Dictamen de Consejo de Estado 1350/2006 de 14 de diciembre de 2006

Cuestión

Expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración instruido para sustanciar la solicitud de indemnización formulada por ...... , consistente en "reclamación por daños en finca de su propiedad en la urbanización ...... de Almuñecar (Granada)".

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 2006, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente instruido para sustanciar la solicitud de indemnización formulada por ...... , por los daños sufridos en la finca de su propiedad de la urbanización ...... de Almuñécar (Granada), atribuidos a la ejecución de obras en la carretera N-340, en su tramo Nerja-Almuñécar, remitido por V.E. en consulta el día 6 de julio de 2006.

De antecedentes resulta:

Primero.- El 9 de noviembre de 1985, el Ministro de Obras Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado, que emitió dictamen el 17 de octubre de 1985, acordó estimar parcialmente la reclamación presentada por ...... , reconociendo a la peticionaria el derecho a percibir una indemnización de 820.868 pesetas por los daños sufridos en la vivienda número 12, sita en la urbanización ...... , en el término municipal de Almuñécar (Granada), a resultas de los trabajos de ampliación y consolidación de la carretera N-340, de Cádiz a Barcelona, por Málaga, pp. kk. 298,000 al 329,500, en el tramo Nerja-Almuñécar. Dicha indemnización fue abonada a ...... como heredera de ...... .

Segundo.- El 10 de junio de 1991, ...... presentó un escrito de reclamación por los daños sufridos en la misma vivienda, a resultas de los trabajos de ampliación y consolidación de la carretera N-340.

Instruido el correspondiente expediente, el Ministro de Obras Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado, que emitió dictamen el 12 de mayo de 1994, acordó, mediante resolución de 16 de diciembre de 1994, estimar la reclamación presentada, declarando el derecho de la interesada a percibir una indemnización de 1.355.200 pesetas, que fue posteriormente actualizada por resolución de 12 de julio de 1999. Dicha resolución estimatoria de la reclamación consideraba que los daños habían sido causados por los movimientos producidos por las obras ejecutadas en la carretera y las condiciones iniciales de inestabilidad de la ladera, unido a causas naturales como las precipitaciones y los movimientos sísmicos habidos.

La indemnización reconocida se había fijado en consideración a las obras que debían realizarse en la vivienda y que consistían en el levantamiento de solería exterior e interior de la vivienda, picado de paramentos verticales y horizontales, reposición de firme de hormigón con mallazo de acero electro soldado, reposición de solería de terrazo y exterior, colmatado de grietas, reposición de tabiques y carpintería de madera y pintura de la zona afectada.

Tercero.- Los días 22 y 29 de abril de 1998, el letrado ...... , en nombre y representación de ...... , presentó sendos escritos de reclamación en los que exponía que, a resultas de los efectos derivados de las obras ejecutadas en la carretera N-340, habían aparecido nuevos desperfectos y agrietamientos en la vivienda, que, por su trascendencia y gravedad, impedían que dicha vivienda fuera habitada. Solicitaba ser indemnizada por los nuevos daños producidos, a cuyo efecto señalaba que el valor de reposición de la vivienda ascendía a 15.300.000 pesetas y el valor del suelo a 8.000.000 de pesetas, y pedía que, en todo caso, se procediese a la tasación pericial de los daños.

Acompañaba copia de un informe pericial elaborado por un arquitecto y que lleva fecha de 6 de febrero de 1998, en el que se hacía constar que la vivienda número 12 de la urbanización ...... de Almuñécar (Granada) había sido objeto de diversos estudios e informes desde 1981; que las obras ejecutadas anteriormente habían servido únicamente para solucionar el problema de forma transitoria, toda vez que posteriormente volvieron a aparecer grietas y cedimientos; que en las últimas visitas de inspección giradas al inmueble había podido comprobarse la aparición de nuevos daños, similares a los anteriores; que lo más grave era que en las últimas visitas al citado inmueble podía advertirse que el movimiento de los terrenos afectaba ya a la práctica totalidad de la vivienda, apareciendo agrietamientos incluso en la parte trasera, en la zona opuesta al vestíbulo y en la parte de la escalera hundida; y que, en definitiva, el coste de reparación del inmueble superaría el valor actual de la edificación, lo que permitía afirmar que se trataba de una situación de ruina.

Se aportaba también copia de un oficio de la Policía Local de Almuñécar en el que se hacía constar que la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento había acordado declarar a la vivienda en estado de ruina y ordenar el desalojo inmediato y demolición, así como también conceder a la propiedad un plazo de diez días para que procediera a su ejecución, de suerte que, de no hacerlo, lo llevaría a efecto directamente la Administración.

Cuarto.- El 16 de junio de 1998, la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental informó que los daños alegados eran ciertos y reales, y que así lo reconocía el informe adjunto del CEDEX de julio de 1992 y el Equipo de Vigilancia de la propia Demarcación; que tales daños podían considerarse imputables a la Administración, puesto que, según se señalaba en el informe del CEDEX, con motivo de las ejecución de las obras de acondicionamiento de la carretera N-340 se realizaron excavaciones que afectaron al sustrato rocoso en la zona de la vivienda, si bien consideraba que, dadas las condiciones geológicas y las deficiencias observadas en la construcción del edificio (cimientos inadecuados a la geología del terreno), sería una responsabilidad compartida con la propiedad; que no existía empresa contratista, dado que el servicio de conservación de la carretera N- 340 se prestaba directamente por la Demarcación de Carreteras; que el hecho lesivo no era consecuencia del funcionamiento del servicio público de la carretera, sino el problema de estabilidad natural de la ladera, agravado por las lluvias prolongadas y las obras de excavación realizadas en su día con motivo de los trabajos de acondicionamiento de la carretera N-340; que era posible apreciar la existencia de fuerza mayor, ya que en el hecho lesivo influyeron hechos externos a la esfera de actuación administrativa (como las lluvias torrenciales), y hasta cabría presumir una posible actuación inadecuada del perjudicado, pues ahora incluía en su reclamación la ejecución de un zuncho perimetral de la edificación y pilotaje del terreno; y que el daño alegado por la reclamante era efectivo, individualizado y evaluable económicamente, si bien consideraba que debía procederse a su rigurosa tasación, a cuyo efecto entendía que debía utilizarse el criterio establecido en el informe del CEDEX de un factor 4/5 para la valoración del inmueble.

Se adjuntaba copia del informe del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX) elaborado en julio de 1992, en el que se señalaba que, tanto las obras de urbanización y edificación de las viviendas de la urbanización ...... como las de remodelación de la carretera N-340 se realizaron sin tener en cuenta las condiciones de estabilidad de la ladera; que, en este mismo sentido, la inexistencia de redes de recogida de aguas pluviales y aguas negras en la mencionada urbanización había podido contribuir en parte a agravar un problema natural ya existente en la ladera; que, a pesar de la falta de estudios precisos sobre las características geotécnicas del terreno en profundidad y acerca de la situación de la superficie de deslizamiento, todo parecía indicar que el fenómeno no sólo afectaba a la capa superficial de suelo residual, sino también al sustrato rocoso, de tal suerte que las excavaciones realizadas con motivo de las obras de acondicionamiento de la carretera tuvieron una importancia muy significativa en la génesis del problema, independientemente de que las lluvias excepcionales del otoño de 1990 hubieran sido el factor detonante en su desencadenamiento; que se apreciaba, pues, un problema de estabilidad natural de la ladera, ligado a sus características geoestructurales, junto a la posible incidencia de otros factores también naturales, como son las lluvias y los movimientos sísmicos, que se vio agravado sensiblemente a causa de las obras de excavación realizadas durante el acondicionamiento de la carretera; que la vivienda número 12 de la urbanización ...... se situaba en la zona de máxima afección, lo que suponía un nivel de repercusión de las obras de acondicionamiento de la carretera N-340 sobre los daños producidos en dicha vivienda de 4/5; y que debían adoptarse medidas tendentes a evitar los riesgos que pudieran derivarse de la situación creada, incluso para la propia carretera N-340.

Posteriormente, la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental informó que decía desconocer si las indemnizaciones satisfechas a la reclamante con anterioridad, en 1990 y 1994, fueron empleadas en la finalidad a que debían ser destinadas, así como si las obras que habían conducido al estado de ruina de la vivienda eran imputables a nuevas obras ejecutadas en la carretera N-340 o a las que en su día dieron lugar a las indemnizaciones reconocidas.

Quinto.- El 7 de septiembre de 1998, la parte reclamante aportó una declaración en la que manifestaba no haber sido indemnizada por los daños reclamados ni ir a serlo, así como un informe pericial elaborado por un arquitecto técnico en el que el valor de mercado del inmueble se valoraba en 27.965.935 pesetas y el valor de mercado del terreno en 5.183.050 pesetas, haciéndose constar que se trataba del valor de mercado de la vivienda unifamiliar propiedad de la reclamante en la hipótesis de un estado bueno de conservación y en virtud de las características estándar de la zona, así como que deberían deducirse cuantas cargas y gastos pudieran eventualmente recaer sobre el inmueble.

Sexto.- El 1 de marzo de 2000, la reclamante reiteró la solicitud, acompañando nuevo informe técnico elaborado por el mismo arquitecto que había suscrito los anteriores en el que se reiteraba que los daños eran ciertos y reales e imputables a las obras ejecutadas en la carretera.

Séptimo.- La Demarcación de Carreteras emitió con fecha 8 de marzo de 2000 un nuevo informe en el que manifestaba que los daños podían considerarse imputables a las obras ejecutadas pero también a circunstancias ajenas a las mismas.

Octavo.- En el trámite de audiencia, la parte reclamante reiteró su pretensión, añadiendo que las cantidades percibidas anteriormente en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos habían sido empleadas en la ejecución de las correspondientes obras de reparación.

Noveno.- El Servicio instructor aportó al expediente el informe emitido por el entonces Consejo de Obras Públicas y Urbanismo (hoy Consejo de Obras Públicas) en fecha 20 de diciembre de 1993 con ocasión de la segunda de las reclamaciones planteadas, en el que apreciaba la existencia de una relación de causalidad entre los daños alegados en aquel momento y las obras ejecutadas en la carretera N-340, tal como había apreciado anteriormente en su informe de 30 de julio de 1985 evacuado con motivo de la primera de ellas, y en el que además concluía sus consideraciones señalando que "al ser probable que en el futuro se produzcan nuevos movimientos de tierras, toda vez que no ha sido corregida la inestabilidad de las laderas originada por las obras de la carretera, este Consejo recomendaba que por la propiedad y una representación de la Administración se haga un reconocimiento del estado del inmueble, terrenos y muros de cerramiento, una vez reparados los daños cuya indemnización ahora se dictamina favorablemente, levantándose la consiguiente acta a la que se unirán los documentos gráficos -planos o fotografías- que se considere conveniente. Todo ello con objeto de evitar que en un posible expediente que haya que tramitar, se incluyan daños ya indemnizados y que no hubieren sido reparados".

Décimo.- El Servicio instructor formuló propuesta de resolución en sentido estimatorio, al considerar que los nuevos daños producidos en la vivienda se habían producido como consecuencia de las obras en su día ejecutadas en la carretera N-340, puesto que dichas obras originaron una inestabilidad en los terrenos que, al no haber sido corregidas, habían ido produciendo el deterioro progresivo del inmueble propiedad de la reclamante, hasta su declaración de ruina. Añadía que no era dable apreciar la existencia de fuerza mayor, pues no se había acreditado que las lluvias producidas fueran excepcionales ni de tal intensidad como para ser considerado un acontecimiento imprevisible e inevitable, ni tampoco una actuación inadecuada de la perjudicada que pudiera eventualmente quebrar el nexo de causalidad.

En lo tocante al importe de la indemnización, consideraba el Servicio instructor que procedía aplicar al importe reclamado por la reclamante (esto es, 27.986.935 pesetas, equivalentes a 168.078,65 euros) el coeficiente establecido en el informe del CEDEX sobre el nivel de repercusión de las obras de acondicionamiento de la carretera N-340 (es decir, 4/5 partes), lo que arrojaba un importe de 134.462,92 euros, y dado que por resolución de 16 de diciembre de 1994 se reconoció a la interesada el derecho a percibir una indemnización para la reparación del inmueble cuyo importe convenientemente actualizado ascendía a 9.179,32 euros, pero no había quedado acreditado fehacientemente que dicha cantidad se hubiera empleado en la reparación del inmueble, consideraba procedente deducir de la indemnización que ahora se propone la cantidad anteriormente percibida, resultando una cantidad de 125.283,60 euros, que se proponía como cantidad a abonar.

Undécimo.- El Consejo de Obras Públicas emitió informe el 8 de junio de 2006, en el que consideraba que procedía estimar la reclamación, al considerar que era posible apreciar la existencia de un nexo de causalidad entre los daños reclamados -la pérdida por ruina total de la vivienda- y el funcionamiento anormal del servicio público -la inestabilidad y desplazamiento progresivo, activo aún en la fecha de reclamación, del talud de la carretera N-340 lindante con la urbanización ...... por la ejecución de dicho tramo de carretera-. No apreciaba tampoco el Consejo de Obras Públicas la concurrencia de fuerza mayor, ni actuación inadecuada imputable a la reclamante. Respecto a la cantidad a abonar, consideraba adecuada la valoración aportada por el perito de la reclamante y aceptada por el Servicio instructor, aunque haciendo aplicación del coeficiente "de repercusión" del 80 por ciento (4/5 partes) el importe de la indemnización se reducía a 134.462,92 euros, pero discrepaba del Servicio instructor en cuanto al descuento de la cantidad percibida anteriormente por la reclamante (9.179,32 euros), pues si bien era cierto que no se habían aportado las facturas originales de los gastos de reparación y, consiguientemente, no se habían probado los pagos por tal concepto, pero de los documentos aportados se deducen posibles gastos por un montante global de 19.142,24 euros, cantidad que, en caso de haberse realmente desembolsado, era muy superior a la percibida de la Administración y, en todo caso, los informes técnicos y certificados obrantes en el expediente atestiguan que la vivienda fue objeto de reparación, aunque sin mencionar la fecha, lo que hace razonablemente presumir que las indemnizaciones percibidas anteriormente por la reclamante se dedicaron a la reparación del inmueble. En consecuencia, el Consejo de Obras Públicas consideraba que debía indemnizarse a la peticionaria con la cantidad de 134.462,92 euros, sin aplicar deducción alguna por las cantidades anteriormente percibidas, a lo que debía añadirse el coste de demolición de la vivienda, previas las correspondientes justificaciones, resultando un importe global que, además, debía abonarse convenientemente actualizado.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La cuestión sometida a consulta se ciñe a determinar si procede o no indemnizar nuevamente a la reclamante, propietaria de una vivienda unifamiliar, sita en la urbanización ...... , en el término municipal de Almuñécar (Granada), por los daños atribuidos a las obras de acondicionamiento ejecutadas en la carretera N-340.

La acción para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado debe considerarse ejercitada dentro del plazo legal establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común, pues si bien es cierto que la ejecución de las obras y el inicio de los daños se remontan a los años 1979 y 1980, y que la reclamación de la que deriva el presente expediente se formuló mediante sendos escritos presentados los días 22 y 29 de abril de 1998, debe reconocerse que no se está ante un supuesto de daños que se agotan en un momento concreto, sino que se trata de un caso de daños continuados pues se han seguido produciendo, siendo prueba de ello las sucesivas reclamaciones planteadas con base en los mismos hechos.

En el presente caso, al tratarse de un daño continuado, el tiempo transcurrido no puede oponerse a la admisión formal de una pretensión como la deducida, que tiene por objeto el resarcimiento de una situación lesiva subsistente cuando se presenta la reclamación.

Por lo que respecta al fondo, el Consejo de Estado coincide con la propuesta de resolución en el sentido de que procede estimar parcialmente la reclamación sometida a consulta.

En efecto, han quedado acreditadas en el expediente, a partir de los informes emitidos por la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental y los informes periciales aportados, la efectividad y realidad del daño patrimonial sufrido por la parte reclamante, consistente en el estado de ruina total de la vivienda unifamiliar de su propiedad, que ha sido además declarada por el Ayuntamiento de Almuñécar. Y cabe apreciar la existencia de una relación de causalidad entre el daño producido y la ejecución de la obra de acondicionamiento de la carretera N-340, por cuanto, según se deduce del expediente y, en especial, de los informes de la Demarcación de Carreteras y del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), cabe apreciar que la lesión se ha producido a consecuencia de una falta de previsión de las condiciones de estabilidad de la ladera, así como de la influencia que la ejecución de las obras de acondicionamiento de la carretera N-340 podía deparar a las viviendas situadas en las proximidades, lo que determinó que se produjera una situación de inestabilidad y de desplazamiento progresivo, aún activo a la fecha de la presente reclamación, de la ladera o talud de la carretera N- 340. Más aun si se tiene presente que las excavaciones realizadas con motivo de las obras ejecutadas afectaron no sólo a la capa superficial, sino al sustrato rocoso en la zona de la vivienda.

Por otro lado, aun cuando se admitiera, como se pone de manifiesto en los informes emitidos por la Demarcación de Carreteras y por el CEDEX, que hay otras causas naturales concurrentes, como las fuertes lluvias y los movimientos sísmicos, lo cierto es que en esos mismos informes se hace referencia al precario estado de la ladera, dadas sus características geoestructurales, propicias a los deslizamientos, lo que debió obligar a cuidar al máximo las incidencias habidas en la ejecución de las obras de la carretera N-340, debiéndose haber tomado especiales prevenciones y cautelas, asegurando la ejecución de tales obras en condiciones adecuadas de seguridad.

Por lo demás, no cabe apreciar que los hechos acontecidos puedan ser calificados de fuerza mayor, puesto que ni las precipitaciones habidas en la zona fueron extraordinarias, ni en las condiciones concurrentes en el caso presente cabe entender que constituyeran un hecho imprevisible, pues la posibilidad de sufrir nuevos daños como consecuencia de la inestabilidad de la ladera se pone expresamente de manifiesto por el Consejo de Obras Públicas en el informe evacuado en fecha 20 de diciembre de 1993 con motivo de la segunda de las reclamaciones planteadas, en el que considera probable que en el futuro se produjeran nuevos movimientos de tierras, dado que no había sido corregida la inestabilidad de las laderas originada por las obras ejecutadas en la carretera, de tal suerte que la previsibilidad del evento excluye la calificación de fuerza mayor como causa excluyente y dispensadora de la responsabilidad de la Administración. Tampoco cabe apreciar una actuación inadecuada imputable a la reclamante.

De todo ello se deduce que los daños sufridos por la reclamante se produjeron a resultas de una concurrencia de diversas causas, a saber: de una parte, causas de índole natural -caída de aguas pluviales y movimientos sísmicos-, que pudieron contribuir a las condiciones para el deslizamiento de la ladera; de otra, la falta del cuidado exigible por parte de la Administración, que no adoptó las medidas tendentes a asegurar la seguridad de la obra, ante unas condiciones geológicas y estructurales de la ladera claramente propicias a los deslizamientos. En otros términos, que existe una concurrencia de causas, unas imputables a la Administración y otras que no lo son. Estas no tienen tal incidencia como para interrumpir completamente el nexo de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido, pero sí lo suficiente como para afirmar que el resultado dañoso se produjo por la concurrencia de un funcionamiento de los servicios administrativos y de unas causas ajenas a la Administración.

La concurrencia de causas en la producción del daño obliga a ponderar la gravedad de cada una de las causas concurrentes y, en consecuencia, a moderar las responsabilidades. Ello se concreta, en el caso presente, en que a la hora de determinar el importe de la indemnización, debe seguirse el criterio sostenido por el informe del CEDEX y aceptado por el Servicio instructor, de aplicar un porcentaje de repercusión de las obras de 4/5 partes, esto es, un 80 por ciento, tal como ya se aplicó a la hora de resolver las anteriores reclamaciones.

En este sentido, el Consejo de Estado considera adecuada la cantidad propuesta de 134.462,92 euros, que resulta de aplicar a la cantidad solicitada por la reclamante y avalada por el informe pericial aportado el porcentaje del 80 por ciento, y coincide con el Consejo de Obras Públicas en el sentido de que no debe deducirse de dicha cantidad la indemnización percibida anteriormente de la Administración, pues si bien es cierto que no figuran en el expediente las facturas originales de los gastos de reparación de la vivienda, de los documentos e informes periciales obrantes en el expediente cabe deducir que la reparación debió producirse y que el importe empleado en la misma debió ser superior incluso a la cantidad percibida de la Administración en concepto de indemnización.

Por lo demás, este Consejo de Estado discrepa del criterio expresado por el Consejo de Obras Públicas en su informe, de añadir a los 134.462,92 euros, el coste de demolición del edificio en ruina.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede estimar en parte la reclamación y, en consecuencia, indemnizar a ...... con la cantidad de 134.462,92 euros."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de diciembre de 2006

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.