Dictamen de Consejo de Estado 1031/2023 de 30 de noviembre de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial del Estado por prisión preventiva no seguida de condena promovido por don ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de noviembre de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por una Orden de 1 de agosto de 2023, con registro de entrada el siguiente día 3, el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre responsabilidad patrimonial del Estado por prisión preventiva no seguida de condena promovido por don ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- El día 26 de agosto de 2019, don ...... presentó una reclamación de indemnización por los daños derivados de la prisión preventiva que sufrió entre los días 15 de noviembre de 2017 y 18 de julio de 2018, en relación con un delito de tráfico de drogas en su modalidad de sustancias que causan grave daño a la salud, del que resultó finalmente absuelto por sentencia de la Audiencia Provincial de Pontevedra de 23 de julio de 2018, declarada firme por auto de 25 de septiembre siguiente.

Reclama una indemnización de 60.000 euros, atendidas la duración de la prisión, sus circunstancias personales (tenía treinta y siete años), familiares (con una hija menor de edad) y económicas (gastos de defensa), así como la repercusión social que tuvieron los hechos.

Segundo.- Se ha incorporado al expediente testimonio de particulares relativos al procedimiento a que se refiere la reclamación.

Tercero.- Con fecha 4 de enero de 2020, se elevó propuesta de resolución parcialmente estimatoria, en la que se concluía que procedía reconocer el derecho del reclamante a percibir una indemnización de 6.150 euros.

Cuarto.- Remitido el expediente al Consejo de Estado, fue devuelto para que se recabaran las actuaciones realizadas y notificaciones practicadas a las partes desde la notificación de la sentencia absolutoria hasta el auto de firmeza de 25 de septiembre de 2018, así como el certificado del centro penitenciario que acreditase que el periodo por el que el reclamante estuvo privado de libertad no había sido abonado a ninguna otra causa, con posterior trámite de audiencia al interesado y reconsideración de la propuesta de resolución.

Recabados los antecedentes indicados, la Audiencia Provincial de Pontevedra comunicó que ya había remitido al ministerio, entre otros, los testimonios de la sentencia absolutoria de 23 de julio de 2018, notificación a las partes de 26 de julio de 2018, auto de firmeza de 25 de septiembre de 2018 y notificación a las partes ese mismo día.

El Centro Penitenciario de A Lama informó, con fecha 30 de octubre de 2020, que el reclamante había permanecido en ese centro, en calidad de preso preventivo, desde el 15 de noviembre de 2017 hasta el 18 de julio de 2018, que este periodo de prisión no constaba abonado en ninguna otra causa penada, y que en su expediente personal no constaban causas pendientes. También se han incorporado al expediente "listado de causas" y "listado de vicisitudes" relativas al hoy reclamante.

Quinto.- Se ha dado trámite de audiencia al interesado, sin que conste que haya formulado alegaciones.

Sexto.- La Dirección General para el Servicio Público de Justicia ha elevado propuesta de resolución parcialmente estimatoria, en la que propone abonar al reclamante una suma de 6.300 euros.

Considera que la reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año previsto legalmente, dado que se presentó el 26 de agosto de 2019, antes por tanto de que transcurriera un año desde la finalización del plazo de diez días para la interposición del recurso de apelación previsto en la sentencia absolutoria de 23 de julio de 2018 y, lo que es más importante, antes de que transcurriera un año desde que esa sentencia absolutoria de 23 de julio de 2018, notificada a las partes el día 26 de julio siguiente, fuese declarada firme por auto de la referida sección de 25 de septiembre de 2018, notificado ese mismo día, "siendo este el momento en que, "conforme ha establecido el acuerdo de Consejo de Ministros de 25 de abril de 2023, da comienzo, con carácter general, el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción en este tipo de reclamaciones".

De acuerdo con la jurisprudencia que cita, considera que procede indemnizar al reclamante por los daños morales irrogados durante los doscientos cuarenta y seis días que estuvo privado de libertad teniendo en cuenta, desde una perspectiva global, la prolongación de la privación de libertad, así como las consecuencias personales y familiares. Valoradas las circunstancias concurrentes de forma global, y no estimándose acreditada ninguna otra circunstancia extraordinaria que haya podido agravar los perjuicios que toda privación de libertad comporta, se propone reconocer al reclamante una indemnización de 6.300 euros.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Versa la consulta sobre una reclamación de indemnización de daños y perjuicios por los que se invocan por la prisión provisional a que estuvo sometido el interesado desde el 15 de noviembre de 2017 hasta el 18 de julio de 2018, en relación con un delito de tráfico de drogas del que resultó finalmente absuelto por sentencia de la Audiencia Provincial de Pontevedra de 23 de julio de 2018, declarada firme por auto de 25 de septiembre de 2018.

La reclamación ha de ser examinada a la luz de lo dispuesto en los artículos 292 y siguientes de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y, en particular, a la vista de lo previsto en su artículo 294. En su redacción original, y hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 85/2019, el citado artículo 294 limitaba el reconocimiento del derecho a una indemnización a los casos en que la sentencia absolutoria o el auto de sobreseimiento libre se fundamentasen en la inexistencia del hecho imputado. La citada STC 85/2019 declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos "por inexistencia del hecho imputado" y "por esta misma causa" del artículo 294.1 de la LOPJ, con los efectos indicados en el fundamento jurídico trece.

En consecuencia, tras la citada STC 85/2019, la redacción vigente del artículo 294.1 de la LOPJ es la siguiente: "Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos o haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios".

El presupuesto para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial por prisión preventiva es, por tanto, que exista una conexión causal entre la prisión preventiva seguida de absolución o de sobreseimiento libre y los daños que el reclamante invoque. En cuanto a la valoración del daño indemnizable, el Consejo de Estado recordaba en el primer dictamen en el que se aplicó el régimen establecido en la STC 85/2019 (dictamen número 100/2020, de 2 de julio) que la cuestión había de dilucidarse a la vista del apartado 2 del artículo 294 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -no afectado por la declaración de inconstitucionalidad-, que sienta que "la cuantía de la indemnización se fijará en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido".

II. En el presente caso, la propuesta de resolución se muestra favorable a estimar parcialmente la reclamación y abonar al reclamante una suma de 6.300 euros, destacando que la reclamación debe considerarse presentada dentro del plazo de prescripción de un año previsto en el artículo 293 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ). Precisa que la reclamación se presentó el 26 de agosto de 2019, antes de que transcurriera un año desde la finalización del plazo de diez días para la interposición del recurso de apelación previsto en la sentencia absolutoria de 23 de julio de 2018 (notificada el día 26 siguiente) y, sobre todo, antes de que transcurriera un año desde que esa sentencia fue declarada firme por auto de 25 de septiembre de 2018, notificado ese mismo día, momento en que, según la propuesta, debe comenzar el cómputo del plazo de prescripción en este tipo de reclamaciones "conforme ha establecido el acuerdo de Consejo de Ministros de 25 de abril de 2023". Este acuerdo del Consejo de Ministros resolvió una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado por prisión preventiva, oído el Consejo de Estado, precisamente por entender que la fecha inicial del cómputo del plazo de prescripción no ha de situarse en la fecha de notificación de la sentencia, ni de su firmeza (fin del plazo para recurrirla), sino -más allá de la declaración de la firmeza- en la fecha de notificación de la declaración de la firmeza; lo que se justifica con cita de distintas sentencias de la Audiencia Nacional (de 13/11/2008, de 6/10/2015, de 19/07/2016 y de 19/02/2019), así como de una antigua sentencia del Tribunal Supremo de 4 de enero de 1990.

A) El criterio mantenido por el Ministerio de Justicia, respaldado por diversas sentencias de la Audiencia Nacional, se basa en que la sentencia absolutoria (o, en otros casos, el auto de sobreseimiento libre) podría ser modificada por vía de recurso, con lo que desaparecería el supuesto de hecho previsto en el artículo 294 de la LOPJ. Se aplicaría así la doctrina de la actio nata, entendiendo que hasta que no se produce la firmeza de la resolución en cuestión no nacería el derecho a resarcimiento allí previsto, de forma que la interposición de un recurso imposibilitaría el nacimiento de la acción. Otras razones en que se apoyaría esta tesis serían, por un lado, la dificultad de conocer cuándo se produce la firmeza de una sentencia penal (entre otras razones, por la pluralidad de partes y de personas que pueden recurrir unas u otras resoluciones, según los casos, o la posible suspensión o interrupción de los plazos para recurrir la sentencia), lo que aconsejaría esperar en todo caso a la declaración de su firmeza; declaración que solo conocería el interesado cuando le fuera notificada, lo que conduciría a fijar el dies a quo en la fecha de notificación de la firmeza; y todo ello, teniendo en cuenta que, en el proceso penal, la declaración de la firmeza viene exigida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal (artículos 141 y 988).

Estos criterios, además, vienen respaldados por distintas sentencias de la Audiencia Nacional que han fijado el dies a quo en la fecha de notificación del auto de firmeza, lo que lleva al ministerio, en buena lógica, a no proponer un criterio que pueda ser rechazado por la Audiencia Nacional en caso de un eventual recurso en vía contenciosa.

B) Frente al criterio de la notificación del auto de firmeza, el Consejo de Estado ha venido manteniendo que el plazo debe empezar a computarse desde la fecha de la notificación de la sentencia absolutoria (o del auto de sobreseimiento libre), sin perjuicio de que en determinados casos esa regla pudiera modularse o inaplicarse en función de las circunstancias. Así, decía el dictamen número 536/2021, de 2 de diciembre, siguiendo una doctrina recogida en muchos otros dictámenes:

"La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido sosteniendo que el cómputo del plazo para el ejercicio de la responsabilidad patrimonial no puede ejercitarse sino desde el momento en que ello resulta posible, por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos, afirmación que se sustenta en la aceptación por este Tribunal del principio de "actio nata" para determinar el origen del cómputo del plazo para ejercitarla, según el cual la acción solo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad (STS de 31 de marzo de 2014, entre otras muchas).

Tal y como recordaba el Dictamen 991/2015, de acuerdo con ello, cuando se reclama por los perjuicios derivados de la tramitación de un procedimiento judicial, la regla general es que el plazo no empieza a computarse sino desde que se notifica la resolución que pone fin al mismo para el reclamante (sea esta la sentencia o sea otro tipo de resolución: cfr. STS de 15 de abril de 2014).

De acuerdo con ello, es doctrina reiterada del Consejo de Estado (dictámenes números 142/2014, 1.054/2013, 599/2013, 534/2012, 1.305/2008 o 1.016/2006, entre otros) que el plazo para reclamar ha de computarse, como regla general, desde la fecha de la notificación de la sentencia que pone fin al procedimiento, puesto que desde ese momento puede el interesado ejercer su derecho a reclamar una indemnización. En consecuencia y por principio, ese es el momento en el que, de acuerdo con el artículo 293.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, ha de empezar a computarse el plazo de un año allí establecido (dictamen n.º 3.090/2003, entre otros muchos). Ciertamente, ese plazo de prescripción puede quedar interrumpido si, por hechos o actos posteriores, la sentencia o sus pronunciamientos quedan en una situación de pendencia (por ejemplo, por interposición de un recurso), al menos si la reclamación está vinculada al contenido de la sentencia (como sucede en los casos de reclamación por prisión provisional).

Puede plantearse la duda de si el plazo debe empezar a computarse desde el mismo momento de la notificación de la sentencia, o si ha de esperarse a que transcurra el plazo para su impugnación (dando lugar a la firmeza de la sentencia), sobre la base de que, mientras no ha transcurrido ese plazo, la sentencia no es firme (duda que ha abordado el Tribunal Supremo al confrontar el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 con el artículo 4.2 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 429/1993: así, la STS de 25 de enero de 2011). Pero, en todo caso, transcurrido el plazo para impugnar la sentencia, esta ha devenido firme y es conocida por el interesado, que puede, por tanto, ejercer su pretensión indemnizatoria, aun cuando no se haya declarado esa firmeza. Como dice la STS de 25 de enero de 2011, "la declaración de firmeza de la sentencia es una mera constatación y nada añade a la circunstancia determinante de aquélla, que es la falta de impugnación tempestiva de la sentencia cuando ello sea posible".

Ello, unido a que en muchos casos no consta la fecha de notificación de la sentencia, ha llevado al Consejo de Estado en distintas ocasiones a computar el plazo de un año a partir de la fecha del auto de firmeza para afirmar la extemporaneidad de una reclamación; pero no porque hasta ese momento no haya podido ejercitarse la acción (lo que llevaría a desplazar el dies a quo hasta la fecha de su notificación), sino porque en esa fecha es patente que ya se ha notificado la resolución en que se basa la reclamación (o que pone fin al procedimiento), y que ha transcurrido incluso el plazo para la interposición de eventuales recursos, de forma que el interesado dispone de los elementos necesarios para poder ejercitar su derecho; todo ello, sin perjuicio de la existencia de casos especiales o con circunstancias peculiares (por ejemplo, falta de notificación de la sentencia, que los daños se hayan manifestado con posterioridad, etc.; y, como es lógico, si las irregularidades se han producido en fase de ejecución, la regla no sería de aplicación, puesto que en tal caso el funcionamiento anormal no se habría producido en la tramitación del procedimiento previo).

Ha de observarse, en esta línea, que la regla que acoge el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para unos casos en que la reclamación deriva del contenido de una sentencia (como son los casos en que la reclamación deriva de la anulación de un acto o disposición), es que "el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva". Nótese, por tanto, que el legislador no acoge el criterio reglamentario (cuando la sentencia "hubiera devenido firme"), sino el de la notificación de la sentencia misma.

De acuerdo con todo ello, si consta la fecha de notificación de la sentencia, esa fecha ha de tomarse como término inicial para el cómputo del plazo de prescripción (o, como máximo, una vez transcurridos los plazos para recurrirla), puesto que a partir de ella pudo el interesado ejercer su reclamación, y este es el dato relevante que establece el artículo 293.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. No resulta necesario esperar, a tal efecto, a que se dicte auto de firmeza, que no siempre se dicta cuando se produce la firmeza, sino que muchas veces se dicta cuando han transcurrido ampliamente los plazos para recurrir o incluso mucho tiempo después (quizá a instancia del interesado, precisamente con la intención de reabrir el plazo para presentar una reclamación), y que, en muchas ocasiones, no especifica la fecha en la que se produjo la firmeza. Además, y como se ha apuntado, el criterio del auto de firmeza fue expresamente rechazado por el Tribunal Supremo en la citada Sentencia de 25 de enero de 2011.

No es ocioso añadir -como hace esta última sentencia del Tribunal Supremo- que, desde el punto de vista del derecho de defensa, lo verdaderamente importante para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración es, tal como ha tenido ocasión de subrayar la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia, dado que es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños.

En definitiva, la fecha relevante para poder ejercer la acción -y, por tanto, el dies a quo para computar el plazo de prescripción- es, como regla general, la de la notificación de la sentencia o de la resolución que permite al interesado entablar la acción de responsabilidad (o, como máximo, la de su firmeza), pero no la de la declaración de esa firmeza ni la de notificación del auto de firmeza".

C) Partiendo de lo anterior, no debe pensarse que la cuestión de que aquí se trata (la disyuntiva entre comenzar el cómputo del plazo de prescripción en la fecha de la sentencia, de su firmeza, de la declaración de firmeza o de su notificación) se limita a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por funcionamiento de la Administración de Justicia, sino que el problema se ha planteado, en análogos términos, en otros ámbitos, a partir, en particular, de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 39/2015 (y antes en relación con el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como ya se ha apuntado). Y como análogos son los problemas, análogas han de ser las soluciones, no solo en beneficio de la armonía del ordenamiento, sino por coherencia en su aplicación y en beneficio de la seguridad jurídica de los operadores jurídicos que han de aplicarlo -y en particular, en estos casos, de los reclamantes-. Además, tanto en unos como en otros casos, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha tomado como punto de partida la doctrina de la "actio nata", por lo que la solución debería ser la misma en unos y otros casos a partir de la aplicación de esa doctrina, cuestión sobre la que después se volverá.

Pues bien, en otros ámbitos ajenos a la Administración de Justicia, el Consejo de Estado se ha planteado la necesidad de fijar una respuesta segura en relación con esta concreta cuestión de cuál ha de ser la fecha en que comience a computar el plazo para interponer una reclamación de responsabilidad patrimonial. Posición que ha querido ser fijada recientemente, en el dictamen número 263/2023, de 1 de junio, en el que se hace referencia, a lo largo de varias páginas, a múltiples dictámenes y sentencias, de diversos ámbitos, y se descartan -como dies a quo- tanto la fecha de declaración de la firmeza como la de notificación de esa declaración de la firmeza; así, ese dictamen se centra en la cuestión de si el cómputo del plazo para reclamar ha de comenzar el día de la notificación de la sentencia (o resolución correspondiente) o el día en que esta adquiere firmeza, y concluye que ha de estarse a la fecha de notificación de la sentencia. Por ello, resulta conveniente extractar, siquiera sea de forma sintetizada, algunos de sus razonamientos:

"De la letra de la norma citada [art. 67.1 de la Ley 39/2015] se infiere que la fecha que ha de tomarse como dies a quo para el cómputo del plazo es la de notificación de la sentencia por la que se anula el acto (...).

Este es el criterio que en numerosos dictámenes ha mantenido el Consejo de Estado, tomando en consideración que la fecha de notificación de la sentencia determina el momento a partir del cual la persona que pretende reclamar dispone "de los elementos fácticos y jurídicos idóneos para fundar una situación de aptitud plena para litigar" (sentencia del Tribunal Supremo, Sala Primera, de 13 de enero de 2015), lo que, en el ámbito de la responsabilidad civil extracontractual y en la patrimonial administrativa se concreta "en que la acción se puede ejercer -y por tanto comienza su plazo de prescripción- desde que el lesionado tiene cabal conocimiento del hecho causante del daño y de las consecuencias derivadas de él" (dictamen número 529/2020, de 4 de febrero de 2021). Se acoge, así, de manera expresa, la teoría de la "actio nata", con arreglo a la cual se entiende que el plazo de prescripción debe comenzar a computarse desde el momento en que puede ejercerse la acción.

Una manifestación concreta de esta línea de interpretación del precepto citado se encuentra en el dictamen número 910/2017, de 20 de diciembre, que pone de manifiesto que dicho artículo "(...) no tiene en consideración la fecha de la firmeza de la sentencia".

Idéntico criterio se sigue en el dictamen número 609/2019, de 19 de septiembre, en el que se afirma al respecto lo siguiente: "En efecto, con arreglo a la teoría de la "actio nata" perfilada por una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo (...), el plazo legalmente establecido para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración ha de computarse desde la fecha en que la sentencia (...) fue notificada a la interesada, en la medida en que fue entonces cuando pudo conocer en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios padecidos (...)".

En el mismo sentido se pronuncia el dictamen número 840/2019, de 5 de diciembre, que entiende que "(...). En aplicación de la doctrina de la actio nata -y como bien señalan el informe de la Abogacía del Estado y la propuesta de orden-, resulta claro que el daño patrimonial por el cual se reclama se puso de manifiesto para la interesada desde el momento en que tuvo conocimiento de la sentencia anulatoria de la revocación parcial del préstamo".

De este modo, y tras referencias a distintos dictámenes y sentencias, constata que el Consejo de Estado tiene una consolidada doctrina de acuerdo con la cual el plazo para reclamar ha de computarse, como regla general, desde la fecha de la notificación de la sentencia que pone fin al procedimiento; y recuerda que, según la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2011, "la declaración de firmeza de la sentencia es una mera constatación y nada añade a la circunstancia determinante de aquélla, que es la falta de impugnación tempestiva de la sentencia cuando ello sea posible". Además, manifiesta que este es el criterio que habían seguido distintos informes de la Abogacía del Estado, como el de 21 de abril de 2021, en el que se sostenía: "No es, por consiguiente, el dies a quo aquel en el que la sentencia ganó firmeza, tal y como entiende la propuesta de resolución remitida, sino que ha de serlo el día en que aquella fue notificada a la parte actora y ahora reclamante, si se sigue una interpretación ad litteram del artículo 67.1 de la LPACAP").

Continuaba el dictamen número 263/2023 indicando que, frente a este criterio, la Abogacía del Estado sostenía, en ese caso concreto, que el plazo de prescripción debía comenzar a computarse a partir de la firmeza de la sentencia, entendiendo que esta se produce por el transcurso del plazo legalmente establecido para la interposición del correspondiente recurso; interpretación que había sido acogida por el Consejo de Estado en el dictamen número 903/2019, de 4 de junio de 2020, y en cuyo apoyo se invocaba la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2018. Ahora bien, en relación con esta sentencia del Tribunal Supremo, precisaba el dictamen número 263/2023 que la doctrina que en ella se fija se encuentra referida a los supuestos de anulación de licencias urbanísticas de los que resulta la obligación de demoler un inmueble, supuestos en los que lo que se discutía era si el derecho a reclamar podía ejercerse una vez firme la sentencia anulatoria o si, por el contrario, era preciso esperar a que se ejecutara dicha sentencia para entender determinado el alcance del daño y, en consecuencia, para poder interponer la correspondiente reclamación. Por tanto, en ese específico ámbito, la disyuntiva que se resuelve no es la que contrapone, a efectos de determinar el inicio del plazo de la acción de responsabilidad patrimonial, la fecha en que se dicta la sentencia anulatoria y la fecha en que tal sentencia deviene firme.

A ello añadía que aquel criterio no guarda plena correspondencia con el que más recientemente ha sentado la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia de 4 de noviembre de 2022 (recurso n.º 6834/2021), en el que, como el propio Tribunal Supremo precisó, "la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial derivada de la anulación judicial de un acto administrativo de concesión de subvención"; y el ayuntamiento recurrente invocaba precisamente, entre otros argumentos, una infracción de la doctrina jurisprudencial contenida en la STS de 10 de julio de 2018 antes citada. Y la nueva sentencia, de 4 de noviembre de 2022, concluye que "es lo cierto que la cuestión casacional, en la forma en que se delimita en el auto de admisión, aparece ya resuelta en el mencionado artículo 67-1.º, párrafo segundo, al declarar de forma taxativa que el derecho a reclamar, que el mencionado precepto le confiere un plazo de un año, dispone que dicho plazo se empieza a contar desde que se haya "notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva"; de donde cabe concluir que es desde la notificación de la sentencia o resolución administrativa a que se impute el daño y no desde la ejecución de dicha resolución". Esta es, pues, la respuesta a la cuestión casacional suscitada, tal y como declara el fallo de la sentencia. De este modo, la sentencia de 4 de noviembre de 2022 concluye que no es preciso esperar a la ejecución de la resolución anulatoria, pero, a diferencia de lo declarado en la sentencia de 2018, en la de 2022 se fija como momento inicial para el cómputo del plazo de prescripción la fecha de notificación de la sentencia, sin mención alguna a su firmeza.

Así, el criterio sentado en la citada resolución judicial resulta conforme con la posición que ha mantenido al respecto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que interpreta que "el derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos"; y recuerda, a este respecto, que "la notificación, en cuanto acto de comunicación entre el órgano jurisdiccional y las partes, sirve para dar a conocer las decisiones de los tribunales así como los fundamentos que las motivan" (sentencia de 25 de enero de 2000, asunto Miragall y otros contra España). Y, a partir de todo lo anterior, concluye el repetido dictamen 263/2023:

"Ambas sentencias tienen también en común que en ellas se adopta una solución orientada a evitar que se obligue al perjudicado a esperar a que la resolución judicial se ejecute, permitiendo, en cambio, que plantee su pretensión resarcitoria una vez firme la sentencia (STS de 10 de julio de 2018) o una vez notificada (STS de 4 de noviembre de 2022). Pero no es ese el problema que se ha suscitado en el presente expediente, en el que la dialéctica no se plantea entre notificación o firmeza, por un lado, y ejecución de la sentencia, por otro (...). Al contrario, lo que debe resolverse en el asunto sometido a consulta es si la fecha que debe tomarse como inicio del cómputo del plazo de prescripción tras la anulación de un acto en vía jurisdiccional es la de notificación de la sentencia o la de firmeza, y ello a efectos de determinar si la acción fue ejercida tempestivamente o de forma extemporánea.

Así delimitada la cuestión que debe resolverse y en ausencia de un criterio jurisprudencial que de manera clara e inequívoca dé respuesta a la específica problemática que aquí se plantea, el Consejo de Estado entiende que debe mantenerse la doctrina que de forma mayoritaria se ha seguido hasta el momento, lo que lleva a sostener que el plazo de prescripción de la acción para reclamar debe comenzar a computarse a partir de la fecha de notificación de la resolución o sentencia definitiva que anula el acto del que se derivan los perjuicios cuya reparación se pretende.

Esta solución no solo es la que resulta del tenor literal del artículo 67.1 de la Ley 39/2015 y la que, como ha quedado expuesto, se acomoda a la teoría de la "actio nata" y se ha aplicado de manera inveterada, sino que es también la que permite adoptar un criterio cierto, objetivo y fácilmente acreditable, algo que resulta esencial cuando se trata de establecer los mecanismos de cómputo de los plazos para el ejercicio de acciones, habida cuenta de su carácter preclusivo.

Frente a la certeza que ofrece este criterio -que resulta, además, plenamente conforme con la jurisprudencia del TEDH antes citada-, el de firmeza de la sentencia lleva a hacer depender la determinación del dies a quo de las reglas que disciplinan el régimen de recursos que en cada caso resulte de aplicación, reglas que varían considerablemente no solo en función de cuál sea la concreta sentencia que se haya dictado (primera instancia, apelación, casación), sino también en función de los criterios de admisión de recursos, cuyo conocimiento por los ciudadanos puede resultar complejo, dificultándose con ello la identificación del momento exacto a partir del cual pueden ejercer la acción (...).

La dificultad de determinar apriorísticamente las reglas de impugnación de las resoluciones judiciales evidencia por sí sola que el criterio de la firmeza de la sentencia introduce un elemento de incertidumbre que no es compatible con el principio de seguridad jurídica (...).

Aplicado este principio al concreto ámbito de la prescripción de acciones, cabe sostener que la determinación de las reglas de cómputo de plazos debe realizarse con arreglo a criterios claros y objetivos que permitan establecer de forma sencilla y fácilmente acreditable el momento en que tales plazos comienzan a correr.

Ocurre, sin embargo, que la fijación de la fecha en que una resolución adquiere firmeza depende, como se ha indicado, de las normas procesales en cada caso aplicables y del modo en que estas sean interpretadas por los órganos jurisdiccionales, a quienes corresponde adoptar la decisión de admitir o inadmitir el recurso con arreglo a los criterios que corresponda seguir.

Siendo ello así, cabe concluir que la exigencia de certeza y predictibilidad que se deriva del mencionado principio de seguridad jurídica no queda suficientemente atendida si se impone el criterio de firmeza de la sentencia, criterio que, como se ha razonado, no viene impuesto por la sentencia que el informe de la Abogacía del Estado de 24 de febrero de 2023 invoca.

A la vista de todo lo anterior, el Consejo de Estado entiende que la fecha que debe tomarse como momento inicial del cómputo del plazo de prescripción es la de la notificación de la sentencia de 4 de marzo de 2021 por la que se anuló la resolución impugnada de la entidad reclamante, es decir, el 8 de marzo de 2021, lo que conduce a apreciar la extemporaneidad de la reclamación, al haberse formulado el 23 de marzo de 2022 ...".

Como puede observarse, en ese dictamen las dudas se plantean entre la fecha de notificación de la sentencia y la de su firmeza, con exclusión de la declaración de firmeza y de su notificación (recuérdese que la declaración de firmeza no solo se contempla en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, sino también en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa: así, artículos. 85.1, 89.3, entre otros); y ello, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (y con referencia expresa a la afirmación del Alto Tribunal de que "la declaración de firmeza de la sentencia es una mera constatación y nada añade a la circunstancia determinante de aquélla, que es la falta de impugnación tempestiva de la sentencia cuando ello sea posible": Sentencia de 25 de enero de 2011).

D) Resulta oportuno insistir en la necesidad de adoptar el mismo criterio en la aplicación del artículo 67 de la Ley 39/2015 y del artículo 293 de la LOPJ (al que se remite el artículo. 294 del mismo cuerpo legal); y ello, no solo por razón de que ambos se mueven en el marco de una misma institución (el de la responsabilidad patrimonial del Estado), sino también por la analogía de las situaciones a las que se refieren (una resolución necesaria para que resulte indemnizable un perjuicio previamente causado); y, sobre todo -hay que subrayarlo- porque en ambos casos el Tribunal Supremo ha tomado como punto de partida la aplicación de la doctrina de la actio nata. Una doctrina que parte del principio "actio nondum nata non praescribitur" y que implica que el día inicial para el ejercicio de la acción es aquel en que puede ejercitarse, lo que exige que la parte que propone el ejercicio de la acción disponga de los elementos fácticos y jurídicos idóneos para fundar una situación de aptitud plena para litigar. Y la aplicación de una misma doctrina en uno y otro caso (. artículo 67.1 de la Ley 39/2015 y artículo 293 de la LOPJ) han de conducir a una misma solución en ambos.

En el caso del artículo 67.1 citado, el supuesto de hecho exige "la anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general" y la ley precisa que el derecho a reclamar prescribirá al año "de haberse notificado" la resolución administrativa o la sentencia definitiva, lo que implica considerar que, una vez notificada, puede ejercerse el derecho a reclamar. Nótese la diferencia entre lo que dice este artículo 67.1 ("al año de haberse notificado") frente a lo que dice el Código Civil que, después de establecer en su artículo 1969 que el tiempo para la prescripción de toda clase de acciones "se contará desde el día en que pudieron ejercitarse" (cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, según el mismo artículo precisa), introduce algunas reglas especiales y, entre ellas, la relativa a las acciones para exigir el cumplimiento de obligaciones declaradas por sentencia que -en este caso sí-, establece el artículo 1971 que "comienza desde que la sentencia quedó firme"; es decir, tras establecer la regla general (actio nata: cuando pudo ejercitarse), introduce una regla especial para exigir el cumplimiento de obligaciones declaradas por sentencia (firmeza de la sentencia). No puede ignorarse, por tanto, cómo el artículo 67.1 se aparta claramente de esa regla especial recogida en el citado artículo 1971 -cuando no hubiera sido difícil reproducirla-, refiriendo aquí el cómputo a la notificación de la resolución o sentencia (con aplicación, por tanto, de la regla de la actio nata, tal y como el Tribunal Supremo ha sostenido).

Ciertamente -y volviendo sobre el artículo 67.1-, dictada la resolución administrativa o la sentencia definitiva, puede haber hechos que afecten a esa resolución o sentencia: más allá de los recursos ordinarios, podría haber un recurso extraordinario de revisión frente a aquella resolución administrativa (artículo 125 de la Ley 39/2015), una revisión de oficio (artículo 106 de la Ley 39/2015) o una declaración de lesividad (artículo 107 de la Ley 39/2015) o, en el caso de una sentencia, cabría la revisión (artículo 102 de la Ley 29/1998), entre otras posibilidades. Sin embargo, nada de ello impide el ejercicio previo de la acción, en el plazo de un año "de haberse notificado" la resolución o sentencia, según dice el artículo 67.1 (sin perjuicio de que pudiera, en su caso, quedar interrumpido el plazo de prescripción en caso de darse una de aquellas eventualidades o incluso quedar excluida la responsabilidad en caso de llegar a revisarse efectivamente la resolución o sentencia, cambiando su sentido). Como se expone en el dictamen número 263/2023 antes extractado, ello da también satisfacción a exigencias del principio de seguridad jurídica.

Igualmente, en el caso del artículo 294 de la LOPJ, el supuesto de hecho exige una sentencia absolutoria o un auto de sobreseimiento libre, así como que se hayan irrogado perjuicios. Siguiendo la misma doctrina de la actio nata, cabe plantearse si la acción puede ejercitarse cuando concurre una sentencia absolutoria y están claramente determinados los perjuicios irrogados (por haber concluido ya la prisión provisional). A juicio del Consejo de Estado, la respuesta ha de ser afirmativa. Ciertamente, en la tramitación del expediente la Administración comprobará que esa sentencia no ha sido revocada (lo que llevaría a excluir la responsabilidad), como también verificará que la prisión preventiva no ha sido abonada a otra condena (con la misma consecuencia), tal y como en efecto viene haciendo con buen criterio el órgano instructor en este tipo de expedientes; y el comienzo de unas actuaciones orientadas a tales efectos tendrá virtualidad interruptora del plazo (y no se diga que ello obligará a la Administración a suspender numerosos procedimientos en caso de formularse una reclamación antes de haber sido recurrida la sentencia absolutoria, porque la larguísima experiencia del Consejo de Estado en este tipo de reclamaciones evidencia que ello es absolutamente excepcional -si es que se ha llegado a dar-).

Y, visto desde otra perspectiva -pero dentro de la doctrina de la actio nata-, la falta de declaración de la firmeza de la sentencia absolutoria (o del auto de sobreseimiento libre), o -menos aún- la ausencia de notificación del auto de firmeza, no podrían llevar a oponer al interesado una falta de nacimiento de su acción, ni a rechazar la responsabilidad patrimonial reclamada al amparo del artículo 294 de la LOPJ: salvo error, no se ha desestimado nunca una reclamación por esa sola razón. Ello evidencia -también desde esta perspectiva- que la acción nace sin necesidad de la declaración de firmeza y -desde luego- sin necesidad de que se notifique el auto de firmeza. Por tanto, si se aplica la doctrina de la actio nata, no puede situarse el dies a quo en el auto de firmeza, ni en su notificación, puesto que en ese momento ya había nacido la acción.

A la misma conclusión habría que llegar en el caso de que un reclamante tuviera a su favor una sentencia absolutoria, aun cuando otro procesado -condenado- hubiera interpuesto recurso, sin que se hubiera declarado la firmeza de la sentencia, ni notificado tal firmeza al reclamante. Aunque hay casos en que se ha declarado la firmeza solo respecto del reclamante, la ausencia de una declaración tal no ha impedido el ejercicio de la acción (como tampoco el posterior reconocimiento de la indemnización procedente).

Quedan con ello expuestas las principales razones que, a juicio del Consejo de Estado, deben llevar a aplicar el criterio de la notificación de la sentencia, a partir de la literalidad de los artículos mencionados, en relación con otras normas, no solo del ámbito administrativo y en el marco de la misma institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, sino también del ámbito civil, a partir del criterio doctrinal de la actio nata -reiteradamente afirmado por la jurisprudencia- como también del principio "actio nondum nata non praescribitur", y con especial atención al principio constitucional de seguridad jurídica.

Ello no supone ignorar las razones que apoyan la tesis mantenida, no solo por el Ministerio de Justicia en la propuesta de resolución, sino también en distintas sentencias de la Audiencia Nacional e incluso, como se ha visto, en otras del Tribunal Supremo, todo lo cual evidencia la complejidad de la cuestión. Pero, como se ha apuntado, hay sentencias que apoyan tanto una como otra tesis, y la doctrina de la actio nata, en que tanto unas como otras se apoyan, así como la aplicación coherente del ordenamiento jurídico a partir de los principios articuladores de las instituciones que regula, parecen inclinar la balanza a favor de la tesis de la notificación de la sentencia, considerando también el principio de seguridad jurídica y la necesidad de certeza en este ámbito.

En fin, tampoco se ignora que, para resolver el caso concreto, la virtualidad del principio pro actione podría apoyar una solución distinta a la aquí expuesta. En efecto, la aplicación al presente caso del principio pro actione podría apoyar la tesis de computar el plazo desde la notificación de la firmeza, en beneficio del reclamante. Sin embargo, tratándose de una cuestión que ha recibido distintas soluciones (notificación, firmeza, auto de firmeza, notificación del auto de firmeza) no solo en el ámbito administrativo (piénsese en criterios divergentes entre unos y otros ministerios, pero también entre otros órganos y desde diversas Administraciones públicas) sino también en el ámbito judicial (como ha habido ocasión de advertir), es posible que una aplicación que favorezca al reclamante en este concreto caso pueda perjudicar a otro en un supuesto diferente (aunque análogo), ante la inseguridad que genera esa diversidad de criterios aplicados. Por ello, entiende el Consejo de Estado que resulta preferible una determinación clara, uniforme y estable del dies a quo; incluso, si el criterio aquí mantenido fuera rechazado por la Audiencia Nacional, sería positivo que se propiciara un pronunciamiento claro del Tribunal Supremo sobre esta concreta cuestión, que despeje las dudas que aún hoy siguen generando tanto el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 como el artículo 293 de la LOPJ.

Y todo ello, naturalmente, sin perjuicio de que puedan apreciarse especialidades y modulaciones en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, como también ha afirmado el Tribunal Supremo.

En conclusión, entiende el Consejo de Estado que el dies a quo debe fijarse en la fecha de notificación de la sentencia absolutoria o del auto de sobreseimiento, teniendo en cuenta las razones que ha venido aduciendo el Consejo de Estado en este concreto ámbito (artículo293 de la LOPJ), el criterio mantenido en el ámbito -más general- de la responsabilidad patrimonial de la Administración (artículo 67 de la Ley 39/2015), la necesaria coherencia con el criterio que se desprende de la regulación civil de esta misma institución de la prescripción (artículos 1969 y siguientes del CC), el criterio mantenido por el TEDH en cuestiones análogas, la ausencia de un criterio claro y uniforme sobre esta cuestión en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, sin embargo, ha partido siempre de la doctrina de la actio nata, (lo que impone una solución común a los casos regidos por el artículo 67.1 de la Ley 39/2015 y 293 de la LOPJ), la recta aplicación del principio "actio nondum nata non praescribitur" y, sobre todo, la imperiosa necesidad de dar certeza a esta cuestión tal y como exige el principio constitucional de seguridad jurídica.

Por todo ello, dado que la sentencia absolutoria, dictada el 23 de julio de 2018, fue notificada el día 26 de julio siguiente, la reclamación, presentada el día 26 de agosto de 2019 ha de reputarse extemporánea, lo que conduce a su desestimación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de indemnización de daños y perjuicios a que se refiere la consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de noviembre de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE LA PRESIDENCIA, JUSTICIA Y RELACIONES CON LAS CORTES.