Dictamen de Consejo de Estado 1020/2012 de 04 de octubre de 2012

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de octubre de 2012, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 14 de septiembre de 2012, con registro de entrada en esa misma fecha, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter de urgencia, el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada. La última versión del texto que obra en el expediente está fechada el 13 de septiembre de 2012 y se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo.

El proyecto de Real Decreto consta de un único artículo, por el que se aprueba el Reglamento; dos disposiciones adicionales, sobre información estadística y acreditación de las situaciones legales de desempleo; dos disposiciones transitorias, relativas a los procedimientos ya iniciados, y normas sobre bonificación por mantenimiento del empleo y de reposición de las prestaciones por desempleo; una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales, que recogen, respectivamente, el fundamento constitucional de la norma en proyecto, la modificación del artículo 22 del Real Decreto 625/1985, sobre normas aplicables a la tramitación de las prestaciones de desempleo en estos procedimientos, la modificación del reglamento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la habilitación normativa y la referencia a su entrada en vigor.

A continuación se inserta el texto del Reglamento, estructurado en tres títulos.

El Título I ("Procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas y de producción"), consta de cuatro capítulos.

El Capítulo I se divide en cuatro secciones, la primera sobre objeto del procedimiento (art. 1); la segunda, sobre iniciación del procedimiento (arts. 2 a 6), regula la comunicación empresarial, la documentación común a todos los procedimientos de despido colectivo, y la específica en los despidos colectivos por causas económicas, por causas técnicas, organizativas o de producción y la comunicación del inicio a la autoridad laboral; la tercera, sobre desarrollo del periodo de consultas (arts. 7 a 11), regula el periodo de consultas, las medidas sociales de acompañamiento, el plan de recolocación externa, las actuaciones de la autoridad laboral y el informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; la sección cuarta, sobre finalización del procedimiento (arts. 12 a 15), regula la comunicación de la decisión empresarial de despido colectivo, la prioridad de permanencia en la empresa, la notificación individual de los despidos y las acciones ante la jurisdicción social.

El Capítulo II se refiere a la suspensión del contrato y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción (arts. 16 a 24) y regula el régimen jurídico de esa suspensión y la reducción de jornada, la iniciación del procedimiento, su documentación, la comunicación a la autoridad laboral del inicio del procedimiento, el período de consultas, las actuaciones de la autoridad laboral, el informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la notificación de las medidas a los trabajadores afectados y las acciones ante la jurisdicción social.

El Capítulo III contiene las disposiciones comunes de los procedimientos de despido colectivo, suspensión de contrato y reducción de jornada (arts. 25 a 29) y regula la autoridad laboral competente, la interlocución en el período de consultas, la comisión negociadora de los procedimientos, el régimen de adopción de acuerdos y el archivo de las actuaciones por declaración de concurso.

El Capítulo IV, sobre extinción de relaciones de trabajo por desaparición de la personalidad jurídica del contratante contiene un único artículo, el 30, relativo a esa extinción.

El Título II regula la extinción y suspensión de relaciones de trabajo y reducción de jornada por fuerza mayor (arts. 31 a 33) y regula el procedimiento de regulación de empleo por existencia de fuerza mayor, disciplinando su iniciación, instrucción y resolución.

El Título III contiene las normas específicas de los procedimientos de despido colectivo del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público.

Este título consta de dos capítulos; el Capítulo I contiene la normativa aplicable a esos procedimientos (art. 34) y el Capítulo II regula el procedimiento de despido colectivo aplicable a las Administraciones Públicas, y se divide en tres secciones.

La Sección 1ª (arts. 35 y 36) regula el objeto del procedimiento y su ámbito. La Sección 2ª, sobre iniciación del procedimiento (arts. 37 a 46), regula la comunicación de inicio, la documentación común a todos los procedimientos de despido colectivo, la referente a los despidos colectivos por causas económicas y la referente a los despidos colectivos por causas técnicas u organizativas, la prioridad de permanencia, la comunicación del inicio del procedimiento a la autoridad laboral, la comunicación del inicio del procedimiento al órgano competente en materia de Función Pública, el desarrollo del período de consultas, el plan de recolocación externa y la interlocución durante el período de consultas.

La Sección 3ª, sobre finalización del procedimiento (arts. 47 y 48), se refiere a la comunicación de la decisión de despido colectivo en los ámbitos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Administración Local.

El Reglamento consta de cuatro disposiciones adicionales referentes a la documentación en los procedimientos por despidos colectivos que incluyan a trabajadores de 50 o más años; al tratamiento electrónico de los procedimientos; la suspensión del contrato de trabajo y reducción de jornada en el sector público; los procedimientos que afecten a personal laboral que preste sus servicios en Administración militar; y la obligación de depósito de los acuerdos alcanzados en período de consultas que supongan la inaplicación de condiciones de trabajo previstas en convenio colectivo.

La disposición transitoria única se refiere a los trabajadores computables a efectos de la exigibilidad del plan de recolocación externa.

Segundo.- La memoria del análisis de impacto normativo, que incorpora un resumen ejecutivo, se abre con unas consideraciones sobre la oportunidad de la propuesta, que se fundamenta en la necesidad de dar cumplimiento al mandato al Gobierno contenido originariamente en el apartado 2 de la disposición final decimoquinta del Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, y luego en el apartado 2 de la disposición final decimonovena de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que trae causa de aquel. Esta última encomienda al Gobierno la aprobación, en el plazo de un mes desde su entrada en vigor, de un real decreto sobre el reglamento de procedimiento de despidos colectivos y de suspensión de contratos y reducción de jornada que desarrolle lo establecido en aquel, con especial atención a los aspectos relativos al periodo de consultas, la información a facilitar a los representantes de los trabajadores en el mismo, las actuaciones de la autoridad laboral para velar por su efectividad, así como los planes de recolocación y las medidas de acompañamiento social asumidas por el empresario. Ese mandato deriva de las modificaciones que la reforma laboral ha abordado en los despidos colectivos (artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores) y la suspensión de contratos de trabajo y reducción temporal de la jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción (artículo 47 ET), así como la aplicación del despido colectivo por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el sector público (disposición adicional vigésima ET, introducida por la disposición adicional segunda de la Ley 3/2012), y la aplicación a este sector, de los procedimientos regulados en el artículo 47 de dicho Estatuto (disposición adicional vigésima primera ET, introducida por la disposición adicional tercera de la Ley 3/2012).

La supresión de la autorización administrativa de la autoridad laboral para los despidos colectivos y la suspensión de contratos y reducción de jornada y su sustitución por una comunicación a dicha autoridad incide de manera esencial en el procedimiento que regula este proyecto de Reglamento, que ya no contiene la regulación de un procedimiento administrativo en sentido estricto, sino el conjunto de formalidades y garantías exigibles para la correcta adopción por parte de las empresas de las medidas laborales de despido colectivo y de suspensión de contratos de trabajo o reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas y de producción o derivadas de fuerza mayor en aras de salvaguardar en todo momento los derechos de los trabajadores. El proyecto incorpora, por otra parte, normas procedimentales específicas para la regulación de los procedimientos de despido colectivo en el sector público, especialmente en aquellos que afectan a las Administraciones Públicas propiamente dichas, dadas sus características particulares, así como el objetivo de persecución del interés general que debe primar su actuación.

Indica la memoria que los objetivos del proyecto trasladan y concretan los perseguidos por la Ley 3/2012, adaptando la regulación de estos procedimientos a la supresión de la autorización administrativa, contribuyendo al objetivo de mejorar la eficiencia del mercado de trabajo al permitir al empresario utilizar instrumentos para acometer reestructuraciones empresariales o para adoptar medidas temporales de flexibilidad interna, garantizando derechos de los trabajadores, y permitiendo la aplicación de estos procedimientos en el ámbito del sector público. Ahora, el período de consulta cobra mayor importancia y, por ello, la información que el empresario debe aportar a los representantes de los trabajadores, así como las medidas de acompañamiento social y el plan de recolocación externa. La supresión de la autorización administrativa no elimina la actuación de la autoridad laboral en el procedimiento sino que la transforma, para garantizar la efectividad del período de consultas, dando un papel específico a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y previendo la intervención del órgano competente en materia de función pública en los procedimientos de despido que afecten al personal de las Administraciones Públicas.

A continuación la memoria detalla el contenido del proyecto y recoge unas consideraciones de análisis jurídico y de descripción de la tramitación. En el análisis jurídico se señala que el proyecto se configura como un reglamento de ejecución del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, en los aspectos atinentes a los despidos colectivos, la suspensión de los contratos y reducción de jornada. También se alude a los Estatutos de Autonomía o leyes de transferencia por las que las Comunidades Autónomas asumen competencias en materia de ejecución de la legislación laboral y singularmente en materia de regulación de empleo, así como a los reales decretos de traspaso de las funciones y servicios para el ejercicio de las competencias en materia de expedientes de regulación de empleo. En fin, se hace una referencia a la Directiva 98/59/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros que se refieren a los despidos colectivos, si bien se indica que dicha directiva no precisa transposición al estar ya incorporada al ordenamiento interno.

Desde la perspectiva del impacto económico, la norma contribuirá a que las empresas dispongan de instrumentos más adecuados a sus necesidades en el orden laboral, para que puedan acometer restructuraciones empresariales o adoptar medidas empresariales de flexibilidad interna cuando exista causa que lo justifique, pudiendo al término del procedimiento adoptar la decisión final. Para garantizar la protección de los derechos de los trabajadores y evitar una excesiva judicialización de la materia, se regula el período de consultas, la información a los trabajadores, las medidas sociales de acompañamiento y la intervención de la autoridad laboral. Se prevé que la norma tenga un efecto positivo sobre el empleo al flexibilizar los procedimientos de regulación de empleo, reduciendo los costes de dilación del procedimiento administrativo, previendo en el futuro mayores posibilidades de empleo. Todo ello contribuirá a mejorar la adaptación de los esquemas de funcionamiento de las PYMES, excesivamente basados en la contratación temporal, de forma que puedan mantener plantillas estables y fortalecer así su capitalización en recursos humanos.

En el plano de la distribución de competencias, todas las disposiciones incluidas en el proyecto constituyen materia laboral y se encuadran claramente dentro del concepto de legislación laboral recogido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución Española, por lo que entiende la Memoria que el proyecto no suscita ninguna cuestión competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a cuya consideración se ha sometido el proyecto.

No se prevén efectos restrictivos sobre la competencia, teniendo en cuenta que el ámbito general y global de los destinatarios de la norma no introduce limitaciones ni restricciones reseñables que puedan afectar a las reglas de la competencia entre los agentes económicos.

Se produce una reducción esencial de las cargas administrativas, al sustituir el régimen de autorización administrativa por un régimen de comunicación previa que puede ser comprobada por la autoridad administrativa pero sin paralizar el procedimiento. También para las empresas se reducen las cargas administrativas por cuanto la documentación general no tiene que justificar la razonabilidad del número de trabajadores afectados en relación con la causa alegada y la documentación específica ya no tiene que justificar la razonabilidad de la medida extintiva para preservar o favorecer su posición competitiva en el mercado o una mejor respuesta a necesidades de la demanda. Tras reseñar la reducción de cargas respecto de la regulación vigente, y teniendo en cuenta el baremo del coste directo de las cargas administrativas que figura en la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo, se calcula un impacto positivo de 500 euros por cada procedimiento de despido colectivo o de suspensión o reducción de jornada, que teniendo en cuenta el número anual estimable de procedimientos, 13.000, supondría un impacto de 6.500.000 euros.

En cuanto al impacto presupuestario, señala la memoria que, dado que la norma no regula ex novo los procedimientos de regulación de empleo, sino que únicamente establece modificaciones de dichos procedimientos, no es preciso realizar adaptaciones en la estructura administrativa, por lo que no se prevén impactos presupuestarios que exijan aumento ni disminución del gasto en personal, por lo que en esencia el proyecto no genera un impacto presupuestario en las estructuras administrativas que tienen la consideración de autoridad laboral.

Por último, concluye la memoria que el proyecto no tiene impacto de género, positivo ni negativo; precisa que los objetivos generales de la norma no encuentran vinculación directa e inmediata con los objetivos en materia de igualdad, debido al marcado carácter instrumental del proyecto, destinado en gran medida a la articulación procesal de los aspectos materiales de los procedimientos de despido colectivo y suspensión o reducción de jornada.

Tercero.- Consta en el expediente un primer borrador del proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y suspensión de contratos y reducción de jornada, de fecha 22 de mayo de 2012, acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo y una ficha del resumen ejecutivo, y que se ha sometido a consulta de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, de las Comunidades Autónomas y de diversos organismos del Estado.

Cuarto.- Han respondido a la consulta las organizaciones sindicales y empresariales más representativas:

1.- Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores han presentado un escrito conjunto en el que denuncian la inconstitucionalidad de la nueva regulación por vulneración de los arts. 35.1 y 24.1 CE, así como el incumplimiento del plazo previsto en la habilitación legal y del efectivo trámite de audiencia porque el borrador que se somete a consulta será modificado en breve.

Consideran que el borrador consolida la prevalencia de la decisión empresarial desequilibrando las relaciones laborales a favor de la empresa y en perjuicio de los trabajadores, sin que el papel de la autoridad laboral tenga efectividad alguna y sin garantizar suficientemente la seguridad jurídica del procedimiento, la contradicción y la información necesaria. La notificación del despido económico por pérdida prevista sería un artificio normativo para justificar sin base económica la decisión extintiva del empresario. Además se debería incorporar el control por la autoridad laboral y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cumplimiento de las obligaciones relativas a la financiación del convenio especial para trabajadores de más de 55 años, mantener la actual obligación informativa de los servicios públicos de empleo a la percepción de las prestaciones de desempleo, incluir en la documentación a aportar en las causas técnicas, organizativas y productivas determinada documentación y que, para velar por la efectividad del período de consulta, la autoridad laboral no se limite a la simple comprobación formal del contenido y los plazos de la comunicación. Deberían ser las partes las que establecieran el régimen de reuniones en el período de consultas. En el plan de recolocación externa se deberían establecer mecanismos de verificación obligatorios y el seguimiento de su cumplimiento estricto. También se propone que la autoridad laboral traslade a la representación de los trabajadores las explicaciones u observaciones del empresario a las recomendaciones o advertencias de la autoridad laboral y que a esta se le dé traslado del informe emitido por la representación de los trabajadores.

2.- La Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa consideran que, dado que el Real Decreto-ley 3/2012 se está tramitando como proyecto de ley debería esperarse a la consolidación del texto definitivo de la ley, elaborando otro borrador que tenga en cuenta las enmiendas que se están introduciendo en el Congreso. En relación con aspectos concretos de la propuesta, consideran que el texto del borrador debe hacer referencia al sector público, ajustarse con mayor precisión el contenido de la disposición transitoria primera, resolverse dudas interpretativas sobre la determinación del período de referencia para el número de extinciones, prever el carácter provisional y no definitivo de los extremos que se contienen en la comunicación inicial y que se tenga en cuenta la nueva definición de las causas, lo que hace que carezca de sentido que se exija la misma documentación que antes y no la estrictamente necesaria para acreditar la concurrencia de la causa. En el grupo de empresas, no se debería exigir la justificación de que todo el grupo tenga una situación desfavorable y que haya que enviarse a la autoridad laboral toda la documentación económica. Se debería determinar el plazo para comunicar a la autoridad laboral la falta de requisitos en la comunicación inicial del procedimiento y no es aceptable el establecimiento rígido de plazos y de un número mínimo de reuniones a celebrar durante el período de consultas, imponiendo un ritmo de negociación a las partes e impidiendo que sean ellas las que lo regulen, siendo un formalismo exagerado que de todas las reuniones se levante acta. Se debería dar más relevancia al plan de colocación y dejar claro que la no adopción de medidas de flexibilidad interna no puede perjudicar la procedencia de los despidos que reúnan los procedimientos causales. Además, la limitación a la promoción de empleo como autónomos cercena las posibilidades de que cargas de trabajo o de actividad puedan ser aprovechadas por los trabajadores afectados y el plan de recolocación debería desarrollarse a través de los servicios públicos de empleo dotados de presupuesto para ello. El art. 9.5 incurre en exceso de potestad reglamentaria al contener aspectos sustantivos y materias no señalados en la ley. Asimismo la autoridad laboral debería advertir cualquier defecto de forma de que pueda adolecer el expediente a efectos de evitar la nulidad de los despidos y no debería exigirse respuesta escrita del empresario de las advertencias o recomendaciones de la autoridad laboral y el informe de la Inspección de Trabajo ha de ceñirse a un control de la legalidad formal y procedimental.

Quinto.- Han emitido informes o propuestas de modificación del borrador diversas Comunidades Autónomas.

1.- La Generalidad de Cataluña estima que debe objetivarse la disminución de los ingresos respecto a otro período para justificar el despido pretendido, que debe ser simultánea la comunicación a los representantes legales de los trabajadores y a la autoridad laboral, que el alcance de las medidas de extinción de contratos debe adecuarse a la situación que se pretende superar y que los cambios que afecten a la empresa deben ser de suficiente relevancia y proporcionales a las medidas adoptadas. La tarea de subsanación de deficiencias está ya adjudicada a la autoridad laboral, por lo que no debe duplicarse en la Inspección de Trabajo. El período de consultas debe permitir conocer y tratar todas las circunstancias del despido. Es fundamental el seguimiento de las obligaciones de las empresas de recolocación. El requerimiento de documentación por la autoridad laboral debe suspender el procedimiento hasta su complementación. No se justifica el plazo fijado para comunicar a la autoridad laboral el resultado del período de consultas. La autoridad debería poder impugnar ante la jurisdicción social decisiones empresariales que presenten indicios manifiestos de fraude o abuso de derecho, debiendo el período de consultas permitir conocer y tratar todas las circunstancias del despido.

2.- La Junta de Castilla y León considera que debería comunicarse a todos los trabajadores la apertura del procedimiento, establecer un plazo para la comunicación del inicio del procedimiento a la autoridad laboral y comunicar a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social también en caso de suspensión y reducción de jornada las anomalías en la solicitud o en la documentación. Estima que en el art. 10 no se materializa el objetivo de proteger los derechos de los trabajadores afectados y garantizar la efectividad del período de consultas, que en el art. 12 surge la duda de la necesidad o no de dictar resolución la autoridad laboral en los supuestos de declaración de concurso, que en los arts. 13 y 21 debería aclararse la posibilidad de desistimiento del procedimiento y si la reducción de jornada debe ser obligatoriamente diaria o puede ser semanal o mensual. Por razones de homogeneidad, se debería remitir la decisión final a la entidad gestora de la prestación de desempleo también en los casos de despido. Asimismo debería aclararse la situación de los casos de falta de representación y el papel de la entidad gestora de la prestación de desempleo en la impugnación de los acuerdos. Finalmente, en el ámbito competencial se critica que cuando el 85 por ciento de la plantilla esté ubicado en el territorio de una Comunidad Autónoma sea esta la competente, pues en la legislación anterior era una propuesta de resolución al Ministerio, una vez tramitado el expediente por ella.

3.- El Gobierno de Cantabria considera que la configuración de los plazos reglamentarios no resulta la más adecuada a los fines perseguidos de celeridad del trámite y formula dudas sobre la redacción del art. 3.2, el informe técnico del art. 4, la aportación de documentos fiscales, el cómputo en plazo mínimo para evitar los despidos, la no fijación de plazos para que el empresario subsane el alcance del incumplimiento del número de reuniones, la eventual ausencia de las medidas del plan, sobre el número de despidos total y su cómputo, considerando necesaria una mayor concreción de las actuaciones de advertencia y recomendación de la autoridad laboral, una mayor definición de las actuaciones de asistencia, y resolver la contradicción entre que la Inspección de Trabajo pueda mediar cuando lo solicite alguna de las partes y la autoridad laboral sólo cuando lo soliciten ambas. Se refiere además a cuál sea el papel del informe final de la Inspección de Trabajo, al archivo de las actuaciones por declaración de concurso (que debe ser una disposición común), a que no se hace referencia en el art. 13 a la comunicación que la autoridad laboral ha de realizar a la entidad gestora de desempleo, a que deberían señalarse con mayor profundidad las modalidades del despido individual una vez finalizado el procedimiento, determinar quién debe financiar las acciones de formación y las consecuencias en el procedimiento si el empresario no contesta por escrito a la autoridad laboral. Por último, estima que en las disposiciones comunes se echa en falta una mención a la definición de los sujetos interesados en el procedimiento.

4.- El Gobierno del País Vasco considera insuficiente el plazo de 24 horas para el traslado de la decisión empresarial a la entidad gestora, y sugiere que la posibilidad de que la autoridad remita a la Inspección de Trabajo copia de escrito de advertencia o recomendación a la empresa se haga también en los supuestos de suspensión y reducción de jornada, que en los expedientes de competencia de una Comunidad Autónoma, cuando al menos el 85 por ciento de la plantilla radique en la misma, el informe debería ser de la Inspección de Trabajo transferida a la Comunidad Autónoma, y que en el procedimiento de fuerza mayor el orden de los artículos debería ser el inverso. Además el proyecto no indica en los supuestos de centros de trabajo no afectados ubicados en otra Comunidad Autónoma, si hay que solicitar informe a las mismas.

5.- El Gobierno de Canarias ha formulado propuestas de modificación de la disposición final segunda para evitar situaciones de desamparo de los trabajadores, de los arts. 1.2, 4.4 y 19.2.b) para objetivar la disminución de los ingresos respecto a otro período de manera que la reducción justifique el despido justificado y del art. 2.6 sobre la simultaneidad de la comunicación de la apertura del período de consultas a la autoridad laboral. Propone que en el periodo de consultas pueda valorarse la proporcionalidad de las medidas, que los cambios que afecten a la empresa sean de suficiente relevancia para afectar a la competitividad de la empresa y proporcionales a las medidas adoptadas, que la subsanación de las deficiencias corresponda solo a la autoridad laboral, que el período de consultas permita conocer y tratar todas las circunstancias del despido, que haya un seguimiento de las obligaciones de las empresas de recolocación, que se amplíe la capacidad de la autoridad laboral de requerir documentación necesaria con suspensión del período de consultas, que se reduzca a cinco días el período de comunicación a la autoridad laboral, que se amplíen las posibilidades de impugnación de los acuerdos y que el órgano jurisdiccional competente recabe copia del expediente a la autoridad laboral y le remita copia de la sentencia. En cuanto al despido por causa de fuerza mayor, se destaca que no hay período previsto de consultas.

6.- La Junta de Andalucía hace una serie de observaciones sobre la documentación, la comunicación del inicio del procedimiento a la autoridad laboral, el período de consultas, debiendo incluirse otras medidas alternativas en las medidas sociales de acompañamiento, el plan de recolocación, el archivo de las actuaciones por la declaración de concurso, la comunicación de la decisión empresarial de despido colectivo, el régimen jurídico de la suspensión del contrato y la reducción de jornada y su documentación, la comunicación del inicio de ese procedimiento a la autoridad laboral, las actuaciones de la autoridad laboral sin efectos suspensivos, con efectos perversos en la posterior impugnación judicial. Sobre la autoridad laboral competente, considera que no es lógico que se mantenga la previsión anterior del 85 por ciento pues entonces no se distinguía entre propuesta y resolución, que ahora no se dicta, y en el régimen de adopción de acuerdos en el período de consultas, critica la posibilidad de adopción de acuerdos por centros, que en el supuesto de extinción de la personalidad jurídica del contratante no se aclare si se han de cumplir los umbrales y causas del art. 51 ET y que se clarifique la acreditación de las situaciones legales de desempleo.

7.- El Gobierno de la Comunidad Foral de Navarra propone que los trabajadores estén legitimados para intervenir como interlocutores ante la dirección de la empresa, señala que se ha eliminado la definición de acuerdo colectivo en el art. 14.3, propone que se determine el inicio del computo del plazo para el informe de la Inspección de Trabajo, y propone que se prevea la posibilidad de impugnar la obtención indebida de prestaciones aun en caso de falta de acuerdo. También entiende preciso que se amplíe el plazo de comunicación al Servicio Público de Empleo, que se comunique a la Tesorería General de la Seguridad Social cuando haya de aplicarse el art. 51.5 ET sobre pago de cotizaciones hasta la jubilación, que se aclaren problemas planteados en la reducción de la jornada, así como que se regulen las consecuencias de la inobservancia de los plazos para el despido.

Sexto.- Consta un informe sobre el texto inicial del proyecto de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de 19 de junio de 2012, en el que se describe la finalidad y contenido del proyecto y se hacen consideraciones sobre el rango normativo y los informes que resultan necesarios. En cuanto a la estructura del proyecto, considera que no es necesaria la división del articulado en títulos, y que el proyectado Capítulo III debería situarse al inicio del Reglamento como Capítulo I, aparte de sugerir alguna corrección de errores en algunos preceptos.

Séptimo.- El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas indica que debe tenerse en cuenta el texto definitivo de la ley en tramitación, que afecta directa y de forma esencial al art. 51 ET. Estima que el proyecto de Reglamento sólo desarrolla dos de las cuatro modificaciones del Estatuto de los Trabajadores que afectan al sector público, pero no hace mención alguna de las causas adaptadas al sector público, por lo que propone la introducción de alguna disposición que adapte el procedimiento al sector público. En cuanto al art. 4.2, critica la referencia a las cuentas provisionales al inicio del procedimiento, afirmando que la redacción del art. 4.2 debe adecuarse a la normativa mercantil y hacer referencia a los balances de comprobación, aportando la documentación contable periódica que ha de elaborarse durante el ejercicio. En el art. 4.4 propone que se haga referencia a la cifra anual de negocio del ejercicio anterior y a su evolución durante el último semestre y, en cuanto al grupo de empresas, que se sustituya la referencia a operaciones con partes vinculadas a la empresa que inicia el procedimiento por operaciones con empresas del mismo grupo que la empresa que inicia el procedimiento.

Octavo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas considera que en el texto del proyecto no se ha tenido en cuenta la aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción al sector público, debiendo preverse las peculiaridades de la aplicación y justificación de esas causas cuando se trate de una Administración Pública, tanto en cuanto a la documentación para acreditarla como a la negociación de este tipo de expedientes. Se critica la memoria del análisis de impacto normativo respecto a su valoración del régimen de cargas administrativas, y se sugiere la eliminación de algunas erratas en el art. 26.

Noveno.- La Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas emite informe en cuanto la norma reglamentaria afecta a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En relación con el título competencial prevalente, considera que es "legislación laboral", competencia exclusiva del Estado salvo en su ejecución en que la autoridad laboral competente serán las Comunidades Autónomas cuando los trabajadores afectados o los centros de trabajo radiquen la mayoría en su territorio, de acuerdo con los puntos de conexión que la norma estatal concreta. En cuanto a la disposición final primera, algunos preceptos se amparan en la competencia del régimen económico de la Seguridad Social del art. 147.1.17 CE, porque afectan directamente a las cotizaciones de la Seguridad Social o a las prestaciones de desempleo. Esta normativa no ha sido objeto de controversias competenciales y debe haber una participación autonómica en la valoración del proyecto. El Estado está habilitado para regular la materia; sin embargo, se formulan algunas observaciones a la disposición final primera sobre información estadística, sugiriendo que se siga haciendo referencia a los expedientes de regulación de empleo como figura en los reales decretos de traspaso.

Décimo.- La Dirección General de la Inspección de Trabajo propone que en el art. 18 se incluya la identificación de los trabajadores afectados, el calendario y la concreción individualizada de los días de suspensión o de reducción de jornada y que ello debe también incluirse en la comunicación del empresario a la autoridad laboral. Propone una nueva disposición adicional referida a normas específicas de tramitación del desempleo y una comunicación por los empresarios a las entidades gestoras de las prestaciones por desempleo de las variaciones que se originen en el calendario propuesto. También se propone una nueva redacción del párrafo dos del nuevo apartado 33 bis del ROIT para clarificar que el informe corresponde a la Dirección territorial y sustituir el término designar por adscribir.

Decimoprimero.- El Servicio Público de Empleo Estatal considera, respecto a la acreditación de las situaciones legales de desempleo, que debe darse nueva redacción a la disposición adicional segunda en cuanto a esa acreditación, derogarse el art. 1.1.a) del Real Decreto 625/1985 y suprimir la disposición final segunda porque no queda recogida la acreditación de las situaciones legales de desempleo, sino su descripción, que ya figura en el art. 208 LGSS. En cuanto a la tramitación de prestaciones de desempleo se propone incluir una nueva disposición final para modificar la redacción del art. 22 del Real Decreto 625/1985, proponiendo un texto del mismo, así como la modificación del art. 13 del Real Decreto 625/1985, en relación con los trabajadores que realizan actividades intermitentes. Además, se debería hacer referencia a la no discriminación, que sea simultánea la comunicación del inicio del procedimiento a la autoridad laboral y a los representantes de los trabajadores, que se prevea la obligación de la autoridad laboral de comunicar la terminación del procedimiento por desistimiento a la entidad gestora, y que se indique expresamente el carácter temporal de la medida de suspensión o reducción de jornada. También se entiende que debe preverse que se remita el informe de la Inspección de Trabajo a la entidad gestora de la prestación de desempleo, que se concrete la fecha de los efectos de la medida de suspensión o reducción de jornada y se haga un seguimiento y control de esas medidas, que sea la Dirección General de Empleo la que comunique a la entidad gestora de la prestación por desempleo el contenido de la documentación y que se concrete mejor la disposición adicional primera del proyecto de Real Decreto.

Decimosegundo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad, tras describir las características generales del proyecto, considera que su contenido deberá ajustarse a lo finalmente dispuesto por la ley una vez finalizada la tramitación parlamentaria. En relación con la documentación, se considera que debía ser de acuerdo con lo previsto en la reforma laboral, considerando más restrictiva la referencia a tres trimestres consecutivos a tres trimestres anteriores, debiendo hacerse una valoración más global del contexto económico de la actividad empresarial, también plantea dudas sobre el desarrollo del período de consulta, con una rigidez injustificada y desproporcionada, considera inadecuada, en relación con las medidas sociales de acompañamiento, la creación de posibles medidas, no debiendo incluirse un derecho de reingreso preferente en la empresa. Formula dudas sobre el plan de recolocación externa, y considera desproporcionado que se garantice una atención continuada a los trabajadores, que puede resultar inasumible para la empresa, estima considera que las acciones de intermediación deberían realizarse a través de empresas de recolocación autorizadas y, en cuanto a la suspensión del contrato y reducción de jornada, opina que se contienen disposiciones contrarias a los objetivos de flexibilidad interna al recuperarse disposiciones del reglamento anterior o bien las que se aplicarían para el caso de despidos colectivos, impidiendo la eficacia posible de estas herramientas de flexibilidad interna que deben afianzarse y potenciarse y que el concepto de adecuación de las medidas es excesivamente vago y subjetivo y debería objetivarse. Finalmente, el proyecto deberá ajustarse a lo que disponga finalmente la Ley en cuanto a la advertencia de la Inspección de Trabajo sobre el eventual pronunciamiento de la autoridad judicial cuando no se hayan subsanado los defectos observados.

Decimotercero.- Obra en el expediente una segunda versión del proyecto de Real Decreto, de 27 de julio de 2012, que incluye un nuevo Título III sobre las normas específicas de los procedimientos de despido colectivo del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público. Se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo y una ficha del resumen ejecutivo y ha sido sometido de nuevo a consulta en relación con ese título.

Decimocuarto.- Han emitido informe y formulado observaciones y propuestas al nuevo Título III del Reglamento las siguientes Comunidades Autónomas. 1.- La Junta de Castilla y León, al margen de una observación al párrafo segundo del art. 29 del Reglamento, sobre el acuerdo adoptado directamente por la totalidad de los trabajadores, respecto al nuevo Título III llama la atención de que no intervenga la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de que no exista control sobre el dolo, coacción o abuso de derecho, y solicita que en el art. 34 se elimine el punto 3, se corrija un error en el art. 24.4 y que en el art. 35 se aclare si a la hora del cómputo se tendrán en cuenta los funcionarios interinos y que al hablar del órgano equivalente se concrete. En ese art. 35 propone mejoras de redacción, particularmente en relación con las subvenciones nominativas y los acuerdos de no disponibilidad. Asimismo, indica que no se define ni se determina la documentación respecto a la causa de producción y que, respecto al criterio de prioridad de permanencia, existe la contradicción entre los arts. 38 y 41, y propone que el informe del órgano competente en materia de función pública debería ser remitido en los primeros días del período de consulta, cuya duración no se concreta en el art. 44.

2.- El Gobierno del País Vasco considera que no se citan de forma expresa determinadas personificaciones jurídicas de la Administración que pudieran existir en el ámbito de distintas Comunidades Autónomas como agentes públicos de Derecho privado. En cuanto al objeto del procedimiento y el concepto de causas, opina que el análisis cuantitativo puede ser muy diverso en el entramado de cada Administración Pública e indica que en la Comunidad Autónoma del País Vasco no existen Consejerías sino departamentos de gobierno, que en el inicio del procedimiento el proyecto no tiene en cuenta que las leyes de las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencia a departamentos centrales, como ocurre en el País Vasco, donde el inicio del procedimiento correspondería al Departamento de Economía y Hacienda o al de Justicia y Administración Pública, debiendo ser cada Comunidad Autónoma la que establezca la regulación que en su ámbito deben seguir estos procedimientos. En cuanto a la competencia para los planes de recolocación lo que el proyecto prevé respecto al Estado no puede ser trasladado de forma mimética a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Además, la necesidad de planificación de un plan de recolocación externo olvida la diferencia de personificación jurídica entre una empresa privada y la peculiaridad de las Administraciones Públicas en cuanto al carácter externo del plan de recolocación, debiendo reservarse la competencia para la definición de otros mecanismos de recolocación a la Comunidad Autónoma.

3.- La Xunta de Galicia estima que debe aclararse el número de trabajadores que computan a los efectos del art. 35.2 y determinar si se incluye sólo el personal laboral o computan también otros empleados al servicio de las Administraciones Públicas, que las causas de producción no aparecen definidas ni se precisa la documentación necesaria en relación con ellas, que no tiene sentido toda la documentación del art. 3 y debería especificarse la concreta documentación necesaria sobre los trabajadores afectados, los puestos de trabajo, los criterios tenidos en cuenta para la designación de los afectados y el plan de los recursos humanos, incluyéndose un apartado respecto a la comunicación a los representantes legales de los trabajadores y que debería cambiarse al art. 38 lo previsto en el art. 39.4, pues esa documentación debería ser común a todos los procedimientos, no solo a los de causas económicas. Respecto al art. 40, propone que se introduzca un párrafo sobre cualquier otra documentación que justifique la necesidad de la medida extintiva, que se prevea un informe técnico en los despidos colectivos de Administraciones Públicas y que la prioridad de permanencia no sea potestativa sino un derecho de permanencia del personal laboral fijo. También se alega que debe aclararse el plazo en que se debe hacer la comunicación al órgano competente en materia de función pública y quién es el responsable de hacerla, que en el art. 47 se establezca un plazo de emisión del informe del órgano competente en materia de función pública, que se aclare la indicación "siendo nula de propio derecho" y que se determinen las consecuencias de la falta de formalización del acuerdo alcanzado tras la emisión de ese informe.

4.- La Generalidad de Cataluña señala que en el art. 35.2 no se definen las causas productivas, critica la referencia al carácter sobrevenido y persistente de la insuficiencia presupuestaria y propone que en el art. 37 el procedimiento debería iniciarse con la comunicación a la autoridad laboral a la cual se adjuntará copia de la comunicación simultánea a los representantes de los trabajadores, que en el art. 38 los principios de estabilidad presupuestaria deben exigirse cuando se invoquen causas no económicas y que respecto a la prioridad de permanencia se haga una redacción más simple y clara. Se considera inconveniente la comunicación prevista a la Secretaría de Estado o a la autoridad equivalente de la Comunidad Autónoma para emitir informe sobre las causas y acordar prioridades previstas. En relación con el art. 47 propone que si se emite informe favorable por el órgano competente en materia de función pública, el preacuerdo quede automáticamente convalidado como acuerdo definitivo, así como modificar, simplificar y unificar la relación de los apartados 4 y 5 del art. 47.

5.- El Gobierno de Canarias considera que debe precisarse el concepto de trabajadores a que se refiere el cómputo de la plantilla, y sustituir el término consejería por órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, y suprimir la expresión "entre otros" en el art. 35.3. En el art. 38.1.b) se propone mejorar la redacción referente a los criterios tenidos en cuenta para la designación de los trabajadores afectados por los despidos, y en el art. 39 añadir la referencia a la necesidad de proceder a un despido en atención a su vinculación con los trabajadores afectados, además de incluir en la documentación la liquidación de presupuesto de gastos e ingresos, el estado remanente en tesorería, el estado presupuestario, el balance y la cuenta de resultados y prever un informe justificativo de la imposibilidad de proceder a una distribución de efectivos, otro que acredite la no afectación al desarrollo del servicio público y una propuesta de reasignación de cargas de trabajo en los departamentos afectados. En cuanto a la documentación en los despidos colectivos por causas técnicas u organizativas, se propone que la memoria se acompañe de informe técnico justificativo y de evaluación organizativa, refiriéndose a conseguir la eficacia, eficiencia y economía de calidad en la gestión pública. En el art. 41, se propone modificar la redacción de modo que tenga un ámbito de aplicación más amplio y que se prevea la posibilidad de que se pueda establecer la aplicación de prioridades respecto a otros colectivos. En el art. 42 propone la incorporación de dos apartados sobre la comunicación a la entidad gestora de prestaciones de desempleo y a la Inspección de Trabajo y sobre los casos de no reunir los requisitos exigidos en la comunicación de inicio del procedimiento, de modo que se ponga de manifiesto al empresario con copia a los representantes de los trabajadores y a la Inspección de Trabajo, que en el art. 43, se haga referencia a la garantía de la aplicación de la prioridad y se comunique al departamento promotor, a la representación de los trabajadores y a la autoridad laboral antes de la finalización del período de consulta, así como que en el desarrollo del período de consulta se fije un calendario de reuniones a celebrar y que la Inspección del Trabajo vele por la efectividad del período de consulta, realizando las labores de mediación necesarias. Asimismo solicita un desarrollo más exhaustivo de la fase de finalización del procedimiento y que se añada en la disposición adicional tercera la aplicación del Capítulo II del Título I a las sociedades mercantiles que forman parte del sector público.

6.- La Junta de Extremadura considera una extralimitación el distinguir entre Administraciones Públicas y el resto de entes del sector público, no siendo viable una distinta definición de la causa según se trate de Administraciones Públicas o de entidades del sector público. Aunque por vía reglamentaria se define qué ha de entenderse por insuficiencia presupuestaria, según la Ley la misma se entenderá preexistente si se produce durante tres meses consecutivos, por lo que sería conveniente una aclaración en este sentido. Los arts. 37 y 47 atribuyen la competencia al departamento, consejería, entidad local u organismo de que se trate, pero en el caso de Extremadura estos organismos no son competentes para el despido de personal laboral fijo cuyo acceso se haya producido por el correspondiente proceso selectivo, correspondiendo la competencia a la Consejería de Administración Pública. Además, debería distinguirse más claramente entre el informe potestativo del órgano competente en materia de Administración Pública y el preceptivo y vinculante referido a la finalización del período de consulta. En cuanto a la prioridad del personal laboral fijo, el reglamento va más allá señalando criterios a tener en cuenta dentro de esa prioridad. Las medidas sociales del art. 44 deberían referirse a todo el ámbito de la Administración Pública de que se trate, y no se entiende justificado el distinto plazo otorgado a la Administración local para comunicar el acuerdo o la decisión que a la Administración estatal o autonómica. La definición de Administración Pública que hace la Ley de Contratos del Sector Público contradice lo dispuesto en la disposición adicional tercera del Reglamento, al extender la aplicación de las medidas temporales de suspensión o reducción de jornada a organismos no comprendidos en su ámbito de aplicación, como ocurre con los organismos autónomos a los que no se le puede aplicar por su denominación de administración pública. Además, confunde el término de entidades de derecho público con entidades que forman parte del sector público, como son las fundaciones, entidades de derecho privado, sin que proceda en vía reglamentaria determinar el ámbito de aplicación de las medidas temporales de suspensión y reducción de jornada. En documento aparte se hace referencia a la participación del órgano competente en materia de función pública en el procedimiento de despido colectivo, sin que quede claro el carácter del informe previo del órgano competente en materia de función pública y si su carácter es vinculante o no. Además, en Extremadura el personal laboral fijo entabla su relación con la Junta y no con las Consejerías.

7.- La Comunidad de Madrid considera conveniente que se especifique qué fase del procedimiento o informes del Título I pueden pedirse a la vez que los reseñados, sin que quede claro si es necesario el informe de la Inspección de Trabajo. Se considera indeterminada la fijación de los umbrales de plantilla afectada por la extinción, o cómo se computa la extinción de un número concreto de trabajadores en un período de 30 días, no debiendo referirse a Consejerías al mencionar las entidades de la Administración Local. En la definición de causas económicas plantea problemas el tema de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y que esta sea persistente en las causas técnicas y habría que detallarse qué se entiende por meros instrumentos y en las causas organizativas los cambios en los sistemas y métodos de trabajo. Sería conveniente agrupar en un solo artículo la totalidad de comunicaciones que han de practicarse y especificar que al escrito de iniciación del período de consultas deberá adjuntarse toda la documentación precisa, debiendo establecerse unos criterios a tomar en consideración para establecer la prioridad y permanencia del personal laboral fijo. En cuanto a la documentación de los despidos colectivos por causas económicas, propone que se presente la totalidad de los presupuestos y se critica que el responsable de la oficina presupuestaria pueda determinar la concurrencia de la causa de insuficiencia presupuestaria. En los despidos por causas técnicas u organizativas debería establecerse el contenido mínimo de la memoria explicativa y una memoria económica de su coste o, en su caso, ahorro. En cuanto a las comunicaciones del inicio del procedimiento a la autoridad laboral y al órgano competente en materia de función pública, se proponen mejoras de redacción y no utilizar la expresión comisión negociadora. En la exigencia de un plan de recolocación externa, debería darse la posibilidad de establecer un mínimo para los despidos en las Administraciones Públicas, así como de constituir una especie de bolsa de trabajo. Respecto a las secciones sindicales debería concretarse el ámbito de las representaciones unitarias al que afecte al despido colectivo. En la comunicación de la decisión del despido colectivo, no constan los plazos respectivos, quedan abiertas las causas por las que el órgano competente en materia de función pública puede emitir informe negativo y deberían precisarse las consecuencias y actuaciones a adoptar si el informe fuera contrario a lo solicitado. En la medida que el incumplimiento de la comunicación suponga la terminación del procedimiento por desistimiento, sería conveniente comunicar la finalización del procedimiento. Llama la atención sobre el hecho de que en el ámbito de la Administración local no sea obligatorio el informe preceptivo y vinculante del órgano competente en materia de Administración Pública. Finalmente, se formulan dudas sobre la redacción de la disposición adicional tercera.

8.- El Gobierno de Baleares, aparte de algunas sugerencias de mejora de redacción de diversos preceptos, observa que no se hace mención alguna a las causas de producción en el art. 35.2, que no se indica la autoridad laboral competente en el art. 36, que el art. 40 no se refiere a la documentación por causas de producción, que en el art. 43.1 sería conveniente establecer el órgano que debe hacer la comunicación al órgano competente en materia de función pública, que en el art. 44 no se establece un período mínimo de consultas, ni en el art. 45 el plazo del que dispone el servicio público de empleo para elaborar el plan de recolocación externo, ni en el art. 47 el plazo para que el órgano competente en materia de función pública emita el informe preceptivo y vinculante sobre la finalización del período de consultas. Los plazos para formalizar el acuerdo o remitir la decisión deberían contarse desde la recepción del informe por el organismo interesado. Además, observa que en los supuestos de despido colectivo en la Administración local no se prevé la recepción de informe de ningún órgano. Finalmente, no se prevé expresamente que la autoridad laboral traslade la decisión a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo.

9.- La Junta de Andalucía manifiesta no compartir la decisión de que los ajustes de déficit del sector público se realicen mediante despidos colectivos de su personal laboral, y estima que la adopción de estas medidas debería incluirse en un plan de ordenación de recursos humanos o instrumento similar. En relación con el papel que se encomienda a las autoridades responsables de la función pública se debería aclarar el alcance de su informe y si también debe emitirse en los casos de despidos de personal de entes y organismos del sector público que no tengan la consideración de Administración Pública. No se deja claro si la prioridad de permanencia tiene carácter absoluto o no, debiendo establecerse los supuestos en los que dicha prioridad no opere. Respecto a lo previsto en el art. 34.5, sobre la aplicación supletoria del procedimiento en general, se considera que, dadas las peculiaridades del despido colectivo en las Administraciones Públicas, no puede encajar en el procedimiento general, pues se pretende establecer importantes atribuciones al órgano competente en materia de función pública, el papel de la autoridad laboral tiene distinta relevancia y es complicado distinguir las funciones que se mantienen en los supuestos en que inste procedimiento la Administración Pública. Además, en la formulación de informes no se establece el plazo para su emisión, ni las consecuencias de su extemporaneidad y se critica que la última palabra la tenga el informe del órgano competente en materia de función pública, que no participa en el período de consultas. En el art. 43.2 parece que la prioridad de permanencia queda a disposición de la autoridad competente en materia de empleo público. En el plan de recolocación externa y su contenido, no resulta claro si corresponde redactarlo a la entidad que insta el despido colectivo o al servicio público de empleo. Se considera insuficiente la regulación del despido colectivo en el ámbito de la Administración local. Debería precisarse quién se considera autoridad laboral en los procedimientos que afectan al personal laboral de la Administración y el desarrollo del período de consulta en el sector público, duración y número mínimo de reuniones. El carácter genérico de las causas económicas hace que el despido colectivo pase a ser libre, pues no hay ningún ente público que no se encuentre en uno de los varios supuestos regulados. Por último, se formulan observaciones concretas a los arts. 34, 35, 41, 43, 45, 46 y 47.

Decimoquinto.- Han emitido informe al Título III del proyecto de Reglamento, las siguientes organizaciones representativas.

1.- La Central Sindical Independiente de Funcionarios (CSIF) en sus observaciones considera que la Administración no debe responder a criterios mercantilistas y que los despidos colectivos se desvinculan del ámbito público también en la Directiva 98/59/CE, debiendo limitarse los mecanismos de regulación de empleo al ámbito de la actividad empresarial o a entidades que persigan la obtención de un lucro. Parece adecuada la introducción de un título propio para el sector público, tanto por lo novedoso del tema como por la especialidad. En el art. 4 se propone suprimir el párrafo tercero y añadir un párrafo cuarto en consonancia con la disposición adicional vigésima ET. Respecto al art. 35, estima que la Administración no se rige por normas de mercado que son las que podrían aportar el criterio objetivo buscado. Como observaciones concretas sugiere que se establezca que la insuficiencia presupuestaria sea durante tres meses consecutivos en comparación al mismo trimestre del año anterior, así como la exigencia de que el total del déficit acumulado de la Administración que actúe como empresa sea superior en dos puntos al permitido o presupuestado legalmente, que en el art. 37 se prevea la comunicación a la mesa general de negociación en el caso de que en el ámbito se cuente con ella, y que en la documentación por causas económicas se añada la referencia a su permanencia y no mera coyunturalidad, a tres meses consecutivos en comparación con los mismos del año anterior, así como la referencia a la amortización de plazas. Respecto a la prioridad de permanencia, debería extenderse a cualquier Administración Pública española y darse audiencia a los máximos órganos de representación de los empleados públicos. Debería preverse la posible supresión del período de consulta hasta la negociación con las organizaciones sindicales de un plan de ordenación de recursos humanos. En la interlocución durante el período de consultas se debería dar preferencia a los órganos superiores de negociación constituidos al amparo de la Ley 7/2007 y prever la participación de los sindicatos más representativos del sector de la Administración Pública. El Reglamento debe distinguir entre los informes que sean favorables o desfavorables y que, dentro de estos, la mayoría se relacionará con el supuesto de un incremento indemnizatorio y su correspondiente partida presupuestaria, no debiendo haber inconveniente para que se negocien indemnizaciones superiores a los veinte días. En cuanto a la Administración local, la no presencia de un informe vinculante puede llevar a una disparidad discriminatoria de criterios. Propone añadir dos disposiciones adicionales, una sobre acuerdos que fomenten la movilidad y otra sobre la obligatoriedad del desarrollo de planes de ordenación de los recursos humanos. Para una mejor comprensión de las alegaciones efectuadas se copia el texto del proyecto con las eliminaciones y añadidos que se proponen en el articulado.

2.- Un nuevo informe de CEOE-CEPYME, de 3 de agosto, en el que se considera que para que tenga eficacia la reforma es preciso encauzar la labor de la autoridad laboral, la Inspección de Trabajo y los Tribunales, en unos términos coherentes con la desaparición de la autorización administrativa, reduciendo las posibilidades de anular los despidos, así como acotar la realización durante el período de consultas de funciones de asistencia por la autoridad laboral, por propia iniciativa. Estima que la disposición final segunda impone nuevas cargas para las empresas en estos procedimientos de despido colectivo, lo que podría incurrir en ultra vires, pues la delegación que hace la disposición final 19ª de la Ley 3/2012, es para desarrollar lo establecido en esta Ley, y no contempla obligaciones de comunicación por parte de la empresa a la Entidad Gestora de las prestaciones por desempleo. Hace observaciones puntuales al art. 1.1 para que se precise que el período de referencia es anterior al inicio del procedimiento, al art. 1.2 previendo que la negociación colectiva especifique las causas previstas, al art. 3.1 para permitir la introducción de cambios en el período de consulta, al art. 4, considerando que la documentación a aportar en los despidos por causas económicas debería simplificarse y adecuarse a los términos de la Ley 3/2012 (tres trimestres consecutivos respecto a cada trimestre en el año anterior), y, en cuanto a la "disminución persistente en el nivel de ingresos", la existencia de esa causa no requiere esas exigencias documentales que no tienen conexión alguna con la misma y menos con la presunción legal del contenido del artículo 51 del ET, cuando hace referencia a su acreditación en los tres últimos trimestres. Si la definición de las causas ha cambiado, ningún sentido tiene que se siga exigiendo idéntica documentación a la que antes se exigía. Considera que como los informes técnicos no se exigen en los despidos en las Administraciones Públicas, para dar el mismo tratamiento al ámbito público y privado, debería eliminarse tal exigencia a las empresas privadas. En el artículo 4.5 no se debería exigir la justificación de que todo el grupo tenga una situación desfavorable, siendo conveniente contemplar el supuesto de que solo una empresa se encuentre en dificultades y el despido colectivo sea su única solución. Además, habría que delimitar que el grupo de empresas será considerado exclusivamente a nivel de territorio nacional y cuando sea empleador único establecido como tal por decisión judicial firme. Critica la necesidad de remitir a la autoridad laboral toda la documentación, dado el papel reducido de la intervención de la autoridad laboral. Se debería señalar el plazo para que la autoridad laboral se dirija al empresario del art. 6.4, y es un exceso de formalismo el levantar acta de todas las reuniones del periodo de consultas. Las medidas de acompañamiento social deberían ser aplicadas en empresas de una determinada dimensión, por ejemplo, más de 500 trabajadores, dado que empresas más pequeñas carecen de la capacidad para ejecutar dichas medidas y el coste añadido que las mismas comportan, y en el art. 8.1 debería indicarse expresamente que la no adopción de este tipo de medidas de flexibilidad interna no debe perjudicar la procedencia de los despidos que reúnan los requisitos causales y procedimentales exigidos por la norma, pues el desarrollo previo o simultáneo de tales medidas no es un requisito legal para poder acudir al despido regulado en el artículo 51 ET. Critica la limitación que establece el art. 8.2.d) a la promoción de empleo como autónomos o en empresas de economía social, lo que cercena las posibilidades de que cargas de trabajo o actividad puedan ser aprovechadas por los trabajadores afectados. En cuanto al art. 9.1, estima que el plan de recolocación debería desarrollarse a través de los servicios públicos de empleo, dotados de presupuesto para el desarrollo de actividades de recolocación, como prevé el artículo 45 del proyecto de Reglamento para los procedimientos de despido en el ámbito público, por lo que debería modificarse para dar el mismo tratamiento al sector público y privado. Debe aclararse que el plan de recolocación que presente el empresario al inicio del procedimiento ha de contener exclusivamente las bases y principios en los que se puede desarrollar dicho plan, siendo durante el proceso de negociación y en el acuerdo o comunicación final del empresario cuando se especifiquen ya medidas concretas al respecto. El artículo 9.5 incurre en exceso de la potestad reglamentaria al contener aspectos sustantivos y materiales no señalados en la Ley como que el cómputo se extienda materialmente a todas las extinciones (colectivas o no) producidas en el año anterior, excepto a las terminaciones de contratos temporales. Se propone añadir un nuevo precepto que especifique que las medidas a que se refieren los artículos 8 y 9 no afectarán a la calificación de los despidos con independencia de las sanciones administrativas que puedan ser procedentes. Se insiste en la necesidad de que la autoridad laboral advierta a las partes de cualquier defecto de forma del que pueda adolecer el expediente, a efectos de evitar su invocación en la jurisdicción social para provocar la nulidad del expediente. En el art. 10.1 se habla exclusivamente de representantes de los trabajadores y no hay razón para la exclusión de la empresa y, además, es excesiva la exigencia de respuesta escrita por parte del empresario. El informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se debe ceñir a un control de la legalidad formal y procedimental, sin que entre a valorar el fondo del asunto, cuestión reservada en exclusividad a la jurisdicción laboral. No parece necesario el preaviso de quince días previsto en el art. 14.1 y se debería recoger la imposibilidad de impugnar un expediente con base en defectos formales si ha estado sometido al control de la autoridad laboral. Con el fin de facilitar la flexibilidad interna a la empresa para utilizar esta herramienta de adaptación a sus necesidades coyunturales, debiera contemplarse de forma expresa la posibilidad de modificar los días de suspensión de contratos o reducción de jornada, así como el horario de trabajo afectado por la reducción de la misma, dado que es práctica habitual en las empresas para atender a necesidades organizativas o productivas llevar a cabo cambios respecto a lo programado inicialmente. Considera ultra vires lo previsto en el art. 20.7 respecto a que de no hacer la comunicación a la que alude el artículo 20.6 "se producirá la terminación del procedimiento por desistimiento", por lo que debería eliminarse tal previsión. No hay razón para que los representantes de los trabajadores no puedan responder de las "advertencias y recomendaciones que realice la autoridad laboral". En ausencia del Comité Intercentros o del órgano de naturaleza similar, podrá negociar un órgano compuesto por miembros de aquellos órganos de representación o de secciones sindicales de entre los distintos centros de trabajo afectados, que serán elegidos por los miembros de tales órganos o secciones.

3.- UGT y CC OO inician su escrito con unas observaciones generales al proyecto de Real Decreto, dando por reproducidas las formuladas a la anterior versión remitida, con la salvedad de lo señalado respecto al convenio especial de los trabajadores mayores de 55 años por haber sido incorporada a la nueva versión. Insisten en el incumplimiento efectivo del trámite de audiencia, al haberse dado un plazo máximo de siete días y en la inconstitucionalidad de la norma legal en que trae causa el Título III del proyecto de Reglamento. Afirman que el título competencial invocado no es adecuado para una cuestión relevante que afecta a las relaciones en el empleo público y destacan que en ese Título III se excluye la intervención de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y se recuerda que en el Estatuto Básico del Empleado Público constituyen materia objeto de negociación las normas referentes a los puestos de trabajo, a la planificación de recursos humanos y a la planificación estratégica de esos recursos, debiendo desarrollarse la negociación pertinente en las mesas de negociación competentes. El personal laboral de las Administraciones Públicas está sometido a un régimen singular y sus derechos están modulados por la legislación que regula el Estatuto Básico del Empleado Público, lo que afecta al régimen de extinción de su contrato y solo puede tener lugar por motivos objetivados con suficiente entidad, racionalidad y relatividad, sin que el Título III haya tomado en consideración los postulados de Derecho público aplicables en este ámbito por la legislación dictada en el marco del artículo 149.1.18 de la Constitución, y que se ha plasmado en el Estatuto Básico del Empleado Público (así como en el Real Decreto 364/1995), que regula la planificación de recursos humanos, en tanto que el proyecto solo recoge una mención marginal de estos instrumentos, vaciando de contenido la relevancia de los planes de ordenación de recursos humanos. El Reglamento supone una peligrosa novedad para el conjunto del Sector Público, al establecer por primera vez el procedimiento concreto y específico para el despido colectivo del personal laboral, y consagrar normativa y definitivamente el posible despido colectivo del personal laboral, con la aprobación del cauce a seguir, lo que puede contribuir a convertirlo en algo habitual, impidiendo la aplicación de medidas menos dañinas, y se observa un alto grado de determinismo en cuanto al objeto del procedimiento a seguir, de modo que cuando la Administración opte por aplicar un despido colectivo, su aprobación va a resultar prácticamente inevitable en los términos inicialmente planteados. De todo el Título III, se deduce que no se trata más que de un formalismo a seguir para llegar al objetivo previamente fijado: el despido, en contraste con el más matizado régimen previsto para el sector privado; una presunción de veracidad de la necesidad de la Administración informa todo el proyecto, dejando indefenso al personal laboral de las Administraciones Públicas y dotando a las Administraciones empleadoras de una capacidad exorbitante que vulnera el derecho a la negociación colectiva, y no tiene en cuenta los principios peculiares que informan la relación de empleo del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, dada la unidad del empleo público, estableciendo un régimen de excepción para las Administraciones Públicas, incluso respecto a los trabajadores del sector privado, lo que hace aun más débil la situación del personal laboral de las Administraciones Públicas. Además, va a generar inseguridad jurídica la aplicación supletoria del Título I. Por otro lado, resulta ficticia la dualidad prevista según el empleador tenga consideración de Administración Pública o se trate de un ente, organismo o entidad que no goce de dicha cualidad. La Administración instrumental es una forma de prestación de servicios públicos por lo que debería existir un único procedimiento. Respecto al cómputo a tener en cuenta para la aplicación del despido no se aclara si está referido al conjunto de empleados públicos (funcionarios y laborales) del ámbito correspondiente, o solo al personal laboral. Si el fin de la norma es conseguir la viabilidad y la mayor eficiencia de la entidad pública de que se trate, excluir al conjunto del personal en cuanto al referido cómputo podría suponer una desviación de poder. En el art. 35.2 se lleva a cabo un desarrollo del concepto de "insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes" que viene a suponer, antes que un desarrollo de previsiones legales, como correspondería a un reglamento, una verdadera recreación del concepto, dotándole de contenido y estableciendo una relación de supuestos concretos que se deja abierta, y así debe entenderse cuando se dice "al menos y entre otros". En cuanto a las causas, las referidas razones técnicas y organizativas, en su redacción abierta, atentan contra la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad, debiendo haberse exigido la tramitación previa de un plan de empleo. Dentro de las especialidades del procedimiento se ha aprovechado para limar una serie de garantías aplicables al ámbito privado, que se concreta, entre otras, en la falta de informe de la Inspección de Trabajo, la reducción de la documentación a entregar, las medidas sociales de acompañamiento y su documentación, resultando preocupantes las escasas menciones a la Administración local y sin que sea oportuno que en la Administración militar el papel de la Inspección de Trabajo quede diluido a favor de las secciones laborales. Otra cuestión fundamental es la relativa a la elección de los trabajadores afectados, que debería dar lugar a un procedimiento interno de movilidad entre el personal de la unidad. Como observaciones particulares a los aspectos no aludidos, se sugiere la modificación de la denominación del Capítulo II, que se suprima la dualidad de procedimientos en el art. 34.4, que se suprima la excepción prevista en el art. 34.5 y el acotamiento del perímetro organizativo o unidad administrativa en el art. 35.1, o la expresión "entre otras" en el art. 35.2. En el art. 36 es necesario considerar un ámbito superior en cada Administración Pública, en el art. 38 prever con carácter preceptivo un plan de ordenación de recursos humanos y en el art. 39 incluir la obligación de aportar las cuentas generales con su correspondiente liquidación, así como ampliar la documentación en los despidos técnicos y organizativos, señalar de manera expresa la prioridad de permanencia de los representantes sindicales, incluir el preceptivo informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como lo previsto en la disposición adicional cuarta, señalando que la previsión del apartado 2 del art. 46 vulnera el art. 37 CE al determinar la interlocución durante el período de consultas. Finalmente, se hacen observaciones de carácter particular distintas al Título III respecto a la derogación normativa, considerando más apropiado no la derogación, sino la modificación del Real Decreto 625/1985. En cuanto a la disposición final segunda, sustituye la obligación de los servicios públicos de empleo y la necesidad de informe sobre si los trabajadores afectados reúnen los requisitos necesarios para tener derecho a la prestación por desempleo, por la obligación de las empresas de comunicar a la Entidad Gestora de las prestaciones de desempleo. Sin perjuicio de esta nueva obligación empresarial, se debe mantener la actual obligación informativa de los Servicios Públicos de Empleo sobre el derecho de los trabajadores a la percepción de las prestaciones de desempleo. En la renovación del derecho a la prestación o subsidio por desempleo, se critica la posibilidad de que la entidad gestora admita que los trabajadores que habitualmente trabajen para una misma empresa con sucesivos contratos temporales dentro del mes, puedan efectuar una solicitud inicial que también surta efectos de solicitud de reanudación. En cuanto al régimen jurídico de la suspensión del contrato de trabajo y de la reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, el apartado 3 del art. 16 se limita a establecer que el alcance y duración de las medidas de suspensión de los contratos o de reducción de jornada se adecuarán a la situación coyuntural que se pretende superar, sin acotar en forma alguna hasta cuándo se puede entender la situación como coyuntural. Se acompaña como anexo un informe sobre el modelo dual que caracteriza al derecho de empleo público español.

Decimosexto.- El Servicio Público de Empleo Estatal, en relación con la comunicación por autoridad laboral a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, considera que, ante la ausencia de una resolución de la autoridad laboral, resulta de todo punto necesario recabar copia del informe de la ITSS, en virtud del cual esta entidad gestora podrá considerar la inexistencia de una situación legal de desempleo en el supuesto de que el informe resulte negativo, para poder instar a la autoridad laboral para que impugne la decisión empresarial, para lo que propone añadir un párrafo a la disposición adicional segunda. En la comunicación por la empresa a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, resultaría necesario completar la información facilitada por la empresa con la fecha de nacimiento de los trabajadores y la fecha prevista de extinción, en su caso, de las relaciones laborales, para lo cual se propone la modificación de la disposición final segunda, que modifica el artículo 22 del Real Decreto 625/1985, previendo que la información pueda ser completada de acuerdo con lo que establezcan las disposiciones de desarrollo. En la comunicación por la autoridad laboral de la decisión de despido colectivo a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo propone establecer un plazo para efectuar el traslado a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo y a la Administración de la Seguridad Social si incluye a trabajadores a los que debe aplicarse el art. 51.9 ET. En el Capítulo II del Título I debería indicarse de forma expresa que se están regulando procedimientos con medidas de carácter temporal. En relación con el art. 47 ET sobre las Administraciones Públicas, se propone un añadido al apartado 3 del art. 20 y se sugiere la remisión del informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la entidad gestora de la prestación por desempleo y que se determine la fecha de los efectos de la situación legal de desempleo en la medida de suspensión o de reducción de jornada, así como el seguimiento y control de las medidas de suspensión de contrato o reducción de jornada. Finalmente se propone que se aclare la autoridad competente para comunicar a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo y que la documentación de los procedimientos por despidos colectivos de mayores de 50 años se adecue mejor el texto de la disposición adicional primera del proyecto.

Decimoséptimo.- El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en relación con la documentación y los despidos colectivos por causas económicas cuando la empresa forma parte de un grupo de empresas, estima que lo relevante para poder acogerse al despido será la existencia de pérdidas o disminución de ventas que no deberían poder manipularse por las operaciones realizadas dentro de las empresas del grupo. En la medida en que el precepto trate de evitar comportamientos fraudulentos o irregulares, sería más conveniente aportar la documentación siempre que existan operaciones, hayan quedado o no saldadas, proponiéndose una modificación del proyecto en relación con los casos en que la empresa que inicie el procedimiento forme parte de un grupo de empresas.

Decimoctavo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en relación con el informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, considera preferible mantener la redacción del vigente Real Decreto 801/2011 que aludía a la necesidad de presentar las cuentas del resto de las empresas del grupo cuando existan saldos deudores y acreedores con la empresa que inicia el procedimiento, y no meramente cuando existan operaciones con otras empresas del mismo grupo.

Decimonoveno.- Escrito de aprobación previa por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas del proyecto de conformidad con lo dispuesto en el art. 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Vigésimo.- Se ha incorporado al expediente un cuadro resumen sobre las observaciones formuladas en la tramitación del expediente, y las razones por las que se rechazan o se admiten.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto, procedimiento y competencia

A) Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada (en adelante, el Proyecto). El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22.3 establece que su Comisión Permanente deberá ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. El citado precepto resulta de aplicación puesto que el Real Decreto proyectado se dicta en desarrollo de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que ha modificado diversos artículos de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo (en adelante, ET).

Se ha solicitado la emisión del dictamen con carácter de urgente, de conformidad con lo previsto en el artículo 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980.

B) La Ley 3/2012 incluye una disposición final decimonovena ("Facultades de desarrollo"), cuyo apartado 1 dispone que el Gobierno y la Ministra de Empleo y Seguridad Social, en el ámbito de sus competencias, dictarán las disposiciones necesarias para la ejecución de lo establecido en esa Ley. Más específicamente, el apartado 2 de la misma disposición adicional tercera dispone que "el Gobierno aprobará, en el plazo de un mes desde la entrada en vigor de esta Ley, un real decreto sobre el reglamento de procedimiento de despidos colectivos y de suspensión de contratos y reducción de jornada que desarrolle lo establecido en ella, con especial atención a los aspectos relativos al periodo de consultas, la información a facilitar a los representantes de los trabajadores en el mismo, las actuaciones de la autoridad laboral para velar por su efectividad, así como los planes de recolocación y las medidas de acompañamiento social asumidas por el empresario".

El Real Decreto proyectado constituye un desarrollo de esas habilitaciones, para lo que el Gobierno está no solo facultado, sino incluso apremiado, puesto que la Ley 3/2012 establece que el Gobierno ha de aprobar la modificación reglamentaria en el plazo de un mes, plazo que se ha sobrepasado pero que no impide al Gobierno ejercer su potestad reglamentaria, como ha señalado el Consejo de Estado, entre otros, en los dictámenes de los expedientes 238/2010 o 389/2011. En este último, emitido en relación con un proyecto de Real Decreto que fue posteriormente aprobado como Real Decreto 801/2011, de 10 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos, se recordaba que la superación de los plazos fijados por el legislador para llevar a cabo un determinado desarrollo normativo no impiden al Gobierno ejercer su potestad reglamentaria, sin que el transcurso del plazo previsto impida el ejercicio tardío de esa potestad, ni afecte a la validez de desarrollo reglamentario, salvo que otra cosa se deduzca de la naturaleza de la habilitación contenida en la correspondiente disposición legal o del plazo establecido. En el presente caso, ha de entenderse que el plazo establecido en el repetido apartado 2 de la disposición final decimonovena de la Ley 3/2012 no tiene carácter preclusivo, al igual que nada impide que la regulación ahora proyectada sea objeto de ulteriores modificaciones con posterioridad al término fijado en aquella disposición.

Por lo demás, el Gobierno puede aprobar el Real Decreto proyectado al amparo de las competencias estatales en materia de legislación laboral, de acuerdo a lo establecido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución, título competencial a cuyo amparo se dictaron las normas legales de las que el Real Decreto proyectado trae causa. Además, se invoca el artículo 149.1.17 de la Constitución, sobre competencia del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social, en relación con la disposición adicional segunda, la disposición transitoria segunda y la disposición final segunda del Real Decreto, que contienen normas relativas a la generación de una situación legal de desempleo por las medidas empresariales, en cuanto a la comunicación de las medidas a la entidad gestora del desempleo y a la tramitación de las correspondientes prestaciones de desempleo, que también se reflejan a lo largo del texto del reglamento, y la disposición adicional primera del Reglamento, que trata aspectos de la documentación relativa a ciertos despidos.

Se considera acertada esta relación de títulos competenciales, sin perjuicio de lo que se observará con posterioridad acerca de ciertas cuestiones del Título III del Reglamento proyectado.

C) El Proyecto ha sido impulsado desde la Dirección General de Empleo del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. El texto se acompaña de la preceptiva Memoria del análisis de impacto normativo, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, y en ella se analiza con detalle el contenido del texto proyectado y se justifican los cambios introducidos en relación con el reglamento que la nueva norma viene a sustituir. El Consejo de Estado quiere poner de manifiesto una vez más que la determinación y el cálculo de los impactos de carácter económico de los proyectos normativos es de capital importancia, como puede apreciarse en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2011 (Sección 4ª de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo) y en las que ésta cita. En el presente caso, como se ha indicado en el segundo antecedente del presente dictamen, consta un análisis de los impactos de este género que puede presentar la reglamentación en proyecto; pero dicho análisis no ha profundizado en las diversas categorías de impactos que pueden generarse, sin que puedan confundirse los impactos benéficos que para las empresas puede generar la proyectada eliminación de cargas administrativas con la inexistencia de nuevas cargas derivadas de la asunción por el empresario de una constante labor de comunicación. Del mismo modo, la supuesta inexistencia de impacto presupuestario negativo, en el sentido de falta de nuevas obligaciones para la Hacienda Pública, no significa que no haya de consignarse en la memoria del análisis de impacto normativo si existen o no efectos de ahorro para el gasto público. En suma, se recomienda revisar la memoria para que se expliciten de manera más clara y detallada los posibles impactos económicos que puede implicar el proyecto, tanto para los agentes sociales implicados y el mercado de trabajo como para las Administraciones Públicas.

El Proyecto ha sido sometido a consulta de las Comunidades Autónomas, que han formulado las observaciones resumidas en los antecedentes.

El Proyecto se ha sometido a informe de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas. Consta en el expediente un escrito de observaciones formuladas conjuntamente por Comisiones Obreras (CC OO) y la Unión General de Trabajadores (UGT), y otro de observaciones formuladas, también conjuntamente, por la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME). En relación con el Título III del reglamento ha sido sometido a consulta de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF). Se ha recabado informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, del Servicio Público de Empleo Estatal, del Ministerio de Economía y Competitividad y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. También se ha recabado la aprobación previa del titular de este último departamento, de conformidad con lo previsto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y ha emitido informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

Finalmente, el órgano proponente ha elaborado un informe con un cuadro en el que se recogen las observaciones formuladas a lo largo de la tramitación, dejando constancia de las razones que han llevado a su acogimiento o bien a su rechazo, lo que merece una especial valoración positiva por parte del Consejo de Estado. En cualquier caso, se aconseja extremar el cuidado en la elaboración de este tipo de documentos, pues se ha apreciado que algunas justificaciones no contaban con el correspondiente reflejo en el texto proyectado.

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que se han cumplido los trámites esenciales que, para la elaboración de los reglamentos, establece el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

II. El alcance de la reforma de los despidos colectivos y las suspensiones colectivas y reducciones de jornada por la Ley 3/3012

La Ley 3/2012, que la norma proyectada viene a desarrollar en relación con los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada, contiene, según su título, medidas urgentes para la reforma del mercado laboral de trabajo. Según su preámbulo, apuesta por un equilibrio regulador entre la flexibilidad interna y la externa, la contratación indefinida y la temporal, la movilidad interna y los mecanismos extintivos, las tutelas en el contrato de trabajo y en el mercado y contiene, entre las medidas para incentivar la flexibilidad interna, un nuevo régimen de la suspensión y reducción de jornada por causas económicas, técnicas y organizativas o de producción (art. 47 ET) y de extinción colectiva del contrato de trabajo por esas causas (nuevo art. 51 ET).

La modificación más importante en el régimen de la reestructuración de empresas se ha referido a los despidos colectivos y a las suspensiones colectivas o reducción de horarios por circunstancias atinentes a la empresa, tanto en lo relativo a definición de las causas, como a las exigencias formales o de procedimiento. En cuanto a las suspensiones colectivas o reducción de horarios, se definen novedosamente causas económicas, técnicas y organizativas asumiendo las de los despidos colectivos, y desde el punto de vista procedimental se ha eliminado la autorización administrativa, sustituida por una simple comunicación a esa autoridad, pero manteniéndose la necesidad de abrir un periodo de consultas con los representantes de los trabajadores, con vistas a llegar a un acuerdo. Concluido este sin acuerdo, el empresario notificará a la autoridad laboral y a los representantes su decisión de suspender o de reducir la jornada, sin perjuicio de la posible impugnación judicial de la medida.

En los despidos colectivos, el nuevo artículo 51.1 ET contiene una novedosa definición de las causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, más amplia y flexible respecto de la definición precedente estableciendo una presunción de que la disminución persistente del nivel de ingresos o ventas durante tres meses consecutivos constituye una causa económica, desde el punto de vista de los requisitos formales, y ha suprimido en el precepto la precedente exigencia de que la empresa acredite los resultados que justifiquen la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer su posición competitiva en el mercado o, en el caso de las causas técnicas, para contribuir a prevenir una evolución negativa de la empresa o mejorar su situación competitiva o una mejor respuesta a las exigencias de la demanda. La exposición de motivos es en su apartado V concluyente, cuando afirma que "también se introducen innovaciones en el terreno de la justificación de los despidos", limitándose el ET a delimitar las causas que los justifican, quedando claro que "el control judicial de estos despidos debe ceñirse a una valoración sobre la concurrencia de unos hechos: las causas". La Ley 3/2012 ha introducido también cambios radicales en el procedimiento de adopción de los despidos colectivos, consistentes en sustancia en que aun manteniéndose por "exigencia comunitaria" el periodo de consultas, ni se requiere el acuerdo con los representantes de los trabajadores, ni se mantiene la necesidad de autorización administrativa para poder acordar estos despidos, aunque se mantiene la regulación precedente sobre la constatación de la autoridad laboral de la existencia de fuerza mayor como causa motivadora de la extinción del contrato de trabajo (y que permite la asunción del coste de las indemnizaciones por el FOGASA).

La supresión de la autorización administrativa ha venido acompañada de una nueva redacción del número 2 del art. 51 en cuanto al período de consultas, en el que las exigencias de documentación y la justificación de la medida a adoptar se reducen ahora a una memoria explicativa y se prevé un papel de la autoridad laboral de mera comunicación a la entidad gestora de la prestación por desempleo y a la Inspección de Trabajo para que realice el oportuno informe. El periodo de consultas puede terminar con o sin acuerdo y a falta de él, el empresario adoptará la medida que considere adecuada, que habrá de comunicar a la autoridad laboral. Se sigue previendo que la autoridad laboral pueda impugnar el acuerdo por fraude, dolo, coacción o abuso de derecho. En relación con las medidas sociales de acompañamiento, el precepto hace referencia a medidas de recolocación o acciones de formación o reciclaje profesional, y cuando el despido afecte a más de 50 trabajadores la empresa deberá ofrecer a los afectados un plan de recolocación externa a través de empresas de recolocación autorizadas, diseñado por un periodo mínimo de 6 meses, con medidas de orientación y formación profesional, atención personalizada al trabajador afectado y búsqueda activa de empleo, salvo que se trate de un procedimiento concursal. Además, cuando se incluyan trabajadores de 50 o más años en los despidos colectivos, se prevé la obligación de efectuar una aportación económica al Tesoro Público (disposición final cuarta de la Ley 3/2012 que modifica la adicional decimosexta de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, de actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social).

Lo anterior permite deducir que el concreto encargo del legislador al Gobierno no ha consistido en que llevara a cabo la reforma del vigente Reglamento en la materia, aprobado por el Real Decreto 801/2011, sino que se ha referido ante todo a los cambios en el procedimiento que derivan de la Ley 3/2012, pero no a aquellas modificaciones sustantivas que se han introducido en el ET y que, como regulación de un contrato privado, como el contrato de trabajo, están insertas en una reserva de ley, cualificada por la remisión que el artículo 35 de la Constitución hace al legislador para establecer el Estatuto de los Trabajadores; todo ello sin perjuicio de que esas modificaciones sustantivas puedan tener reflejo, lógicamente, en cuestiones procedimentales. Frente a la redacción anterior del art. 51 ET, que hacía diversas referencias al desarrollo reglamentario, el texto legal vigente solo lo hace en relación con ciertos aspectos relativos a la información necesaria para acreditar las causas motivadoras del despido colectivo y con los despidos por fuerza mayor, y contiene una regulación exhaustiva y detenida que deja muy escaso espacio al desarrollo reglamentario, cuyo contenido concreta y especifica el apartado 2 de la ya citada disposición final decimonovena, que se refiere "a los aspectos relativos al periodo de consultas, la información a facilitar a los representantes de los trabajadores en el mismo, las actuaciones de la autoridad laboral para velar por su efectividad, así como los planes de recolocación y las medidas de acompañamiento social asumidas por el empresario".

III. Observaciones previas

El Real Decreto proyectado contiene un artículo único, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada, cuyo texto se incluye a continuación, "en aplicación de la disposición final quinta del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, y la disposición final decimonovena, apartado 2, de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral". Como se ha indicado, ese apartado 2 prevé un nuevo Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada y no una simple reforma del Reglamento precedente.

El Proyecto incluye la redacción de un nuevo reglamento que sustituye al aprobado por Real Decreto 801/2011, de 10 de junio, y que como se ha indicado fue objeto del dictamen 389/2011 de este Consejo de Estado, aunque en el texto proyectado se mantienen algunos preceptos de ese Reglamento y se modifican otros del mismo, alterando la estructura del precedente, sobre todo por la incorporación de un nuevo Título III y la supresión de la regulación de la autorización de traslados colectivos. Nada hay que objetar a la sustitución del Reglamento precedente, que es lo previsto por el legislador, aunque el parcial carácter refundidor con el precedente ha dado lugar a una regulación excesivamente detallada y en buena parte reiterativa de lo que ya regula el art. 51 ET que en su mayor parte es de aplicación directa sin necesidad de un desarrollo reglamentario.

La comparación del Reglamento que se deroga y el que lo sustituye no refleja en toda su magnitud la trascendencia de la reforma introducida en 2012 al suprimir el papel decisorio de la Administración laboral, que era el que justificaba e inspiraba la regulación reglamentaria precedente. El preámbulo del Proyecto indica, con razón, que ya no se está ante la regulación de un procedimiento administrativo, sino ante la regulación del periodo preceptivo de consultas, previo a la adopción de medidas de despido colectivo, suspensión o reducción de jornada, y de la información documentada que debe facilitarse a la representación de los trabajadores para hacer factible la operatividad de ese periodo de consultas. La decisión última sobre el ajuste a Derecho o no de las correspondientes medidas empresariales corresponde a la jurisdicción del orden social, que debe analizar la existencia de causas justificadoras y la regularidad del procedimiento. La documentación exigible opera pues en un doble sentido, para facilitar el periodo de consultas pero también para aportar las pruebas pertinentes sobre la existencia de las causas, en lo que el empresario tiene un particular interés para conseguir la validez y eficacia de la medida adoptada.

De este modo, se aprecia cómo el Reglamento en proyecto ahonda en el camino marcado por la Directiva 98/59/CE, de 20 de julio de 1998, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros que se refieren a los despidos colectivos, que impone un régimen de información y consulta a los representantes de los trabajadores (artículo 3) y en el procedimiento de despido colectivo (artículo 4) impone la comunicación del inicio del procedimiento a los representantes de los trabajadores, quienes podrán dirigir sus eventuales observaciones a la autoridad pública competente, a la que se atribuye un papel activo en la búsqueda de soluciones a los problema planteados por los procedimientos de despido colectivo (artículo 5).

En el ET pueden encontrarse reglas en ese sentido en el artículo 51, que, a su vez, se recogen en el Reglamento (artículos 6, 7 y 10).

En el trasfondo de una regulación tan detallista late la preocupación de evitar "errores" o defectos en la documentación y en el desarrollo del procedimiento para asegurar que se han respetado las formalidades exigidas por la Ley y especificadas en el Reglamento, pero ello ha llevado a un exceso regulatorio, a un encauzamiento excesivo de las fases del periodo de consultas y a exigencias de formalismo en relación con ese procedimiento que son más intensas aun que respecto a la negociación de un convenio colectivo.

El Proyecto desgrana en su preámbulo los principales objetivos del nuevo Reglamento. En primer lugar, "adecuar los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada" al nuevo marco legal sustituyendo un genuino procedimiento administrativo, dirigido a la obtención de una autorización administrativa, por un procedimiento esencialmente distinto de negociación de un periodo de consultas entre la empresa y los representantes de los trabajadores en el que la participación de la autoridad laboral se mantiene, pero con un alcance muy diverso. En segundo lugar, "garantizar la efectividad del periodo de consultas (...) con la necesaria celeridad y agilidad de los procedimientos demandadas por las empresas", regulando el nuevo papel de la autoridad laboral y sus funciones de vigilancia y control del cumplimiento del periodo de consultas, y de ayuda a las partes para buscar soluciones a los problemas derivados de las medidas laborales a adoptar. En tercer lugar, determinar la información a suministrar a los representantes de los trabajadores para garantizar el adecuado conocimiento de las causas que originan el procedimiento y permitirles participar en su solución. En cuarto lugar, "regular el plan de recolocación externa de los procedimientos de despido colectivo como obligación legal e indeclinable del empresario". En quinto lugar, y esto es una de las principales novedades, "establecer las peculiaridades del procedimiento del despido en el sector público y específicamente en el ámbito de las Administraciones Públicas, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional vigésima del Estatuto de los Trabajadores". Un objetivo adicional no declarado ha sido el referente a la incidencia de las medidas empresariales en la generación de una situación legal de desempleo, en cuanto a la comunicación de las medidas a la entidad gestora del desempleo y a la tramitación de las correspondientes prestaciones de desempleo, cuestiones abordadas en las disposiciones del proyecto de Real Decreto.

Quedan así trazadas las principales líneas en las que se despliega la regulación proyectada; sobre ellas se realizarán a continuación diversas observaciones, empezando por las relativas al proyectado Real Decreto aprobatorio. En particular, se efectuarán sobre la disposición adicional segunda, la disposición transitoria segunda y las disposiciones finales primera y segunda.

Tras estas consideraciones, se efectuarán las concernientes al Reglamento proyectado.

IV. Observaciones al proyecto de Real Decreto

A. Disposición adicional segunda: Versa esta disposición sobre la acreditación de las situaciones legales de desempleo, procediendo a la reiteración de lo establecido en el párrafo final de la disposición adicional sexagésimo tercera de la Ley General de la Seguridad Social.

Este es, pues, uno de los puntos en los que el Proyecto reitera contenidos legales innecesariamente, pues nada añade a la literalidad de la Ley, dentro de los márgenes de desarrollo que le son propios.

A este respecto, sin embargo, resulta necesario llamar la atención sobre una propuesta de inclusión de un nuevo contenido efectuado por el Servicio Público de Empleo Estatal, que vendría a integrar en el régimen de esa disposición adicional de la LGSS una previsión que la coordinase con lo previsto en los artículos 47 y 51 del ET. En concreto, el artículo 51.6 del ET prevé en su párrafo segundo lo siguiente:

"La autoridad laboral podrá impugnar los acuerdos adoptados en el periodo de consultas cuando estime que estos se han alcanzado mediante fraude, dolo, coacción o abuso de derecho a efectos de su posible declaración de nulidad, así como cuando la entidad gestora de las prestaciones por desempleo hubiese informado de que la decisión extintiva empresarial pudiera tener por objeto la obtención indebida de las prestaciones por parte de los trabajadores afectados por inexistencia de la causa motivadora de la situación legal de desempleo".

Según el SPEE, para poder apreciar la inexistencia de la causa, es preciso poner en su conocimiento el informe de la Inspección de Trabajo previsto en el artículo 11 del Reglamento, previsión que no resulta ni de este artículo, ni del artículo 12 de la reglamentación en proyecto. En concreto, propone añadir que "a la información dispuesta en el párrafo anterior, se acompañará el informe evacuado por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social previsto en el artículo 11 del Reglamento".

La adición de una previsión como la sugerida en nada afecta al cambio de paradigma operado por la Ley 3/2012 y redunda en el correcto ejercicio de las respectivas funciones y competencias administrativas en presencia, por lo que el Consejo de Estado sugiere que se proceda a la incorporación a esta disposición adicional de la propuesta del SPEE.

B. Disposición transitoria segunda: Contiene esta disposición "normas relativas a la bonificación por mantenimiento del empleo y de reposición de las prestaciones por desempleo", que consisten en la previsión de que tales medidas, contempladas en los artículos 15 y 16 y la disposición transitoria tercera de la Ley 3/2012, se aplicarán a los procedimientos regulados en el Reglamento "mientras se cumplan los requisitos exigidos para su reconocimiento", precisión que resulta una obviedad.

Resulta así que la transitoriedad de la medida deriva de una previsión legal, es decir, que no contiene en sí misma regla en la materia; a lo que se une que la disposición ahora comentada nada añade al régimen legal que refiere, limitándose a recoger una remisión, sobre la que no efectúa una concreción de mandatos o reglas, ni completa de manera específica.

Por estas razones, se entiende que procede su supresión.

C. Disposición final primera: La redacción de esta disposición se considera acertada, aunque, por lo que se expondrá con detalle más adelante, no es completa.

Así, puede avanzarse que ciertos contenidos del Título III del Reglamento proyectado no se pueden amparar enteramente en el artículo 149.1.7 de la Constitución, pues hay extremos del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007) que se dictan de conformidad con la competencia de bases del régimen jurídico contemplada en el artículo 149.1.18 de la Constitución, como son las relativas a las competencias administrativas y el procedimiento administrativo que se diseña con aspiración de aplicación uniforme a todas las Administraciones Públicas.

Por estas y otras razones que posteriormente se examinarán con mayor detalle, se sugerirá la revisión de esta disposición final.

D. Disposición final segunda: Esta disposición aborda la modificación del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo, procediendo a la reforma de sus artículos 13.5 y 22.

Por lo que se refiere a esta segunda modificación, su redacción suscita diversas dudas:

- En primer lugar, el artículo prevé en su primer apartado que "la empresa deberá comunicar a la Entidad Gestora de las prestaciones por desempleo (...) y con carácter previo a su efectividad", las medidas de despido colectivo y las medidas de suspensión. Pero lo cierto es que con arreglo al artículo 47.1, párrafo noveno, del ET se establece que la decisión empresarial se comunicará a esa entidad gestora por la autoridad laboral, lo que para los despidos colectivos reitera el artículo 51.2, párrafo quinto. Esta misma solución es la que informa el artículo 12.5 del Reglamento. Quizá debería repararse en que esta comunicación adicional supone para la empresa una carga administrativa específica para las empresas. Aun cuando la materia regulada en esta disposición final implica una relación entre empresa y entidad gestora, podría valorarse la posibilidad de que la nueva redacción que pretende darse al artículo 22 del Real Decreto 625/1985 guardara una mayor correlación con el régimen de comunicaciones y documentación adjunta que contempla el Proyecto. Es cierto que esta disposición final trata de la comunicación de las medidas y el Reglamento de la comunicación de la decisión extintiva o suspensiva; pero no lo es menos que esa comunicación ha de incluir los datos del artículo 3 del Reglamento, lo que acerca el contenido y alcance de ambos preceptos.

- En segundo lugar, la proyectada redacción del artículo 22.1 del Real Decreto 625/1985 contiene una frase final en la letra d) que no es enteramente clara en cuanto al momento en que se han de efectuar las comunicaciones de las variaciones de los datos inicialmente contenidos en la comunicación.

- En tercer lugar, se incluye un último párrafo en el nuevo artículo 22.1, conforme al cual "asimismo, la empresa acompañará a la comunicación el acuerdo empresarial remitido a la autoridad laboral", documento que "se remitirá igualmente a través de medios electrónicos". Por consiguiente, a la comunicación de las medidas incluidas en el acuerdo empresarial se ha de acompañar finalmente el acuerdo remitido a la autoridad laboral en el que precisamente se incluyen esas medidas. Quizá se pretende de esta manera incluir en la reforma proyectada un mecanismo de control por la entidad gestora de la realidad y veracidad de los datos comunicados por la empresa; pero se entiende, en línea con lo ya expuesto, que si la comunicación se efectuara directamente por la autoridad laboral o, cuando menos, se previera esa alternativa, podría establecerse un procedimiento de comunicación de medidas de despido colectivo o suspensión o reducción más ágil que el que actualmente contiene el Proyecto.

- En cuarto lugar, se considera que una norma reglamentaria no es la vía adecuada para establecer los posibles contenidos de una resolución judicial; por ello, deberán suprimirse las referencias que contiene el primer párrafo del artículo 22.2 del Real Decreto 625/1985. Por lo que se refiere a los datos que ha de contener la resolución de la autoridad laboral en los supuestos de despido colectivo, suspensión o reducción por causa de fuerza mayor, se indica en la letra c) que si el desempleo fuese temporal "se consignará el plazo por el que se concede la autorización de la suspensión". A este respecto, debe recordarse que ni el artículo 51.7 del ET, ni su artículo 47.3, que se remite a aquel, regulan una autorización por la autoridad laboral de la adopción de esas medidas por la empresa, sino que el papel de aquella queda delimitado por el legislador al papel de constatar, en su caso, la existencia de la fuerza mayor alegada por la empresa, correspondiendo a esta la decisión sobre la extinción, suspensión o reducción. La terminología empleada debe ajustarse a lo establecido en los citados preceptos legales.

- En quinto lugar, el proyectado artículo 22.3 prevé que "con independencia de lo establecido en los apartados anteriores, a efectos del pago de las prestaciones por desempleo en los supuestos de suspensión del contrato de trabajo o reducción de la jornada del artículo 47 del Estatuto de los Trabajadores, la empresa, previa autorización de los trabajadores, deberá comunicar mensualmente a la Entidad Gestora de las prestaciones por desempleo los periodos de actividad e inactividad de todos los trabajadores afectados por la suspensión o la reducción de jornada". No se ha indicado a lo largo de la tramitación del expediente cuál es el fundamento de la imposición a la empresa de la obtención de la autorización previa de los trabajadores para poder efectuar la referida comunicación a la entidad gestora. El Consejo de Estado entiende que una previsión como la comentada implica que la autorización podría, a la vista de la redacción proyectada, ser exigida de cada uno de los trabajadores afectados, cuando lo que está en juego es la comunicación en tiempo y forma de ciertos datos a la entidad gestora por la empresa, a fin de que se proceda al pago de prestaciones por desempleo. Presumiblemente, lo que se pretende es que la intervención de los trabajadores en este supuesto se articule a través de sus representantes legales, que intervienen en el proceso de suspensión o reducción en los términos del artículo 20 del Reglamento. Esa intervención, en cualquier caso, no parece que pueda tener el rango de una autorización previa, sino de una comunicación de los periodos de actividad e inactividad por el empresario a los representantes legales de los trabajadores, para que estos, en su caso, canalicen el ejercicio por los trabajadores de sus derechos en materia de pago de prestaciones por desempleo.

Esta observación al apartado 3 del artículo 22 del Real Decreto 625/1985 tiene carácter esencial, en el sentido del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

V. Observaciones al Reglamento

A. Documentación común a todos los procedimientos de despido colectivo (artículo 3): La regulación de esta cuestión presenta un cierto continuismo respecto del vigente artículo 8 del Real Decreto 801/2011 que debería evitarse, por más que a pesar del cambio normativo producido existan cuestiones del régimen vigente que no se han visto alteradas.

A este respecto, se advierte que la comunicación empresarial del artículo 2 debe tener un contenido específico, por imposición del artículo 51.2 del ET, y ha de acompañarse de determinada documentación, en particular, de una memoria explicativa de las causas del despido colectivo. La comparación entre el texto legal y el proyecto de Reglamento revela que se ha seguido lo establecido en el ET.

El artículo 51.2 ET señala como obligado contenido de la memoria que sea "explicativa de las causas del despido colectivo y de los restantes aspectos señalados en el párrafo anterior" (el dedicado al contenido inexcusable de la comunicación empresarial), lo que reitera el último párrafo del artículo 3.1 del Reglamento.

Se ha discutido a lo largo de la tramitación del expediente el alcance que ha de darse a la documentación que ha de acompañar a la comunicación de inicio del procedimiento, en el sentido de si ha de contener alguna justificación de las razones de la decisión empresarial y de la razonabilidad de la medida adoptada.

La Ley 3/2012, como se ha referido con anterioridad, ha objetivado el régimen de los artículos 47 y 51 del ET, delimitando las causas que justifican las decisiones empresariales de despido o suspensión. Ahora bien, la concurrencia de esas causas no implica per se la inevitabilidad del despido, sino la apertura de un periodo de consultas en el que se han de examinar "las posibilidades de evitar o reducir los despidos colectivos y de atenuar sus consecuencias, mediante el recurso a medidas sociales de acompañamiento, tales como las medidas de recolocación o acciones de formación o reciclaje profesional para la mejora de la empleabilidad" (artículo 51.2 ET).

A juicio del Consejo de Estado, la objetivación de ciertos aspectos del régimen jurídico aplicable no exime al empresario de su obligación de fundar los despidos en unas causas justificativas, razonables y proporcionadas, cuya concurrencia ha de acreditarse, ni impide que la inicial decisión empresarial se haya de someter a un periodo de negociación que, incluso, puede derivar en la no adopción de una medida de despido colectivo. En definitiva, se considera que la memoria explicativa es un documento capital en el procedimiento que no debe considerarse una mera formalidad.

Dicho lo anterior, se aprecia en el artículo 3 -y también en el artículo 17.2- que se dedica a la "documentación", cuando lo cierto es que prácticamente todo su primer apartado recoge en realidad el contenido de la comunicación empresarial. Una mejor ordenación del precepto aconseja que el último párrafo del apartado primero se convierta en un segundo apartado independiente, pues sí se refiere ya a la documentación que ha de acompañar a esa comunicación. De este modo el actual apartado segundo quedaría convertido en un nuevo apartado tercero. Entiende el Consejo de Estado que esta modificación del texto evitaría equívocos como los del artículo 38.1 del Reglamento (que, en otro orden de ideas, debería eliminar ese primer apartado, al no existir un segundo), en el que se prevé que la comunicación de inicio del periodo de consultas deberá contener, además de la documentación del artículo 3, "la memoria explicativa de las causas del despido y su relación con los principios contenidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con las medidas o mecanismos previstos en la misma o con los objetivos de estabilidad presupuestaria a que hace referencia". Es obvio que el Reglamento no prevé duplicar el número de memorias explicativas en los despidos colectivos de su Título III, sino introducir en la que ha de confeccionarse en esa clase de procedimientos la exigencia referida de la conexión con la Ley Orgánica 2/2012.

En relación con ello, no se valora de manera positiva la reduplicación de la referencia a la memoria explicativa de las causas del despido que motivan la comunicación empresarial en los artículos 3.1 in fine, 4.1 y 5.1, pudiendo simplificarse la redacción de estos preceptos 4.1 y 5.1.

Resta añadir, por otra parte, que en ese actual párrafo final del artículo 3.1 se establece lo siguiente:

"La referida comunicación deberá ir acompañada de una memoria explicativa de las causas del despido colectivo, según lo establecido en los artículos 4 y 5, y de los restantes aspectos relacionados en este apartado, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9".

En realidad, en este artículo 9, dedicado al plan de recolocación externa, no hay ninguna excepción al régimen que establece el artículo 3, sino una exigencia documental adicional en el caso de los despidos del artículo 51.10 del ET. Por ello, podría modificarse el precepto de manera que se especificara esta circunstancia.

Por otra parte, en el proyectado artículo 3.2 no se recoge más que la obligación del empresario de solicitar a los representantes legales de los trabajadores la emisión del informe previsto en el artículo 64.5, letras a) y b) del ET, en tanto que el artículo 8.e) del vigente Real Decreto 801/2011 precisa que la comunicación empresarial debe ir acompañada de la copia del escrito por el que se solicita este informe. En la medida en que ello refuerza el control de los deberes del empresario, se considera que debería incluirse tal exigencia en la norma proyectada.

B. Comunicación del inicio del procedimiento a la autoridad laboral (artículo 6): El régimen de comunicación previsto en este precepto ha sido considerado excesivo por algunas de las entidades intervinientes en la tramitación, por entender que esta comunicación entraña, en cuanto va acompañada de la remisión de toda la documentación, una carga excesiva que no se ajusta a los estrictos términos que impone a su desarrollo reglamentario la Ley 3/2012.

Pero el régimen de comunicación se estima plenamente ajustado al ET (artículo 51.2, párrafo cuarto: "La comunicación a los representantes legales de los trabajadores y a la autoridad laboral deberá ir acompañada de toda la información necesaria para acreditar las causas motivadoras del despido colectivo en los términos que reglamentariamente se determinen") y a la Directiva 98/59/CE (artículo 2.3.a), según el cual el empresario ha de facilitar a los representantes legales "toda la información pertinente").

El Reglamento ha optado finalmente por introducir la simultaneidad en el envío de la comunicación de inicio del procedimiento por el empresario a los representantes legales de los trabajadores y a la autoridad laboral. En cualquier caso, en la medida en que el inicio del periodo de consultas (artículos 7.3 y 20.2) se liga a la "fecha de entrega de la comunicación" del artículo 2, a efectos del transcurso del plazo legalmente previsto, quizá podría precisarse en el Reglamento que una cosa es el inicio del procedimiento de despido colectivo, que se produce con el escrito dirigido a los representantes legales de los trabajadores, y otra la apertura del periodo de consultas, que se producirá en la fecha en que sea recibida esa comunicación. De este modo quedaría delimitado con claridad el momento de inicio de los breves plazos fijados por el legislador para el desarrollo del periodo de consultas.

En relación con esta cuestión, se advierte una diferencia entre lo dispuesto en el artículo 6.1 del Reglamento y de lo establecido en el artículo 51.2 del ET, en el que encuentra amparo, debiendo recordarse que la reproducción en normas reglamentarias de preceptos legales ha de hacerse con rigor, sin introducir enmiendas, modificaciones u omisiones que puedan generar oscuridad o alteración de los mandatos legales.

Así, en el artículo 51.2 del ET se prevé que "la comunicación de la apertura del período de consultas se realizará mediante escrito dirigido por el empresario a los representantes legales de los trabajadores, una copia del cual se hará llegar a la autoridad laboral", en tanto que en el artículo 2 del Reglamento se dice que "el procedimiento de despido colectivo se iniciará por escrito, mediante la comunicación de la apertura del periodo de consultas" y en el artículo 6.1 del Reglamento que "el empresario hará llegar a la autoridad laboral simultáneamente a la comunicación remitida a los representantes legales de los trabajadores, copia del escrito a que se refiere el artículo 2". Se sugiere que el Reglamento emplee los términos legales referidos al inicio del procedimiento, de manera que no quepa duda alguna de la identidad de la comunicación empresarial de inicio del procedimiento y el escrito previsto en el artículo 2.

Por otro lado, se observa la falta de referencia a la documentación del artículo 9, que en su caso debería acompañarse a esa comunicación inicial, así como la necesidad de que se incluya la partícula "de" en este artículo 6.1, de manera que esa comunicación haya de acompañarse de una copia de la comunicación empresarial del artículo 2, así como "de" la documentación señalada en el artículo 3 y en el artículo 4 y 5, según la causa del despido.

Se sugiere asimismo revisar la redacción del segundo inciso del artículo 6.2 que traslada sin más la redacción del actual artículo 8 del Real Decreto 801/2011, pudiendo precisarse que el empresario "deberá remitir información sobre los centros de trabajo sin representación unitaria y el escrito de comunicación a que se refiere el artículo 26.4 o, en su caso, las actas relativas a la atribución de la representación a la comisión mencionada en dicho artículo".

Por último, ha de repararse en que el artículo 6.4 del Reglamento contiene la plasmación de una de las principales consecuencias del cambio de régimen en materia de despidos colectivos, relativa al cambio de función de la autoridad laboral. En el marco del cambio normativo, el Consejo de Estado considera acertada la regla contenida en este precepto, aunque sugiere la revisión de su redacción. Así, partiendo de la base de que la imposición de exigencias documentales al empresario tiene por objeto la garantía de un periodo de consultas en el que las partes negociadoras tengan toda la información necesaria, a sabiendas de que la autoridad laboral no autoriza la decisión empresarial, desempeñando únicamente funciones de garantía de la efectividad del periodo de consultas (artículo 51.2 ET), la función que asume en este punto concreto del procedimiento -inicio de ese periodo- es, en línea con lo previsto en la Directiva 98/59/CE, la de un agente externo que verifica que la comunicación empresarial se ajusta a lo establecido en el ordenamiento en aras de garantizar la viabilidad del referido periodo. Por ello, si la autoridad laboral advierte la omisión de algunos requisitos, o incluso defectos en la documentación presentada por el empresario, se limita a sugerir que el empresario los subsane, poniendo su opinión en conocimiento de los representantes legales de los trabajadores.

Desde esta perspectiva, y a la vista de lo perentorio de los plazos fijados por el ET en este ámbito, se comprende que no se haya seguido en el Reglamento la sugerencia reiterada en la tramitación reglamentaria de incluir un plazo de subsanación inspirado en el artículo 71 de la Ley 30/1992, cuando no fundándolo en su directa invocación. Al margen de que el cambio normativo ha supuesto la pérdida del carácter administrativo del procedimiento de despido colectivo, el legislador ha establecido plazos breves de negociación y ha residenciado en el empresario la carga de la regularidad inicial del procedimiento, a través de las exigencias documentales que ahora desarrolla el Reglamento. La omisión de esas exigencias o la inobservancia de las advertencias formuladas por la autoridad laboral no obstan a la conclusión del periodo de consultas e, incluso, a la adopción de la correspondiente decisión empresarial, si bien en la medida en que impliquen la falta de cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento podrán ser objeto de impugnación en los términos del artículo 124 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social -por ejemplo, con fundamento en su apartado 2.b)-.

C. Periodo de consultas (artículo 7): La regulación de este trámite esencial se lleva a cabo por el Reglamento de manera adecuada.

Ello no obstante, ha de indicarse que el ET no perfila todas las posibles derivas del periodo de consultas y del juego de la voluntad de las partes implicadas, lo que ha generado dudas acerca de su alcance. La finalidad del periodo de consultas consiste en que la empresa y los representantes legales de los trabajadores puedan alcanzar un acuerdo, de conformidad con lo establecido en el artículo 51.2 ET. Este precepto solo prevé que las partes alcancen ese acuerdo o que no lo alcancen, caso en el que el empresario remitirá su decisión a los representantes legales y a la autoridad laboral. Como es obvio, y así lo prevé el Reglamento, es posible que a falta de acuerdo el empresario no adopte tampoco decisión alguna (artículo 12.4); y también sería posible que, del mismo modo en que el Reglamento prevé que si las partes alcanzan un acuerdo se dará por finalizado el periodo de consultas (artículo 7.6), incluyera una previsión según la cual si las partes, antes del término del periodo de consultas, expresan su voluntad de tenerlo por concluido, en cuanto no se va a alcanzar acuerdo alguno, dicha voluntad coincidente determine la finalización de ese periodo, a los efectos oportunos.

Finalmente, en relación con este precepto, se observa que, según el apartado séptimo, "de todas las reuniones celebradas en el periodo de consultas se levantará acta, que deberán firmar todos los asistentes". Esta exigencia debería completarse, a juicio del Consejo de Estado, con la determinación del sujeto responsable de la custodia, extremo que debería incluirse en este precepto a la vista de lo establecido en los artículos 12.3 y 20.5 del Reglamento, que obligan a la empresa a remitir a la autoridad laboral "las actas de las reuniones del periodo de consultas debidamente firmadas por todos los asistentes". El fundamento legal de esta regla puede encontrarse en el artículo 124.9 de la Ley 36/2011, con arreglo al cual "admitida a trámite la demanda, el secretario judicial dará traslado de la misma al empresario demandado y le requerirá para que en el plazo de cinco días presente, preferiblemente en soporte informático, la documentación y las actas del período de consultas y la comunicación a la autoridad laboral del resultado del mismo". Junto a este basamento, no debe desconocerse que la confección y la custodia de tales actas resultan necesarias para que la ITSS pueda emitir el informe previsto en el artículo 51 del ET y en el artículo 11 del Reglamento.

D. Plan de recolocación externa (artículo 9): La regulación específica de esta figura aparece regulada en el artículo 51.10 del ET, con arreglo al cual:

"La empresa que lleve a cabo un despido colectivo que afecte a más de cincuenta trabajadores deberá ofrecer a los trabajadores afectados un plan de recolocación externa a través de empresas de recolocación autorizadas. Dicho plan, diseñado para un periodo mínimo de seis meses, deberá incluir medidas de formación y orientación profesional, atención personalizada al trabajador afectado y búsqueda activa de empleo. En todo caso, lo anterior no será de aplicación en las empresas que se hubieran sometido a un procedimiento concursal. El coste de la elaboración e implantación de dicho plan no recaerá en ningún caso sobre los trabajadores.

La autoridad laboral, a través del servicio público de empleo competente, verificará la acreditación del cumplimiento de esta obligación y, en su caso, requerirá a la empresa para que proceda a su cumplimiento.

Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo anterior y de las responsabilidades administrativas correspondientes, el incumplimiento de la obligación establecida en este apartado o de las medidas sociales de acompañamiento asumidas por el empresario, podrá dar lugar a la reclamación de su cumplimiento por parte de los trabajadores".

En su desarrollo, el artículo 9 del Reglamento proyectado introduce algunas diferencias de matiz que, como la referencia a la atención personalizada a los trabajadores, no presentan el mismo tratamiento, cuestión que debería corregirse, y parece introducirse una diferencia no expresada en el ET entre las medidas que ha de contener el plan (apartado cuarto) y las acciones en que se enmarcan esas medidas (apartado tercero). Esta diferenciación no se recoge en el ET y hasta cierto punto resulta artificiosa, por lo que se sugiere revisarla.

El Proyecto parte del entendimiento, y así lo ha configurado, de que el plan de recolocación externa ha de incluirse entre la documentación que acompaña a la comunicación inicial, siendo por tanto uno de los elementos incluidos en la negociación característica del periodo de consultas. Por tanto, es comunicado a la autoridad laboral y esta a su vez lo traslada a la Inspección de Trabajo y a la entidad gestora de la Seguridad Social (artículo 51.2 ET); cualquier cambio ha de reflejarse en el documento final del plan, que ha de incorporarse al acuerdo que ponga fin al periodo de consultas o que, caso de que no se alcance tal acuerdo, ha de acompañar a la decisión empresarial. Así parece inferirse del artículo 9.4 el cual parte de la presentación inicial del plan de recolocación, que ya ha de contener medidas -que no acciones- efectivas adecuadas a su finalidad, y que "a lo largo del periodo de consultas" puede concretarse y ampliarse en su contenido, debiendo "ser presentado al finalizar dicho periodo". Esta idea también se encuentra en el artículo 12.2 del Reglamento. En cualquier caso, debería precisarse en el artículo 9.4 que lo que será presentado al finalizar el periodo de consultas será la versión definitiva del plan, y no su contenido.

Se ha objetado durante la tramitación del expediente la fórmula establecida en el artículo 9.5 del Reglamento a los efectos del cómputo del número de trabajadores (50) que determina, caso de alcanzarse, la obligación de la empresa de ofrecerles un plan de recolocación externa. En particular, el artículo 9.5 prevé lo siguiente:

"A efectos del cómputo del número de trabajadores a que se refiere el apartado 1, se tendrán también en cuenta los trabajadores cuyos contratos de trabajo se hayan extinguido por iniciativa de la empresa o empresas del mismo grupo, en virtud de motivos no inherentes a la persona del trabajador distintos de los previstos en el artículo 49.1.c) del Estatuto de los Trabajadores, siempre que dichas extinciones de contratos se hayan producido en el año inmediatamente anterior al inicio del despido colectivo".

Se ha considerado por algunas de las entidades que han intervenido en el expediente (CEOE-CEPYME) que esta previsión incurre en un exceso reglamentario, al contener aspectos sustantivos y materiales no señalados en el artículo 51.1 ET; a lo que se ha respondido por la Administración que no hay tal exceso, sino el establecimiento de una cautela para evitar que la empresa pueda eludir la obligación de elaborar y presentar un plan de recolocación externa, mediante la parcelación o fraccionamiento de los despidos.

El artículo 51.10 ET no ofrece los elementos suficientes per se para valorar la cuestión discutida pues, como ya se ha indicado, trata de los despidos colectivos que afecten a más de 50 trabajadores. Sin embargo, no ofrece método, ni contiene reglas para su determinación. Ante ese silencio, entiende el Consejo de Estado que ha de acudirse al propio artículo 51 ET y, en concreto, a lo establecido en su primer apartado, que sí contiene reglas para la determinación del número de trabajadores afectados por el despido colectivo. Así, en su párrafo quinto prevé que "para el cómputo del número de extinciones de contratos a que se refiere el párrafo primero de este apartado, se tendrán en cuenta asimismo cualesquiera otras producidas en el período de referencia [período que ha de ser el del primer párrafo, es decir, 90 días] por iniciativa del empresario en virtud de otros motivos no inherentes a la persona del trabajador distintos de los previstos en el artículo 49.1.c), siempre que su número sea, al menos, de cinco"; a lo que se añade, en el párrafo sexto que "cuando en períodos sucesivos de noventa días y con el objeto de eludir las previsiones contenidas en el presente artículo, la empresa realice extinciones de contratos al amparo de lo dispuesto en el artículo 52.c) de esta Ley en un número inferior a los umbrales señalados, y sin que concurran causas nuevas que justifiquen tal actuación, dichas nuevas extinciones se considerarán efectuadas en fraude de Ley, y serán declaradas nulas y sin efecto".

A la vista de los umbrales temporales que contempla el artículo 51 del ET, la inclusión de una cautela como la comentada del artículo 9.5 del Reglamento, que establece una regla según la cual han de incluirse en ese cómputo extinciones producidas en el año anterior al inicio del despido colectivo, carece de sustento normativo suficiente y por ello ha de ser suprimida.

Esta observación al artículo 9.5 del Reglamento proyectado tiene carácter esencial, en el sentido del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

E. Informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículo 11): La construcción de este precepto presenta diversas dificultades. Ante todo, se sugiere revisar su redacción, de manera que se simplifique su contenido introduciendo remisiones al articulado del Proyecto (así, en vez de referir continuamente los documentos que serán remitidos a la Inspección, podrían incluirse las referencias a los artículos que regulan los diferentes documentos a adjuntar con la comunicación inicial del empresario), del mismo modo que podrían sintetizarse los apartados 2 a 7, de manera que se explicitara el contenido del informe.

En relación con ello, se ha cuestionado en la tramitación el alcance de la intervención de la ITSS, en cuanto al valor que haya de darse a su informe. Se ha señalado que solo debería efectuar un control formal de la documentación y procedimental, pero no valorar el fondo del asunto -el despido colectivo-; para la Administración promotora de la iniciativa normativa, es claro que la calificación del fondo del asunto solo compete a la jurisdicción social. Ahora bien, una cosa es que la definitiva decisión sobre la viabilidad de un despido colectivo quede reservada a la jurisdicción y otra cosa muy distinta es que la Administración no pueda valorar si la concreta iniciativa empresarial presenta elementos que son presumiblemente contrarios al ordenamiento. Esta consideración se apoya directamente en el propio ET, que en su artículo 51.6 faculta a la autoridad laboral para "impugnar los acuerdos adoptados en el periodo de consultas cuando estime que estos se han alcanzado mediante fraude, dolo, coacción o abuso de derecho a efectos de su posible declaración de nulidad". Es evidente que los términos asociados a los posibles vicios de los acuerdos alcanzados en el periodo de consultas exceden de un mero control formal y que ese control se lleva a cabo por la ITSS, que podría fundar una eventual impugnación de los acuerdos por la autoridad laboral.

El reconocimiento de esta función a la ITSS no puede sin embargo desconocer las de otras entidades a las que el ET también atribuye relevantes funciones. En concreto, el artículo 51.6 del ET, en su segundo párrafo dispone lo siguiente:

"La autoridad laboral podrá impugnar los acuerdos adoptados en el periodo de consultas cuando estime que estos se han alcanzado mediante fraude, dolo, coacción o abuso de derecho a efectos de su posible declaración de nulidad, así como cuando la entidad gestora de las prestaciones por desempleo hubiese informado de que la decisión extintiva empresarial pudiera tener por objeto la obtención indebida de las prestaciones por parte de los trabajadores afectados por inexistencia de la causa motivadora de la situación legal de desempleo".

Por consiguiente, si la impugnación por la autoridad laboral se funda en este segundo extremo, la decisión habrá de fundarse en el parecer de la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, y no en la de la ITSS.

Desde esta perspectiva, el artículo 11.4 del Reglamento, en cuanto atribuye a la ITSS la comprobación de que el acuerdo alcanzado en el periodo de consultas "no tiene por objeto la obtención indebida de prestaciones por desempleo por parte de los trabajadores", omite la atribución de competencias efectuada por el ET. Antes bien, como se ha indicado en el expediente, debería ser la ITSS la que remitiera su informe a la entidad gestora a fin de que esta pudiera valorar con toda la información que obra en poder de la ITSS si el acuerdo puede tener la finalidad proscrita por el legislador, de cara a su eventual impugnación por la autoridad laboral.

En definitiva, en sus términos actuales el artículo 9.4 es contrario al artículo 51.6, párrafo segundo, del ET, al que ha de amoldarse.

Esta observación al artículo 11.4 del Reglamento proyectado tiene carácter esencial, en el sentido del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

F. Comunicación de la decisión empresarial de despido colectivo (artículo 12): Este precepto ha sido objeto de numerosas observaciones a lo largo del expediente, pudiendo sintetizarse en dos cuestiones, referidas al cómputo del plazo en que ha de efectuarse esta comunicación y al régimen del desistimiento del empresario.

Por lo que se refiere a la primera, es cierto que el artículo 51 del ET no contiene una regla en la materia, más allá de la que su apartado 2 dedica a la duración del periodo de consultas (para el que fija el cómputo en días naturales, previsión que debería ser la de general aplicación en este ámbito en ausencia de mención específica en el propio artículo 51 o en el Reglamento proyectado). En particular, el último párrafo del artículo 51.2 del ET prevé que "transcurrido el período de consultas el empresario comunicará a la autoridad laboral el resultado del mismo. Si se hubiera alcanzado acuerdo, trasladará copia íntegra del mismo. En caso contrario, remitirá a los representantes de los trabajadores y a la autoridad laboral la decisión final de despido colectivo que haya adoptado y las condiciones del mismo".

Esta previsión debe conectarse con la referida a la emisión de informe por la ITSS en el plazo improrrogable de 15 días desde la notificación a la autoridad laboral de la finalización del periodo de consultas (artículo 51.2, párrafo quinto).

De estas previsiones legales no puede deducirse una exigencia de automaticidad e inmediatez en las comunicaciones, en cuanto determinadas cuestiones, como la concreción definitiva de los contenidos del plan de recolocación (artículo 9) puede producirse, sobre la base de un previo acuerdo alcanzado en el periodo de consultas, una vez que ya haya concluido este periodo. Desde esta perspectiva, parece justificada la introducción en el Reglamento de una regla como la prevista en el artículo 12.1, que prevé que la comunicación a la autoridad laboral del resultado del periodo de consultas se realizará como máximo en el plazo de 15 días desde la fecha de la última reunión celebrada en el periodo de consultas.

Como se ha indicado, no se objeta que se introduzca reglamentariamente una regla en virtud de la cual se procede, ante el silencio del legislador, a ordenar la sucesión de actos que integran este especial proceso de despido colectivo, por lo que se estima correcta esa posibilidad -que se reproduce en otros preceptos, como el artículo 20.6 del Reglamento-, aunque la elección del dies a quo, constituido por "la fecha de la última reunión celebrada en el periodo de consultas", se ha cuestionado por entender que podría ser de eficacia dudosa si las partes ponen fin al periodo de consultas antes de la llegada del término fijado por el legislador, incluso sin reunirse de manera formal y, por consiguiente, sin levantar acta. Es cierto que el ET emplea la expresión "transcurrido el período de consultas el empresario comunicará a la autoridad laboral el resultado del mismo", pero ello no puede entenderse como la obligación de agotar el plazo de duración del periodo, sino como una previsión general sobre la terminación, con o sin acuerdo, del periodo de consultas. A la vista de lo anterior, la previsión del Reglamento se considera acertada, en la medida en que no impone el agotamiento del plazo máximo de duración del periodo de consultas.

La segunda cuestión apuntada -régimen del desistimiento del empresario- engarza con la previsión del artículo 12.4 del Reglamento, según el cual:

"Transcurrido el plazo a que se refiere el apartado 1 sin que el empresario haya comunicado la decisión de despido colectivo indicada en dicho apartado, se producirá la terminación del procedimiento de despido colectivo por desistimiento del empresario, lo que impedirá al mismo proceder conforme a lo señalado en el artículo 14, sin perjuicio, en su caso, de la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento".

Diversas entidades que han intervenido en la tramitación han considerado que debería acudirse a lo establecido en la Ley 30/1992 para dotar de contenido y régimen específico a este desistimiento, a lo que se ha objetado que esa solución implicaría la introducción de elementos administrativos en el procedimiento que han sido suprimidos por la Ley 3/2012, cuando no incluso un exceso reglamentario, extremo este que ha de ser descartado por cuanto el razonamiento al respecto se funda en la supuesta raíz administrativa del desistimiento y su ajenidad respecto del ámbito privado, lo que no se corresponde con la realidad. En particular, en lo que aquí interesa, debe examinarse esta figura del desistimiento en el contexto en el que se inserta.

El citado artículo 12.4 prevé que una vez transcurrido el plazo previsto en el artículo 12.1 se producirá la terminación del procedimiento. El plazo al que se refiere ha de ser el de 15 días a contar desde la fecha de la última reunión celebrada en el periodo de consultas.

Por consiguiente, si transcurre ese plazo desde la finalización del periodo de consultas sin que el empresario haya comunicado la decisión de despido colectivo -lo que ha de entenderse comprensivo tanto del acuerdo alcanzado como de la decisión adoptada unilateralmente a falta de acuerdo-, se producirá la terminación del procedimiento.

Para la Administración proponente de la iniciativa, esa terminación por desistimiento se produce ope legis, por lo que no precisa de complemento alguno la previsión del artículo 12.4.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el desistimiento implica que el empresario no ha comunicado ni a los representantes legales de los trabajadores, ni a la autoridad laboral su decisión una vez extinguido el plazo referido, extremo que resulta de capital importancia de cara a una eventual impugnación de una decisión extintiva unilateral presentada una vez transcurrido dicho plazo o a un hipotético nuevo procedimiento de despido colectivo, a efectos del cómputo temporal previsto en el artículo 51.1 del ET. La determinación, en fin, de la fecha en la que se produce el desistimiento y la constancia de ese dato son muy relevantes.

Por ello, la solución del Reglamento permite albergar dudas en cuanto a si ofrece las suficientes garantías ante ese tipo de situaciones. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el artículo 12.1 prevé que la comunicación ha de hacerse a los representantes legales de los trabajadores y a la autoridad laboral, comunicación que no tiene por qué coincidir en el tiempo en su recepción, aunque parece que sí en su emisión por el empresario. Amparado en esta segunda opción, el Reglamento liga a la falta de comunicación en plazo la terminación del procedimiento por desistimiento, tomando como referencia la fecha de la última reunión celebrada en el periodo de consultas. Producido el desistimiento, por tanto, podría ser invocado por los representantes legales y la autoridad laboral frente a una decisión extintiva extemporánea, aunque el Reglamento no ha terminado de perfilar cómo podrá efectuarse esa invocación y ante quién. Entiende el Consejo de Estado que el régimen proyectado no ofrece suficientes garantías frente a esas situaciones, que podrían paliarse bien a través de mecanismos que obligaran al empresario a comunicar su desistimiento del proceso, de modo que quedaran vedadas posibilidades como las descritas, bien mediante la previsión de que el procedimiento, en el supuesto del artículo 12.4 del Reglamento, caducará al transcurrir el plazo legalmente establecido, sin prever que será por desistimiento del empresario.

Debe recordarse que en el nuevo marco legal de los despidos colectivos resulta esencial la claridad de los plazos que se ponen en marcha en cada proceso, pues de ellos depende la intervención de las diversas partes y autoridades, la duración del periodo de consultas y el régimen de comunicación del final del proceso, con o sin acuerdo. El Reglamento, en este sentido, deberá extremar el régimen atinente a estas cuestiones, en la medida en que de ellas depende en gran medida el correcto desenvolvimiento del nuevo régimen legal.

Finalmente, por lo que se refiere al artículo 12.5, debería incluirse en él la remisión de la comunicación empresarial por la autoridad laboral a la ITSS, como prevé el artículo 11.1.

G. Notificación de los despidos (artículo 14): El primero de los apartados de este precepto prevé la posibilidad de que en el período de consultas se alcancen acuerdos en la materia.

Esta posibilidad debe ponerse en conexión con su fundamento normativo. El artículo 51.4 del ET establece lo siguiente:

"Comunicada la decisión a los representantes de los trabajadores, el empresario podrá notificar los despidos individualmente a los trabajadores afectados, lo que deberá realizar conforme a lo establecido en el artículo 53.1 de esta Ley. En todo caso, deberán haber transcurrido como mínimo treinta días entre la fecha de la comunicación de la apertura del periodo de consultas a la autoridad laboral y la fecha de efectos del despido".

Por su parte, el Reglamento establece que, "tras la comunicación de la decisión empresarial de despido colectivo a que se refiere el artículo 12, el empresario podrá comenzar a notificar los despidos de manera individual a los trabajadores afectados, lo que deberá realizar en los términos y condiciones establecidos en el artículo 53.1 del Estatuto de los Trabajadores, sin perjuicio de lo acordado en el periodo de consultas", a lo que añade que "en todo caso deberán haber transcurrido como mínimo treinta días entre la fecha de la comunicación de la apertura del periodo de consultas a la autoridad laboral a que se refiere el artículo 2 y la fecha de efectos de los despidos".

A la vista de ambos preceptos, se entiende por el Consejo de Estado que debería precisarse qué puede acordarse al respecto en el periodo de consultas pues determinados aspectos del ET son en este punto indisponibles para la voluntad de las partes, sin que el ET emplee semejante cláusula ("sin perjuicio") en este ámbito. Debe reputarse indisponible el régimen del artículo 53.1 del ET, aunque son admisibles mejoras pactadas respecto del régimen que establece, como una mejora de la indemnización o la ampliación del plazo de preaviso, circunstancias que podrían precisarse de algún modo en el Reglamento.

H. Acciones ante la jurisdicción social (artículo 15): Este artículo comienza con una genérica remisión a lo establecido en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, en materia de impugnación de los acuerdos y decisiones en materia de despidos colectivos -al modo de lo establecido en el artículo 24 del Reglamento para los adoptados en materia de suspensión de contratos y reducción de jornada- .

Y a continuación añade dos reglas que apoderan a los trabajadores para la impugnación de determinados incumplimientos del empresario. Dejando al margen la cuestión de que el artículo 15.3 se limita a reiterar lo establecido en el artículo 51.10 del ET, se considera que la redacción del precepto genera dudas en cuanto a su adecuada construcción, pudiendo servir como referente a tener en cuenta el vigente régimen del Real Decreto 801/2011.

Por ello, sería recomendable que el precepto, en la medida en que aclara determinadas cuestiones que el Estatuto de los Trabajadores no ha precisado en todos sus términos, identifique el precepto que le sirve de apoyatura legal.

I. Régimen jurídico de la suspensión del contrato de trabajo y de la reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción (artículo 16): El régimen de estas cuestiones comienza recogiendo diversos apartados del artículo 47 del ET, añadiendo además una previsión en materia formativa. En particular, se recoge en su apartado 5, sin que se haya seguido la sugerencia efectuada durante la tramitación, dirigida a evitar que computasen en la cuenta de formación de los trabajadores afectados por estas medidas, regulada en el artículo 23.3 del ET, las acciones formativas previstas en este artículo 16.5.

En el cuadro en el que se han recogido las razones por las que se han aceptado o rechazado las alegaciones formuladas durante la tramitación se ha indicado que no se ha recogido esta sugerencia porque no se consideraba necesario, pero reconociendo que la alegación respondía al régimen vigente en la materia. Entiende el Consejo de Estado que esas razones son suficientes para modificar en el sentido propuesto el Reglamento.

J. Iniciación del procedimiento y documentación (artículos 17 y 18): La regulación de esta cuestión en el Reglamento presenta aspectos positivos que, en cualquier caso, no aparecen previstos en el artículo 47 ET.

En concreto, las referencias a la documentación que ha de acompañar a la comunicación inicial del procedimiento, incluida la memoria explicativa (artículo 17.2), no tienen cobertura en el artículo 47 del ET, lo que no implica que el Reglamento no pueda incorporar aquellas normas que cubran los aspectos procedimentales que sean precisos para articular los principios esenciales del procedimiento establecidos por el legislador. Desde esta perspectiva, la regulación del artículo 17 del Reglamento se considera adecuada, si bien deben tenerse en cuenta las observaciones efectuadas con anterioridad sobre el procedimiento de despido colectivo, en cuanto en este Capítulo II del Título I del Reglamento se reproducen gran parte de sus disposiciones y aun la misma estructura que la del Capítulo I.

En cuanto a la documentación justificativa que debe acompañar a la comunicación de la apertura del periodo de consultas, el artículo 18.1 prevé que esa documentación será la "estrictamente necesaria para acreditar la concurrencia de la causa y que se trata de una situación coyuntural de la actividad de la empresa". Se ha criticado en el expediente la adjetivación que emplea el precepto, por entender que restringe el derecho a la información y consulta de la representación de los trabajadores. Aun cuando la limitación pudiera ser más aparente que real, pues de hecho la justificación de la existencia de la causa es esencial para alcanzar un acuerdo y aun para la viabilidad de la decisión de suspensión o reducción, lo cierto es que la palabra "estrictamente" puede generar problemas interpretativos e introducir una diferencia de régimen entre los artículos 47 y 51 del ET que no resulta del texto legal y que, incluso, podría reputarse un elemento que no se encuentra en sintonía con el nuevo diseño de los procedimientos que ha llevado a cabo la Ley 3/2012. Por ello, se entiende que ha de suprimirse del precepto examinado.

K. Periodo de consultas (artículo 20): La relativa brevedad de los preceptos que a esta materia dedica el artículo 47 del ET, frente a la amplitud con que es tratada por el artículo 51 para los casos de despido colectivo, ha suscitado si el periodo de consultas en los casos de suspensión o reducción de jornada tiene un objeto limitado -la adopción de dichas medidas- o amplio -cualquier circunstancia del expediente-.

El artículo 47 del ET, como se ha avanzado, no precisa esta cuestión, pero puede entenderse con referencia en el artículo 51 que es posible que el periodo de consultas tenga por objeto alcanzar un acuerdo sobre las medidas de suspensión o reducción, si bien esta expresión no ha de impedir necesariamente que la empresa y los representantes legales de los trabajadores negocien sobre la evitación o reducción de los efectos de las causas alegadas por la empresa, con el consiguiente efecto de limitación de sus efectos en los trabajadores de la empresa.

L. Informe de la ITSS (artículo 22): El precepto, que reitera parte del contenido del artículo 11 del Reglamento proyectado, repite en su primer apartado lo previsto en su artículo 19.3, en el sentido de que la ITSS emitirá su informe una vez que la autoridad laboral le haya remitido la comunicación empresarial -y la documentación, debería añadir a continuación- a que se refiere el artículo 17.1.

Parece, por tanto, que el Reglamento prevé que la emisión del informe de la ITSS se hará a partir de la recepción de la comunicación de inicio del procedimiento, extremo que reitera el artículo 22.2, por referencia a lo previsto en el artículo 20.6.

El punto de partida en este aspecto concreto del Reglamento ha de ser el artículo 47.1 del Estatuto que en su párrafo quinto establece:

"La autoridad laboral dará traslado de la comunicación empresarial a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo y recabará informe preceptivo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre los extremos de dicha comunicación y sobre el desarrollo del periodo de consultas. El informe deberá ser evacuado en el improrrogable plazo de quince días desde la notificación a la autoridad laboral de la finalización del periodo de consultas y quedará incorporado al procedimiento".

Es claro, pues, que la ITSS ha de emitir informe a la conclusión del periodo de consultas, por lo que debe eliminarse del Proyecto la mención a un informe previsto en el artículo 19.3 que, en sí mismo, es una norma de mera remisión al propio artículo 22.

M. Notificación de las medidas de suspensión o reducción de jornada a los trabajadores (artículo 23): El artículo 47.1 del ET, en su noveno párrafo, exige que, tras la finalización del periodo de consultas el empresario notifique a los trabajadores y a la autoridad laboral su decisión sobre la suspensión. Debe ajustarse a esta exigencia el artículo 23 que en su párrafo primero se limita a prever que el empresario "podrá proceder a notificar".

Junto a ello, ha de repararse en el régimen de producción de efectos de la decisión empresarial sobre suspensión o reducción.

Se ha destacado el diferente régimen que resulta de dos normas fruto de la Ley 3/2012, como son el artículo 47.1, párrafo noveno, del ET y la nueva disposición adicional sexagésima tercera de la LGSS (introducida por el apartado 9 de la disposición final quinta de la Ley 3/2012).

Así, mientras la primera prevé que "tras la finalización del periodo de consultas el empresario notificará a los trabajadores y a la autoridad laboral su decisión sobre la suspensión" y que "la autoridad laboral comunicará la decisión empresarial a la entidad gestora de la prestación de desempleo, fecha a partir de la cual surtirá efectos la decisión empresarial sobre la suspensión de los contratos, salvo que en ella se contemple una posterior", la referida disposición adicional establece que "la fecha de efectos de la situación legal de desempleo indicada en el certificado de empresa habrá de ser en todo caso coincidente con, o posterior a la fecha en que se comunique por el empresario a la autoridad laboral la decisión empresarial adoptada sobre el despido colectivo, o la suspensión de contratos, o la reducción de jornada".

Por consiguiente, el primero establece como fecha de producción de efectos la de comunicación de la decisión empresarial por la autoridad laboral a la entidad gestora, y la segunda identifica como tal la fecha de comunicación por el empresario a la autoridad laboral de su decisión.

Ante tal divergencia, se ha señalado en el expediente que la intención del legislador era la de evitar que la decisión empresarial pudiera tener efectos retroactivos a la fecha de conocimiento de dichas decisiones por parte de la Administración, añadiéndose que el desfase que puede existir entre la recepción por la autoridad laboral de la decisión empresarial y la fecha en la que esta traslada a la entidad gestora dicha decisión empresarial se resuelve cuando el artículo 23, en su primer párrafo, dispone que las medidas de suspensión de contratos o de reducción de jornada surtirán efectos "a partir de la fecha en que el empresario haya comunicado la mencionada decisión empresarial a la autoridad laboral, salvo que en ella se contemple una posterior".

El Consejo de Estado entiende que esta regla del artículo 23 del Reglamento se ajusta a la letra del artículo 47 del ET, pero no a la de la disposición adicional de la LGSS. Ello no obstante, lo establecido en el artículo 23 debe ponerse en conexión con lo fijado por el artículo 20.8, conforme al cual la autoridad laboral dará traslado de la comunicación empresarial sobre la suspensión o reducción a la entidad gestora, haciendo constar en todo caso la fecha en la que el empresario le ha remitido dicha comunicación.

Se sugiere que esta comunicación del artículo 20.8 se realice por la autoridad laboral a la entidad gestora de manera inmediata a la recepción por aquella, de manera que se pueda producir la coincidencia temporal de ambas comunicaciones sucesivas. De este modo, podría atenderse a los mandatos de ambas previsiones legales, sin que el Reglamento se vea forzado a optar por la regla introducida en una de ellas.

N. Archivo de las actuaciones por declaración de concurso (artículo 29): La redacción de este precepto ha de ajustarse a lo establecido en el artículo 64.1, párrafo segundo, de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, según el cual:

"Si a la fecha de la declaración del concurso estuviere en tramitación un expediente de regulación de empleo, la autoridad laboral remitirá lo actuado al juez del concurso. Dentro de los tres días siguientes al de recepción del expediente, el secretario judicial citará a comparecencia a los legitimados previstos en el apartado siguiente para exponer y justificar, en su caso, la procedencia de continuar con la tramitación de las medidas colectivas, conforme a lo previsto en este artículo. Las actuaciones practicadas en el expediente anterior hasta la fecha de la declaración de concurso conservarán su validez en el expediente que se tramite ante el juzgado".

Esta judicialización del procedimiento parece obligar a la revisión de la previsión reglamentaria según la cual la autoridad laboral traslada las actuaciones a los interesados y al Juez del concurso, en cuanto son funciones que pueden presumirse reservadas al secretario judicial. Asimismo, de pretender una regulación de los trámites dirigidos al archivo del procedimiento por haber recaído declaración de concurso de la empresa, deberían preverse los pasos a seguir en cuanto a la comunicación de toda la documentación a la autoridad laboral, dado que, conforme a lo que establece el Reglamento, el procedimiento de despido colectivo estará aun en periodo de consultas o, ya finalizado este, en el plazo de 15 días previsto para la comunicación empresarial en el artículo 12 del Reglamento.

Ñ. Procedimientos de despido colectivo del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público (artículos 34 a 48): Ya ha sido señalado que la regulación de esta cuestión, a la que se dedica el Título III del Reglamento, se ha abordado una vez que ya estaba iniciada la tramitación del procedimiento, pudiendo apreciarse esa celeridad en la factura de los artículos dedicados a la materia.

Con carácter previo al análisis del contenido de este título, debe llamarse la atención sobre el hecho de que el Reglamento, dictado en esencia al amparo de la competencia prevista en el artículo 149.1.7 de la Constitución, y que en relación con este título concreto también se refiere, en los términos que seguidamente serán analizados, a la legislación de estabilidad presupuestaria, no haya efectuado ninguna referencia al Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril), que contiene las normas sobre empleo y puestos de trabajo del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas (artículo 2 de la Ley 7/2007). 1. La introducción de una regulación en nuestro Derecho de este género de despidos colectivos en el ámbito de las Administraciones Públicas se ha llevado a cabo por el Real Decreto-ley 3/2012 y la Ley 3/2012, cuya disposición adicional segunda introduce una disposición adicional vigésima en el Estatuto de los Trabajadores que establece lo siguiente:

"Disposición adicional vigésima. Aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción en el Sector Público.

El despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los artículos 51 y 52.c) del Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas.

A efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones Públicas, entendiendo como tales, a los entes, organismos y entidades a que se refiere el artículo 3.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se entenderá que concurren causas económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.

Tendrá prioridad de permanencia el personal laboral fijo que hubiera adquirido esta condición, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, a través de un procedimiento selectivo de ingreso convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y entidades a que se refiere el párrafo anterior".

La lectura de esta disposición permite afirmar, primero, que los despidos por esas causas del personal laboral de los entes, organismo y entidades del sector público se rigen por lo establecido en los artículos 51 y 52.c) del ET y sus normas de desarrollo, en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas (Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera); segundo, que solo para el caso de las Administraciones Públicas, en el sentido del artículo 3.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), se aborda una definición específica de las causas económicas, técnicas y organizativas que justifican los despidos colectivos; y tercero, que la prioridad de permanencia no se impone, sino que se supedita a la decisión al respecto de los entes, organismos y entidades que tienen la consideración de Administraciones Públicas.

Se percibe ya que este régimen presenta la peculiaridad de los sujetos -entidades públicas- y de su marco normativo, constituido por la legislación laboral y por la legislación de estabilidad presupuestaria.

Es por ello por lo que no se considera acertada la construcción del artículo 34.3 del Reglamento, en la medida en que excluye de algunas de las medidas previstas para el procedimiento de despido colectivo aplicable a las Administraciones Públicas (artículos 35 y siguientes) a los procedimientos previstos para las entidades del sector público del artículo 3.1 de la LCSP. Así, el artículo 38 del Reglamento especifica para los procedimientos aplicables a las Administraciones Públicas que la comunicación de inicio del periodo de consultas deberá acompañarse, entre otra documentación, de una "memoria explicativa de las causas del despido y su relación con los principios contenidos en la Ley Orgánica 2/2012" con las medidas o mecanismos previstos en ella o con los objetivos de estabilidad presupuestaria a que hace referencia. Este tipo de mecanismos han de preverse para todos los procedimientos de despido colectivo del sector público por exigencia de la disposición adicional vigésima del ET, sin que el Reglamento pueda alterar dicha previsión legal, en la que las diferencias de régimen se circunscriben a la definición de las causas de despido -económicas, técnicas y organizativas- y la fijación de una regla específica sobre prioridad de permanencia.

En consonancia con lo anterior, debe revisarse la construcción del Título III para determinar con claridad si se excluye en los términos actualmente proyectados, a las entidades del artículo 3.1 de la LCSP de las previsiones relacionadas con la legislación de estabilidad presupuestaria.

2. Una de las cuestiones debatidas acerca de la configuración del procedimiento de despido colectivo de las Administraciones Públicas ha sido la del ámbito del procedimiento. En el ET el criterio elegido, como recordaba el dictamen 389/2011, es el de la empresa, cuya traslación a este ámbito no deja de presentar dificultades de precisión, incluso en su traslación a la determinación del número de trabajadores afectados por el procedimiento.

En este sentido, se comprende que se empleen como referencia aquellas expresiones que se refieren a personas jurídicas diferenciadas -entidades u organismos- en paralelo al empleo del término empresa en el procedimiento del ET. Pero junto a ello, términos como "departamento ministerial" o "consejería" implican una amplitud que, en conexión con algunas previsiones específicas -como la del 35.2-, plantea un escenario de difícil articulación -así, por ejemplo, si el ámbito es un Ministerio y la extinción ha afectado a diez trabajadores en el Departamento, se prevé en el artículo 35.1 que la extinción de contratos deberá hacerse por el procedimiento regulado al efecto cuando en ese ámbito se ocupen menos de 100 trabajadores-. Se sugiere por ello una revisión de esta cuestión que se regula en los artículos 35 y 36 del Reglamento.

Junto a ello, ha de indicarse que la redacción del artículo 35.2 presenta la dificultad de inferir que la contratación del personal laboral de las Administraciones Públicas se efectúa con arreglo al ET o normativa laboral dictada en su desarrollo. El Reglamento no es el lugar en el que hacer este tipo de declaraciones que implica, además, una valoración sobre la relación entre la normativa laboral y el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007) que no es necesaria. Se entiende que debe suprimirse este inciso final.

Por lo que se refiere al tercer apartado, se sugiere reproducir en términos exactos en el Reglamento lo previsto en el párrafo segundo de la disposición adicional vigésima del ET.

3. En cuanto al régimen de la comunicación de inicio, el Consejo de Estado entiende que la redacción del artículo 37 contemplara la remisión de tal comunicación no solo a los representantes legales de los trabajadores, sino también a la autoridad laboral (artículo 42.1) y al organismo en cada caso competente en materia de función pública (artículo 43.1), de manera que se integre en un solo precepto una referencia general a la ordenación inicial del procedimiento, referida a la comunicación inicial y la documentación que ha de acompañarla, regulada en los artículos 38 y 39 y 40 y, en su caso, la prevista en el párrafo segundo del artículo 45.

4. En materia de "prioridad de permanencia en el ente, organismo o entidad pública" (artículo 41), debe retomarse una de las ideas esenciales que se han expuesto con anterioridad en cuanto al alcance de lo establecido en la disposición adicional vigésima del ET.

Según se dijo, la prioridad de permanencia no se impone, sino que se supedita a la decisión al respecto de los entes, organismos y entidades que tienen la consideración de Administraciones Públicas, delimitación subjetiva que resulta de la frase "entes, organismos y entidades a que se refiere el párrafo anterior", párrafo que trata de las Administraciones Públicas del artículo 3.2 de la LCSP.

Es por ello por lo que se sugiere revisar la necesidad de mantener el actual apartado tercero de este artículo 41, con arreglo al cual "en cuanto a la prioridad de permanencia en la empresa, resultará de aplicación, igualmente, lo previsto en el artículo 13" del presente Reglamento. Su supresión puede fundarse, primero, en que no es necesario reiterar la aplicación de un precepto que deriva del artículo 51 del ET, y segundo en la extravagancia de citar la permanencia en la empresa en el marco del régimen aplicable a las Administraciones Públicas.

Finalmente, el artículo 41.2 introduce en este régimen la potestad de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas o autoridad equivalente en el ámbito de las Comunidades Autónomas de imponer la aplicación de esa prioridad en los procedimientos que afecten al respectivo personal laboral, aun cuando el órgano o entidad que promueva el procedimiento no lo hubiera previsto, "si, a la vista del expediente entendiese que es aplicable esa prioridad por ser adecuada a las circunstancias concurrentes, teniendo en cuenta la ordenación general en materia de recursos humanos y el interés público".

No consta en el expediente que se haya valorado el efecto que puede tener en un procedimiento de despido colectivo en curso el ejercicio de esta potestad por un órgano que se sitúa, como punto de partida, extramuros del órgano que inicia el procedimiento y de los correspondientes representantes legales de los trabajadores. Podría resultar así que, en efecto, iniciado el procedimiento, e identificados los trabajadores que se verán afectados por la medida de despido, y sin que el órgano correspondiente haya ejercitado esa potestad de prioridad de permanencia que le confiere el último párrafo de la disposición adicional vigésima del ET, el órgano competente en materia de función pública la imponga, alterando un elemento esencial de las negociaciones en el periodo de consulta. Se entiende por el Consejo de Estado que el impacto del ejercicio de esta potestad debería haber merecido un análisis sosegado que, de haberse producido, no consta en el expediente.

Junto a lo anterior, debería introducirse en este artículo 41.2 algún elemento que perfilara esta potestad -que se califica como vinculante en el artículo 43.2.a)- de manera que se dotara de contenido más preciso a los términos vagos e imprecisos que ahora se emplean en el Reglamento.

5. Debe recordarse que la disposición adicional vigésima del ET remite a lo establecido con carácter general en el mismo en materia de despido colectivo, por lo que debe corregirse lo establecido en el artículo 44.1 del Reglamento para adaptarlo al artículo 51.2 del ET. Esta adaptación es precisa para dar cabida también en este tipo de procedimientos de despido colectivo a las posibilidades de evitar o reducir esos despidos colectivos.

6. Por lo que se refiere al régimen del plan de recolocación externa (artículo 45), el Reglamento establece que su elaboración corresponde a los correspondientes Servicios Públicos de Empleo, expresión que no ha de entenderse como una atribución exclusiva y excluyente pues, como resulta del Real Decreto 1796/2010, de 30 de diciembre, esa actividad puede ser realizada por agencias de recolocación autorizadas a través del oportuno convenio con el correspondiente Servicio Público de Empleo.

7. La finalización del procedimiento se regula en el artículo 47 del Reglamento, en cuyo primer apartado se dispone lo siguiente:

"A la finalización del periodo de consultas, el Departamento, Consejería, organismo o entidad de que se trate comunicará al órgano competente [en materia de función pública] de su respectiva Administración, el resultado del mismo, acompañando, en su caso, el acuerdo que proponga suscribir o la denuncia que proponga adoptar como resultado de dichas consultas, para que éste emita informe previo y vinculante, siendo nulas de pleno derecho las decisiones o acuerdos que se alcancen sin concurrencia de dicho requisito".

El fundamento legal de esta regla ha de encontrarse en el artículo 38 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2012, conforme al cual:

"Artículo 38. Competencia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en materia de costes del personal al servicio del sector público.

Todos los acuerdos, convenios, pactos o instrumentos similares, así como las medidas que se adopten en su cumplimiento o desarrollo, adoptados en el ámbito de los Departamentos ministeriales, Organismos, Agencias Estatales, entidades públicas empresariales y demás entes públicos del sector público estatal requerirán, para su plena efectividad, el informe previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos siendo nulos de pleno derecho los que se alcancen sin dicho informe, sin que de los mismos pueda en ningún caso derivarse, directa o indirectamente, incremento del gasto público en materia de costes de personal y/o incremento de retribuciones".

La regla del artículo 47 del Reglamento plantea el problema de su incardinación en una norma de este rango, en relación con las Comunidades Autónomas. Debe tenerse en cuenta que la norma en proyecto se funda en el artículo 149.1.7 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral.

La regla ahora comentada, a juicio del Consejo de Estado, excede de los contornos propios de esa competencia exclusiva estatal pues la intervención del referido Ministerio se efectúa desde una perspectiva de control del gasto público que encontraría su encaje en el artículo 149.1.13 de la Constitución.

En sustento de esta idea se encuentra el propio contenido de la Ley 2/2012; esta dedica su Título III a los gastos de personal y, dentro del mismo, su capítulo I a los gastos de personal del sector público. El artículo 22, que abre ese capítulo, incluye en su ámbito de aplicación al personal de todas las Administraciones Públicas pero, sin embargo, el artículo 38 sólo se refiere al sector público estatal, sin que se contenga previsión alguna en la Ley 2/2012 que haya establecido su carácter básico. Es más, las leyes de presupuestos para 2012 de las Comunidades Autónomas incluyen o no una previsión de semejantes características. No lo hacen, por ejemplo, la Comunidad de Madrid, ni Cataluña, pero sí la Ley 6/2011, de 23 de diciembre, de Presupuestos del País Vasco para 2012 (artículo 22.3: "Serán nulos de pleno derecho los acuerdos adoptados en esta materia con omisión del trámite de informe o en contra de un informe desfavorable, así como los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos salariales para ejercicios sucesivos contrarios a los que determinen las futuras leyes de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi").

No cabe encontrar el sustento de lo establecido en el artículo 47.1 en la Ley Orgánica 2/2012, pues las normas relativas a la regla de gasto (artículo 12) y a las medidas preventivas y correctivas (artículos 18 y siguientes) implican la observancia de una serie de procedimientos en los que no hay reflejo de la atribución de esta potestad a las Comunidades Autónomas.

Entiende el Consejo de Estado que la introducción por una norma reglamentaria de una disposición que excede de su marco legal de referencia, invadiendo los ámbitos competenciales propios de las Comunidades Autónomas -como la potestad de autoorganización y de control del gasto público-, no cuenta con cobertura suficiente en la disposición adicional vigésima del ET, por lo que ha de suprimirse.

Esta observación al artículo 47 del Reglamento proyectado, en su referencia a las Comunidades autónomas, tiene carácter esencial, en el sentido del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

O. Disposición adicional quinta del Reglamento: Esta disposición de la parte final del Reglamento establece el régimen de la obligación de depósito de los acuerdos alcanzados en el periodo de consultas que supongan la inaplicación de condiciones de trabajo previstas en convenio colectivo, materia que excede notoriamente de la fijación de los ámbitos del desarrollo reglamentario fijado por la Ley 3/2012. El origen de esta obligación resulta de la nueva redacción del artículo 82.3 del ET, debida al artículo 14 de la Ley 3/2012.

Pero la formulación en el Reglamento de esta obligación es incorrecta porque se remite a una inexistente disposición adicional cuarta del Real Decreto 713/2010, de 28 de mayo, y porque por su contenido en realidad debería configurarse como una disposición modificativa de ese Real Decreto 713/2010.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones realizadas en los apartados IV (artículo 22.3 del Real Decreto 625/1985), y V (artículos 9.5, 11.4 y 47 del Reglamento proyectado, este último en cuanto a la referencia que contiene a las Comunidades Autónomas), y consideradas las restantes, puede V. E. elevar para su aprobación por el Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 4 de octubre de 2012

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.