Dictamen de Consejo de Estado 1299/2011 de 15 de septiembre de 2011

Cuestión

Retroacción de las actuaciones, al momento inmediatamente posterior a la posición formulada por la Diputación Provincial de Castellón (Concesión administrativa de uso de los inmuebles denominados ...... y ...... ).

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de septiembre de 2011, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 30 de junio de 2011, con entrada en este Consejo el día 15 de julio, el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre rescate de la concesión otorgada a la Diputación Provincial de Castellón para uso del Castillo y Muralla de Morella.

De sus antecedentes resulta:

Primero.- Por Orden de la entonces Ministra de Educación, Cultura y Deporte de 30 de marzo de 2001 se otorgó a la Diputación Provincial de Castellón, por diez años y con un canon anual de 10 euros, una "concesión de uso (...), de acuerdo con lo establecido por los artículos 126 de la Ley de Patrimonio del Estado y 227 de su Reglamento (..) de los inmuebles denominados ...... y ...... , de Morella, para su rehabilitación, restauración y mantenimiento, con el objeto de garantizar su conservación". Se trata de bienes demaniales de interés cultural de la Administración del Estado adscritos al Ministerio de Cultura.

En el pliego de condiciones se añade que los inmuebles se dedicarán exclusivamente a "actividades de interés estrictamente público", que la Diputación no podrá arrendarlo ni cederlos por concepto alguno, que deberá conservarlos en perfecto estado, y que deberá ser autorizada previamente por el Ministerio cada obra de conservación que en ellos se realice, no pudiendo en ningún caso la Diputación reclamar compensación por los gastos que todo ello le suponga, quedando las obras para la Administración concedente.

En la condición VI se establecen las circunstancias por las que la concesión finalizará: el vencimiento del plazo, el mutuo acuerdo, el incumplimiento por la Diputación "del objeto o fin de la concesión, o la falta de utilización de los inmuebles por aquella durante un periodo de seis meses", la "inobservancia reiterada por parte de la Diputación Provincial de Castellón de los requerimientos que formule el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en relación con el incumplimiento por aquella de las obligaciones establecidas en el presente Pliego de Condiciones", y la existencia de "razones de utilidad pública por las que, excepcionalmente, la Administración del Estado tuviese necesidad de recuperar los inmuebles (...) sin indemnización alguna a la Diputación Provincial de Castellón".

La entrega material de los inmuebles a la Diputación se produjo en octubre de 2001.

A su vez, en marzo de 2002, previo acuerdo con la Diputación, la Ministra decidió excluir de la concesión el Convento de San Francisco a fin de que, previa su desafectación, ...... pudiera construir un parador en él.

Segundo.- En 9 de diciembre de 2004 el arquitecto del Instituto del Patrimonio Histórico Español, de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales del Ministerio de Cultura, informa en el sentido de que el conjunto arquitectónico (incluso el Convento) muestra importantes patologías físicas, que se han realizado obras en 1997/1998 y 2000/2002, que no se conoce programación de inversiones para los próximos años, y que no existe Plan Director ni consta que se piense redactar.

En escrito adicional de febrero de 2005 el propio arquitecto reproduce tal informe y añade que el Ayuntamiento de Morella viene mostrando desde 1995, reiterado en 1998 y 2000, su interés por asumir la cesión de uso del conjunto, lo que fue informado favorablemente por dicho técnico.

Tercero.- En 29 de diciembre de 2004 emitió informe la Abogacía del Estado en el Ministerio de Cultura.

En el mismo empieza por decirse que tal informe ha sido solicitado por la Dirección General de Bellas Artes a fin de conocer las posibilidades de "reversión", "revocación" y "anulación" de la concesión otorgada en 2001 a la Diputación Provincial de Castellón, "al ser intención del Ministerio realizar actuaciones dirigidas a la restauración de estos inmuebles, finalidad que habría incumplido el concesionario".

En tal informe se dice que esta concesión, dada su fecha, no se somete a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, sino por la legislación anterior (Ley de Patrimonio de Estado de 1964 y su reglamento de desarrollo), normas parcas en la regulación de la materia que es objeto de consulta, y que el pliego de condiciones de la concesión de que se trata no impone a la Diputación la realización de obra alguna que no sea la dirigida a la mera conservación de los inmuebles, no habiéndose tampoco compelido al concesionario para que atendiera obligaciones eventualmente incumplidas, por lo cual no se aprecian razones para poner fin a la concesión por incumplimiento.

Se dice, sin embargo, que cabría el rescate concesional por motivos de utilidad pública si el Ministerio se dispusiera llevar a cabo actuaciones dirigidas a la rehabilitación de los inmuebles antes de la expiración del plazo de diez años previsto como de duración de la concesión. A tal efecto expone cual es el procedimiento administrativo que debería seguirse al efecto.

Cuarto.- En 16 de enero de 2006 la Ministra de Cultura acuerda la incoación de expediente de rescate de la concesión. Se dice que el Ministerio tiene intención de asegurar la conservación del monumento y su área (uno de los mejores y mayores conjuntos monumentales de la región) mediante la redacción de un Plan Director, así como consolidar y rehabilitar ciertos elementos del Castillo a fin de evitar su deterioro irreversible y desaparición.

Quinto.- En escrito de 7 de febrero de 2006 el Ayuntamiento de Morella se mostró a favor de la iniciativa. Aduce que la concesión otorgada en su día a la Diputación se hizo a espaldas del municipio que fue mal calibrada, desproporcionada y hasta arbitraria, aparte de contraria a la autonomía municipal y a la legislación que atribuye a los mismos competencias en materia de patrimonio histórico (artículo 25.2.e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).

Añade que la concesión otorgada a la Diputación no ha mejorado el estado de los monumentos, siendo su estado similar al que tenía cuando tal concesión se otorgó, a diferencia de lo que ocurrió cuando la gestión estaba en manos del Ayuntamiento. Dice, asimismo, que no ha sido posible alcanzar con la Diputación ningún tipo de colaboración o convenio que haya podido suponer "un aprovechamiento de sinergias".

Sexto.- Por el contrario, mediante tres escritos presentados en febrero de 2006 la Diputación se opuso.

Aduce que la misma ha efectuado estudios y actuaciones e inversiones que han supuesto evidentes mejoras de los inmuebles. Hace referencia a los importes de todo tipo que la Diputación ha dedicado a los monumentos y su gestión, y añade que el Ministerio ha efectuado inversiones cuando tanto mientras los inmuebles se gestionaban por la Diputación como por el Ayuntamiento, y que no se dan las excepcionales circunstancias de interés público que deben justificar un acuerdo de rescate concesional.

Dice, también, asimismo que durante muchos años el Ayuntamiento de Morella gestionó -sin título- los monumentos, percibiendo precio por las visitas al castillo y murallas, lo que le supuso unos ingresos de probablemente 1.200.000 euros no invertidos en dichos monumentos hasta el punto de que en el año 2000 se desmoronó una de sus partes.

Termina diciendo que el motivo que ha dado lugar a la incoación de este expediente es la pretensión de poner fin a la concesión a instancias del Ayuntamiento, como ha aparecido reflejado en la prensa provincial.

Tales alegaciones fueron respaldadas mayoritariamente.

Séptimo.- En 10 de febrero de 2006 la Generalitat Valenciana se opone al rescate por considerar que se trata de un monumento de acreditado interés provincial, que la Diputación ha realizado una labor que debe ser reconocida, incluidas inversiones, y porque las inversiones que pretenda acometer el Ministerio no son incompatibles con dicha concesión.

Octavo.- Con fecha 30 de junio de 2006 la Ministra de Cultura decidió el rescate de la concesión.

Noveno.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Diputación Provincial de Castellón, el mismo fue estimado por Sentencia de 15 de septiembre de 2008 de la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional (autos 4124/2006).

Tal sentencia no entra en el fondo del debate, sino que considera que el acto recurrido es inválido por haberse omitido el preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de acuerdo con lo establecido en el artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

Tal fallo fue confirmado en casación por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en Sentencia de 18 de noviembre de 2010 (recurso 6491/2008). Desestimó tal sentencia el recurso interpuesto por la Diputación en el que criticaba que la Sala de instancia no hubiera entrado en el fondo del debate.

Décimo.- Remitido el expediente a este Consejo para dictamen en marzo de 2011, el mismo se devolvió con objeto de que se incorporase la sentencia de instancia y se informase sobre si fue ejecutado el acuerdo de rescate de 2006 y el Ministerio había recuperado la disponibilidad de los inmuebles, y sobre las aplicaciones presupuestarias acordadas y los planes o proyectos aprobados o en trámite por el Ministerio para invertir en los mismos.

Undécimo.- Para cumplimentar esa petición de antecedentes la Ministra de Cultura devuelve el expediente junto con carta dirigida por ella al Presidente de este Consejo a la que acompaña copia de la sentencia de la Audiencia Nacional y en la que dice lo siguiente:

- Tras el rescate de la concesión se suscribió, en 5 de febrero de 2007, un convenio de colaboración entre el Ministerio y el Ayuntamiento de Morella "para la encomienda de gestión del Castillo y Murallas de Morella".

- Se han acometido a cargo del Ministerio, en los años 2007 y 2008 obras de restauración, consolidación y recuperación de espacios cubiertos de primitivas canalizaciones, recogida canalización y evacuación de aguas pluviales de la Plaza superior y cubrición del antiguo edificio de alojamiento de tropa (por importe de 294.553,14 euros), así como redactado, entre junio de 2006 y marzo de 2008, el Plan Director del Castillo (por importe de 89.990 euros).

Y, en tal estado de tramitación, el expediente ha sido de nuevo remitido a este Consejo para dictamen.

I.- Aunque el asunto ofrece unas perspectivas especiales que obligarán a efectuar algunas particulares consideraciones, el objeto estricto del presente dictamen se contrae a analizar si resulta pertinente que el Ministerio rescate una concesión demanial otorgada en su día a la Diputación Provincial de Castellón para el uso del Castillo y Murallas de Morella.

Se trata de una concesión amparada en los entonces aplicables artículos 126 de la Ley de Patrimonio del Estado de 1964 y 227 de su Reglamento. Tales son las normas aquí aplicables, como implícitamente se deduce de la disposición transitoria primera de la vigente Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, que establece que "Las concesiones demaniales otorgadas con anterioridad a la vigencia de esta Ley y cuyo plazo de duración sea superior al establecido en el artículo 93 de la misma, mantendrán su vigencia durante el plazo fijado en su otorgamiento, sin que pueda concederse prórroga del tiempo de duración de las mismas". No contempla su aplicación en este aspecto a concesiones anteriores a su entrada en vigor.

Pues bien, dichos preceptos remiten, en cuanto al régimen de cada concesión, a lo que cada ministerio establezca al respecto, debiendo estarse en este caso al Pliego de Condiciones correspondiente.

Y en el Pliego a que se refiere la presente concesión se contempla el rescate por "razones de utilidad pública por las que, excepcionalmente, la Administración del Estado tuviese necesidad de recuperar los inmuebles (...) sin indemnización alguna a la Diputación Provincial de Castellón".

Se trata de un expediente retrotraído -por efecto de la sentencia que anuló, por falta de dictamen de este Consejo, el acuerdo de rescate adoptado en su día-, al año 2006, sin que el Ministerio haya aducido nuevas razones, pese a haber transcurrido más de cinco años desde entonces, para respaldar el rescate.

Así, el motivo que en un día -y hoy- se adujo es la pretensión del Ministerio de acometer una serie de inversiones destinadas a la mejor conservación de los inmuebles, a los que a su juicio la Diputación no había destinado suficientes fondos.

Hay que analizar, por tanto, si ello es una razón de utilidad pública que justifique el rescate de la concesión, apreciándose en primer lugar que la Diputación sí dedicó fondos (dice la misma -no se ha discutido- que cada uno de los años 2002 a 2005 dedicó a inversiones, aparte gastos de conservación, 48.558,44 euros, 115.719,85 euros, 211.911,34 euros y 7.197,02 euros) a la conservación y mejora de los inmuebles, siendo por otra parte apreciable que en el Pliego de Condiciones no se impone a la misma la obligación de acometer inversiones, sino simplemente de conservar en debida forma el conjunto.

Además, este expediente se refiere a un rescate de la concesión, no a la imputación de eventuales incumplimientos de la concesionaria, lo cual exigiría además, de acuerdo con el Pliego, haber advertido de ello a la Diputación.

La razonable voluntad ministerial de invertir no es algo incompatible con que la gestión de los inmuebles se lleve a cabo por medio de un tercero (concesionario en su caso), y, de hecho, una vez rescatada la concesión en 2006, el Ministerio llegó a un acuerdo con el Ayuntamiento para encomendarle (los términos precisos se desconocen, pues no se ha incorporado al expediente el convenio suscrito al respecto) la gestión de los inmuebles, es decir, transmitirle la posesión de los mismos que hasta entonces había tenido la Diputación. Las anunciadas inversiones ministeriales se han producido a partir de 2007, cuando los monumentos estaban ya siendo gestionados por el Ayuntamiento; las realizadas tras el anulado rescate son por otra parte inferiores en cuantía a las inversiones hechas por la Diputación (294.553,14 euros en obras y 89.990 euros en la elaboración de un Plan Director del Castillo).

O sea, que las previstas inversiones -no precisadas además en cuanto a las previstas para el futuro en el retramitado expediente- no justifican que el Ministerio recupere la posesión de los inmuebles, ni que, por tanto, haya razones de utilidad pública que hagan improcedente mantener la concesión.

Debe observarse a este respecto que el Pliego de Condiciones permite el rescate de modo excepcional siempre que haya razones de utilidad pública que hagan necesario que la Administración del Estado recupere los inmuebles (cláusula VI, apartado e) del Pliego obrante a folios 2 a 5 del expediente).

II.- Es fácilmente apreciable por otra parte que la realidad que subyace al asunto es una falta de entendimiento entre las Administraciones interesadas, siendo a este respecto destacable que la concesión presenta ciertas particularidades que conviene poner de manifiesto, pues no deja de ser una concesión un tanto especial.

Así, no se aprecia que exista en esta relación jurídica concesional ningún tipo de ecuación económico-financiera a tener en cuenta. No se trata tampoco de una concesión en la que el concesionario pretenda acometer una actividad de explotación, ni siquiera una actividad comercial o de la cual extraer dicho concesionario un eventual beneficio económico de suerte que un final anticipado pueda producirle los naturales efectos perjudiciales que en principio se anudan a todo rescate concesional. Tampoco se trata de una concesión demanial cuyo objeto sea el genuino disfrute de los inmuebles por parte del concesionario.

Quiere decir lo anterior que un final anticipado a la misma no produciría los efectos perjudiciales en el concesionario que son naturales en toda concesión, siendo igualmente apreciable que, aunque la relación es una concesión de dominio público, se enmarca mejor en el genuino ámbito de colaboración entre Administraciones públicas, en concreto en el campo de los convenios entre Administraciones que siempre reconoció la legislación sobre contratos administrativos (precisamente para excluirlos del ámbito de aplicación de esa legislación), con sustento directo en este caso en los artículos 1 y siguientes de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español.

Hoy en día el Título VII, Capítulo II (artículos 186 y siguientes) de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, se refiere precisamente a los "Convenios entre Administraciones Públicas". El artículo 186 dispone en concreto que "La Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados a ella o dependientes de la misma podrán celebrar convenios con otras Administraciones públicas o con personas jurídicas de derecho público o de derecho privado pertenecientes al sector público, con el fin de ordenar las relaciones de carácter patrimonial y urbanístico entre ellas en un determinado ámbito o realizar actuaciones comprendidas en esta ley en relación con los bienes y derechos de sus respectivos patrimonios". Añade el artículo 187 lo siguiente: "1. Los convenios a que se refiere el artículo anterior podrán contener cuantas estipulaciones se estimen necesarias o convenientes para la ordenación de las relaciones patrimoniales y urbanísticas entre las partes intervinientes, siempre que no sean contrarias al interés público, al ordenamiento jurídico, o a los principios de buena administración. 2. Los convenios podrán limitarse a recoger compromisos de actuación futura de las partes, revistiendo el carácter de acuerdos marco o protocolos generales, o prever la realización de operaciones concretas y determinadas, en cuyo caso podrán ser inmediatamente ejecutivos y obligatorios para las partes ...".

No quiere ello decir que un acuerdo de colaboración pueda ser unilateralmente resuelto a voluntad por una de las partes, pero qué duda cabe de que la falta de entendimiento o sintonía entre los "colaboradores" debe comportar de suyo una alteración, y hasta una justificada finalización -en vista de las circunstancias que presente cada caso-, las relaciones del tipo de la presente.

En este caso, resulta fácilmente apreciable una sostenida tensión entre Administraciones en relación con unos inmuebles demaniales, declarados de interés cultural, que son tanto de interés nacional como provincial, pero que al mismo tiempo están profundamente imbricados, por su propia configuración física, en el casco urbano mismo del municipio de Morella, casco que incluso conforman, lo que razonablemente no permite orillar al Ayuntamiento de ese municipio.

La simple y llana resolución jurídica de este expediente, cualquiera que sea la decisión que a ese respecto se acabe adoptando, podría no ser sino un paso más en la espiral de debates y litigios, lo que por todos los medios debe tratar de evitarse.

Esa circunstancia, unida a la particularidad reseñada de este tipo de relaciones, y unida también al hecho mismo de que el periodo concesional terminará en muy breve plazo -este mismo año 2011 (sin que un práctico acortamiento por efecto del anulado rescate pueda, dada la especial naturaleza de esta relación jurídica, plantearse por la Diputación en términos de recuperación o indemnizatorios)-, obliga a tratar de alcanzar una solución convenida entre las tres Administraciones implicadas (Estado, Diputación y Ayuntamiento).

Procede así que las tres Administraciones se coordinen y colaboren efectivamente, con el esfuerzo que sea necesario, tal y como establecen las antes citadas normas y refuerza el Título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a fin de tratar de acometer la labor de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la situación planteada. Para lograrlo deberán operar con lealtad y buena fe tanto la Diputación como el propio Ayuntamiento.

Cabe a este respecto añadir que una eventual obstaculización de ese acuerdo podría justificar -si tal fuere el caso de la Diputación- un rescate basado en la especialísima relación que, como se ha dicho, subyace a esta formal concesión. Si ese fuere el caso, habría que tramitar un expediente en el que se oyera a los interesados y se recabara dictamen de este Consejo.

Por todo ello, el Consejo de Estado es de dictamen:

1.- Desde el punto de vista estrictamente jurídico-concesional, no existen razones que en este momento avalen el rescate de la concesión, cuya extinción por razones de plazo se producirá en breve.

2.- Que, se debería, conforme a lo expuesto en el apartado II, por las razones y bajo los principios allí expuestos, intentar lograr un acuerdo entre las tres Administraciones implicadas."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de septiembre de 2011

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE CULTURA.