Dictamen de Consejo de Estado 118/2017 de 23 de febrero de 2017

Cuestión

Caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 26 de abril de 1966, a don ...... , para la construcción de una caseta para guardar embarcaciones en el Pedrido, término municipal de Bergondo (A Coruña).

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de febrero de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 6 de febrero de 2017 (con registro de entrada el día 8 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la declaración de caducidad de la concesión administrativa otorgada por Orden Ministerial de 26 de abril de 1966 a don ...... , para la ocupación de una parcela de dominio público marítimo-terrestre en la playa de El Pedrido, sita en el término municipal de Bergondo (A Coruña), con destino a la construcción de una caseta para guardar embarcaciones.

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante Orden Ministerial de 26 de abril de 1966 se otorgó a don ...... una concesión administrativa para la ocupación de una parcela de 96 m2 del dominio público marítimo- terrestre para la construcción de una caseta para guardar embarcaciones en el lugar denominado "El Pedrido", sito en el término municipal de Bergondo (A Coruña).

Dicha concesión se otorgó por un plazo de noventa y nueve años, con la obligación de abonar un canon anual y sometida al cumplimiento, entre otras, de las siguientes condiciones:

"8ª.- Las obras quedarán bajo la inspección y vigilancia del Ingeniero Director del Grupo de Puertos de La Coruña (Norte), y no serán obstáculo al paso para el ejercicio de la vigilancia litoral, quedando obligado el concesionario a conservarlas en buen estado y no pudiendo, lo mismo que el terreno, arrendarlas ni destinarlas a usos distintos de los expresados".

"12º.- El incumplimiento por el concesionario de cualquiera de las condiciones anteriores, salvo el caso previsto en la condición 6ª, será causa de caducidad de la concesión que se tramitará con arreglo a lo determinado en las disposiciones vigentes sobre la materia".

Segundo.- Por Orden Ministerial de 13 de abril de 2000 se acordó actualizar el canon de ocupación del dominio público marítimo- terrestre de la concesión, al tiempo que se comunicó al concesionario que, de conformidad con lo prevenido en la disposición transitoria decimocuarta, apartado tercero, del Reglamento General para el desarrollo y aplicación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, el plazo de la concesión finalizaría el 29 de julio de 2018.

Tercero.- Con posterioridad, se acordó la incoación de un procedimiento de rescate de la concesión con base en el proyecto de "Recuperación del borde litoral de la playa del Pedrido, término municipal de Bergondo", al incluir dicho proyecto la demolición de las instalaciones objeto de esa concesión y de otras situadas en las proximidades, con el objeto de incorporar los terrenos a la playa.

Al transcurrir el plazo legalmente establecido sin haber dictado resolución expresa, se acordó con fecha 14 de octubre de 2015 declarar la caducidad del procedimiento de rescate.

Cuarto.- El 27 de octubre de 2015, el Servicio de Vigilancia de la Demarcación de Costas en Galicia procedió a practicar una visita de inspección a la concesión, levantándose un acta en la que se hacía constar que la caseta se destinaba al ejercicio de una actividad de escuela de remo.

Quinto.- A la vista de los hechos constatados, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar autorizó a la Demarcación de Costas en Galicia la incoación de expediente de caducidad de la referida concesión con base en la causa anteriormente referida, lo que se acordó con fecha 28 de octubre de 2015, al considerar la Demarcación de Costas que los hechos descritos en las actas de inspección constituían causa legal determinante de la caducidad de la concesión, de conformidad con lo prevenido en el apartado d) del artículo 79.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Sexto.- Notificado el acuerdo de incoación al interesado, este compareció mediante escrito de 19 de noviembre de 2015 en el que, sin negar el incumplimiento imputado, solicitaba que se le permitiera seguir utilizando la caseta únicamente para guardar una embarcación de su propiedad y sus accesorios hasta que finalizase el plazo de la concesión, para lo cual se mostraba dispuesto a proceder a la retirada de los carteles anunciantes de la escuela de remo y, en caso de que resultara necesario, también las piraguas utilizadas en dicha actividad.

Séptimo.- El 18 de enero de 2016, la Demarcación de Costas en Galicia informó desfavorablemente las alegaciones formuladas por el concesionario, acordando remitir las actuaciones a la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar con propuesta de declaración de caducidad de la concesión, a fin de completar la tramitación administrativa del procedimiento.

Octavo.- Por oficio de 3 de febrero de 2016 se otorgó trámite de vista y audiencia del expediente al titular de la concesión, no constando que compareciese en dicho trámite.

Noveno.- El 17 de octubre de 2016, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar formuló propuesta de resolución en el sentido de que procedía declarar la caducidad de la concesión de referencia, de conformidad con lo prevenido en el artículo 79.1, apartado d), de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, por haberse producido una alteración de la finalidad del título concesional. Igualmente se indicaba que procedía ordenar a la Demarcación de Costas en Galicia que llevase a cabo el levantamiento del acta de reversión al Estado de las instalaciones concesionales.

Décimo.- El Consejo de Obras Públicas (10 de noviembre de 2016) y la Abogacía del Estado en el Departamento (13 de enero de 2016) consideraban que procedía la declaración de caducidad de la concesión de conformidad con la propuesta de resolución.

Undécimo.- El 7 de febrero de 2017, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar acordó, al amparo de lo prevenido en el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, suspender el plazo máximo para resolver y notificar la resolución previsto en la Ley de Costas, desde que se recabara el dictamen preceptivo del Consejo de Estado y hasta su recepción.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el día 8 de febrero de 2017.

A la vista de los anteriores antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I.- Versa el expediente sometido a consulta sobre un supuesto de declaración de caducidad de la concesión administrativa otorgada por Orden Ministerial de 26 de abril de 1966 a don ...... , para la ocupación de una parcela de dominio público marítimo-terrestre en la playa de El Pedrido, sita en el término municipal de Bergondo (A Coruña), con destino a la construcción de una caseta para guardar embarcaciones.

II.- El Consejo de Estado emite su dictamen con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.12 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, conforme al cual la Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables".

En el presente caso, se somete a dictamen la procedencia de declarar la extinción de una concesión administrativa por causa de caducidad, en la que si bien el concesionario no ha negado el incumplimiento que la Administración concedente le imputa, tampoco ha manifestado su conformidad; antes bien, ha solicitado que se le mantenga en la concesión a condición de cesar en el ejercicio de la actividad de escuela de remo, por lo que cabe entender que el titular de la concesión se ha opuesto a la declaración de caducidad; de ahí que pueda concluirse a estos efectos la obligatoriedad del dictamen.

III.- Por lo que hace a las cuestiones de procedimiento, observa el Consejo de Estado que el expediente ha sido tramitado correctamente, habiéndose observado las prescripciones que, para la tramitación de expedientes encaminados a declarar la caducidad de concesiones de dominio público marítimo-terrestre, resultan exigibles de conformidad con lo prevenido en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, especialmente en sus artículos 79 y siguientes y disposiciones concordantes del Reglamento de Costas, así como conforme a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de aplicación al presente expediente de acuerdo con la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ("Régimen transitorio de los procedimientos"), conforme a la cual "a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior". En particular, se acordó formalmente su incoación por la Demarcación de Costas en Galicia, previa la autorización concedida por la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a la que correspondía la competencia para decretar la iniciación del procedimiento de caducidad; se ha tramitado por los servicios de la Administración concedente, elaborándose un informe a partir de la visita de inspección practicada a la concesión y formulándose la correspondiente propuesta de resolución con indicación de la causa de caducidad en la que se fundamenta el ejercicio de la acción administrativa, que fue sometida al parecer del Consejo de Obras Públicas y de la Abogacía del Estado; y en fin, se ha concedido audiencia al concesionario en diversas ocasiones, habiendo este tenido la oportunidad de conocer la causa de caducidad invocada por la Administración actuante y de alegar sobre ella lo que a su derecho ha convenido.

Desde una perspectiva temporal, el procedimiento no está en este momento incurso en causa de caducidad, dado que se inició el 28 de octubre de 2015 y el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento por el que se declare la extinción del derecho a la ocupación del dominio público marítimo-terrestre en el artículo 78.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, es de dieciocho meses, por lo que dicho plazo vencería el 28 de abril de 2017. Por lo demás, consta en el expediente que la Administración instructora acordó suspender dicho plazo para resolver y notificar la resolución procedente -de acuerdo con el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- con motivo de la petición del dictamen del Consejo de Estado.

IV.- En lo tocante al fondo del asunto, la cuestión que plantea el presente expediente se centra en determinar si procede o no la declaración de caducidad de una concesión de dominio público marítimo-terrestre ubicada en un tramo de costa del término municipal de Bergondo (A Coruña), otorgada a don ...... para la ocupación de una parcela de 96 m2 de extensión de la zona marítimo-terrestre conocida como la playa de El Pedrido, con destino a la construcción de una caseta para guardar embarcaciones.

Ello sentado, conviene señalar que la concesión otorgada por Orden Ministerial de 26 de abril de 1966 a don ...... se sujetó a unas condiciones, entre las cuales se obligaba al concesionario a conservar las obras en buen estado y no arrendarlas ni destinarlas a usos distintos de los expresados (condición 8ª), anudando al incumplimiento de tal condición la caducidad de la concesión (condición 12ª). Por lo demás, la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas establece que podrá declararse la extinción de la concesión por caducidad (artículo 78.h)), en los supuestos legalmente establecidos en el artículo 79.1, y, específicamente, en caso de "alteración de la finalidad del título" (artículo 79.1.d)).

En el caso sometido a consulta, resulta probado a partir de las actuaciones obrantes en el expediente que la concesión administrativa objeto del presente expediente se otorgó para la construcción de una caseta con destino a la guarda de embarcaciones, siendo así que, a resultas de la inspección practicada por los servicios de vigilancia de la Demarcación de Costas en Galicia ha podido constatarse que la concesión se dedica actualmente al ejercicio de la actividad de escuela de remo, lo que, además de quedar reflejado en el acta levantada por los servicios administrativos, ha sido reconocido expresamente por el propio concesionario en el expediente.

Resulta, por ello, evidente que se ha incumplido de modo flagrante la condición 2ª del clausulado concesional y el artículo 79.1, apartado d), de la Ley de Costas, al haberse producido una alteración de la finalidad de la concesión, siendo así que dicho incumplimiento resulta determinante de la caducidad de la concesión.

Por lo demás, las alegaciones formuladas de contrario por el concesionario, en el primero de los trámites de audiencia que le han sido otorgados en el expediente, no desvirtúan en modo alguno la procedencia de la declaración de caducidad ni puede acogerse la petición que formula de mantenerse en la posesión de la concesión hasta tanto se produzca la finalización del plazo concesional a la vista del incumplimiento constatado en perjuicio del interés público.

V.- En definitiva, habiéndose constatado el incumplimiento imputado y la infracción, por consiguiente, de las condiciones del título de otorgamiento de la concesión y de la propia Ley de Costas, y constituyendo ello causa bastante para la extinción del derecho conforme a lo prevenido en el artículo 79.2 de la mencionada ley y condición 12ª del pliego de condiciones, el Consejo de Estado considera, de acuerdo con el parecer expresado por los órganos instructores y preinformantes, que procede declarar extinguida por caducidad la ocupación del dominio público marítimo-terrestre objeto del presente expediente.

VI.- Procede, por lo demás, la incautación de la fianza o fianzas que pudieren en su caso haberse constituido en su día por el concesionario y que no se le hubieren devuelto.

Todo ello, en fin, sin perjuicio de que se proceda a acordar la reversión a favor del Estado de la concesión, que habrá de formalizarse mediante el levantamiento de la correspondiente acta, así como también a la adopción de las medidas que resultaran procedentes en cuanto a los bienes e instalaciones concesionales, procediéndose igualmente al levantamiento y retirada del dominio público de las instalaciones objeto de la concesión por el interesado y a sus expensas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede declarar la caducidad de la concesión a la que se refiere la presente consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de febrero de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.