Dictamen de Consejo de Estado 1391/2009 de 24 de septiembre de 2009

Cuestión

Convenio de las Naciones Unidas sobre el contrato de transporte internacional de mercancías total o parcialmente marítimo, hecho en Nueva York el 11 de diciembre de 2008.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de septiembre de 2009, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 24 de julio de 2009, con registro de entrada el día 30 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Convenio de las Naciones Unidas sobre el contrato de transporte internacional de mercancías total o parcialmente marítimo, hecho en Nueva York el 11 de diciembre de 2008.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Convenio objeto de consulta consta de un preámbulo y 96 artículos distribuidos sistemáticamente en 18 capítulos.

En el preámbulo los Estados Parte expresan su convicción de que la armonización y unificación progresivas del derecho mercantil internacional, al reducir o eliminar los obstáculos jurídicos que dificultan el curso del comercio internacional, contribuyen de modo notable a la cooperación económica universal entre todos los Estados sobre una base de igualdad, equidad e interés común, así como al bienestar de todos los pueblos. Reconocen la importante contribución efectuada a la armonización aplicable al transporte de mercancías por mar por el Convenio internacional para la unificación de ciertas reglas en materia de conocimientos de embarque, firmado en Bruselas el 25 de agosto de 1924, y por sus Protocolos, así como por el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Transporte Marítimo de Mercancías, firmado en Hamburgo el 31 de marzo de 1978.

Por otra parte, se advierte que los cargadores y porteadores carecen de las ventajas que puede reportarles disponer de un régimen universal obligatorio que contribuya al buen funcionamiento de los contratos de transporte marítimo que prevean asimismo el empleo de otros modos de transporte. Por ello consideran que la aprobación de un régimen uniforme aplicable al contrato de transporte internacional de mercancías total o parcialmente marítimo, al promover la seguridad jurídica y mejorar la eficiencia del transporte internacional de mercancías y al facilitar nuevas oportunidades de acceso a comerciantes y mercados anteriormente remotos, será un factor decisivo para el fomento del comercio y del desarrollo económico tanto nacional como internacional.

El Capítulo 1 (artículos 1 a 4) contiene las disposiciones generales, que incluyen las definiciones de diversos términos a los efectos del Convenio, las reglas para su interpretación, los requisitos de forma para las comunicaciones a que hace referencia y las normas sobre aplicabilidad de las exoneraciones y los límites de la responsabilidad.

El Capítulo 2 (artículos 5 a 7) determina el ámbito de aplicación general del Convenio, de modo que éste será aplicable a todo contrato de transporte en el que el lugar de la recepción y el lugar de la entrega estén situados en Estados diferentes, y en el que el puerto de carga de un transporte marítimo y el puerto de descarga de ese mismo transporte estén situados en Estados diferentes, siempre y cuando, de acuerdo con el contrato de transporte, alguno de los siguientes lugares esté situado en un Estado contratante: el lugar de recepción, el puerto de carga, el lugar de la entrega o el puerto de descarga. El Convenio será aplicable fuere cual fuere la nacionalidad del buque, del porteador, de las partes ejecutantes, del cargador, del destinatario o de cualquier otra parte interesada. En cambio, se excluyen específicamente del ámbito de aplicación del Convenio los contratos en el transporte de línea regular, los contratos de fletamento y otros contratos para la utilización de un buque o de cualquier espacio a bordo de un buque. Tampoco será aplicable a los transportes no regulares, salvo cuando no exista entre las partes un contrato de fletamento ni otro contrato para la utilización de un buque o de cualquier espacio a bordo de un buque y se haya emitido un documento de transporte o un documento electrónico de transporte. No obstante lo anterior, el Convenio será aplicable a las relaciones entre el porteador y el destinatario, la parte controladora o el tenedor que no sea parte originaria en un contrato de fletamento ni en un contrato de transporte de los excluidos del ámbito de aplicación del Convenio.

El Capítulo 3 (artículos 8 a 10) versa sobre los documentos electrónicos de transporte, regulando su empleo y eficacia, los procedimientos para el empleo de los documentos electrónicos de transporte negociables y la sustitución de un documento de transporte negociable o de un documento electrónico de transporte negociable.

En el Capítulo 4 (artículos 11 a 16) se especifican las obligaciones del porteador, partiendo del transporte de las mercancías hasta el lugar de destino y su entrega al destinatario, pasando por el período de responsabilidad del porteador, las obligaciones específicas de recepción, carga, manipulación, estiba, transporte, conservación, custodia, descarga y entrega de las mercancías con la diligencia y el cuidado debidos, las obligaciones específicas aplicables al viaje por mar, las obligaciones relativas a las mercancías que puedan constituir un peligro, hasta el sacrificio de las mercancías durante el viaje por mar cuando ello sea razonable en aras de la seguridad común o para proteger de algún peligro vidas humanas u otros bienes que formen parte de la expedición.

El Capítulo 5 (artículos 17 a 23) regula la responsabilidad del porteador por pérdida, daño o retraso y por actos ajenos, estableciendo reglas para el cálculo de la indemnización.

El Capítulo 6 (artículos 24 a 26) se refiere a las disposiciones adicionales relativas a ciertas etapas del transporte, con previsiones sobre el desvío de ruta, el transporte sobre cubierta así como el transporte precedente o subsiguiente al transporte por mar.

El Capítulo 7 (artículos 27 a 34) trata de las obligaciones del cargador frente al porteador, entre ellas la entrega de las mercancías para su transporte, la facilitación de información, instrucciones y documentos. También se establece la responsabilidad del cargador frente al porteador por la pérdida o daño sufrido por éste si prueba que dicha pérdida o daño fue causado por el incumplimiento por el cargador de sus obligaciones previstas en el Convenio. Se establecen normas especiales relativas a las mercancías peligrosas.

El Capítulo 8 (artículos 35 a 42) tiene por objeto los documentos de transporte y documentos electrónicos de transporte. Salvo que el cargador y el porteador hayan convenido en no utilizar ni un documento de transporte ni un documento electrónico de transporte, o salvo que utilizar uno de esos documentos sea contrario a la costumbre o los usos del comercio o a la práctica del tráfico, al hacer la entrega de las mercancías para su transporte al porteador o a una parte ejecutante, el cargador, o, con el consentimiento de éste, el cargador documentario, tendrá derecho a obtener del porteador, a opción del cargador, un documento de transporte no negociable o un documento de transporte negociable. En el artículo 36 se especifican los datos del contrato y el artículo 38 dispone que todo documento de transporte deberá ser firmado por el porteador o por una persona que actúe en su nombre. El artículo 40 admite reservas relativas a la información sobre las mercancías en los datos del contrato, el 41 establece el valor probatorio de los datos del contrato y el 42 se refiere a la cláusula "flete prepagado" o análoga, que impedirá al porteador hacer valer frente al tenedor y frente al destinatario el hecho de que el flete no haya sido pagado (regla que no será aplicable si el tenedor o el destinatario es también el cargador).

El Capítulo 9 (artículos 43 a 49) determina el régimen de la entrega de mercancías, que incluye la obligación de aceptar la entrega de mercancías cuando hayan llegado a su destino o dentro del plazo y en lugar estipulados en el contrato de transporte, la obligación de confirmar la recepción, las peculiaridades de la entrega en caso de haberse o no haberse emitido un documento de transporte negociable ni un documento electrónico de transporte negociable, las previsiones sobre mercancías pendientes de entrega y la retención de mercancías como garantía para el porteador del pago de las sumas que le sean debidas. En el Capítulo 10 (artículos 50 a 56) se establecen los derechos de la parte controladora, que es definida como aquella a quien corresponderá únicamente el derecho de dar o modificar instrucciones relativas a las mercancías que no constituyan una modificación del contrato de transporte, el derecho a obtener la entrega de las mercancías en algún puerto de escala o lugar en ruta y el derecho a sustituir al destinatario por alguna otra persona, incluida la propia parte controladora. La regla es que el cargador será la parte controladora, salvo que, al concluir el contrato de transporte, haya designado parte controladora al destinatario, al cargador documentario o a alguna otra persona. La parte controladora podrá transferir su derecho de control a otra persona.

El Capítulo 11 (artículos 57 y 58) regula la transferencia de derechos en los casos en que se ha emitido un documento de transporte negociable o un documento electrónico de transporte negociable y la responsabilidad del tenedor.

El Capítulo 12 (artículos 59 a 61) determina los límites de la responsabilidad. La regla general es que la responsabilidad del porteador por el incumplimiento de sus obligaciones con arreglo al Convenio estará limitada a 875 unidades de cuenta por bulto u otra unidad de carga, o a 3 unidades de cuenta por kilogramo de peso bruto de las mercancías que sean objeto de reclamación o litigio, si esta cantidad es mayor, salvo cuando el cargador haya declarado el valor de las mercancías y esa declaración se haya incluido en los datos del contrato, o cuando el porteador y el cargador hayan acordado un límite superior al límite de responsabilidad. La unidad de cuenta a la que se hace referencia es el derecho especial de giro definido por el Fondo Monetario Internacional. La indemnización por pérdida o daño de las mercancías que sea imputable a retraso deberá ser calculada con arreglo al artículo 22 y la responsabilidad por la pérdida económica imputable al retraso estará limitada a una cantidad equivalente a dos veces y media el flete que se deba por el transporte de las mercancías retrasadas. El derecho a invocar el límite de la responsabilidad se perderá si el reclamante prueba que la pérdida o el daño resultante del incumplimiento de alguna obligación del porteador con arreglo al Convenio es imputable a un acto u omisión personal de la persona que invoque el derecho a limitar su responsabilidad, cometido con la intención de causar dicha pérdida o daño, o temerariamente y a sabiendas de que la pérdida o el daño probablemente se produciría.

El Capítulo 13 (artículos 62 a 65) regula el ejercicio de acciones, entre otros extremos el plazo a tal efecto (dos años desde la entrega de las mercancías), la acción de repetición y las acciones contra la persona identificada como porteador.

En el Capítulo 14 (artículos 66 a 74) se establecen las reglas de jurisdicción para las acciones contra el porteador y contra la parte ejecutante marítima. También se admiten en determinados supuestos los acuerdos de elección de foro. El artículo 73 contiene las disposiciones sobre reconocimiento y ejecución de las resoluciones emitidas por un tribunal que goce de competencia con arreglo al Convenio.

Las partes podrán pactar que toda controversia que pueda plantearse en relación con el transporte de las mercancías bajo el Convenio será sometida a arbitraje, cuyo régimen es desarrollado en el Capítulo 15 (artículos 75 a 78).

En el Capítulo 16 (artículos 79 a 81) se incluyen las disposiciones sobre validez de las cláusulas contractuales, las normas especiales relativas a los contratos de volumen y las normas especiales relativas a los animales vivos y a algunas otras mercancías.

Las materias no reguladas por el Convenio son especificadas en el Capítulo 17 (artículos 82 a 86) en referencia a otros convenios internacionales aplicables al transporte de mercancías por otros modos de transporte, a la aplicación de cualquier convenio internacional o de las normas del derecho interno que regulen la limitación global de la responsabilidad de los propietarios de buques, a la avería gruesa, a los contratos de transporte de pasajeros y su equipaje y a los daños causados por accidente nuclear.

Por último, el Capítulo 18 (artículos 87 a 96) se refiere a las disposiciones finales sobre depositario, firma, denuncia de otros convenios, reservas, declaraciones, aplicación a unidades territoriales de los Estados, participación de organizaciones regionales de integración económica, entrada en vigor, revisión y enmienda y denuncia del propio Convenio. La entrada en vigor tendrá lugar el primer día del mes siguiente a la expiración del plazo de un año a partir de la fecha en que haya sido depositado el vigésimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión. Para cada Estado que llegue a ser Estado contratante en fecha posterior, el Convenio entrará en vigor el primer día del mes siguiente a la expiración del plazo de un año a partir de la fecha en que haya sido depositado el instrumento pertinente en nombre de ese Estado.

Segundo.- Han emitido informe sobre el Convenio de referencia los siguientes órganos y centros directivos:

- Dirección General de la Marina Mercante (11 de mayo de 2009).

Considera positivo el nuevo Convenio, que pretende sustituir a las Reglas de La Haya y La Haya/Visby y al Convenio de Hamburgo, dado su carácter unificador.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda (14 de mayo de 2009).

No tiene observaciones que formular.

- Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional del Ministerio de Justicia (21 de mayo de 2009).

Informa de que el 11 de diciembre de 2008 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó el Convenio objeto del presente expediente y dio su autorización para que quedara abierto a la firma en la ceremonia prevista a tal efecto para el 23 de septiembre en Rotterdam, recomendando que las reglas enunciadas en el Convenio fueran denominadas "Reglas de Rotterdam".

El nuevo Convenio tiene por finalidad instituir el régimen uniforme que regule los transportes modernos de contenedores de puerta a puerta que comprendan un tramo marítimo, pero no se limita al transporte de mercancías de puerto a puerto. Se han introducido muchas modificaciones, entre las que cabe destacar la utilización de documentos electrónicos de transporte, la tipificación del contrato de volumen o la modernización del régimen de las obligaciones, derechos y responsabilidades de las partes del contrato. Se incrementan los límites que se imponen en la mayoría de los países a la responsabilidad del porteador en caso de que las mercancías se pierdan o sufran daños. Esta medida podría redundar en beneficio de los cargadores, en particular de los países en desarrollo. Es previsible que esta armonización y modernización del régimen en la materia propicie una reducción general de los costes de las operaciones e incremente la seguridad jurídica en las transacciones.

Por último se indica que no existe obstáculo para la firma del Convenio por España al no establecer previsiones que afecten a los procesos negociadores en curso en la Unión Europea y otros organismos internacionales.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia (9 de junio de 2009).

Subraya la vocación del Convenio de regular la materia a que se refiere a la luz de las nuevas realidades económicas y tecnológicas que configuran el tráfico comercial, entre ellas la generalización del transporte puerta a puerta, la utilización del contenedor como unidad de carga y la contratación y ejecución de los contratos por medios electrónicos.

Por otra parte, destaca que el artículo 89 del Convenio determina que, para su firma y ratificación, será necesaria la denuncia simultánea de otros Convenios: Convenio Internacional para la unificación de ciertas reglas en materia de conocimientos de embarque, firmado en Bruselas en 1924 y Protocolos que lo modifican de 1968 y 1979, así como el Convenio de las Naciones Unidas sobre el transporte marítimo de mercancías, hecho en Hamburgo el 31 de marzo de 1978.

El Convenio incidirá en el proyecto de Ley General de la Navegación Marítima que actualmente se tramita en las Cortes Generales, en particular en cuanto al régimen de responsabilidad del porteador.

- Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (23 de junio de 2009).

Informa favorablemente la conclusión del Convenio de referencia.

- Subdirección General de Asistencia Jurídica Comunitaria Internacional (8 de julio de 2009).

Su informe se refiere a la cuestión de si en el caso de España se da el supuesto de que en alguna de las unidades territoriales en las que se organiza el Estado se aplica un régimen jurídico distinto en relación con las materias objeto del Convenio. Desde tal punto de vista se afirma que el contrato de transporte internacional de mercancías total o parcialmente marítimo es un contrato mercantil y, por tanto, no existe competencia autonómica respecto de la regulación de la materia a que se refiere el Convenio, tratándose de una competencia exclusiva del Estado ex artículo 149.1.6ª de la Constitución. Además, se llega a la misma conclusión si se analiza el reparto de competencias en materia de ordenación del transporte, pues el contrato regulado por el nuevo Convenio se refiere a relaciones jurídicas que exceden del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma.

Tercero.- La División de Tratados Internacionales y Acuerdos No Normativos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación ha informado el 24 de julio de 2009 que el Convenio de las Naciones Unidas sobre el contrato de transporte internacional de mercancías total o parcialmente marítimo, hecho en Nueva York el 11 de diciembre de 2008, se incluye en el supuesto regulado en el párrafo e) del artículo 94.1 de la Constitución, por lo que su ratificación por España requiere la previa autorización de las Cortes Generales.

Además, se indica que España debería formular una declaración unilateral relativa a Gibraltar en el momento de la ratificación.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

La consulta versa sobre la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Convenio de las Naciones Unidas sobre el contrato de transporte internacional de mercancías total o parcialmente marítimo, hecho en Nueva York el 11 de diciembre de 2008.

Dicho Convenio ha sido adoptado tras extensas negociaciones mantenidas por los Estados miembros y los observadores en el seno de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL) y representa un importante avance en el Derecho internacional del transporte ya que da lugar a una regulación uniforme y actualizada aplicable a las necesidades del transporte de mercancías que se realiza total o parcialmente por mar. El Convenio tiene la finalidad de instituir un régimen que regule los transportes modernos de contenedores de puerta a puerta que comprendan un tramo marítimo, pero no está limitado al transporte de mercancías de puerto a puerto. Se han introducido múltiples novedades, entre las que cabe destacar las disposiciones que permiten la utilización de documentos electrónicos de transporte, así como otras medidas para suplir las aparentes deficiencias de los regímenes de transporte vigentes hasta la fecha. Se prevé un notable incremento de los límites que se imponen en la mayoría de los países a la responsabilidad del porteador en caso de que las mercancías se pierdan o sufran daños.

Teniendo en cuenta las previsiones del Convenio relativas a derechos y obligaciones dimanantes del contrato de transporte a que se refiere así como las que regulan la responsabilidad por daños o pérdidas, procede afirmar que es un tratado que afecta a materia reservada a la ley en el ordenamiento español, por lo que está comprendido en el supuesto regulado en el artículo 94.1.e) de la Constitución. Asimismo la admisión de los acuerdos de arbitraje como medio de solución de controversias entre las partes del contrato puede incidir en la competencia de los Tribunales españoles establecida por ley, en cuya virtud también la ratificación del Convenio por España requerirá la previa autorización de las Cortes Generales.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Convenio de las Naciones Unidas sobre el contrato de transporte internacional de mercancías total o parcialmente marítimo, hecho en Nueva York el 11 de diciembre de 2008, requiere la previa autorización de las Cortes Generales."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de septiembre de 2009

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN.