Dictamen de Consejo de Estado 1092/1993 de 07 de octubre de 1993

Cuestión

Proyecto Real Decreto s/ gestión financiera de determinados fondos destinados a la adquisición de material militar y servicios complementarios del Ministerio en exterior.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de octubre de 1993, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden comunicada de V.E., el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto sobre gestión financiera de determinados fondos destinados a la adquisición de material militar y servicios complementarios del Ministerio de Defensa en el exterior.

Resulta de antecedentes:

Primero.- El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, diecisiete artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y una disposición final. El articulado tiene la siguiente estructura:

Capítulo I: Centro de Gestión de Pagos en el Extranjero.

Capítulo II: Anticipo de Caja Fija.

Capítulo III: Justificación de las Inversiones.

Capítulo IV: Justificación de los Pagos.

Capítulo V: Situación de fondos en la Caja Pagadora Única.

Capítulo VI: Disposiciones de fondos y reposiciones de anticipos de Caja Fija.

Segundo.- Obra en el expediente el extracto de Secretaría y la tabla de vigencias y derogaciones.

Tercero.- Según pone de manifiesto la Memoria Justificativa (sin fecha ni firma), "el Tribunal de Cuentas, en su fiscalización de la Cuenta General del Estado de 1987, hizo serios reparos al Ministerio de Defensa en cuanto a la justificación de los fondos del Departamento destinados a la adquisición de material y servicios complementarios en el extranjero, instando la Comisión mixta "Congreso-Tribunal de Cuentas" (sic) en su dictamen de 28-06-91, al Ministro a revisar los procedimientos de gestión a fin de conseguir una mayor transparencia en cuanto a la justificación de los fondos".

"Por otra parte, la Intervención General de la Administración del Estado se ha venido haciendo eco de aquellos reparos (en el ejercicio de su funciones) como órgano de control interno de la Administración".

"En consecuencia (continúa diciendo la Memoria Justificativa), el citado Centro realizó el pasado año 1992 un exhaustivo estudio sobre el procedimiento y los métodos utilizados, señalando como problemas más importantes los siguientes: mantenimiento de saldos muy elevados y por períodos muy dilatados en cuentas en el extranjero, deficiente justificación de los pagos y de la inversión, y, por último, insuficiente y heterogénea información suministrada sobre la ejecución de los contratos".

Añade la Memoria Justificativa que, "para paliar estas disfunciones, se sugirió la necesidad de establecer un Anticipo de Caja Fija, unificar los procedimientos de gestión de los tres Ejércitos y centralizar en una caja pagadora única los pagos y su justificación, así como la justificación de la inversión".

A estos fines, el artículo 16 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, concede un Anticipo de Caja Fija para atender los pagos derivados de las adquisiciones de material militar y servicios complementarios del Ministerio de Defensa en el extranjero, y preceptúa que, a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Defensa, se dicten las normas reglamentarias por las que se regulará la utilización y justificación del mismo.

Señala la Memoria Justificativa que "la caja pagadora única, además de gestionar el anticipo de caja fija realizará los restantes pagos por cuenta de los tres Ejércitos, sin menoscabo de las competencias de los órganos gestores de aquéllos, llevando a cabo la justificación tanto del pago como de la inversión, y la remisión de información al Tribunal de Cuentas e Intervención General de la Administración del Estado, que actualmente deberían remitir los órganos responsables de cada uno de los Ejércitos, consiguiéndose de esta forma una unificación en cuanto a los métodos, documentación y procedimientos que en la actualidad ambos organismos vienen denunciando que no existe".

"Por otra parte, para conseguir una justificación adecuada dentro de los criterios de legalidad y eficacia, se establece un nuevo sistema para los contratos celebrados con el Gobierno de los EE.UU., en los que, de acuerdo con su normativa, la transferencia de la propiedad se produce en los EE.UU. al entregar la mercancía al agente transitario contratado por España, sin que en ese momento se pueda efectuar la comprobación material de la inversión, debido tanto al volumen y diseminación de los puntos de entrega como a la variedad y complejidad de los materiales recibidos".

"Dado que el contrato se realiza con el Gobierno de los EE.UU. y es éste el que fija tanto la calidad como las condiciones del material que ha de ser entregado por las empresas productoras del mismo; y siendo sus servicios técnicos los encargados de aceptar o no el citado material, se establece en el presente Real Decreto que la inversión queda suficientemente justificada con los sistemas establecidos en la normativa por la que se regula la contratación en EE.UU.; por ello, se fijan como documentos acreditativos de la transferencia de la propiedad las listas de entrega ("Delivery Listing"), sin perjuicio de los controles que se efectúen en las dependencias de los Ejércitos, destinatarias del material. Controles que, por otra parte, darán lugar a las pertinentes reclamaciones establecidas en las condiciones contractuales del sistema FMS".

"Por otra parte (añade la Memoria), teniendo en cuenta la gran duración de estos contratos, se establece una justificación anual de la inversión, en la que se relacionará el material y servicios recibidos con los libramientos realizados, los pagos efectuados y los sobrantes reintegrados, quedando todo ello reflejado en los oportunos registros contables, haciéndose así posible el ejercicio de las funciones de control a los órganos competentes".

"La justificación será completada una vez finalizado el contrato con el documento "final statement" o estado de cuentas final del contrato emitido por aquel Gobierno en el que se refleja el importe final del contrato, que deberá coincidir con el total de los desembolsos realizados y el valor de las listas de entregas".

"En los contratos denominados abiertos, efectuados al amparo del artículo tercero del Real Decreto 1.120/1977, de 3 de mayo, la documentación requerida para su justificación será la misma que para el resto de los contratos; no obstante, se realizará separadamente la justificación del pago de la justificación de la inversión. Esta separación se mantiene en base a la complejidad y larga duración que pueden tener estos contratos, justificándose la inversión también con periodicidad anual".

"Este nuevo sistema de justificación hace, por lo tanto, innecesaria la información a que se refiere el artículo décimo del mencionado Real Decreto 1.120/1977, de 3 de mayo".

La Memoria Justificativa pone de manifiesto que "se está procediendo al desarrollo del Real Decreto mediante la correspondiente Orden ministerial, a la que se añadirá un Manual de funcionamiento que será promulgado mediante la correspondiente Instrucción del SEDEF".

"Al mismo tiempo se ha puesto en marcha el proceso para dotar al sistema de los programas y aplicaciones que soporten físicamente la gestión del anticipo, los pagos y la justificación de cuentas en su parte automatizada".

Lo mismo hay que decir en cuanto al personal y al espacio físico necesario para la implantación del sistema, que se pretende empiece a funcionar en el presente ejercicio.

Finalmente, señala la Memoria que, "orgánicamente, la promulgación del Real Decreto traerá consigo en su momento la desaparición de la "Unidad de Control de Adquisiciones Militares en el Extranjero", actualmente existente en la Subdirección General de Gestión Económica, que será absorbida por el "Centro de Gestión de Pagos en el Extranjero", tal como se detalla en la Memoria Económica".

Tercero.- Consta en el expediente una Memoria Económica (sin fecha ni firma). Comienza expresando que "el Proyecto de Real Decreto recoge en su artículo 1º la constitución de un Centro de Gestión de Pagos en el Extranjero en la Subdirección General de Gestión Económica, Órgano que centralizará toda la gestión financiera y la justificación de las cuentas en los casos FMS y contratos abiertos en las adquisiciones en el extranjero, funciones que en la actualidad no se están ejecutando en dicha Subdirección, aunque sí se está ya llevando un control de aquella gestión mediante el sistema informático CAFEX".

"Por lo tanto, todo el personal que actualmente forma parte de la "Unidad de Control de Adquisiciones en el Extranjero" (FASEX) sería absorbido por el nuevo Centro de Gestión de Pagos en el Extranjero, aunque sería insuficiente para atender las nuevas funciones encomendadas al Centro que se enuncian en el Proyecto de Real Decreto".

La Memoria Económica se acompaña con un organigrama del Centro de Gestión, un cuadro comparativo de las necesidades de personal y otro cuadro en el que se detalla el coste del mismo. En este último se ve que el coste del incremento de personal ascendería a 29.160.974 pesetas anuales. No obstante, se debe tener en cuenta que los Oficiales y Suboficiales necesarios, 2 y 4 respectivamente, podrían ocupar estos nuevos destinos en el Catálogo de Puestos de Trabajo desde otras procedencias del Ministerio de Defensa y, por tanto, no se incrementaría el gasto, quedando éste reducido al del Personal civil, que sólo ascendería a 6.780.974 pesetas anuales.

"La contratación del desarrollo del Sistema se estima en 25 millones de pesetas, importe que sería financiado con cargo a los créditos de esta Dirección para el presente ejercicio económico en la aplicación 14.05.211A.227.06".

La Memoria Económica termina señalando que "no se estima coste de "hardware" puesto que se utilizarán los equipos existentes en el Ministerio de Defensa".

Cuarto.- La Oficina Presupuestaria del Ministerio de Defensa informó favorablemente el proyecto de Real Decreto el 26 de abril de 1993.

Quinto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda informó el 20 de mayo de 1993, formulando las siguientes observaciones:

"1ª.- El artículo 3º del proyecto define como objeto de los Anticipos de Caja Fija la "atención inmediata de pagos inaplazables en el extranjero". No obstante, en artículos posteriores se limita este ámbito a los pagos conceptuados como "depósito inicial" (artículo 15º), y solo excepcionalmente -y previa autorización expresa del Director General de Asuntos Económicos- para determinados pagos "a justificar" cuando no se hubiesen recibido en la Caja Pagadora los correspondientes fondos (artículo 17º). Podría considerarse la oportunidad de que el artículo 3º remita a los supuestos descritos en los artículos 15 y 17 indicados".

"2ª.- La situación de los fondos se realizará en sendas cuentas abiertas en el Banco de España a nombre de la Caja Pagadora del Centro de Gestión de Pagos en el Extranjero -"Tesoro Público.- Anticipo de fondos a justificar", para los pagos "a justificar" de acuerdo con la remisión que el artículo 13º hace al Real Decreto 640/1987, y "Tesoro Público.- Provisiones de fondos" para los anticipos de Caja Fija según el artículo 14º-".

"El objetivo parece ser la diferenciación total entre ambas, dado que la justificación de los pagos y la reposición de fondos exige trámites distintos. No obstante, la Dirección General del Tesoro considera que la coincidencia del titular y el hecho de que estén bajo la misma agrupación pueden dar lugar a confusión en los movimientos de fondos, por lo que, bien en el propio Real Decreto o en las normas de desarrollo, deberán introducirse las necesarias cautelas".

"3ª.- Por último, la disposición final atribuye, en exclusiva, al Ministro de Defensa el desarrollo del presente Real Decreto. Teniendo en cuenta la materia de que se trata, debería también habilitarse al Ministro de Economía y Hacienda para que, conjunta o separadamente con el de Defensa, dicte las disposiciones de ejecución y desarrollo".

Sexto.- La Intervención General de la Administración del Estado informó el 17 de junio de 1.993. Señala que "la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, en su preceptivo informe, considera oportuno que en el artículo 3º del citado proyecto se haga expresa referencia a los supuestos descritos en los artículos 15 y 17 siguientes como complemento a la definición del objeto de los "Anticipos de Caja Fija"".

"En el mismo informe también se expone la necesidad de que, teniendo en cuenta la materia de que se trata, las disposiciones de desarrollo del presente Real Decreto se dicten conjuntamente por los Ministros de Economía y Hacienda y Defensa".

"Esta última consideración ha sido aceptada por los órganos correspondientes del Ministerio de Defensa e incluida en la redacción dada a la disposición final del proyecto de Real Decreto ahora remitido".

"No obstante, por lo que se refiere al primer punto tratado que no ha sido objeto de rectificación, esta Intervención General estima conveniente que se tome en consideración y que el artículo 3º del Real Decreto se refiera expresamente a los artículos 15 y 17 siguientes, por cuanto el objeto y alcance de la norma están íntimamente relacionados y es en estos artículos en los que se concretan los supuestos reales que darán lugar a la aplicación de la misma".

A continuación, el informe de la Intervención General de la Administración del Estado hace las siguientes observaciones:

1º. Artículo 1º 3b):

Debería incluirse como sujeto pasivo de los pagos a los Gobiernos extranjeros, ya que el art. 1º del Real Decreto 1.120/1977, no identifica a los Gobiernos con los Organismos Públicos extranjeros, sino que los diferencia, puesto que los menciona separadamente.

2º. Artículo 3:

Se introduce sin definir un nuevo concepto en la terminología administrativa al aludir a pagos inaplazables. Para evitar la ampliación de dicho concepto a casos indeseados, debería interpolarse en el texto al condicional de su previsión o constancia en el contrato, por lo que dicho artículo podría redactarse en el sentido de que:

"la atención inmediata de pagos inaplazables en el extranjero cuyo vencimiento conste en el contrato, podrá ser efectuada..." .

3º. Artículo 11.2:

Dice "pudiéndose rendir una cuenta justificativa". Debería decir: "debiéndose rendir una cuenta justificativa debidamente intervenida...".

Séptimo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda emitió un nuevo informe el día 24 de junio de 1993. Revisado el nuevo texto, la Secretaría General Técnica constata lo siguiente:

"1) Se ha tenido en cuenta la consideración tercera del informe, modificándose la disposición final en el sentido de habilitar conjuntamente a los Ministros de Economía y Hacienda y de Defensa para dictar las disposiciones de desarrollo".

"Asimismo, y respecto a la consideración segunda, el Director General de Asuntos Económicos, en nota adjunta al texto, hace constar que la posible confusión de cuentas de "pagos a justificar" y "anticipos de Caja Fija" queda resuelta en la Orden ministerial de desarrollo que se está elaborando, por lo que no parece preciso introducir modificaciones en el proyecto de Real Decreto".

"2) Respecto a la primera consideración, referida al ámbito de aplicación de los "anticipos de Caja Fija", sigue entendiendo esta Secretaría General Técnica que la sugerencia realizada clarificaría el texto del Proyecto".

"3) Por último, y respecto al procedimiento de elaboración, se reitera la conveniencia de su remisión al Consejo de Estado -por tratarse de un Reglamento dictado en ejecución de una Ley- y al Ministerio de Administraciones Públicas, pues, como muy bien apunta el Director General de Asuntos Económicos, caso de no aceptarse la modificación del Catálogo sería inviable la puesta en marcha del Real Decreto".

Octavo.- El 28 de junio de 1993, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa emitió el informe previsto en el artículo 130.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Afirma la legalidad, acierto y oportunidad del Proyecto de Real Decreto, expresando su parecer favorable a la aprobación.

Noveno.- El Ministro para las Administraciones Públicas puso de manifiesto, el 11 de julio de 1993, que, en relación al artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y al artículo 130.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, no existe objeción alguna para aprobar el proyecto de Real Decreto.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido por V.E. a este Consejo de Estado para su consulta.

I.- La elaboración del proyecto de Real Decreto se ha realizado correctamente, observándose lo prevenido en los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. De forma particular, este Consejo de Estado valora positivamente las Memorias Justificativa y Económica obrantes en el expediente, por cuanto establecen con claridad el origen causal del proyecto de disposición de carácter general sometido a consulta, señalando los medios y procedimientos adecuados para despejar los reparos formulados por el Tribunal de Cuentas y la Intervención General de la Administración del Estado.

También merece un juicio favorable la estrecha colaboración de los Departamentos de Economía y Hacienda y de Defensa, que han participado en la redacción de un texto que satisface a ambos Ministerios.

II.- El proyecto de Real Decreto tiene la debida habilitación legal, tratándose de un Reglamento de desarrollo de la Ley, concretamente del artículo 16 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993, que reza como sigue:

"Modificación de las normas sobre gestión presupuestaria. Uno. Para las adquisiciones de material militar y servicios complementarios del Ministerio de Defensa en el exterior, se concede un anticipo de caja fija, cuya cuantía global no podrá exceder del 2,5 por 100 del total de los créditos de inversiones reales del Presupuesto de Gastos de dicho Ministerio. Dos. A propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Defensa, se dictarán las normas reglamentarias por las que se regulará la utilización y justificación de los fondos distribuidos mediante el sistema que se establece".

El proyecto de disposición de carácter general no sólo tiene habilitación legal suficiente, sino que además tiene el rango jurídico adecuado, el de Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda y de Defensa.

III.- En cuanto al texto del proyecto de Real Decreto, este Consejo de Estado formula las siguientes observaciones:

Primera.- La claridad del artículo 1.1 se reforzaría si se especificase que la Dirección General de Asuntos Económicos, de la que depende el Centro de Gestión de Pagos en el Extranjero que se constituye, es el órgano directivo incardinado en el Ministerio de Defensa, según resulta del penúltimo párrafo del preámbulo. En esa misma línea, el artículo 17.1 debe mencionar al Director General de Asuntos Económicos del Ministerio de Defensa.

Segunda.- Debe completarse la referencia que el artículo 1.1.b) hace al Real Decreto 1/1987, de 1 de enero, por el que se adopta la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa.

Tercera.- Podría revisarse el comienzo del artículo 9.2 para hacer referencia a la terminación de la ejecución del contrato, en lugar de aludir a su finalización; lo que concluye o termina no es el contrato, sino su ejecución. Por otra parte, sería indicado aclarar la expresión "cerrado por aquél".

Desde esa misma perspectiva, convendría dar nueva redacción a la disposición transitoria, para sustituir las expresiones "contratos iniciados", "contratos sin cerrar", por otras que hagan referencia a los contratos celebrados, o a los contratos cuya ejecución se ha iniciado o no ha terminado.

Cuarta.- El artículo 11.2 podría establecer el plazo reglamentario para justificar los pagos a que se refiere, o señalar, por vía de remisión, el Reglamento que fija ese plazo (artículo 10.1 del Real Decreto 640/1987, de 8 de mayo, sobre régimen de pagos librados a justificar).

Quinta.- El artículo 16.1.b) debería contener alguna especificación sobre quién, y en qué momento, determina los períodos de reposición de fondos.

Sexta.- Hay que ajustar la disposición derogatoria a la denominación de los artículos del Real Decreto 1120/1977, de 3 de mayo, que utiliza números arábigos, por lo que la derogación alcanzaría a los artículos 7.1, 9 y 10 del mencionado Reglamento.

Séptima.- Este Consejo de Estado estima que el proyecto de Real Decreto debe establecer la fecha en que entra en vigor, no pareciendo procedente remitir los plazos de adecuación de los actuales procedimientos a las Órdenes ministeriales referidas en la disposición final del proyecto sometido a consulta. A este respecto debe tenerse en cuenta que la entrada en vigor del Real Decreto (que determina la constitución efectiva del Centro de Gestión de Pagos en el Extranjero) puede no coincidir con la fecha de adecuación de los actuales procedimientos. Para permitir este último ajuste, no es necesario remitir la fijación de los plazos de adecuación a las Órdenes ministeriales, pudiendo establecerse en la disposición final del Real Decreto un período de tiempo suficiente para la aprobación de las Órdenes ministeriales de referencia, que únicamente se referirían a la forma de adecuación y no a los plazos.

Octava.- Conviene revisar la puntuación del preámbulo y del articulado, y poner entre comillas todas las expresiones en lengua extranjera.

Novena.- Finalmente, la fórmula de promulgación debe cumplir lo prevenido en el artículo 2.6 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas, procede elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sobre la gestión financiera de determinados fondos destinados a la adquisición de material militar y servicios complementarios del Ministerio de Defensa en el exterior."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de octubre de 1993

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DEFENSA.