Acerca de operadores lógicos
Última revisión
09/02/2023
Dictamen de Consejo de Estado 1082/2012 de 08 de noviembre de 2012
Relacionados:
Órgano: Consejo de Estado
Fecha: 08/11/2012
Num. Resolución: 1082/2012
Cuestión
Anteproyecto de Ley por la que se modifica la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.Contestacion
TEXTO DEL DICTAMEN
El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 8 de noviembre de 2012, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 28 de septiembre de 2012, con registro de entrada el día 3 de octubre siguiente, el Consejo de Estado en Pleno ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley por la que se modifica la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Resulta de antecedentes:
Primero.- Contenido del anteproyecto
El anteproyecto sometido a consulta, fechado el 25 de septiembre de 2012, consta de una parte expositiva, un artículo, así como siete disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y cuatro finales.
La parte expositiva comienza afirmando que los cambios experimentados por el mercado de transporte terrestre de viajeros y mercancías, tanto en el ámbito nacional como en el de la Unión Europea, aconsejan llevar a cabo una "revisión completa" de la
En materia de transporte internacional el anteproyecto se remite a las reglas contenidas en los Reglamentos (CE) nº 1072/2009 y 1073/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por los que se establecen normas comunes de acceso, respectivamente, al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera y al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses, así como a las que, en su caso, resulten de aplicación de los convenios internacionales suscritos por España.
Por lo demás, en la parte expositiva del anteproyecto de Ley remitido en consulta son destacadas las siguientes modificaciones:
o La adaptación del régimen de gestión de los transportes públicos regulares de viajeros de uso general por carretera y ferrocarril al Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, para lo que, además, son armonizadas las reglas específicas propias de este régimen con la legislación general sobre contratos del sector público, "reforzando el carácter contractual de la relación entre el gestor del servicio y la Administración titular de éste". o El "encuadramiento definitivo" de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor como una modalidad concreta de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo, en lugar de como actividad auxiliar y complementaria del transporte. o La redefinición de las distintas actividades auxiliares y complementarias del transporte de mercancías para adecuarlas a la realidad actual del mercado, incluyendo la figura del operador logístico. o La consagración de los principios de libertad de contratación y de explotación de las actividades de transporte a riesgo y ventura del empresario, salvo que se trate de servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración. o La potenciación de la capacidad de actuación de las Juntas Arbitrales del Transporte. o La reducción de las barreras operativas mediante la plena liberalización de la intermediación en la contratación de transportes de viajeros, sin perjuicio de la regulación de las agencias de viajes en el ámbito turístico, y la flexibilización de los límites que separan la actuación de transportistas y operadores de transporte en el mercado de transporte de mercancías. o La reducción de cargas administrativas, "tanto para las empresas que operan en el sector como para la propia Administración", dotando de una "nueva dimensión" al Registro de Empresas y Actividades de Transporte y favoreciendo su coordinación con el Registro Mercantil. o El avance en el establecimiento "en el medio plazo" de una tramitación estrictamente telemática de cualquier procedimiento ante los órganos de la Administración Pública competentes en materia de transporte.
El artículo único consta de un total de ochenta y un apartados, en los que son modificados diversos artículos de la
* En el Título Preliminar de la
* El Título I ("Disposiciones comunes a los diferentes modos de transporte terrestre") se ve modificado en diversos aspectos, entre ellos la regulación del régimen tarifario de los servicios públicos de transporte de viajeros de titularidad de la Administración, la noción de las obligaciones de servicio público, la contratación de los servicios de transporte, el concepto de transporte multimodal, la composición y funciones del Consejo Nacional de Transportes Terrestres y la intervención de las Juntas Arbitrales del Transporte.
* Se reforma en su práctica totalidad el Título II de la
En particular, se modifica, de un lado, el régimen de autorización al que queda supeditada la realización del transporte público de viajeros y mercancías, así como las exenciones a dicho régimen (artículo 42 de la
De otro lado, es objeto de regulación el Registro de Empresas y Actividades de Transporte (denominado en la regulación en vigor Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte), incidiéndose en su régimen de publicidad.
Por último, la modificación en tramitación afecta a otras cuestiones, como las comunicaciones por medios electrónicos entre los órganos administrativos competentes y los titulares de las autorizaciones o solicitantes de las mismas, la delimitación de las funciones del Comité Nacional del Transporte por Carretera o la eliminación del régimen específico de las cooperativas de transportistas.
* En cuanto hace al Título III ("De los servicios y actividades del transporte por carretera"), además de ciertas alteraciones de la clasificación de los transportes públicos (como la supresión de la distinción entre transportes públicos regulares permanentes y temporales y de las autorizaciones especiales exigidas para la realización de estos últimos), la reforma de los artículos 71 y siguientes de la
Respecto de este contrato, se regula, en primer lugar, su objeto, duración y prórroga. A este respecto, se fija un plazo máximo de duración de diez años, con posibilidad de prórroga por un plazo no superior a la mitad del período originalmente establecido, cuando resulte necesario habida cuenta de las condiciones de amortización de los activos necesarios para la prestación del servicio público. En segundo lugar, es contemplado el procedimiento de adjudicación, el cual deberá ser abierto de modo que todo empresario pueda presentar una proposición (sin perjuicio de la exigencia de la autorización de transporte público de viajeros impuesta al adjudicatario), si bien cabe la adjudicación directa cuando el valor anual medio se haya estimado en menos de 100.000 euros así como en los supuestos de interrupción del servicio público o riesgo inminente. Y, en tercer lugar, el anteproyecto establece el régimen de modificación y extinción del contrato de gestión de servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general, con la enumeración de las causas de resolución contractual y sus efectos.
En el ámbito de los transportes públicos discrecionales de viajeros y mercancías, la principal novedad radica en que la autorización de transporte público de viajeros habilita tanto para realizar el transporte como para intermediar en su contratación, del mismo modo que la autorización de transporte público de mercancías permite la ejecución del transporte y, en su caso, la intermediación, siempre que se acrediten requisitos iguales o superiores a los previstos para la obtención de la autorización de operador de transporte. También se hace mención al arrendamiento de vehículos de turismo con conductor.
Finalmente, se introducen modificaciones en el transporte privado complementario, el internacional y el turístico.
* En el Título IV ("Actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera") se restringe la exigencia de autorización para quienes pretendan intermediar en la contratación de transportes de mercancías por carretera. Asimismo, se introduce la noción de operador logístico y se actualizan las definiciones de otras actividades de dicha naturaleza, suprimiendo toda referencia al arrendamiento con conductor en este título.
* En el Título V ("Régimen sancionador y de control de los transportes terrestres y de sus actividades auxiliares y complementarias") son modificados los preceptos 140 y siguientes en los que se tipifican las infracciones muy graves, graves y leves y se determinan las sanciones procedentes.
* El último apartado del artículo único (ochenta y uno) introduce una nueva disposición adicional décima en la que se faculta al Gobierno para incorporar al ordenamiento interno los nuevos supuestos que, de conformidad con la lista elaborada por la Comisión Europea, hayan de dar lugar a la pérdida de la honorabilidad.
En la parte final, las disposiciones adicionales se refieren a la declaración de obligaciones de servicio público (primera), los cambios de denominación resultantes de las modificaciones en tramitación, como en lo relativo al Registro de Empresas y Actividades de Transporte (segunda), los certificados de competencia profesional (tercera), la coordinación de dicho registro con el Registro Mercantil y los diferentes registros de la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior (cuarta), el registro de los títulos y licencias habilitantes para la realización del transporte por ferrocarril (quinta), la acción directa contra el cargador principal en los supuestos de intermediación (sexta) y la responsabilidad de las organizaciones de inspección y certificación de buques (séptima).
Las disposiciones transitorias afectan al régimen jurídico de los transportes públicos de viajeros por ferrocarril (primera), a los servicios regulares de transportes de viajeros por carretera de uso general con un bajo índice de utilización y servicios regulares temporales (segunda), al Registro de Empresas y Actividades de Transporte (tercera), a las condiciones de aplicación en la contratación del transporte de viajeros por carretera (cuarta) y al equipamiento informático de las empresas y a las comunicaciones electrónicas (quinta). La disposición derogatoria prevé la derogación de los artículos 52 y 53 del Reglamento de la
La disposición final primera declara la vigencia del Reglamento de la
Segundo.- Contenido del expediente
A) Figura en el expediente la versión del anteproyecto anterior al trámite de audiencia, fechada el 12 de junio de 2012. Se adjunta a este texto la memoria del análisis de impacto normativo.
B) El anteproyecto fue tomado en consideración por el Consejo de Ministros en su reunión del día 15 de junio de 2012, según consta en la diligencia expedida en la misma fecha por la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, en sus atribuciones como Ministra Secretaria del Consejo de Ministros.
C) El texto fue remitido a las Comunidades Autónomas, obrando en el expediente las observaciones de redacción y de fondo formuladas a diversos preceptos del anteproyecto por las de Andalucía, Islas Baleares, Cataluña, Castilla-La Mancha y Madrid. D) El anteproyecto ha sido informado por el Comité Nacional de Transporte por Carretera.
Su Departamento de Mercancías elevó el 11 de julio de 2012 el informe correspondiente, manifestando "la existencia de unanimidad en cuanto a la necesaria modificación del régimen sancionador en los términos que fueron convenidos con el Ministerio de Fomento el pasado 9 de febrero de 2011 y que, con mayor o menor acierto, han sido incorporados en el presente anteproyecto". Las cuestiones recogidas en el informe reflejaban la "posición ampliamente mayoritaria de este Departamento, superior al 83% de la representación dentro del mismo"; por su parte, expresaron una posición favorable al anteproyecto y contraria al informe emitido algunas asociaciones de operadores y actividades auxiliares como la Asociación Empresarial Española de Carga Fraccionada (AECAF) o la Asociación Española de Mantenimiento (AEM); finalmente, la Federación Española de Asociaciones de Empresas Transitarias (FETEIA) expresó su parecer contrario a la reforma de la
El Departamento de Viajeros del referido Comité elevó su informe el 30 de julio de 2012. En las observaciones generales de este informe se reconocía la concurrencia de razones de seguridad jurídica que aconsejaban la adaptación del contenido y la terminología de la
E) Ha intervenido en el expediente el Consejo Nacional de Transportes Terrestres.
El 19 de julio de 2012 la Sección de Transporte de Mercancías examinó el proyecto, adjuntándose el acta de la reunión en la que se recogían las opiniones expresadas por sus miembros respecto de varias cuestiones.
La Sección de Transporte de Viajeros remitió el 3 de septiembre de 2012 el informe resultante de la reunión celebrada el día 25 de julio anterior, en la que se formulaban diversas observaciones al texto del anteproyecto.
F) La Comisión Nacional de la Competencia evacuó su informe sobre la modificación de la
Este informe se iniciaba con el análisis del contenido de la modificación en curso, la cual afectaba a la competencia en cuanto al régimen autorizatorio de los transportes públicos de mercancías y viajeros, la contratación de los transportes públicos regulares de viajeros de uso general, la equiparación del régimen de la cooperativa de transportistas al de cualquier otra persona jurídica que actuase en este ámbito, así como la realización de actividades auxiliares y complementarias del transporte y del arrendamiento de vehículos con conductor como transporte público discrecional. Desde una perspectiva general, la Comisión Nacional de la Competencia constataba que el alto grado de intervención pública al que estaba sometida la actividad de transporte terrestre había motivado "la presencia de numerosas restricciones a la competencia, en forma de limitaciones a la entrada al mercado y a la capacidad de los operadores ya presentes de competir entre sí"; ahora bien, no todas estas restricciones se hallaban en la
En el informe de la Comisión Nacional de la Competencia se formulaban observaciones particulares al régimen de autorizaciones de acceso a las actividades de transporte público, al contrato de gestión de servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general y a la regulación del arrendamiento de vehículos con conductor.
G) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento emitió el 27 de septiembre de 2012 un informe favorable. En cuanto a la tramitación de la norma, se hacía constar que había sido recabado el parecer de las tres asociaciones profesionales de usuarios del transporte de mercancías acreditadas ante dicho departamento ministerial, la Asociación de Fabricantes y Distribuidores (AECOC), la Asociación Española de Usuarios de Transportes de Mercancías y Asimilados (AEUTRANSMER) y la Asociación Española de empresas con transporte privado de mercancías y grandes usuarios de servicio público (TRANSPRIME).
H) El texto final sometido a dictamen del Consejo de Estado iba acompañado de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, también fechada el 25 de septiembre de 2012.
En esta memoria se valoraba, en primer término, la oportunidad de la norma. A este respecto, se analiza la motivación de la propuesta, mediante la que se pretendía dar un nuevo impulso al mercado de transportes por carretera y ferrocarril, propiciando una mejor estructuración empresarial de la oferta y un aumento de la capacidad de las empresas para adaptarse a una demanda cambiante. Por otra parte, se revisaba el articulado de la
A continuación, en la memoria del análisis de impacto normativo se describía el contenido de la modificación en anteproyecto, destacándose las principales novedades. En el análisis jurídico se mencionaban los preceptos del anteproyecto que habían sido reformados en atención a las observaciones formuladas durante el procedimiento. En particular, la regulación del arrendamiento de vehículos con conductor era resultado de la negociación llevada a cabo en el mes de julio por los Ministerio de Fomento y de Economía y Competitividad con los sectores del taxi y de dicho arrendamiento. Fruto de tal negociación, esta actividad estaba sometida a autorización, aun cuando solo resultaba exigible el requisito de establecimiento, se permitía por vía reglamentaria determinar un número mínimo de vehículos, lo que tenía amparo en el artículo 5 b) del Reglamento (CE) nº 1071/2009, y se habilitaba la posibilidad de establecer limitaciones al otorgamiento de autorizaciones cuando existiesen limitaciones en el ámbito local o autonómico.
En el análisis de impactos, se afirmaba la adecuación del anteproyecto al orden constitucional de competencias en atención a la competencia exclusiva del Estado en materia de transportes terrestres en los términos del artículo 149.1.21ª de la Constitución. En el plano económico el texto en tramitación pretendía favorecer un sector de transporte "menos atomizado formado por empresas con un mayor tamaño y equipamiento, que tenga una mayor musculatura financiera y comercial y mayor capacidad de gestión"; en cuanto a los efectos sobre la competencia, la norma iba a suponer "una elevación de los costes de entrada en este sector pero no con el efecto deliberado de restringir la competencia sino de elevar los niveles de profesionalización del sector de transporte e incidir, en última instancia, en la calidad de los servicios de transporte". La memoria contenía un análisis de las cargas administrativas, las cuales se verían reducidas por medidas como la eliminación de autorizaciones de intermediación, la conexión del Registro de Empresas y Actividades de Transporte con el Registro Mercantil o las comunicaciones electrónicas. En último lugar, se negaba que el anteproyecto tuviera impacto alguno en los gastos e ingresos públicos o contuviese aspectos de los que pudieran derivarse consecuencias de discriminación por razón de género.
La memoria del análisis de impacto normativo concluía con un resumen ejecutivo, incorporado como anexo.
Y, en tal estado de tramitación, V. E. acordó remitir el expediente al Consejo de Estado para consulta. En la orden de remisión se hacía constar la urgencia del dictamen, al amparo de lo señalado en el artículo 19.1 de la
I
1. El Consejo de Estado en Pleno emite su dictamen de acuerdo con lo prevenido en el artículo 21.2 de la
2. El anteproyecto de Ley sometido a consulta -junto con el anteproyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio- tiene por objeto adecuar el régimen jurídico del transporte terrestre y por cable a la situación del sector, consecuencia de los cambios experimentados en el mercado, acompasándolo a la nueva reglamentación europea, que ha sufrido igualmente notables innovaciones; en especial, como consecuencia de la aprobación de los Reglamentos (CE) núm. 1071/2009, (CE) núms. 1072/2009 y 1073/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por los que se establecen normas comunes relativas a las condiciones que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera, en relación con el cumplimiento de los requisitos de establecimiento, competencia profesional, capacidad financiera y honorabilidad de las empresas y por los que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera y al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses, respectivamente.
II
Se han cumplido en el caso presente las exigencias establecidas en el artículo 24.2 de la
El texto inicial del anteproyecto fue elaborado por la Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento. Se ha recabado el parecer del Consejo Nacional de Transportes Terrestres -tanto de la Sección de Transporte de Viajeros como de la Sección de Transporte de Mercancías-, cuyo informe es preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Reglamento de Transportes Terrestres, aprobado por
Por otra parte, los documentos exigidos por el mencionado artículo 24.2 de la
Se echa en falta, no obstante, el informe el Consejo Económico y Social.
III
En cuanto hace a la adecuación del anteproyecto en preparación al sistema constitucional de reparto de competencias a nivel territorial, la disposición final segunda invoca el artículo 149.1.21ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, como título competencial al amparo del cual se dicta dicha norma. Por su parte, la memoria del análisis de impacto normativo menciona igualmente el referido precepto para concluir que el anteproyecto respeta el orden de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
En la Guía Metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, se contempla que dicha memoria incluya un análisis sobre la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, identificando el título competencial prevalente y analizando tanto las cuestiones competenciales más relevantes como la participación autonómica y local en la elaboración del proyecto normativo. En particular, para el análisis de los títulos competenciales y la consiguiente identificación del título prevalente, está prevista la formulación en la memoria de las siguientes consideraciones: la calificación de la materia o de las materias objeto de regulación en el proyecto en términos generales; el análisis de los títulos competenciales que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas respecto de dichas materias, especificando los preceptos constitucionales y estatutarios de los que derivan, con especial atención a los criterios generales establecidos por la jurisprudencia constitucional y a las previsiones establecidas por los reales decretos de traspaso dictados; la determinación del título competencial prevalente aplicable a cada uno de los preceptos del proyecto, teniendo en cuenta, como regla general, que debe existir un único título prevalente aplicable a cada precepto del proyecto, aunque, excepcionalmente, podrá fundamentarse la concurrencia de dos títulos respecto del mismo precepto, atendiendo a sus peculiaridades; en cualquier caso, debe establecerse precisamente qué preceptos tienen carácter básico.
Por su parte, de conformidad con lo dispuesto en las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, debe recogerse en el proyecto una disposición final en la que se citen de forma concreta, en lo que se refiere a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, "el título competencial habilitante. Cuando se produzca una concurrencia de títulos competenciales que fundamentan la norma, deberá especificarse a cuál de ellos responde cada uno de los artículos. Deberá citarse el artículo 149.1 (más el ordinal correspondiente) de la Constitución que atribuye la competencia de que se trate y, cuando éste comprenda varias materias de diferente alcance, deben especificarse los preceptos concretos que se dictan al amparo de una u otra competencia estatal" (directriz 42).
Cabe constatar que ni la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al anteproyecto analizado responde a la Guía Metodológica en el examen de la adecuación de la norma en preparación al orden de distribución de competencias ni la disposición final segunda del propio texto consultado se acomoda a las Directrices de técnica normativa en este punto.
En especial, resulta llamativa la escasa atención prestada a la cuestión competencial en el expediente, máxime si se tiene en cuenta que sobre la versión originaria de la
A partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, cabe recordar que, sobre la distribución de competencias en materia de transporte por carretera que se deriva del artículo 149.1.21ª de la Constitución, el criterio territorial se configura como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que se toma como punto de referencia central el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las Comunidades Autónomas (Sentencias del Tribunal Constitucional 86/1988 y 180/1992). Así, pues, el criterio territorial del radio de acción del transporte resulta decisivo, de lo que se desprende, como consecuencia inmediata, que el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte. En atención a la Sentencia 118/1996, resulta patente que la reforma de la
En suma, procede analizar los distintos títulos competenciales que amparan el anteproyecto y reflejar dicho análisis, en la medida en que resulte procedente, en la disposición final segunda del anteproyecto, incluyendo, al menos, la referencia a los preceptos dotados de carácter básico en virtud del artículo 149.1.18ª de la Constitución. Asimismo, ello habrá de tener adecuado reflejo en el artículo 2 de la
IV
1. El transporte es una de las primeras políticas comunes de la Unión Europea. Desde la entrada en vigor del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, esta política se ha centrado en la eliminación de los obstáculos en las fronteras entre los Estados miembros y, de este modo, ha contribuido a la libre circulación de personas y bienes. En el Derecho originario vigente la política de transporte se encuentra regulada por el Título VI (artículos 90 a 100) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Sus grandes ejes pretenden fomentar la competencia efectiva en el mercado interior, garantizar el desarrollo sostenible, potenciar las grandes redes en Europa, así como reforzar la seguridad y la cooperación internacional. Desde el Libro Blanco de 2001 (titulado "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad"), hasta el reciente Libro Blanco de 2011 (llamado "Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible"), esta política se ha orientado hacia el desarrollo armonizado y coherente de los distintos medios de transporte, sobre todo mediante la utilización de cada uno de ellos (terrestre, marítimo o aéreo) de la forma más eficiente.
2. De las distintas normas que componen la regulación europea de los transportes terrestres merecen especial atención dos de ellas, por su incidencia directa en cuestiones reguladas en la
- El Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) nº 1191/69 y (CEE) nº 1107/70 del Consejo: esta norma tiene por objeto definir las modalidades según las cuales las autoridades competentes pueden intervenir en el sector del transporte público de viajeros "para garantizar la prestación de servicios de interés general que sean más frecuentes, más seguros, de mayor calidad y más baratos que los que el simple juego del mercado hubiera permitido prestar"; con este fin, son definidas las condiciones en que dichas autoridades, "al imponer o contratar obligaciones de servicio público, compensan a los operadores por los costes que se hayan derivado" (artículo 1.1).
- El Reglamento (CE) nº 1071/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen las normas comunes relativas a las condiciones que han de cumplirse para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera y por el que se deroga la Directiva 96/26/CE del Consejo: mediante este Reglamento europeo se pretende modernizar las normas existentes de acceso a la profesión de transportista por carretera a fin de garantizar que su aplicación sea más uniforme y eficaz; puesto que el cumplimiento de dichas normas constituye la condición principal para acceder al mercado europeo, se opta por el reglamento como instrumento más adecuado para uniformar el acceso a la profesión de transportista por carretera (considerando cuarto).
Otras normas europeas inciden en el ámbito del transporte internacional, como los Reglamentos (CE) núms. 1072/2009 y 1073/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por los que se establecen normas comunes de acceso, respectivamente, al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera y al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses.
V
La utilización del reglamento como instrumento normativo en la política de transporte de la Unión Europea y, en particular, en el marco del transporte terrestre, obliga a realizar algunas reflexiones acerca del papel que debe desempeñar el legislador interno en tales casos.
En virtud del artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (antiguo artículo 249 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea), el reglamento "tendrá un alcance general" y "será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro". Se integra, pues, en los ordenamientos jurídicos nacionales a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, desplegando su eficacia a partir de la fecha que él mismo fije o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación (artículo 297 del citado tratado internacional). Dado que se trata de una norma no necesitada de incorporación mediante otra de naturaleza interna, presenta una clara vocación unificadora de los Derechos nacionales, tendente a excluir cualquier particularidad o diversidad interna en la materia por él regulada, al limitar la intervención de los Estados, en principio, a la aplicación material de la norma única europea, sin perjuicio de la labor de depuración normativa y de los eventuales desarrollos de los que aquella pueda ser objeto, cuestiones sobre las que se volverá más adelante.
A partir de tal premisa, se ha sentado la prohibición de medidas nacionales de recepción o reproducción del reglamento europeo. Desde una temprana jurisprudencia del Tribunal de Justicia se ha objetado tal práctica, más que en sí misma, en atención a los efectos que podrían derivarse de ella en perjuicio de la correcta aplicación del Derecho europeo, entre ellos:
a) La incitación a invocar y aplicar, no el reglamento europeo, sino la norma interna de recepción, con el consiguiente peligro de confusión tanto en lo que se refiere al momento de entrada en vigor (tomando como fecha la de publicación de la norma interna en el correspondiente Boletín Oficial nacional, en lugar de la del reglamento en el Diario Oficial de la Unión) como en lo atinente a la ubicación de la previsión en cuestión en el sistema general de fuentes (sometiendo la norma interna de recepción al propio sistema de fuentes, con desconexión del marco europeo). Esta situación compromete la "aplicación simultánea y uniforme" del reglamento en el conjunto de los Estados miembros, tal y como recalcara el Tribunal de Justicia en su Sentencia de 7 de febrero de 1973 (asunto Comisión vs. Italia).
b) La tendencia de los Estados miembros, más allá de la mera reproducción, a modificar el alcance del reglamento a través de la norma interna de recepción, constatada por el Tribunal de Justicia en Sentencias de 18 de febrero (asunto Bollmann) y 18 de junio de 1970 (asunto Krohn).
c) La exclusión potencial de la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre la interpretación o validez del reglamento europeo, pues, al encontrarse ante una norma interna (la reproductora del reglamento), los jueces nacionales podrían verse inclinados a tratarla como tal, sin tomar en consideración que la norma aplicable es la europea, para la que rige el mecanismo de la cuestión prejudicial, dada la interpretación del Tribunal de Justicia y su competencia exclusiva para pronunciarse sobre su validez, como se indicara en la Sentencia de 10 de octubre de 1973 (asunto Variola).
Por consiguiente, la jurisprudencia europea ha mantenido desde antiguo una posición contraria a las medidas nacionales de recepción o reproducción de los reglamentos europeos, dadas las distorsiones que pudiera generar esta práctica en cuanto a la naturaleza, vigencia, uniformidad y control de la norma europea directamente aplicable.
Sin embargo, ello no excluye toda intervención del Derecho interno en los ámbitos concernidos por los reglamentos europeos. Al contrario, tal intervención puede ser procedente, incluso necesaria, tanto para la depuración del ordenamiento nacional como para el desarrollo o complemento del reglamento de que se trate. Ambas cuestiones han de ser analizadas someramente por separado:
a) El principio de seguridad jurídica, en su vertiente positiva, obliga a los Estados miembros a integrar el ordenamiento europeo en el interno de una manera lo suficientemente clara y pública como para permitir su pleno conocimiento tanto por los operadores jurídicos como por los propios ciudadanos, en tanto que, en su vertiente negativa, implica la obligación para tales Estados de eliminar situaciones de incertidumbre derivadas de la existencia de normas en el Derecho nacional incompatibles con el europeo. De esta segunda vertiente se colige la consiguiente obligación de depurar el ordenamiento jurídico.
Lo característico de la obligación de inaplicación impuesta a los jueces nacionales por la doctrina Simmenthal es que no se condiciona a la previa eliminación de la norma interna por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional. Al contrario, el Tribunal de Justicia sostiene que el órgano jurisdiccional interno ha de dejar sin aplicación, en virtud de su propia autoridad e iniciativa, toda disposición contraria al Derecho europeo, sin esperar a su derogación o declaración de inconstitucionalidad. Ahora bien, como aclararía el propio Tribunal de Justicia, de la doctrina expuesta no se deduce que la incompatibilidad con el Derecho de la Unión Europea de una norma de Derecho interno posterior produzca el efecto de determinar la inexistencia de esta, por lo que ante semejante situación el juez estatal está obligado "a descartar la aplicación de esa norma, en la inteligencia de que esta obligación no limita la facultad de los órganos jurisdiccionales nacionales competentes para aplicar, entre los distintos procedimientos del ordenamiento jurídico interno, aquellos que sean apropiados para salvaguardar los derechos individuales" reconocidos por el Derecho europeo (Sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de octubre de 1998, asunto IN.CO.GE.).
La obligación de los Estados miembros de eliminar las normas internas incompatibles con el Derecho europeo, declarada por el Tribunal de Justicia en la Sentencia de 4 de abril de 1974, asunto Comisión vs. Francia, constituye un complemento -que no un requisito- de los principios de eficacia directa y primacía. En otras palabras, la depuración del ordenamiento jurídico nacional favorece las posibilidades aplicativas del Derecho europeo, pero no condiciona la vigencia de los principios mencionados, del mismo modo que la eficacia directa y la primacía de las disposiciones europeas no dispensan a los poderes públicos de suprimir de su ordenamiento las previsiones incompatibles. En definitiva, el principio de seguridad jurídica obliga a que la normativa interna que resulte incompatible con el Derecho europeo quede definitivamente eliminada "mediante disposiciones internas de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las disposiciones internas que deban modificarse" (Sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2006, asunto Comisión vs. España; de 13 de julio de 2000, asunto Comisión vs. Francia; y de 15 de octubre de 1986, asunto Comisión vs. Italia).
El Consejo de Estado advirtió ya en el dictamen 48.700, de 29 de enero de 1986, acerca de la conveniencia de proceder "a la derogación expresa de las normas internas contrarias al Derecho comunitario o realizar la formal declaración normativa de su nuevo alcance, haciéndolo precisamente, en uno y otro caso, mediante normas internas de rango no inferior al de las normas afectadas". Es imprescindible, por consiguiente, respetar el principio de jerarquía normativa a la hora de derogar o modificar las disposiciones nacionales incompatibles con el Derecho europeo.
Como se resaltara en el Informe sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español, aprobado por la Comisión de Estudios del Consejo de Estado el 14 de febrero de 2008, dada la prohibición de reproducir en una norma interna el reglamento europeo - caracterizado por la plenitud de su eficacia directa, pero incapaz de expulsar de los Derechos nacionales las previsiones que lo contradigan, aunque prime sobre ellas-, no son depuradas muchas veces dichas previsiones, que mantienen su apariencia de norma. Por este motivo, en aras del principio de seguridad jurídica, se aboga por que la publicación del reglamento -una vez aprobado- en el Diario Oficial de la Unión Europea sea seguida en el ámbito interno de la derogación de las previsiones contrarias, cuando existieran.
b) Los reglamentos, pese a su característica de aplicabilidad directa, en la práctica pueden exigir otras normas internas complementarias para hacer plenamente efectiva su aplicación. En este sentido, más que de incorporación cabría hablar de "desarrollo" o complemento del Derecho europeo. Así ocurre en el caso de las decisiones de naturaleza normativa que establecen un objetivo a alcanzar por los Estados miembros cuya consecución exija la adopción de medidas nacionales de alcance general. Este complemento normativo está también justificado cuando el reglamento comunitario defiere a los Estados miembros la responsabilidad de adoptar ellos mismos las medidas necesarias para que pueda ser efectivamente aplicado (Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1979, asunto Eridiana), habiéndose admitido también la validez, aunque en términos restrictivos, de habilitaciones implícitas a favor de los Estados miembros (Sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1970, asunto Otto Scheer; y de 30 de octubre de 1975, asunto Rey Soda).
Ahora bien, cuando se trata de complementar los reglamentos europeos que así lo requieran, tal desarrollo no ha de poner en peligro la finalidad de aquellos y los Estados deben emplear la misma diligencia que en el marco de sus ordenamientos internos (Sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de mayo de 1982, asunto Fromme vs. BALM y BayWa vs. BALM). Además, el Tribunal interpreta en términos estrictos el ámbito de apreciación que corresponde a los Estados a la hora de materializar el necesario complemento normativo interno (Sentencia de 14 de marzo de 1973, asunto Westzucker). Por la misma razón, los Estados miembros no pueden desarrollar de manera incompleta o selectiva las disposiciones de un reglamento comunitario, de manera que frustren la aplicación de tales disposiciones (Sentencia citada de 7 de febrero de 1973, asunto Comisión vs. Italia).
En recapitulación, los reglamentos europeos son directamente aplicables, habiendo interpretado el Tribunal de Justicia que ello no solo hace innecesarias las medidas internas de recepción, sino que las convierte en desaconsejables, por cuanto tal práctica entraña riesgos ligados a la reproducción parcial o inexacta del tenor de la norma europea y puede inducir a error en cuanto a la naturaleza, vigencia, y control de la misma. La prohibición de medidas nacionales de reproducción del reglamento no obsta la obligación de los Estados miembros de depurar sus respectivos ordenamientos mediante la expulsión de las disposiciones internas contrarias a tales normas de aplicación directa ni la procedencia de su desarrollo cuando estas contengan -o pueda inferirse de su tenor- una habilitación a favor de los Estados miembros para adoptar medidas de ejecución.
VI
Uno de los objetivos declarados del anteproyecto consiste en la revisión del articulado de la
Sin duda, es necesaria la adecuación de la
A la vista de su contenido, el anteproyecto no responde claramente ni a una finalidad depuradora de la
No se le oculta al Consejo de Estado que en la opción reflejada en el anteproyecto subyace probablemente la idea de que la
VII
Sin ánimo de exhaustividad, se exponen a continuación algunas de las dificultades que el anteproyecto suscita al modificar los Títulos I, II y III de la
Como punto de partida, cabe reiterar la procedencia de acometer la labor de armonización de la
Respecto del Título I ("Disposiciones comunes a los distintos modos de transporte terrestre"), al definir las obligaciones de servicio público, el anteproyecto reproduce de manera parcial y defectuosa la definición contenida en el artículo 2 del Reglamento (CE) 1370/2007, resultando procedente su supresión.
Respecto del Título II ("Disposiciones de aplicación general a los transportes por carretera y a las actividades auxiliares y complementarias de los mismos"), la
Para llevar a cabo la adaptación al ordenamiento europeo, el anteproyecto se ha decantado por dar nueva redacción a los preceptos afectados por la sustitución de la Directiva 96/26/CE por el Reglamento (CE) nº 1071/2009, insertando parcialmente su contenido. Así, el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1071/2009 fija los requisitos para ejercer la profesión de transportista por carretera, a saber: establecimiento, honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional, los cuales son delimitados en los artículos 5 a 8. Tales requisitos son incluidos en el artículo 43 c) de la
Se incluyen a continuación varios ejemplos de problemas planteados por este modo de proceder:
- En cuanto al ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 1071/2009, este excluye del mismo (artículo 1.4) a las empresas que ejerzan la profesión de transportista de mercancías por carretera únicamente mediante vehículos de motor o conjuntos de vehículos de motor cuyo peso total de carga autorizado no supere las 3,5 toneladas (límite que puede ser reducido por los Estados miembros para la totalidad o para una parte de las categorías de transporte por carretera) -letra a)-, las empresas que presten servicios de transporte de viajeros por carretera exclusivamente con fines no comerciales o que tienen una actividad distinta de la de transportista de viajeros por carretera -letra b)-, y a las empresas que ejerzan la profesión de transportista por carretera únicamente mediante vehículos de motor cuya velocidad máxima autorizada no supere los 40 kilómetros por hora -letra c)- . Tales exclusiones rigen "a menos que la legislación nacional establezca lo contrario". Al mismo tiempo, el artículo 1.5 habilita a los Estados miembros para exceptuar de la aplicación de la totalidad o de una parte de las disposiciones del reglamento "únicamente a los transportistas que realicen exclusivamente transportes nacionales por carretera que tengan una escasa influencia en el mercado de transportes", en razón de la naturaleza de la mercancía transportada o de las cortas distancias recorridas.
Por su parte, el artículo 42.2 de la
Por lo pronto, la redacción prevista del artículo 42 de la
La situación de indefinición es todavía mayor en lo que se refiere, en particular, a los transportes de mercancías mediante vehículos de motor o conjuntos de vehículos de motor cuyo peso total de carga autorizado no supere las 3,5 toneladas. La falta de mención en el artículo 42.2 analizado podría ser interpretada como decisión nacional de someter dicho transporte a las condiciones previstas en el Derecho europeo, pero lo cierto es que este mismo precepto habilita al Gobierno para establecer excepciones en atención a la "pequeña capacidad de carga de los vehículos en que se realicen", al tiempo que los artículos siguientes dan por supuesto que, en principio, a dicho transporte resultan exigibles las condiciones aludidas, porque eximen de su cumplimiento, salvo en lo que se refiere al requisito de establecimiento. Del Reglamento (CE) nº 1071/2009 se colige la habilitación a favor de los Estados miembros para decidir si el transporte de mercancías mediante vehículos de motor cuyo peso total de carga autorizado no supere las 3,5 toneladas se somete o no a las prescripciones europeas, pero no la facultad de tales Estados para, de optar por incluirlos en el ámbito de aplicación de dicho reglamento, modular el contenido de este.
Parece una solución más clara y sencilla mantener la exclusión de dicho transporte del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) nº 1071/2009 (para lo que basta con no contradecir tal exclusión, ya prevista, con carácter general, esto es, a menos que la legislación nacional establezca lo contrario, en el artículo 1.4 a) de la referida norma europea) para a continuación someter el ejercicio de la indicada actividad a una autorización especial cuyo otorgamiento queda sujeto al requisito de establecimiento efectivo y fijo en las concretas condiciones que se determinen. Igual razonamiento resulta extensible a la autorización habilitante para el ejercicio de la actividad de transporte exclusivamente con vehículos de turismo. El anteproyecto sujeta, en principio, esta actividad al régimen general de autorizaciones de transporte público, transmitiendo la impresión de su sometimiento a las previsiones del Reglamento (CE) nº 1071/2009 para, a continuación, eximir del cumplimiento de los requisitos de honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional y prever un régimen específico de vigencia y suspensión (el mismo que para el transporte de mercancías cuya masa máxima autorizada no supere las 3,5 toneladas) en los artículos 51 y 52 de la
- El artículo 3.2 del Reglamento (CE) nº 1071/2009 permite a los Estados miembros decidir imponer requisitos adicionales a los previstos en este precepto (los ya conocidos de establecimiento, honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional), siempre que sean proporcionados y no discriminatorios, para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera.
Sin mencionar este precepto, el artículo 43 de la
- En el artículo 46, apartado b) del anteproyecto se establece que, para cumplir el requisito de capacidad financiera, la empresa deberá disponer, al menos, del capital y reservas que reglamentariamente se determinen en ejecución de lo que, al efecto, se encuentre establecido en la legislación de la Unión Europea.
El artículo 7 del Reglamento (CE) 1071/2009 fija las cuantías -9000 euros para un solo vehículo y 5000 euros por cada vehículo adicional-. El Consejo considera que la determinación de las cuantías exigibles debe estar incluida en la norma consultada, sin perjuicio de habilitar al Gobierno para actualizar sus montantes conforme a las exigencias de la legislación de la Unión Europea.
- La figura del "gestor de transporte" está regulada en el artículo 4 del Reglamento (CE) nº 1071/2009, mientras que las condiciones respecto del requisito de competencia profesional están contenidas en el artículo 8.
El apartado veintiuno del artículo único del texto sometido a consulta da nueva redacción al artículo 47 de la
- El requisito de establecimiento está previsto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1071/2009, el cual supone, primero, tener un establecimiento en el Estado miembro en el que se conserven los documentos principales de la empresa; segundo, una vez concedida la autorización, "disponer de uno o más vehículos, matriculados o puestos en circulación de otra manera con arreglo a la legislación de ese Estado miembro"; y, tercero, ejercer efectiva y permanentemente sus operaciones relativas a tales vehículos, con el equipamiento administrativo necesario y con el equipamiento y las instalaciones técnicas adecuadas, en un centro de explotación.
El artículo 44 de la
- En los artículos 51 y 52 del anteproyecto, los sistemas de visado y suspensión de autorizaciones proyectados no se compadecen adecuadamente con los regulados en los artículos 12 y 13 del Reglamento (CE) 1071/2009.
La enumeración de algunos de los problemas que plantea la fórmula empleada por el anteproyecto para adaptar el Título II de la
Igual reformulación es necesaria en relación con los cambios que el anteproyecto pretende introducir en el Título III de la
La nueva redacción en tramitación de los contratos de gestión de los servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general (apartados treinta y cinco y siguientes del artículo único del texto remitido en consulta) contiene dispersas varias previsiones del citado reglamento europeo, sin aludir al origen de tales previsiones y, en ocasiones, insertándolas de forma parcial. Sirve de ejemplo el artículo 72.3 de la
En cambio, no tienen desarrollo determinadas previsiones habilitadoras del Reglamento (CE) nº 1370/2007. Por ejemplo, el artículo 5.7 del mismo impone a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para asegurar que las resoluciones que pongan fin al procedimiento de adjudicación de los referidos contratos "puedan revisarse eficaz y rápidamente, a petición de una persona que tenga o haya tenido interés en obtener un contrato particular y que haya sido perjudicada o corra el riesgo de ser perjudicada por una supuesta infracción, cuando dichas decisiones han infringido el Derecho comunitario o normas nacionales de aplicación de dicho Derecho". A pesar de que el artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1370/2007 demora la exigencia del artículo 5 hasta el 3 de diciembre de 2019, se insta a los Estados miembros a adoptar medidas para cumplirlo progresivamente. Por ello, debería valorarse la conveniencia de establecer un régimen de revisión de decisiones administrativas que responda a tales exigencias, tal vez por remisión al recurso especial en materia de contratación de los artículos 40 y siguientes del texto refundido de la
Conforme con lo expuesto, el Consejo de Estado considera que el anteproyecto sometido a consulta ha de ser objeto de una revisión detenida a partir de las premisas expuestas.
VIII
Consideración singular merece, por otra parte, la regulación de los contratos de gestión de los servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general.
La citada regulación se contiene en los artículos 71 y siguientes de la
a) En relación con su adjudicación, el reglamento europeo citado exige, como regla general, la tramitación de "un procedimiento de licitación equitativo" (artículo 5.3), lo que será plenamente exigible, conforme al artículo 8.2, a partir del 3 de diciembre de 2019, si bien se insta a los Estados miembros a tomar medidas para dar cumplimiento progresivo a esta exigencia.
Con tal intención, el artículo 73 de la
A propósito de la previsión transcrita, la Comisión Nacional de la Competencia, en su
El Consejo de Estado comparte este parecer. El reconocimiento del referido derecho de preferencia a favor del anterior contratista, además de mermar la competencia, no responde a los criterios de equidad que, según el Derecho europeo, han de presidir el procedimiento de licitación. No cabe duda de que la prestación de los servicios públicos de transporte regular de viajeros de uso general puede suponer una inversión importante en los vehículos necesarios para su prestación, pero tal circunstancia ya debe ser tenida en cuenta al fijar la duración del contrato y sus eventuales prórrogas, por lo que, una vez extinguido, los parámetros en los que se funde la adjudicación no deben privilegiar a un licitador en detrimento de los restantes.
b) En cuanto hace a la modificación del vínculo contractual, prevista en la dicción proyectada del artículo 75.3 de la
En tanto que la exigencia general de contemplar expresamente en el pliego las condiciones la modificación contractual se corresponde con el criterio mantenido en la legislación de contratación pública (artículo 106 del texto refundido de la
No resulta ocioso recordar que el régimen vigente de modificación de los contratos públicos procede de la
A la vista de lo anterior, considera el Consejo de Estado procedente perfilar con mayor precisión las circunstancias justificativas de las modificaciones contractuales no previstas inicialmente, sin que puedan verse alteradas las condiciones esenciales de la licitación.
Por lo demás, en el plano procedimental, el artículo 75.3 analizado exige únicamente la audiencia de la contratista. Por ello, resultaría más completa la remisión al artículo 211 del citado texto refundido en cuanto al ejercicio de la prerrogativa de modificación reconocida a favor de la Administración.
c) Por último, en lo que se refiere a la resolución contractual, merece un breve comentario la inclusión entre las causas que conducen a la misma la renuncia unilateral del contratista, conforme al artículo 82.3 e) de la
Dentro de las formas de extinción de los contratos públicos, que comprenden el cumplimiento y la resolución, el texto refundido de la
Por consiguiente, la renuncia unilateral del contratista, entendida como abandono de la observancia de sus obligaciones contractuales, ha quedado configurada tradicionalmente como un supuesto de extinción del contrato por incumplimiento a él imputable. Se entiende, por consiguiente, que el contratista no tiene derecho a renunciar a los compromisos asumidos, por lo que, de hacerlo, está incumpliéndolos, de modo que la extinción del contrato va acompañada de los efectos propios de la resolución por incumplimiento culpable del contratista. Esta idea está implícita, asimismo, en el concreto supuesto en que la renuncia del contratista sí ha sido contemplada como causa de resolución, al resultar aplicable el artículo 271.4 del texto refundido de la
En el anteproyecto (artículo 84.3 de la
A juicio del Consejo de Estado, carece de justificación el reconocimiento de tal situación de ventaja ante la renuncia unilateral del contratista, por lo que, si se decidiera mantener esta circunstancia como causa de resolución distinta del incumplimiento imputable al adjudicatario, deberían ser equiparados los efectos.
Por otra parte, conforme a la letra b) del artículo 82.3 citado, es causa de resolución contractual la declaración del concurso del contratista o la declaración de insolvencia de este en cualquier otro procedimiento, causa que opera automáticamente, al precisar el artículo 83.2 de la
IX
El Consejo debe llamar la atención sobre otros dos de los preceptos proyectados por razones distintas a las expuestas. En concreto:
a) En el artículo 49, ha de ponderarse la conveniencia de incluir la cita expresa del cónyuge supérstite en el apartado 1, toda vez que no es claro que esté comprendido en el ámbito del texto proyectado, ya que es controvertido que sea heredero forzoso conforme a las previsiones de legislación civil.
b) El artículo 54.1 establece la obligación de que quienes contraten una operación de transporte como porteadores deben llevarla a cabo a través de su propia organización empresarial. Este precepto no se compadece adecuadamente con el artículo 6.1 de la
c) El artículo 53.4 y 5 del anteproyecto traslada al Registro de Empresas y Actividades de Transporte principios registrales clásicos de los llamados registros jurídicos. El Consejo considera que la aplicación de dichos principios a lo que es un registro administrativo no resulta adecuado, pero, caso de mantenerse, deben preverse los correspondientes mecanismos de coordinación y solución de eventuales conflictos que pudieren producirse en lo tocante a sus respectivas inscripciones.
d) El artículo 73.2.i) del anteproyecto prevé el derecho del contratista a retener, en su caso, la totalidad o una parte de los ingresos. A juicio del Consejo de Estado convendría sustituir el término "retener", toda vez que la expresión utilizada llama indebidamente a los derechos de garantía y resulta imprecisa.
e) En el artículo 102.1, debería sustituirse el vocablo "finalidad" por "actividades". Las sociedades no tienen "finalidad" sino que su objeto social está constituido por "actividades" conforme al artículo 23 de la
X
El anteproyecto sometido a consulta introduce modificaciones de calado en el Título V de la
Según la exposición de motivos, la norma proyectada se orienta a incorporar al texto de la
Como ha quedado dicho, el reglamento europeo es una norma que no necesita, ni debe, ser objeto de "incorporación" mediante otra de naturaleza interna, si bien la intervención normativa del Estado miembro puede ser procedente, e incluso necesaria, para el desarrollo o complemento de aquel. Así sucede cuando la norma europea requiere la adopción de normas internas complementarias para hacer plenamente efectiva su aplicación o cuando el reglamento comunitario defiere a los Estados miembros la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para que pueda ser efectivamente aplicado.
Esto último es lo que sucede, en gran medida, en los reglamentos comunitarios que han sido citados, en materia de régimen sancionador. Así, el artículo 22 del Reglamento 1071/2009 dispone:
"1. Los Estados miembros establecerán la normativa referente a las sanciones aplicables a las infracciones de lo dispuesto en el presente Reglamento y adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se ejecuten. Dichas sanciones establecidas serán efectivas, proporcionadas y disuasorias...".
De forma análoga, el artículo 16 del Reglamento 1072/2009 y el artículo 27 del Reglamento 1073/2009 remiten a los Estados miembros el establecimiento de las normas relativas al régimen de sanciones aplicables en caso de infracción de sus respectivas disposiciones. En todo caso, conviene apuntar que el llamamiento a la acción de los Estados en este punto no constituye una remisión en blanco, sino que los reglamentos comunitarios incluyen algunas determinaciones que han de ser tenidas en cuenta en el desarrollo interno de aquellos. Así, a título de ejemplo, el apartado 2 del mismo artículo 22 del Reglamento 1071/2009 reproducido precisa que las sanciones contempladas en el apartado 1 "comprenderán, en particular, la suspensión de la autorización para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera, la retirada de dicha autorización y la inhabilitación del gestor de transporte".
A partir de todo ello, se hacen a continuación algunas observaciones sobre la regulación proyectada en materia de infracciones, sanciones y procedimiento sancionador. Ha de advertirse, en todo caso, que no se efectuará un análisis de cada uno de los artículos y apartados proyectados, sino unas consideraciones generales aplicables a unos u otros, por más que, en ocasiones, las consideraciones se centren, a efectos ilustrativos, en preceptos concretos.
1. Sobre las infracciones
El anteproyecto objeto de la consulta da nueva redacción a los artículos 140, 141 y 142 de la
Sin ánimo de efectuar un análisis exhaustivo de las distintas relaciones de infracciones, sí se quiere hacer una consideración de carácter general, con referencias concretas a algunas de ellas, habida cuenta de que la lectura de los múltiples apartados de los citados preceptos del anteproyecto revela la existencia de una pluralidad de remisiones a lo dispuesto reglamentariamente, lo que puede suscitar dudas acerca de su adecuación a las exigencias del principio de legalidad recogido en el artículo 25.1 de la Constitución. En todo caso, cabe apuntar desde este primer momento que algunas de ellas no alteran la situación existente, puesto que se limitan a reproducir, en términos más o menos semejantes, previsiones actualmente incorporadas a la
Existe una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional en torno a las exigencias que el citado precepto de la Constitución dirige a las normas sancionadoras. De acuerdo con dicha doctrina (SSTC 81/2009 o 162/2008, entre muchas otras) el repetido artículo 25 incorpora la regla "nullum crimen nulla poena sine lege", que es de aplicación al ordenamiento sancionador administrativo y que comprende tanto una garantía formal como una garantía material. La garantía formal, de exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, "tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley". Por tanto, "la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley"; de este modo, el artículo 25.1 proscribe toda habilitación reglamentaria vacía de contenido material propio.
La garantía material, por su parte, "aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones" (SSTC 162/2008 y 242/2005).
En este punto, cabe recordar que la STC 60/2000, de 3 de marzo, ya se pronunció en relación con una norma de la
Ello no impide, claro es, la colaboración del reglamento para completar aspectos secundarios de la conducta típica; como señala el artículo 129.3 de la Ley 30/1992 al perfilar el principio de tipicidad en relación con la potestad sancionadora de la Administración, "las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes".
Así, ha sostenido el Tribunal Supremo, también en relación con la potestad sancionadora en el ámbito de la
A partir de ello, cabe observar que, en la generalidad de los casos de remisiones reglamentarias incluidas en los proyectados artículos 140, 141 y 142 de la
Sin embargo, puede suscitar dudas alguna de las previsiones incorporadas al anteproyecto. Así, ofrece particular interés, también desde la perspectiva de la relación entre la norma proyectada y el ordenamiento de la Unión Europea, la previsión del artículo 140.12 proyectado, que configura como infracción muy grave la realización de transporte interior en España con vehículos matriculados en el extranjero "incumpliendo los requisitos exigidos por la reglamentación de la Unión Europea sobre transportes de cabotaje, aunque quien los realice sea titular de licencia comunitaria".
Como puede apreciarse, la previsión de referencia no concreta los elementos esenciales de la conducta antijurídica, sino que lo hace mediante una norma en blanco que remite, en bloque, al incumplimiento de los requisitos exigidos por la reglamentación de la Unión Europea (en materia de transportes de cabotaje). Con ello, no parece que se recoja, siquiera sea en sus elementos esenciales, "la predeterminación normativa de las conductas ilícitas", ni que el legislador (prelegislador, en esta fase) cumpla con su "deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones".
Ciertamente, puede considerarse que, a determinados efectos, los reglamentos comunitarios son instrumentos equivalentes a las leyes, incluso con superior fuerza vinculante para las autoridades españolas (STS de 14 de septiembre de 1994), o que juegan el papel de la ley a efectos de satisfacer las exigencias del principio de reserva de ley (Sentencia de la Audiencia Nacional de 28 de noviembre de 2002). En realidad, cabe precisar tras el Tratado de Lisboa, ello podría predicarse con más fundamento de los reglamentos aprobados de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario (artículo 289 en relación con el 294 del TFUE), pero la situación tendría otros matices y puede ser distinta en el caso de los reglamentos delegados (artículo 290 del TFUE) y de los reglamentos de ejecución (artículo 291 del TFUE).
Sin embargo, lo relevante en el caso del proyectado artículo 140.12 es que el citado apartado no perfila siquiera sea someramente los elementos esenciales de la conducta infractora, de forma que cualquier incumplimiento "de los requisitos exigidos por la reglamentación de la Unión Europea sobre transportes de cabotaje" supondría la concurrencia del tipo infractor; una reglamentación -la europea- que puede incluir no solo reglamentos calificables como "actos legislativos" (de acuerdo con el artículo 289 del TFUE), sino también reglamentos delegados y reglamentos de ejecución. Si a ello se añade que la regulación europea hace, en ocasiones, remisión expresa a las "disposiciones legales, reglamentarias y administrativas vigentes en el Estado miembro de acogida" (así, artículo 16 del Reglamento 1073/2009, sobre "Normas aplicables al transporte de cabotaje"), resulta manifiesta no solo la falta de certeza del tipo de referencia (con el detrimento de la seguridad jurídica que ello supone), y la indeterminación del rango de la norma en que se concretan los requisitos objeto de incumplimiento (en perjuicio del principio de legalidad), sino también la falta de proporcionalidad a que puede dar lugar (puesto que todos los incumplimientos se incluyen en el mismo tipo, como infracción muy grave), lo que puede contravenir el principio de proporcionalidad y la habitual exigencia de las normas comunitarias de que las sanciones que establezca el Estado miembro sean "efectivas, proporcionales y disuasorias" (p. ej., artículo 27 del citado Reglamento 1073/2009).
Aunque las consideraciones anteriores se centran en uno de los muy numerosos apartados de los artículos que recogen las infracciones, el Consejo de Estado considera que debe realizarse análogo análisis en relación con los distintos tipos infractores proyectados y, en particular, con aquellos que contienen remisiones, más o menos amplias, a normas reglamentarias o del Derecho de la Unión Europea (por ejemplo, arts. 140.37, 141.20.1, 141.16.1, 141.17, 141.18, entre muchos otros).
En definitiva, a juicio del Consejo de Estado, los tipos infractores incorporados a los artículos 140, 141 y 142 proyectados deben recoger, con la mayor precisión posible, las conductas infractoras y, en todo caso, la determinación de sus elementos esenciales; y ello, no solo por exigencias del principio de legalidad en el ámbito sancionador, sino también en aras de un adecuado desarrollo de los reglamentos comunitarios que apelan a los Estados miembros para establecer las normas relativas al régimen de sanciones aplicables en los casos de infracción de las normas incluidas en dichos reglamentos.
2. Sobre las sanciones
Las sanciones correspondientes a las infracciones tipificadas en los artículos 140 a 142 de la
Con independencia del juicio favorable que ello pueda merecer desde otras perspectivas, lo cierto es que los reglamentos comunitarios que el anteproyecto pretende desarrollar incluyen referencias expresas a otros tipos de sanciones. Así, el artículo 22.2 del Reglamento 1071/2009 prevé que se incluyan, entre las sanciones aplicables, la suspensión de la autorización del transportista, su retirada y la inhabilitación del gestor. Ciertamente, cabe entender que el propio reglamento europeo contempla la suspensión y retirada de la licencia como medidas de restablecimiento de la legalidad en su artículo 13 (en el que se prevé que, si han dejado de cumplirse los requisitos, la autoridad competente "suspenderá o retirará" la autorización, en los plazos y previo el requerimiento allí previsto); pero también impone, ya en sede sancionadora (artículo 22), que las sanciones que han de establecer los Estados miembros comprendan, en particular, la suspensión y la retirada de la autorización, además de la inhabilitación.
En cuanto a los Reglamentos 1072/2009 y 1073/2009 -que también contemplan otras sanciones, como la retirada temporal o permanente de la licencia correspondiente, o la suspensión o retirada de certificados de conductor-, ha de subrayarse que, aunque el anteproyecto opte, en materia de transporte internacional, por remitir a las reglas contenidas en los citados reglamentos comunitarios (tal y como adelanta la exposición de motivos), ello no exime al Estado de completar o desarrollar esa regulación europea, de acuerdo con lo previsto en ellos y, en particular, en materia de régimen sancionador, en el que ambos reglamentos incluyen algunas determinaciones, pero remiten su concreción a los Estados miembros (artículo 16 del Reglamento 1072/2009 y 27 del Reglamento 1073/2009). No se olvide que, en ocasiones, las normas comunitarias prevén también que, con carácter previo a la retirada o suspensión, se produzca un "apercibimiento, si así lo dispone la legislación nacional" (p. ej., artículo 12.1 del Reglamento 1072/2009 o 22.1 del Reglamento 1073/2009).
Por todo ello, en el proceso de decantación definitiva del texto proyectado habrán de tenerse en cuenta esas otras sanciones o posibles consecuencias que pueden generar las infracciones, más allá de las multas a que se refiere el artículo 143.1 proyectado; y resulta conveniente ahora hacer una referencia, en particular, a las contempladas en el artículo 22.2 del Reglamento 1071/2009: retirada de la autorización, su suspensión e inhabilitación del gestor.
A) Retirada de la autorización
Aunque el artículo 22.2 del Reglamento 1071/2009 contempla expresamente la retirada de la autorización entre las sanciones aplicables en los casos de infracciones de lo dispuesto en el citado reglamento, el artículo 143 del anteproyecto solo contempla la posibilidad de retirada de la correspondiente autorización en el segundo párrafo de su apartado 3, al disponer:
"Cuando en la comisión de la infracción prevista en el punto 10 del artículo 140, hubiesen intervenido talleres autorizados, con independencia de la sanción que corresponda, se propondrá al órgano competente la retirada de la correspondiente autorización".
El artículo 140.10 se refiere a supuestos de manipulación del tacógrafo o de otros instrumentos de control que deban llevarse instalados en el vehículo, en cuyo caso la sanción alcanza tanto al transportista como a quienes hubieran participado en la manipulación, instalación o comercialización. Así las cosas, no es claro si "la correspondiente autorización" objeto de retirada es la del transportista (a la que se refiere el artículo 22.2 del Reglamento 1071/2009), o la del taller autorizado (como parece desprenderse del artículo 143.3).
Tampoco es claro cuándo procederá retirar la autorización, puesto que el precepto transcrito no dice que "se impondrá" tal sanción o que "se sancionará" (como se dice a lo largo de los múltiples apartados del artículo 143.1), sino que se limita a decir que "se propondrá" al órgano competente aquella retirada. Debe pues concretarse si, formulada la propuesta y concurriendo el supuesto de hecho, el órgano competente debe retirar aquella autorización o tiene algún margen de apreciación y, en este caso, en función de qué circunstancias o en qué términos.
Pero, sobre todo, debe subrayarse que el artículo 22.2 del Reglamento 1071/2009 exige que se contemple la retirada de la autorización (además de la suspensión y la inhabilitación -no con carácter alternativo, sino acumulativo-) para las infracciones de lo dispuesto en el citado reglamento, referido a las condiciones exigidas para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera. Resulta, por tanto, que el único supuesto para el que el artículo 143.3 proyectado prevé la retirada de "la autorización correspondiente" no constituye una infracción de lo previsto en dicho reglamento.
En definitiva, a juicio del Consejo de Estado, el repetido Reglamento 1071/2009 exige que, entre las sanciones aplicables en los casos de infracción de sus normas, se incluya la posibilidad de retirada de la autorización para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera, sin perjuicio de que esa sanción pueda reservarse para casos especialmente cualificados o caracterizados por su extrema gravedad.
Por lo que se refiere a los Reglamentos 1072/2009 y 1073/2009, cabe apuntar que, en el primero de ellos, su artículo 12 prevé que, en caso de infracción grave de la normativa comunitaria de transporte por carretera, el Estado miembro de establecimiento -previo apercibimiento, si así lo dispone la legislación nacional-, podrá imponer sanciones como la retirada temporal o permanente de la licencia comunitaria, sanción que también se contempla en el apartado 2 del mismo artículo (junto con otras, como la retirada de los certificados de conductor), para precisar a continuación su apartado 3: "De no imponerse tales sanciones, la autoridad competente del Estado miembro lo motivará". Incluso, el artículo 13 dispone que las autoridades del Estado miembro de acogida "podrán requerir a las autoridades competentes del Estado miembro de establecimiento que impongan sanciones administrativas de conformidad con el artículo 12". Todo ello exige de los Estados miembros un desarrollo normativo, al que el propio reglamento hace un llamamiento (artículo 16), que no se encuentra en el artículo 143 del anteproyecto.
Análogas consideraciones suscitan los artículos 21, 22 y 23, en relación con el 27, todos ellos del Reglamento 1073/2009, que no encuentran adecuado desarrollo en la norma proyectada.
B) Suspensión de la autorización
Como se apuntó, el artículo 22.2 del Reglamento 1071/2009 también se refiere a la suspensión de la autorización para el ejercicio de la profesión de transportista por carretera como una de las sanciones que ha de contemplar el régimen sancionador que los Estados miembros deben establecer en relación con las infracciones de lo dispuesto en aquella norma comunitaria.
De acuerdo con ello, el proyectado artículo 143 sí contempla la suspensión de la autorización, lo que hace en dos apartados: el primer párrafo del apartado 3 y el último párrafo del apartado 5. El apartado 5 se refiere a la pérdida de la honorabilidad, cuestión sobre la que después se volverá, por lo que la atención se centrará ahora en el supuesto del artículo 143.3 proyectado (sin perjuicio de que algunas de estas consideraciones sean también aplicables en relación con el citado apartado 5 del artículo 143).
El artículo 143.3 se refiere al supuesto en que sea detectada la comisión de la infracción prevista en el artículo 140.15, relativa, grosso modo, a la realización de actividades de transporte público incumpliendo alguno de los requisitos exigidos para la obtención y mantenimiento de la autorización (aunque en él también se incluyen otras conductas y se excluye alguno de los requisitos; y probablemente esas otras conductas no deberían dar lugar a la suspensión y sí debería hacerlo el incumplimiento del requisito excluido, por lo que se sugiere una reflexión sobre este punto).
La consecuencia jurídica que se prevé para tal supuesto es que "... la Administración actuante lo comunicará al Registro de Empresas y Actividades de Transporte para que realice la oportuna anotación, a los efectos indicados en el artículo 52, y lo comunique, de oficio, a la Administración competente sobre las autorizaciones afectadas". Como puede apreciarse, el precepto está mal redactado, puesto que la frase "a los efectos indicados en el artículo 52" (esto es, a efectos de la suspensión de la autorización) debe colocarse al final del párrafo, habida cuenta de que es la Administración competente la que ha de acordar la suspensión de la autorización (nótese que así lo expresa, más correctamente, el último párrafo del artículo 143.5 proyectado).
La referencia que el artículo 143 hace al artículo 52 obliga a volver la atención sobre este último artículo, en el que se contempla la suspensión de la autorización como medida de restablecimiento de la legalidad, para los casos en que la Administración constate el incumplimiento de alguna de las condiciones exigidas en el artículo 43 (y sin perjuicio de la imposición de las sanciones que corresponda). Así lo hace también el Reglamento 1071/2009 que, al margen de la mención de la suspensión entre las sanciones contempladas en el artículo 22, se refiere a la suspensión y a la retirada de la autorización en su artículo 13 (aquí, como medidas de restablecimiento de la legalidad), para los casos en que la autoridad competente constate que han dejado de cumplirse uno o varios de los requisitos correspondientes.
Ahora bien, ha de notarse que la regulación de la suspensión incorporada al artículo 52 proyectado se aparta de lo previsto en el artículo 13 de la norma europea en aspectos relevantes. Así, el anteproyecto no contempla la posibilidad de que, antes de acordarse la suspensión (o la retirada de la licencia), se dé a la empresa un plazo -no superior a seis meses, como regla- para que regularice su situación. Ciertamente, la norma europea parece contemplar esa posibilidad de subsanación (previa a la suspensión) con carácter potestativo; pero el artículo 52 proyectado parece excluir abiertamente esa subsanación, imponiendo la suspensión de la autorización en casos que podrían solventarse (bien regularizándose la situación, bien aclarándose el supuesto incumplimiento) sin las graves consecuencias que una suspensión de la autorización puede conllevar.
Análoga observación cabe hacer en relación con el artículo 51, que condiciona la validez de las autorizaciones a su visado periódico, mediante el cual la Administración constatará el mantenimiento de las condiciones exigidas de conformidad con el proyectado artículo 43 de la
No se ignora que el último párrafo del artículo 43 proyectado (apartado diecisiete del artículo único del anteproyecto) parece ofrecer un cauce para que, por vía reglamentaria, se haga efectiva en España la posibilidad abierta por el artículo 13 del Reglamento 1071/2009. Ese artículo 43 recoge los requisitos que debe cumplir la empresa solicitante de una autorización de transporte público para obtener su otorgamiento, señalando su último párrafo: "Reglamentariamente se podrá prever, no obstante, algún supuesto en que, a solicitud del interesado, la Administración podría autorizar que una empresa continúe funcionando, aunque transitoriamente incumpla alguna de las condiciones señaladas en el apartado c), por un plazo que en ningún caso podrá ser superior a seis meses". Ahora bien, la ubicación de ese párrafo (en un artículo que regula el otorgamiento de la autorización a la empresa solicitante) y su literalidad (que supedita la continuidad en el funcionamiento a un acto positivo de la Administración: "podría autorizar") parecen alejarlo del supuesto de hecho y del régimen previsto en el repetido artículo 13 del reglamento comunitario. A lo que cabe añadir que el carácter facultativo de la previsión ("se podrá prever") y el horizonte temporal que el anteproyecto prevé para la adaptación a sus normas del
Por todo ello, se sugiere una reconsideración de los artículos 51 y 52 proyectados, a la vista de lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento 1071/2009.
C) Inhabilitación del gestor de transporte
La tercera sanción a que se refiere expresamente el artículo 22.2 del Reglamento 1071/2009 es la inhabilitación del gestor del transporte; inhabilitación que tiene su reflejo, aunque sin mencionarla, en el proyectado artículo 143.5 de la
Conviene notar, en primer término, que el citado artículo 6 de la norma europea comienza indicando que "los Estados miembros determinarán las condiciones que deben cumplir las empresas y gestores de transporte a fin de cumplir el requisito de honorabilidad"; y, a continuación, establece una serie de pautas y señala que, entre tales condiciones, figurarán "como mínimo" las que a continuación se indican. Pero esos mínimos se recogen de forma abierta, con ejemplos y no con listas cerradas. Así, en el artículo 6.1.a) se hace referencia a la condición de que no exista "ningún motivo importante para dudar de la honorabilidad (...), como la imposición de condenas o sanciones por cualquier infracción grave de la normativa nacional" en los ámbitos que a continuación se especifican.
Pues bien, ante tal remisión al desarrollo normativo por parte de los Estados miembros, el artículo 45 proyectado, primer párrafo (apartado diecinueve del artículo único del anteproyecto), se limita a establecer que, para cumplir el requisito de honorabilidad, ni la empresa ni su gestor de transporte podrán haber sido condenados ni sancionados por la comisión de infracciones, en los ámbitos que menciona, "que den lugar a la pérdida de este requisito de conformidad con lo que se dispone en esta ley y en la reglamentación de la Unión Europea". En todo caso, no solo las infracciones administrativas sino también los delitos y faltas han de entenderse referidas a dichos ámbitos.
A continuación se examinará la regulación incluida en la propia ley (artículo 143.5); pero es llamativo que la remisión que la norma comunitaria hace a los Estados miembros para desarrollar lo previsto en su artículo 6 se salde, en la legislación interna, con un reenvío en bloque a la regulación europea (que, como se ha dicho, recoge los mínimos con normas abiertas y con cierto grado de indeterminación).
Por otra parte, el anteproyecto describe las conductas tipificadas como infracciones muy graves haciendo uso del sustantivo inicialmente. Sin embargo, en algunos casos -artículo 140.21 y 141.3- se utiliza el verbo. Se sugiere unificar el modo de descripción.
Mayores reservas emergen con la lectura del proyectado artículo 143.5. El punto de partida para su análisis es el citado artículo 6.1 del Reglamento 1071/2009, cuyos dos primeros apartados se refieren, respectivamente, a infracciones de la normativa nacional (artículo 6.1.a) y a infracciones de la normativa comunitaria (artículo 6.1.b). A ello se añadirán, en tercer lugar, unas consideraciones sobre la rehabilitación (artículo 6.3).
a) Infracciones de la normativa nacional
Como se ha apuntado, el artículo 6.1.a del Reglamento 1071/2009 se refiere -al configurar las condiciones mínimas para cumplir el requisito de la honorabilidad, y en los términos indicados- a la ausencia de "condenas o sanciones por cualquier infracción grave de la normativa nacional". Sin embargo, el artículo 143.5 proyectado, en su primer párrafo, anuda la pérdida de la honorabilidad únicamente a la comisión de determinadas infracciones muy graves (en concreto, "de las infracciones señaladas en los puntos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 14.6, 14.7, 14.11, 14.18, 15, 16, 17, 19, 22, 36.1 y 36.2 del artículo 140"); esto es, no a "cualquier infracción grave" de la normativa nacional -como exige el reglamento europeo-, sino tan solo a algunas de las infracciones que la propia ley califica como muy graves. Ciertamente, la aparente contravención puede salvarse -con algo de fuerza- por vía de la remisión en bloque operada en el artículo 45 proyectado, pero no sin serio detrimento de la seguridad jurídica al crearse la apariencia de que solo las infracciones mencionadas en el artículo 143.5 pueden dar lugar a la pérdida de honorabilidad y, por ende, a la inhabilitación (lo que, ciertamente, contravendría el reglamento comunitario).
Nótese, además, que ni siquiera todas las infracciones muy graves mencionadas en el artículo 143.5 darán lugar a la pérdida de honorabilidad, porque el propio artículo prevé que sucederá así, "salvo que el órgano competente acuerde lo contrario mediante resolución motivada, por estimar que ello resultaría desproporcionado en el caso concreto de que se trate". Esta previsión también podría cuestionarse, dado el carácter de "mínimo" expresamente recogido en el artículo 6.1.a del Reglamento 1071/2009; sin embargo, a juicio del Consejo de Estado, hay razones que permiten aceptar el juego de la desproporción en este punto, habida cuenta de la remisión para su configuración a los Estados (artículo 6.1, primer párrafo), del carácter abierto con el que se configuran esos mínimos (artículo 6.1.a, i.i., relativo a la inexistencia de "motivo importante para dudar de la honorabilidad"), y del hecho de que el propio reglamento comunitario contemple el juego de la desproporción en relación con las infracciones de la normativa comunitaria (artículo 6.2.a).
b) Infracciones de la normativa comunitaria
El artículo 6.1.b) del Reglamento 1071/2009 incluye, como condiciones mínimas para que se pueda considerar cumplido el requisito de la honorabilidad, el hecho de que uno o varios Estados miembros no hayan condenado o sancionado al gestor o a la empresa de transporte por una infracción penal grave o por una infracción grave de la normativa comunitaria "relativa, en particular", a los ámbitos que a continuación se relacionan. A tal fin, el reglamento incorpora un anexo IV que recoge lo que considera infracciones más graves de la normativa comunitaria cuya sanción en uno o más Estados miembros debe dar lugar, de acuerdo con el artículo 6.2.a) del reglamento comunitario, a la instrucción de un procedimiento por parte del Estado miembro de establecimiento ("de manera apropiada y en el momento oportuno"), que incluya, en su caso, un control en los locales de la empresa afectada, y que podrá acarrear la pérdida de honorabilidad, salvo que se concluya que ello constituiría una respuesta desproporcionada.
Aunque estas previsiones de la norma comunitaria son directamente aplicables de acuerdo con lo que ya se indicó, debe ponderarse la conveniencia de un desarrollo o complemento en el ámbito interno y, más concretamente, en el anteproyecto objeto de consulta.
Por otra parte, el mismo reglamento comunitario (artículo 6.2.b) prevé que la Comisión elabore una "lista de categorías, tipos y niveles de gravedad de las infracciones graves de la normativa comunitaria que, además de los mencionados en el anexo IV, pueden acarrear la pérdida de honorabilidad". Y añade que los Estados miembros, al establecer las prioridades para los controles, tendrán en cuenta la información relativa a dichas infracciones, incluida la recibida de otros Estados miembros.
A partir de ello, el anteproyecto, en el apartado ochenta y uno del artículo único, añade una nueva disposición adicional décima a la
A juicio del Consejo de Estado, debe reconsiderarse su contenido. Por una parte, los supuestos que determine la Comisión por esta vía no son supuestos que "hayan de dar lugar" a la pérdida de honorabilidad (como dice el texto proyectado), sino que "pueden acarrear" tal pérdida (artículo 6.2.b del reglamento), aparte de tener otros efectos. Por otro lado, no será necesaria -ni procedente- su "incorporación" al ordenamiento interno en la medida en que la eficacia de dicha lista en cuanto a la eventual pérdida de honorabilidad deriva directamente de lo previsto en el Reglamento 1071/2009, de aplicación directa sin necesidad de "incorporación"; y, en todo caso, si el listado elaborado por la Comisión se incluye en un acto directamente aplicable -como es previsible, puesto que se trata de "modificar elementos no esenciales del presente Reglamento completándolo"-, no deberá operarse esa incorporación a que alude la disposición adicional décima proyectada (sin perjuicio de que, una vez aprobado, se pueda apreciar la necesidad o conveniencia de ser desarrollado o completado en el ámbito interno).
A ello cabe añadir las dudas que suscita desde la perspectiva del principio de legalidad -al que antes se ha hecho referencia en relación con la materia sancionadora- en la medida en que esta remisión se hace a efectos de aplicar la inhabilitación, en relación con conductas que no están perfiladas en sus elementos esenciales por la ley, y teniendo en cuenta la categoría -no legislativa- del acto en que, previsiblemente, se plasmará la lista de referencia. En efecto, para elaborar esa lista, la Comisión ha de seguir -según el Reglamento 1071/2009- el procedimiento de reglamentación con control previsto en el artículo 5 bis de la Decisión 1999/468/CE (la llamada Decisión sobre comitología), que ha sido sustituida por el Reglamento 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011 (por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de competencias de ejecución por la Comisión), si bien su artículo 12 mantiene, sin embargo, la vigencia de aquel artículo 5 bis de la Decisión mencionada. Una declaración de la Comisión que acompaña a ese Reglamento 182/2011 prevé que, al hilo de las modificaciones que se operen en los actos anteriores que remiten a ese artículo 5 bis (como es el Reglamento 1071/2009), se irá produciendo la adaptación, y añade que a fines de este año 2012 se valorará la situación para formular las iniciativas legislativas procedentes en cada caso. Todo ello parece apuntar a que, en el caso al que se refiere el artículo 6.2.b) del Reglamento 1071/2009, se adoptará un acto delegado o de ejecución, utilizando la terminología del Tratado de Lisboa, y no un acto legislativo (si bien también podría optarse por incluir directamente el nuevo listado en el propio Reglamento 1071/2001).
Todo ello conduce a objetar la introducción en la
c) La rehabilitación
Por último, debe notarse que, de acuerdo con el artículo 6.3 del mismo Reglamento 1071/2009, el requisito de la honorabilidad "no se cumplirá mientras no se haya adoptado una medida de rehabilitación o cualquier otra medida de efecto equivalente al amparo de las disposiciones pertinentes de la legislación nacional". Paralelamente, el artículo 14.2 del mismo reglamento, establece que el certificado de competencia profesional del gestor de transporte que haya sido inhabilitado perderá su validez hasta que no se haya adoptado una medida de rehabilitación "con arreglo a las disposiciones pertinentes de la legislación nacional".
Ha de advertirse que este doble llamamiento a las disposiciones pertinentes de la legislación nacional no parece encontrar reflejo en el anteproyecto sometido a consulta. Ciertamente, la mención del artículo 143 proyectado de que la pérdida de honorabilidad se extenderá "durante un plazo no superior a un año" apunta a una especie de rehabilitación tácita por el simple transcurso del citado plazo (o de otro inferior, puesto que no se precisa la duración concreta de aquella). A juicio del Consejo de Estado debe considerarse la introducción de un desarrollo más preciso de la rehabilitación, teniendo en cuenta el concepto de honorabilidad que trata de perfilar la norma comunitaria y las causas que dan lugar a su pérdida, lo que parece exigir distintos medios de rehabilitación en función de la concreta causa que hubiera determinado su pérdida -y su mayor o menor gravedad-. Ello permitiría evitar que la inhabilitación constituya una respuesta desproporcionada -no por su aplicación, sino por su duración- en determinados supuestos de pérdida de la honorabilidad.
3. Sobre el procedimiento sancionador
El anteproyecto sometido a consulta modifica diversos apartados del artículo 146 de la
El apartado 2 del artículo 146, quinto párrafo, establece la regla general de que las notificaciones "se efectuarán, conforme proceda, en la dirección electrónica o postal del interesado que figure en el Registro de Empresas y Actividades de Transporte". Aunque el artículo 53 proyectado remite al desarrollo reglamentario la determinación de los datos que deben ser objeto de anotación, cabe apuntar que la dirección electrónica o postal del interesado puede no estar incorporada al mencionado Registro (por ejemplo, en caso de comisión de la infracción prevista en el proyectado artículo 140.1; o en el caso de infracciones cometidas por los usuarios de los transportes de viajeros, como las previstas en el proyectado artículo 142.14). Por otra parte, el artículo 56 impone que las comunicaciones relativas a los procedimientos sancionadores se realizarán "por medios electrónicos de forma exclusiva, salvo que ello resulte imposible por causas no imputables a la Administración actuante"; parece razonable que si resulta imposible la notificación electrónica, aun cuando sea por causas imputables a la Administración actuante, se efectúen las notificaciones por otros medios. En todo caso, para determinar la procedencia de utilizar la dirección electrónica, ha de tenerse en cuenta lo previsto en la disposición transitoria quinta del anteproyecto.
Por otra parte, el apartado 6 que el anteproyecto añade al artículo 146 de la
A juicio del Consejo de Estado, tal medida resulta desproporcionada y, aunque se contempla como un elemento del procedimiento, en caso de que llegara a producirse podría considerarse, de facto, como una sanción adicional y de mayor gravedad que la mayoría de las contempladas en el artículo 143 proyectado. Nótese que el supuesto de hecho al que se anuda el traslado del vehículo para su destrucción es, sencillamente, que el interesado no hubiera formulado alegaciones en el plazo reglamentariamente establecido.
Frente a ello, la consecuencia jurídica que debe anudarse al hecho de que no se cumplimente un determinado trámite (el de alegaciones, en este caso), debe ser la prevista con carácter general en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992: se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente (a lo que añade el citado precepto que "sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo"). Por otra parte, deben tomarse en consideración las múltiples situaciones que pueden dar lugar a que una persona o empresa, por unas u otras razones, no pueda -o no desee- formular alegaciones, lo que podría conducir, en ocasiones, a que la Administración se viera obligada a indemnizar al infractor por el perjuicio derivado de la destrucción del vehículo. Resulta imprescindible, en consecuencia, suprimir o modificar el apartado 6 de referencia.
Por otra parte, se sugiere incluir en el artículo 146.2 del anteproyecto el inciso "establecidas en esta ley", de tal suerte que quede redactado: "El procedimiento para la imposición de las sanciones previstas en la presente ley se ajustará a las normas establecidas en esta ley y a las específicas que reglamentariamente se establezcan..." ya que el apartado 2 del mismo precepto contiene diversas previsiones de procedimiento.
XI
La disposición adicional quinta previene que las obligaciones registrales establecidas en el artículo 53 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres serán también de aplicación a los títulos y las licencias habilitantes para la realización de transporte por ferrocarril, aunque ese artículo se ubique dentro de su título II.
Los títulos y licencias ferroviarias han de ser objeto de inscripción en el correspondiente registro regulado en la
No parece conforme con el principio de disminución de las cargas administrativas que debe informar la intervención administrativa el exigir a los prestadores de servicios ferroviarios la inscripción en dos registros: en el registro de empresas ferroviarias y el de empresas y actividades de transporte. Por consiguiente, procede valorar el establecimiento de esta proyectada obligación.
XII
Por otra parte, debe revisarse con atención el texto completo con el fin de corregir erratas y deficiencias en la puntuación. Se advierte, incluso, que en la redacción proyectada del artículo 120 de la
En esta labor de revisión debería prestarse especial atención a la ubicación de los preceptos a los que se da nueva redacción en la
XIII
Por último, el Consejo de Estado considera -como ya se ha señalado- que el anteproyecto sometido a consulta ha de ser objeto de una revisión detenida a partir de las premisas expuestas en este dictamen, de modo que la acomodación de la
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:
Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros para su remisión a las Cortes Generales como proyecto de Ley el anteproyecto de Ley consultado."
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 8 de noviembre de 2012
LA SECRETARIA GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.
LIBROS Y CURSOS RELACIONADOS
El transporte ante el desarrollo tecnológico y la globalización
V.V.A.A
59.50€
56.52€
+ Información
Ley de Contratos del Sector Público - Código comentado (DESCATALOGADO)
José Luis Gil Ibáñez
59.45€
14.86€
+ Información
Derecho del Comercio Internacional. Casos prácticos resueltos y razonados
V.V.A.A
17.00€
16.15€
+ Información
Regulación del transporte público y privado
Dpto. Documentación Iberley
6.83€
6.49€
+ Información