Dictamen de Consejo de Estado 1295/2004 de 24 de junio de 2004

Cuestión

Expediente relativo al Protocolo refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la seguridad de la navegación aérea Eurocontrol, de 13 de diciembre de 1960.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de junio de 2004, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 18 de mayo de 2004 (registro de entrada del día 19), ha examinado el expediente relativo al Protocolo de 27 de junio de 1997 refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960, como consecuencia de las diferentes modificaciones realizadas, y al Protocolo Adicional relativo al paso del régimen del Acuerdo Multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero de 1981 al régimen de las disposiciones pertinentes de la versión refundida del texto del Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" enmendado en Bruselas en 1997, incluyendo el anexo IV del mismo.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Protocolo refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960 consta de un preámbulo y 5 artículos. En el preámbulo se hace referencia al incremento del tráfico aéreo, a la necesidad de centralizar a nivel europeo las acciones políticas nacionales de cada Estado europeo y a la evolución tecnológica del tráfico aéreo que exigen una revisión del Convenio de 13 de diciembre de 1960, enmendado por el Protocolo de modificación de 12 de febrero de 1981, a efectos de crear un sistema europeo uniforme de gestión del tráfico aéreo general en el espacio aéreo europeo y en los aeropuertos y en sus alrededores. Recuerda que EUROCONTROL es el órgano de cooperación de las Partes en el ámbito de la gestión del tráfico aéreo. Considera la importancia de que las Partes doten a la Organización de los medios jurídicos necesarios para el buen cumplimiento de sus tareas, principalmente en el ámbito de la recaudación de las tarifas de ruta y en el de la gestión de la afluencia de tráfico aéreo.

El artículo I declara que el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960 (modificado por el Protocolo de 6 de julio de 1970, modificado a su vez por el Protocolo de 21 de noviembre de 1978, y modificado por el Protocolo de 12 de febrero de 1981) queda sustituido por la versión refundida del texto del Convenio que recoge los textos mantenidos en vigor y las modificaciones introducidas por la Conferencia diplomática de 27 de junio de 1997.

El artículo II establece que el referido Protocolo se abre a la firma de todos los Estados Parte en el Convenio. Entrará en vigor el 1º de enero de 2000, siempre que todos los Estados Parte del Convenio lo hayan ratificado, aceptado o aprobado antes de dicha fecha. De no cumplirse esta condición, entrará en vigor el 1º de julio o el 1º de enero posterior a la fecha del depósito del último instrumento de ratificación, aceptación o aprobación, según que dicho depósito haya tenido lugar durante el primer o segundo semestre del año.

El artículo III determina que, a partir de su entrada en vigor, el Protocolo de 6 de julio de 1970, modificado por el de 21 de noviembre de 1978 y por el artículo XXXVIII del Protocolo de 12 de febrero de 1981, queda sustituido por el anexo III (titulado "Disposiciones fiscales") de la versión refundida del texto del Convenio. Según el artículo IV, a partir de la entrada en vigor del Protocolo el Acuerdo Multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero de 1981 queda derogado y sustituido por las disposiciones pertinentes de la versión refundida del texto del Convenio, incluido su anexo IV (titulado "Disposiciones relativas al sistema común de tarifas de ruta").

El artículo V indica que el Gobierno del Reino de Bélgica registrará el Protocolo ante la Secretaría General de Naciones Unidas, conforme al artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, y ante el Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional.

La versión refundida del Convenio consta de 40 artículos. En virtud del artículo 1, las Partes acuerdan reforzar su cooperación y desarrollar sus actividades conjuntas en el ámbito de la navegación aérea, teniendo debidamente en cuenta las necesidades de la defensa, asegurando a todos los usuarios del espacio aéreo la máxima libertad compatible con el nivel de seguridad exigido dentro del marco del suministro de servicios del tráfico aéreo económicamente eficaces y teniendo en cuenta la necesidad de minimizar, cuando sea posible, especialmente en los planos operativo, técnico y económico, cualquier influencia negativa sobre el medio ambiente. Contiene una relación de compromisos a tal fin y la definición de la Organización europea para la seguridad de la navegación aérea (EUROCONTROL) con domicilio en Bruselas. Los artículos siguientes regulan las funciones de la Organización, el reconocimiento de su personalidad jurídica, las funciones de la Asamblea y del Consejo, la determinación de la contribución anual de cada una de las Partes (basada en el PIB y en el valor de las tarifas de ruta), el estatuto de la Organización, de sus instalaciones y de su personal.

El anexo I contiene los Estatutos de la Agencia que es el órgano encargado de alcanzar los objetivos y ejecutar las tareas enumeradas en el Convenio o fijadas por la Asamblea General o el Consejo y sus órganos subsidiarios.

El anexo II trata de las regiones de información de vuelo. El anexo III contiene las disposiciones fiscales y el anexo IV se refiere a las disposiciones relativas al sistema común de tarifas de ruta.

Figura también en el expediente el Protocolo Adicional relativo al paso del régimen del Acuerdo Multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero 1981 al régimen de las disposiciones pertinentes de la versión refundida del texto del Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" enmendado en Bruselas en 1997, incluyendo su anexo IV. Consta de un preámbulo y de dos artículos. El artículo 1 señala que a partir de la entrada en vigor del Protocolo de 27 de junio de 1997, refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea de 13 de diciembre de 1960, como consecuencia de las diversas modificaciones efectuadas, el Acuerdo Multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero de 1981 queda derogado. El artículo 2 prevé que el Gobierno del Reino de Bélgica registre el Protocolo Adicional en la Secretaría de las Naciones Unidas y en el Consejo de la Organización de Aviación Civil Internacional.

Segundo.- Figuran en el expediente los siguientes informes y actuaciones:

a) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda de 22 de julio de 1997. Indica que no formula objeciones a la ratificación del nuevo instrumento que regirá "EUROCONTROL".

b) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda de 27 de abril de 1998. No formula observaciones a la tramitación del expediente.

c) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa de 22 de mayo de 1998. Propone que España formule una declaración interpretativa al artículo IV del Protocolo refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROl" de 13 de diciembre de 1960.

d) Informe de la Dirección General de Aviación Civil de 12 de junio de 1998 remitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento. Destaca que las modificaciones básicas del contenido del Convenio se resumen en los siguientes puntos:

- Fijación de un único marco para el establecimiento de estrategias y proceso de toma de decisiones referentes a los sistemas de navegación aérea en el área de la CEAC (Conferencia Europea de Aviación Civil). Por ello se modifica la estructura de la Organización basada en tres órganos: Asamblea General (nivel ministerial), Consejo (nivel Directores Generales Aviación Civil) y Agencia (órgano gestor).

- Centralización de la función reguladora del sistema en "EUROCONTROL". Ello implica adoptar políticas comunes en la adquisición y explotación de sistemas I+D, normas técnicas, sistema regulador de seguridad operacional y sistema regulador de examen de resultados.

- Cambio de procedimiento en la toma de decisiones. No se tomarán por unanimidad, salvo en temas muy específicos que afecten al principio de soberanía de cada Estado sobre su espacio aéreo y al ejercicio de prerrogativas de seguridad y defensa en ese espacio.

- Separación de funciones reguladoras y de provisión de servicio, tanto en la Agencia de "EUROCONTROL" como en los Estados.

- Mejora de la coordinación y cooperación civil- militar.

- Mejora y potenciación de la participación de los usuarios en los procesos de consulta previos a la toma de decisiones.

- Solución del problema del tráfico aéreo aplicando el concepto de "puerta a puerta".

- Establecimiento del sistema de examen de resultados y de fijación de objetivos de la gestión del tráfico aéreo, así como la de un sistema integrado para la seguridad aeronáutica.

Todo ello ha sido el producto de un extenso trabajo fomentado en el seno de "EUROCONTROL" y en el de la CEAC y la UE. La base fundamental del Convenio refundido es la aportada por la Estrategia Institucional de la CEAC para la gestión del tráfico aéreo en Europa, aprobada por los Ministros de Transportes de esta Organización el 14 de febrero de 1997.

e) Informe de la Dirección General de Aviación Civil de 3 de septiembre de 2003. Considera que la ratificación del Convenio refundido no genera incremento en el gasto público.

f) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda de 7 de octubre de 2003. Confirma la ausencia de objeciones a la tramitación del expediente.

g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa de 13 de octubre de 2003. Mantiene la propuesta de que se formule una declaración interpretativa, a la que se refería su informe anterior.

Tercero.- El Gabinete de Tratados de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores ha formulado el 17 de mayo de 2004 su informe-propuesta acerca de los Protocolos a que se refiere el expediente.

Recuerda que España es miembro de "EUROCONTROL" desde el 1 de enero de 1997. Para el establecimiento del Convenio refundido se necesitaron más de dos años de conversaciones y se tuvieron en cuenta las recomendaciones de la CEAC y las implicaciones de la Unión Europea. El tipo de relación que la Unión Europea mantendría con "EUROCONTROL" fue objeto de una declaración adoptada durante la Conferencia Diplomática de 1997, cuyo contenido se ha establecido en el Protocolo relativo a la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio relativo a la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960, con sus diferentes modificaciones y refundido por el Protocolo de 27 de junio de 1997 que fue firmado por España el 8 de octubre de 2002 y que contiene unas cláusulas para la aplicación del Convenio al aeropuerto de Gibraltar.

En la Conferencia Diplomática celebrada el 27 de junio de 1997 el representante de España firmó el Acta final y los Protocolos anejos. La Conferencia de Plenipotenciarios adoptó una resolución invitando a ratificar el texto refundido del Convenio y otra resolución solicitando a las Partes la aplicación anticipada de determinadas disposiciones del Convenio, especialmente las relativas a la Agencia. Como el Convenio no contiene cláusulas referentes a su aplicación en Gibraltar, el Ministerio de Asuntos Exteriores propone que, al depositar el Instrumento de ratificación, España haga la siguiente Declaración:

"Al ratificar el Protocolo refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación relativo a la Seguridad de la Navegación Aérea EUROCONTROL, con sus diferentes modificaciones ("Convenio revisado"), España declara que, en el ámbito de sus competencias nacionales, son de aplicación al mismo las disposiciones contenidas en el artículo 2 del Protocolo relativo a la Adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Internacional de Cooperación relativo a la Seguridad de la Navegación Aérea EUROCONTROL, de 13 de diciembre de 1960, referentes al aeropuerto de Gibraltar".

Recuerda también que el Ministerio de Defensa ha propuesto una declaración que diga:

"El Reino de España formula la siguiente declaración interpretativa al artículo IV del Protocolo refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960, como consecuencia de las diferentes modificaciones realizadas, y al artículo 1 del Protocolo Adicional relativo al paso del régimen del Acuerdo Multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero de 1981 al régimen previsto en el anexo IV (Disposiciones relativas al sistema común de las tarifas de ruta) del Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea EUROCONTROL, refundido por el Protocolo abierto a la firma en Bruselas el 27 de junio de 1997.

España entiende que en las relaciones entre los Estados Parte la expresión "queda derogado", referida al acuerdo Multilateral de 12 de febrero de 1981, significa que las disposiciones de este último, con las modificaciones introducidas por la Conferencia Diplomática de 27 de junio de 1997, se han incorporado a los artículos pertinentes de la versión refundida del texto del Convenio ("Convenio revisado") y a su anexo IV ("Disposiciones relativas al sistema común de ruta")".

Como interesa que el Convenio revisado no entre en vigor antes que el Protocolo de Adhesión de la UE que sí contiene cláusulas sobre su aplicación en Gibraltar, conviene que España deposite los Instrumentos de ratificación de los mismos simultáneamente de modo que ambos entren en vigor a la vez, lo que es posible, ya que en los dos casos se requiere la ratificación de todos los Estados miembros de EUROCONTROL.

Considera el Gabinete de Tratados que la prestación del consentimiento a que se refiere el expediente requiere la previa autorización de las Cortes Generales por incidir en el párrafo e) del artículo 94.1 de la Constitución.

En tal situación el expediente, se ha recabado la consulta del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado informa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

La consulta se refiere a la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado español para obligarse mediante el Protocolo de 27 de junio de 1997 refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960, como consecuencia de las diferentes modificaciones realizadas, y el Protocolo Adicional relativo al paso del régimen del Acuerdo Multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero de 1981 al régimen de las disposiciones pertinentes de la versión refundida del texto del Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" enmendado en Bruselas en 1997, incluyendo el anexo IV del mismo.

Como viene indicando el Consejo de Estado, la enmienda por la que se modifica un tratado internacional es otro tratado cuya celebración habrá de sujetarse, en su ámbito internacional, a las reglas contenidas en el tratado que se enmienda, y, en lo que hace al Derecho interno, a las normas establecidas en el artículo 94 de la Constitución.

El Protocolo de 27 de junio de 1997 que refunde el Convenio Internacional de cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960 es consecuencia de las diferentes modificaciones realizadas y se acompaña del texto refundido y sus cuatro anexos. También se refiere el expediente al Protocolo Adicional sobre el paso del régimen del Acuerdo multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero de 1981 al régimen de las disposiciones pertinentes de la versión refundida del citado Convenio. La versión refundida del Convenio contiene la nueva estructura de la Organización y el régimen de sus órganos, la enunciación de funciones de la Organización "EUROCONTROL", el procedimiento de toma de decisiones y el régimen de contribuciones de los Estados Parte.

El Consejo de Estado ha examinado en diversos dictámenes (54.271 y 34/96, entre otros) el Convenio Internacional de Cooperación relativo a la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960 y en todos ellos ha apreciado la necesidad de autorización previa de las Cortes Generales por incidir en el artículo 94.1.e) de la Constitución, al tratar de materias como exenciones tributarias o la excepción para su personal y familiares en la aplicación de las disposiciones relativas a la inmigración, cuestiones reguladas por Ley en el ordenamiento jurídico español y también incluidas en la nueva versión del Convenio. Además, ha de señalarse que las funciones de EUROCONTROL en la gestión del tráfico aéreo pueden afectar a materias reguladas por Ley en nuestro Derecho (Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, y Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea). Los citados Protocolos quedan, por tanto, comprendidos en el párrafo e) del artículo 94.1 de la Constitución.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Protocolo de 27 de junio de 1997 refundiendo el Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" de 13 de diciembre de 1960, como consecuencia de las diferentes modificaciones realizadas, y del Protocolo Adicional relativo al paso del régimen del Acuerdo Multilateral relativo a las tarifas de ruta de 12 de febrero de 1981 al régimen de las disposiciones pertinentes de la versión refundida del texto del Convenio Internacional de Cooperación para la Seguridad de la Navegación Aérea "EUROCONTROL" enmendado en Bruselas en 1997, incluyendo el anexo IV del mismo, requiere la previa autorización de las Cortes Generales."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de junio de 2004

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN.