Dictamen de Consejo de Estado 114/2019 de 04 de abril de 2019

Cuestión

Expediente sobre responsabilidad patrimonial del Estado nº 24/2016, por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, promovido por doña ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de abril de 2019, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular del Consejero Sr. Manzanares que se copia a continuación: "Por Orden de V. E. de 1 de febrero de 2019, con registro de entrada el día 14 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento de la Administración de Justicia promovido por doña ...... .

De antecedentes resulta:

Primero. Con fecha 18 de enero de 2016 tiene entrada en el Ministerio de Justicia un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado en el que doña ...... solicita 280.000 euros por los daños padecidos por los casi seis años en los que tardó en celebrarse el juicio contra su expareja por la presunta comisión de un delito de violencia doméstica y de género y otro de maltrato habitual del que resultó finalmente absuelto por prescripción.

Relata que en el año 2003 acogió a don ...... en su casa hasta que este encontrara un lugar donde quedarse, con el simple propósito de ayudarle "porque se encontraba en la calle". Denuncia que, pronto, éste "se hizo dueño de mi vida, de mis cuentas corrientes, de mi casa y, sobre todo, de mi mente y ya no fui capaz de hacer nada. Sabía que algo andaba mal pero no era capaz de enfrentarme a él, no fui capaz de darme cuenta que maltrataba a mi hijo y, que yo misma, estaba siéndolo".

Reconoce que la primera vez que le denunció fue en 2008, aunque no era la primera vez que la agredía. Considera que, aunque después se reconciliaron y ella retiró la denuncia, su expareja no le perdonó nunca el hecho de haber pasado una noche en el calabozo. La relación continuó pero, desde la denuncia, el maltrato contra ella y contra su hijo -fruto de una relación anterior- fue aún peor, "eran 24 horas a degüello, no paraba". Sostiene que la forzó a adquirir un préstamo, le robaba y la humillaba delante de los clientes.

El 12 de agosto de 2009, la señora ...... interpuso nueva denuncia ante la Guardia Civil por el continuado maltrato físico y psicológico del que estaban siendo víctimas ella y su hijo menor. Ello dio lugar a las diligencias previas nº 1520/2009 seguidas ante el Juzgado de Instrucción nº 5 de Toledo, posteriormente procedimiento abreviado 690/2013.

Relata que "los casi seis años que tardó en celebrarse el juicio fueron una tortura, él entraba en mi negocio a robarme cuando quería pese a la orden de alejamiento, llamadas amenazadoras, etc, acudía a la Guardia Civil y ésta, en vez de protegerme, nada más lejos, me decía que no le denunciara porque si no se convertiría en la Guerra de los Rose, haciendo referencia a una película".

Arguye que el maltrato sufrido, los daños inferidos a su hijo y la larga duración del proceso le han provocado importantes daños psicológicos por los que solicita 280.000 euros.

Segundo. La Subdirección General de Relaciones con la Administración de Justicia dio acuse de recibo e inició la tramitación del expediente administrativo el 29 de junio de 2016. Solicitada la remisión de las actuaciones esta se realiza el 29 de mayo de 2017. De entre estas, destacan los siguientes documentos:

a) La carta de contestación del Defensor del Pueblo, el 17 de julio de 2015, a la previamente enviada por doña ...... ...... (el 24 de junio de 2015), en la que se le indica que "siendo la única causa de absolución alegada en el fallo de la sentencia la prescripción de la causa, entendemos que se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, y como tal podría estar sujeto a indemnización por parte del Estado".

b) La relativa a una denuncia presentada en el año 2008, que fue objeto de enjuiciamiento (juicio rápido 107/2008), que determinó el establecimiento de una orden de alejamiento a don ...... , y que fue finalmente sobreseído provisionalmente por Auto del Juzgado de Instrucción nº 5 de Toledo de 3 de marzo de 2009.

c) La diligencia de inicio por denuncia de infracción penal relativa a violencia doméstica y de género interpuesta por la señora ...... en San Martín de Montalbán (Toledo) el día 12 de agosto de 2009.

d) La orden de incoación de diligencias previas ante el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 5 de Toledo, el 14 de agosto de 2009: el acta de declaración del detenido, el auto de puesta en libertad y la orden de alejamiento.

e) Las distintas citaciones efectuadas con la fecha de señalamiento para la celebración de juicio oral, modificada en seis ocasiones: 12 de septiembre de 2014, 9 de noviembre de 2014, 26 de noviembre de 2014, 19 de febrero de 2015, 5 de marzo de 2015 y 29 de abril de 2015.

f) La Sentencia nº 274/2015 del Juzgado de lo Penal nº 2 de Toledo, de 15 de mayo de 2015, por la que se absuelve por la concurrencia de prescripción a don ...... como autor criminalmente responsable de un delito de maltrato habitual (violencia doméstica) y de una falta de vejaciones.

Constituyen hechos probados que don ...... mantuvo una relación con doña ...... durante cerca de siete años y que "durante la misma, entre los años 2003 y 2005 el acusado vino sometiendo a su pareja a una situación prolongada en el tiempo de violencia, tanto corporal como fundamentalmente emocional que se tradujo en continuas humillaciones y menosprecios, dirigiéndole de forma repetida insultos tales como vaga, puta, hija de puta, frígida, celosa de mierda haciendo todo lo posible por aislarla de sus hijos mermando su autoestima, al manifestarle que la comida que le hacía era mierda, que olía mal, que le daba asco. Llegando incluso en alguna ocasión (sin que haya quedado concretada la fecha de estos últimos hechos, en ese espacio de tiempo -años 2003 a 2005-) a zarandearla y empujarla, sin que consten objetivadas las lesiones. Tal situación se hizo extensiva, incluso a los dos hijos de ...... , ...... y ...... ...... ...... que convivieron en algunas épocas con la pareja; ...... cuando visitaba a su madre, y ...... que, hasta los 11 años convivió de forma habitual con su madre y el acusado para irse después a vivir con su padre a causa de la situación. En fecha no determinada, pero entre el año 2002 y el año 2003, el acusado, en Torrevieja, donde residía con ...... , cogió del cuello a la hija de éste, ...... , y la lanzó violentamente contra un sillón, sin que conste la existencia de lesiones.

En el año 2003, el acusado, también en Torrevieja, asió fuertemente del cuello al menor ...... , que tenía once años y le golpeó contra la pared. El menor de edad ...... , ante esta situación, se marchó a vivir con su padre biológico. En fecha no concretada, pero situada en el año 2005, cuando ...... y el acusado residían en Ávila, éste rompió con un hacha una puerta para acceder a una habitación donde se encontraba ...... y su hijo ...... , al recriminarles que hablaban muy fuerte. No han quedado acreditados más episodios violentos desde el año 2005 hasta los protagonizados ya por ambos en los años 2008 y 2009. La situación antes descrita derivó en un deterioro radical de la relación, cesando la relación sentimental en mayo de 2009, relación en la que ambos miembros de la pareja, unidos ya exclusivamente por la necesidad mutua de sacar adelante un negocio que compartían, único vínculo que les ataba, durante los años 2008 y 2009, vivieron en un continuo clima de violencia verbal mutua y recíproca en el que el desprecio y los insultos y las amenazas mutuas eran su lenguaje habitual de comunicación, habiendo quedado acreditado que a principios del mes de agosto de 2009, estando en el bar del camping, el acusado le manifestó que era una hija de puta".

Según manifiesta la propia sentencia en el fundamento de derecho cuarto, se tardó más tiempo del habitual en dictar sentencia "por el proceso complicado, para este Juzgador, que ha supuesto digerir lo acontecido en el plenario" y que "en pocas ocasiones se nos presentan supuestos tan claros de maltrato habitual, de libro, como el presente..." y que, "en el orden de la responsabilidad penal ha quedado acreditado que el acusado fue autor de los hechos si bien los mismos están prescritos".

g) El recurso de apelación interpuesto por la acusación particular y el Ministerio Fiscal contra la sentencia citada. Entiende el Ministerio Fiscal que si el cómputo de la prescripción en los casos de delitos habituales comienza en el momento en el que cesó la conducta, en este caso el cese se produce en mayo de 2009, cuando se rompe la relación sentimental y no en 2005 como afirma la sentencia de instancia.

h) Sentencia de la Sección 2ª de la Audiencia Provincial de Toledo, de 15 de marzo de 2016, por la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Fiscal y por doña ...... .

Según señala el fundamento de derecho segundo de la sentencia: "El episodio del 27 de junio de 2008, que no fue condenatorio, no puede constituir antecedente de violencia doméstica habitual" y que "el Juzgador deja claro que desde 2005 hasta 2008, no se prueba ningún acto violento o menoscabo psíquico o físico de la denunciante por parte del acusado". Es decir -concluye- "han transcurrido tres años que es el tiempo prescriptivo que el C.P art.131 (...) fijó para la prescripción en cinco años para los delitos castigados con pena de prisión inferior a cinco años".

Tercero.- La Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, en su sesión del día 14 de junio de 2018, aprobó un informe en el que concluía que, en el asunto planteado, se había producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Sostiene lo siguiente:

"El relato de los anteriores hitos procesales pone de manifiesto que, en este aspecto relativo al señalamiento de la fecha de celebración del juicio oral, se ha producido un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia; lo cual no significa que tal funcionamiento anormal esté causalmente conectado con los daños que la exponente alega haber sufrido, ni que esos hipotéticos daños alcancen la cuantía indemnizatoria solicitada (...). No existe sin embargo relación entre las dilaciones indebidas del procedimiento a que se ha hecho referencia y la absolución por prescripción del acusado en el procedimiento abreviado nº 690/2013, seguido ante el Juzgado de Instrucción nº 5 de Toledo y ello por cuanto, como pone de manifiesto la Sentencia de 15 de marzo de 2016 dictada por la sección segunda de la Audiencia Provincial de Toledo....: "El juzgador deja claro que desde 2005 hasta 2008, no se prueba ningún acto violento o menoscabo psíquico o físico de la denunciante por parte del acusado. Es decir, han trascurrido tres años que es el tiempo prescriptivo que el C.P. art 131 redacción vigente hasta el 23 de diciembre de 2010 que por Ley 5/2010 fijó la prescripción en cinco años para los delitos castigados con pena de prisión inferior a los cinco años. Cuando se denuncian los hechos (13 de agosto de 2009) aquellos supuestos delitos estaban prescritos"".

Cuarto.- Abierto un plazo de diez días de audiencia, no consta que la reclamante haya formulado alegaciones.

Quinto.- El 8 de febrero de 2019, la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia procedió a formular propuesta de resolución del expediente en sentido desestimatorio. Razona que, a pesar de que la duración del proceso pudo "resultar un tanto excesiva", cuando la señora ...... denunció, el presunto delito ya había prescrito y, a mayor abundamiento, en este caso, los daños no han quedado acreditados.

Y, en tal estado el expediente, se remite para su dictamen por este Consejo.

I. La consulta versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ...... , a consecuencia de un presunto funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

El presente caso suscita un eventual supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado en relación con las actuaciones de la Administración de Justicia y, consecuentemente, está regido básicamente por los artículos 121 de la Constitución y 292 a 297 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y restantes disposiciones con ellos concordantes.

II. La Comisión Permanente de este Consejo evacua la presente consulta con carácter preceptivo en aplicación del artículo 293, número 2, de la Ley Orgánica del Poder Judicial, puesto en relación con el artículo 22, número 13, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y con el artículo 142, número 3, de la Ley 30/1992, - aplicable al caso- que exige esa consulta en las reclamaciones indemnizatorias del tipo de la que ahora se considera cuya cuantía sea superior a 50.000 euros. En este caso se reclaman 280.000 euros, de ahí el carácter preceptivo de la consulta.

III. El artículo 293.2 de la LOPJ, al que se remite el artículo 294.3 de la misma norma, dispone que "el derecho a reclamar la indemnización prescribirá al año, a partir del día en que pudo ejercitarse". En el presente caso, la reclamación fue formulada el 18 de enero de 2016 dentro del plazo de prescripción de un año contado desde la Sentencia del Juzgado de lo Penal nº 2 de Toledo, de 15 de mayo de 2015, por la que se absolvió al señor ...... por la prescripción del delito.

IV. La reclamación ha sido tramitada conforme a lo dispuesto en los artículos 292 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial, a los que se remite el artículo 139.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable al caso por haberse iniciado el procedimiento con anterioridad a la entrada en vigor, el 2 de octubre de 2016, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas tal y como se prevé precisamente en su disposición transitoria tercera, apartado a). Así, ha informado el Consejo General del Poder Judicial (antecedente tercero), se ha concedido audiencia a la reclamante (antecedente cuarto) y se ha incorporado la correspondiente propuesta de resolución (antecedente quinto).

La competencia para instruir y resolver este procedimiento corresponde a la Ministra de Justicia como resulta del artículo 293.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Con todo, llama a este Consejo de Estado la atención el hecho de que se tardara más de un año en recibir las actuaciones judiciales que subyacen en el fondo de la reclamación. Se insta a la autoridad consultante a extremar el celo en el cumplimiento de los plazos y a utilizar todos los medios previstos en el ordenamiento jurídico para hacer que estos se cumplan.

V. Entrando en el análisis del fondo del asunto, la reclamante fundamenta su pretensión resarcitoria en la existencia de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia derivado de las dilaciones de casi seis años habidas en la tramitación del proceso penal seguido como consecuencia de la substanciación de un proceso por la presunta comisión de un delito de maltrato habitual (violencia de género y doméstica) y uno de vejaciones seguido contra quien fuera su expareja, que resultó absuelto por haber prescrito el delito por Sentencia del Juzgado de lo Penal nº 2 de Toledo, de 15 de mayo de 2015.

La responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento de la Administración de Justicia engloba los casos en que el aparato administrativo requerido para el ejercicio de las potestades judiciales no se ajusta a los estándares de diligencia, cuidado y buen orden que le son exigibles (lo que se da, por ejemplo, en casos tales como paralizaciones injustificadas, dilaciones en la tramitación de las causas, pérdida de la documentación relevante, errónea práctica de los actos de comunicación, omisión de trámites judiciales aplicables al caso, un inadecuado desenvolvimiento del depósito y pérdida o destrucción de los autos o del objeto depositado). Por lo que se refiere a las denunciadas dilaciones, de acuerdo con una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas, consagrado en el artículo 24.2 de la Constitución, y reconocido en el artículo 5.3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950 y en el artículo 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, viene siendo interpretado teniendo en cuenta, en cada caso, "la complejidad del litigio, los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, el interés que en aquel arriesga el demandante, su conducta procesal y la conducta de las autoridades" ( SSTC 144/1995, de 3 de octubre, 180/1996, de 12 de noviembre y 10/1997, de 14 de enero, entre otras). La expresión dilaciones no se identifica con el mero incumplimiento de los plazos procesales, sino con el derecho de toda persona a que su causa se resuelva dentro de un plazo razonable teniendo en cuenta los criterios señalados.

En primer lugar, debe examinarse si ese retraso ha quedado acreditado a la vista del expediente.

Aunque el escrito de reclamación adolece de una falta de particularización de los periodos constitutivos de dilaciones indebidas, de los datos extractados se desprende que, en el proceso penal de referencia, se produjeron distintos retrasos imputables a los órganos judiciales responsables de su tramitación, fundamentalmente derivados de las sucesivas cancelaciones de las fechas del juicio oral, que, tal y como consta en el antecedente segundo, letra e) fueron modificadas en seis ocasiones (12 de septiembre de 2014, 9 de noviembre de 2014, 26 de noviembre de 2014, 19 de febrero de 2015, 5 de marzo de 2015 y 29 de abril de 2015). Aunque el propio juez en la sentencia admite que se ha tardado más tiempo del habitual en dictar sentencia porque se trataba de un "proceso complicado, para este juzgador, que ha supuesto digerir lo acontecido en el plenario" (antecedente segundo letra f) in fine), lo cierto es que las dilaciones se aprecian, fundamentalmente, en los constantes cambios de fecha establecidos para el juicio oral.

La documentación que contiene el expediente permite concluir que, en el presente caso, el tiempo empleado en la tramitación del proceso se ha extendido más de lo que suele ser razonable para este tipo de delitos, que causan, además, una enorme alarma social. Para el Consejo General del Poder Judicial ese retraso constituye un funcionamiento anormal de la Administración, y con este, cabe concluir que en este caso se produjo un evidente daño para el justiciable.

Sentado lo anterior, debe determinarse si esas dilaciones han producido los daños cuyo resarcimiento solicita la interesada, que valora, a tanto alzado, en 280.000 euros, y que concreta en el maltrato sufrido, en los daños inferidos a su hijo cuando este era menor y en los daños psicológicos padecidos durante la tramitación del proceso.

Para que la lesión sea resarcible, ha de haber producido en el reclamante un sacrificio singular, especial, que no puede ser considerado como una carga de obligado acatamiento. Como ha señalado en reiteradas ocasiones este Consejo de Estado, cuando la carga pasa de ser general a singular y entraña un sacrificio excesivo y desigual para el administrado se convierte en una típica lesión indemnizable, en razón a la particular incidencia dañosa de la actividad administrativa sobre el patrimonio del perjudicado.

Del escrito de reclamación se distinguen dos tipos de daños. De una parte, los derivados del maltrato sufrido por la señora ...... y su hijo durante los años de convivencia con don ...... y, de otra, los daños psicológicos padecidos durante el proceso y vinculados a su duración.

En relación con los daños sufridos por madre e hijo como víctimas de la violencia doméstica y de género, la sentencia reconoce que el presente, constituye un caso de maltrato habitual pero en el que los delitos estaban ya prescritos antes de la denuncia que dio lugar a la apertura de las diligencias previas. A idéntica conclusión llega la Sentencia de la Sección 2ª de la Audiencia Provincial de Toledo, de 15 de marzo de 2016, que desestimó el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Fiscal y por la propia señora ...... . En estas circunstancias, y a pesar de los desgraciados y reprochables hechos acaecidos, cabe señalar que el instituto de la responsabilidad patrimonial no es el cauce adecuado para "revisar" situaciones para cuya impugnación el ordenamiento jurídico prevé mecanismos específicos y, menos aún, para tratar de alterar aquello que tiene la consideración de cosa juzgada, sentado por virtud de resolución judicial (por todos, dictámenes números 678/2017 y 590/2018), resolución sobre la que tampoco ha recaído una declaración de error, como obliga el artículo 293.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para apreciar la responsabilidad por error judicial.

Respecto, en segundo lugar, a los daños psicológicos padecidos por la reclamante y su hijo (entonces menor de edad) que se reconducen a las dilaciones indebidas, este Consejo de Estado considera que deben estimarse. Doña ...... solicita una indemnización a tanto alzado, sin desglosar y por todos los conceptos de 280.000 euros. Este órgano consultivo considera que, en efecto, el daño psicológico y moral padecido se vincula, en relación causa-efecto, con los casi seis años que duró el proceso, lo que no encaja con los estándares de funcionamiento ordinario para casos similares, prescindiendo del hecho de que la sentencia fuera absolutoria por prescripción de los delitos que se imputaban a su expareja. Así las cosas, es más que razonable pensar que los seis aplazamientos del señalamiento de juicio antes señalados produjeran la desazón y ansiedad que denuncia la señora ...... , máxime teniendo en cuenta que todos los elementos, hechos y datos a considerar ya estaban reunidos en la instrucción, incluido el relativo a la prescripción del delito que se imputaba al señor ...... . Entiende desde esta perspectiva el Consejo de Estado, sabedor de la dificultad de valorar los daños morales, que en este caso debería indemnizarse a doña ...... con 6.000 euros por el retraso de seis años en la resolución de un procedimiento tramitado por delitos de violencia doméstica y de género que ya habían prescrito.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que procede estimar parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración pública formulada e indemnizar a doña ...... con 6.000 euros".

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON JOSÉ LUIS MANZANARES SAMANIEGO AL DICTAMEN MAYORITARIO NÚMERO 114/2019.

En contra de lo dictaminado por la Comisión Permanente, este Consejero considera que hubiera sido más correcto asumir la propuesta de resolución desestimatoria de la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, a cuyo tenor "el presunto delito ya habría prescrito y a mayor abundamiento en este caso los daños no han sido acreditados". Aquí ni se niegan las demoras de la Administración de Justicia ni se pretende entrar en el espinoso tema de los daños. Sólo se quiere subrayar que la prescripción del posible delito no se produjo en este supuesto como consecuencia de los retrasos judiciales. Los hechos estaban ya prescritos al ser denunciados y la jurisdicción se limitó a constatar tal extremo tanto en primera instancia como en apelación.

Dicho lo anterior, conviene recordar que este planteamiento, probablemente novedoso en el quehacer del Consejo de Estado, poco en común tiene con los numerosos casos en los que, por ejemplo, la inactividad o las tardanzas en sede jurisdiccional penal se traducen en una prescripción del delito (o falta). La víctima no solo pierde entonces la oportunidad de que la persona responsable de aquella infracción criminal sea castigada con arreglo a la ley, sino también la de conseguir una indemnización por responsabilidad civil subsidiaria sin necesidad de acudir a la vía civil. Nada de eso ha ocurrido, sin embargo, en la presente ocasión.

Ya en otro orden de cosas, cabría reflexionar también sobre los efectos que, como precedente, puede tener en el futuro la doctrina asumida en el dictamen de la Comisión Permanente. Este Consejero se inclina a pensar que siempre, o casi siempre, cuando un servicio público funciona mal, por retrasos generalmente, sus usuarios sufren algún daño o perjuicio más o menos difuso, pero no parece que una demora en recibir la respuesta definitiva sobre la repetida prescripción tenga mayor entidad en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado que la tardanza de meses, y aun años, en la tramitación y resolución de determinados procesos jurisdiccionales, incluidos los correspondientes recursos ante el Tribunal Supremo.

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V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 4 de abril de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE JUSTICIA.