Dictamen de Consejo de Estado 1459/1993 de 10 de marzo de 1994

Cuestión

Reclamación daños formulada por ...... y ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado en sesión celebrada el día 10 de marzo de 1994, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden comunicada de V.E. de 5 de noviembre de 1993, el Consejo de Estado ha examinado el expediente instruido para sustanciar la reclamación de daños y perjuicios formulada por ...... y ...... , por los sufridos en vivienda como consecuencia de las obras "Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía, tramo: Brazatortas-Córdoba. Proyecto Conquista-Brazatortas".

De los antecedentes remitidos resulta que:

1. El 19 de abril de 1991, ...... y ...... , casados y vecinos de Puertollano (Ciudad Real), presentaron escrito ante la Dirección General de Infraestructura y Planificación del Transporte, Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, solicitando que, previos los trámites preceptivos, se dicte resolución por la que, una vez emitido informe por el Técnico correspondiente, se proceda a la indemnización de los daños, a valorar en su día, provocados en la propiedad de los reclamantes como consecuencia de las obras del Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía, tramo Brazatortas-Córdoba, en la aldea de Veredas (término municipal de Almodóvar del Campo).

El escrito se calificaba como de reclamación previa al ejercicio de la acción civil y en el mismo se indicaba que:

"Como consecuencia de las vibraciones y obras efectuadas en las inmediaciones de su finca, antes referenciada, así como del transcurso continuo del ferrocarril, que en la actualidad y tras las meritadas obras se encuentra muy cercano a la misma, ha sido afectada la estructura de la vivienda de los firmantes, produciendo unas grietas en el meritado inmueble, aunque de entidad inferior a las de los demás chalets situados en la zona, lo que hace suponer que es previsible que, a corto o mediano plazo, el terreno tenga un comportamiento de desplazamiento parecido a los que están sufriendo los edificios de alrededor, perdiendo como es lógico valor de mercado".

"El gran vaciado ejecutado por las obras del tren, ha propiciado el desplazamiento de las capas superficiales del terreno hacia dicho vaciado, y ello ha podido generar un desplazamiento lateral de los chalets".

Con fecha 8 de mayo de 1991, el Ingeniero Director de la obra informa que:

"Visitada la vivienda y observadas las grietas a que se refiere el escrito, esta Dirección de Obra considera que las mismas, además de muy pequeñas, no han podido ser provocadas por la ejecución de las obras. Es cierto que la vivienda está situada a unos 30 metros aproximadamente de la trinchera de acceso a la boca norte del túnel de Veredas pero, en el momento actual, no se puede considerar que esté afectada por la excavación de dicha trinchera".

Consecuente con el informe anterior, la 4a Jefatura de Construcción de Transportes Terrestres entiende que procede desestimar la reclamación presentada, elevando lo actuado a la Subdirección General de Construcción con fecha 14 de mayo de 1991.

2. El 25 de junio del mismo año, el Servicio Jurídico del Ministerio de Obras Públicas y Transportes informa que:

"Puesto que la reclamación ha sido calificada como previa a la vía judicial civil, debe darse traslado de la misma, junto con todos los antecedentes, a la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado para que por ella se emita el informe que preceptúa el artículo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo".

Con fecha 28 de noviembre de 1991, la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado informa, que requeridos los reclamantes, con fecha 15 de noviembre anterior, para que indicaran si consideraban su reclamación como del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, éstos optaron por esta tramitación en escrito de 21 de noviembre siguiente. En consecuencia, se devolvió el expediente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes:

A efecto de proceder a su tramitación por la vía indicada, conforme al artículo 40 de la L.R.J.A.E., 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa y 133 a 136 de su Reglamento, 134 del Reglamento de Contratos del Estado, y en especial, el artículo 22.13 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, referido al informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado en estas reclamaciones".

3. Con fecha 21 de julio de 1992, por la Sección de Responsabilidad Patrimonial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se concede vista y audiencia en el expediente a los peticionarios y a la empresa constructora del tramo de ferrocarril indicado, ...... (Unión Temporal de Empresas), de conformidad con lo previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo.

4. El 4 de septiembre siguiente, ...... (U.T.E.) presenta escrito de alegaciones, manifestando que dicha Unión Temporal de Empresas no se considera responsable de los presuntos daños que, según la reclamación que se trata, se han ocasionado en una vivienda de los reclamantes ubicada en la Aldea de Veredas, y que han sido atribuidos a la ejecución de las obras del Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía, entre otras razones, por las expuestas en el informe del Ingeniero Director de las Obras, de fecha 8 de mayo de 1991, que suscriben en su integridad.

Se señala también en el escrito que ...... (U.T.E.) ha ejecutado los trabajos para la construcción del Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía, siguiendo las instrucciones de la Dirección de Obra por parte del Ministerio y de la Asistencia Técnica colaboradora de la Administración.

Con fecha 11 de septiembre de 1992 se presenta por los reclamantes escrito de alegaciones, en el que manifiestan que:

"1. Como se reconoce en el informe, nuestra vivienda está muy próxima a la trinchera realizada para la vía, y ésta a su vez está a 15 metros de la vivienda de ...... , expropiada ya por Vds. por el mismo motivo de mi reclamación".

"2. La reclamación fue realizada al empezarse a ver grietas en la vivienda y aprovechando que aún estaban los técnicos del Ministerio para que emitiesen su informe".

"3. Transcurrido el tiempo en su contestación, las grietas han aumentado considerablemente, encontrándose ya el muro central por la parte exterior de la casa con una grieta de unos 5 m/m. de arriba a abajo y las grietas anteriores de mayor extensión (sic)".

"4. Las grietas aparecidas en la vivienda son de las mismas características y situación que en la vivienda expropiada indicada anteriormente".

"5. En el expediente de expropiación, el cual adjunto, la Administración y los expropiados firmamos que si como consecuencia de la construcción o paso de los trenes se producían grietas que afectasen a la estructura de la vivienda ésta sería expropiada".

De acuerdo con lo anterior, solicitaban se revisase la evolución de los daños producidos y, de acuerdo con el expediente de expropiación, que se considerase lo firmado en el mismo.

Se acompañaba al escrito copia del acta previa a la ocupación de la parcela nº 32 de la obra Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía. Tramo Brazatortas-Córdoba. "Proyecto Conquista-Brazatortas", en la que figura literalmente que:

"Los propietarios manifiestan que a unos 20 m. del eje del ferrocarril se encuentra una vivienda y un pozo y otra vivienda a unos 36 m. del citado ferrocarril, por lo que solicitan de la Administración y se reservan el derecho para que en supuesto que las vibraciones afecten a la estructura de las viviendas solicitar la expropiación de las mismas, al igual que estas vibraciones afecten tanto a la intimidad familiar como al descanso de sus habitantes."

5. Con fecha 23 de octubre de 1992 el Ingeniero Director de la Obra emite nuevo informe, en el que manifiesta que, visitado e inspeccionado el día 21 de dicho mes, se ha observado que las grietas existentes en la misma han podido experimentar un aumento en su espesor, desde la anterior inspección efectuada en abril de 1991, y que existen algunas grietas más que tienen su origen en las esquinas de los marcos de puertas y ventanas.

Asimismo se señala que el alicatado del cuarto de baño está fracturado, en una zona que se corresponde con una grieta de la fachada posterior, y que existe un despegue entre el techo del pasillo y el tabique correspondiente.

Pero, por otra parte, habiendo observado que los taludes de acceso al túnel no han experimentado movimiento ni variación alguna, la Dirección de Obra opina que las grietas observadas en la vivienda no han podido ser producidas por la excavación de la trinchera de acceso al túnel nº 4, ni por un supuesto desplazamiento del terreno, como dice el reclamante en su primer escrito, ya que la distancia de 30 m. a la que se encuentra la vivienda de la trinchera es muy grande para que la descompresión del terreno producida por la excavación de la misma, cuya altura es del orden de 7 m., la haya podido afectar.

A la vista de dicho informe, la 4a Jefatura de Construcción de Transportes Terrestres se ratifica en lo ya informado por la misma con fecha 14 de mayo de 1991, de que los daños en la vivienda no habían sido provocados por la ejecución de las obras, y entiende debe desestimarse la reclamación presentada, no procediendo la reconducción del expediente al expediente expropiatorio.

Con fecha 30 de octubre de 1992, la Subdirección General de Construcción de la Dirección General de Infraestructuras del Transporte Ferroviario muestra su conformidad a los informes elaborados por los servicios dependientes de la misma.

6. Con fecha 6 de noviembre de 1992 se da de nuevo vista y audiencia en el expediente a los reclamantes y a ...... (U.T.E.), sin que se presenten alegaciones.

El 19 de enero de 1993, el Servicio instructor formula propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación de daños y perjuicios, por entender que:

"La parte reclamante no aporta ninguna prueba fehaciente de que los daños en el inmueble se hayan producido, como se dice, por las vibraciones y obras efectuadas del Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía, tramo Brazatortas-Conquista, ni por el transcurso continuo del ferrocarril".

7. El Consejo de Obras Públicas y Urbanismo informa con fecha 20 de septiembre de 1993 que procede reconducir al expediente expropiatorio la reclamación formulada. El Servicio Jurídico informa con fecha 14 de octubre de 1993 que procede desestimar la reclamación deducida debiendo tramitarse la correspondiente petición de indemnización en la pieza de justiprecio expropiatorio.

En esta situación el expediente, V.E. resolvió su remisión a dictamen de este Consejo.

Se trata, en cuanto a la reclamación formalmente tramitada, de un supuesto de dictamen preceptivo, al amparo del art. 22.13 de la Ley Orgánica de este Consejo 3/1980, de 22 de abril, en lo que concierne al fundamento que se ha invocado para la reclamación.

La cuestión fundamental a dilucidar en este expediente consiste no tanto en la realidad de los daños causados, sino en la imputación a la obra pública durante su construcción o al funcionamiento de la autovía y las vibraciones ocasionadas presuntamente por tal funcionamiento. De la consideración de las pruebas aportadas así parece deducirse. Los daños existen y ni siquiera se ha aducido -a lo largo de la tramitación del expediente- que se hayan producido a causa de defectos de construcción. Ahora bien, de tratarse de daños causados por la obra pública o consecuencia de la misma, sería de aplicación el art. 134 del Reglamento General de Contratación del Estado, según el cual el contratista responde de los daños extracontractuales causados a terceros, siendo la Administración contratante la competente para decidir la procedencia y cuantía de la indemnización procedente, en su caso.

Por el contrario, de tratarse de unos daños previsibles al proyectar la obra, dada la cercanía de los edificios con el trazado de la vía, debería ser en expediente expropiatorio donde se dilucidase la procedencia y cuantía de la indemnización.

Por último, si se apreciara que es el funcionamiento de la autovía el que ha producido los daños, debería aplicarse el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, a la vista de que se trataría entonces de lesiones económicamente evaluables producidas por el funcionamiento de un servicio público.

Hay, pues, tres opciones para elucidar el procedimiento adecuado que debe aplicarse al presente supuesto.

A más de ello existe el problema inicial de que los reclamantes presentaron su petición originaria como vía previa a la demanda civil.

Este último aspecto puede considerarse ya resuelto, considerando que los reclamantes, si bien es cierto que comenzaron su petición como vía previa, han dado su consentimiento a la continuación y conversión del procedimiento a la vía prevista en el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

Dado que, en principio, hay que respetar la vía procedimental y procesal elegida por el interesado, y que en este expediente se ha optado ya por la aplicación de la doctrina del "nomen juris", esto es, por la recalificación por los órganos tramitantes de la reclamación del particular, hay que considerar zanjada esta cuestión preliminar, a la vista sobre todo de la aquiescencia de los interesados al replanteamiento que la propia Administración ha dado a la petición inicial.

Descartada, pues, en principio esta cuestión resta por resolver cuál de los tres caminos procedimentales es el procedente para decidir definitivamente la problemática suscitada en este expediente: si la reconducción de la petición al expediente expropiatorio, a la responsabilidad extracontractual del contratista (en este caso la UTE interesada, que ha sido oída en el expediente), que caería dentro del art. 134 antes citado del Reglamento General de Contratación del Estado, o, finalmente, a la responsabilidad objetiva de la Administración, según el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, concordante con los arts. 121 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa elevados al máximo rango legal por el art. 106 de la Constitución.

En este expediente ninguno de los órganos preinformantes pone en duda (tras alguna vacilación más bien exculpatoria) la realidad de un evento lesivo, es decir, de unos daños y perjuicios ocasionados a particulares por la actuación administrativa. Lo paradójico es que, cuando se informa por la UTE adjudicataria, ésta indica que es el funcionamiento, esto es, la puesta en funcionamiento de la obra pública, la productora de los daños. Y más adelante los informes técnicos aluden unánimemente a la reconducción de la reclamación al expediente expropiatorio sin unas conclusiones terminantes justificadas en el aspecto técnico respecto de la imputabilidad del daño.

No obra en el expediente remitido, a diferencia de otros paralelos (dictámenes 767/93, de 1 de julio de 1993, 769/93, de la misma fecha, o los anteriores 55.149/54.445, de 3 de julio de 1990, o el 1.156/93, de 30 de septiembre de 1993, entre muchos otros), un informe técnico preciso y terminante ni sobre la imputación de la responsabilidad (traduciendo a términos jurídicos el momento de la producción del evento lesivo), ni sobre la cuantía de los daños producidos. De cuanto se deduce del expediente remitido, ningún órgano técnico (incluso los propios de la UTE adjudicataria) ponen en duda la presencia de unos daños y perjuicios, y se limitan a achacar tales daños a la actividad de otros órganos de la Administración.

Ante esta indefinición este Consejo tiene que poner de relieve que toda interpretación jurídica, tanto de procedimiento como de fondo del tema, tiene que ser según la propia Constitución. La contempla, en su art. 103 la eficacia de la actuación administrativa. En efecto, no es comprensible, desde la perspectiva de los particulares, que el prurito de un aspecto (la imputación) de la reclamación por daños causados a particulares dilate tan excesivamente la producción de un acto administrativo resolutorio y el correspondiente resarcimiento.

El Consejo tiene que destacar en este caso, como lo ha hecho en otras ocasiones paralelas, que la responsabilidad objetiva de la Administración (art. 106.2 de la Constitución) tiene por finalidad resarcir al particular lesionado en su derecho o intereses patrimoniales legítimos, de un modo rápido y eficaz, concorde con el principio de eficacia antes citado. Ello naturalmente sin perjuicio de las llamadas acciones o reclamaciones de repetición, en las que se dilucidarán los auténticos responsable últimos del evento lesivo a los particulares. Estos no tienen, en efecto, el deber de soportar la incertidumbre jurídica de la última imputación del daño, pues deben haber sido ya resarcidos de la minoración patrimonial sufrida.

Dicho en otros términos, al particular debe dejarle indiferente quién, dentro de la Administración, en un sentido amplio (incluido el contratista o el concesionario) es el responsable o a qué partida presupuestaria (en respeto del principio de especialidad presupuestaria) debe imputarse la indemnización pertinente. A todos estos fines y a esta perspectiva atendió en su día, y atiende en la actualidad el principio de la responsabilidad objetiva de la Administración (artículo 106.2 de la Constitución). Todas estas consideraciones son fundamentales, a fin de concluir una propuesta coherente con los supuestos fácticos del presente expediente, y con prescripciones del Ordenamiento a los mismos.

Todo lo anteriormente expuesto es pertinente en este supuesto de hecho. Pues, en efecto, ningún organismo u órgano técnico niega no ya la efectividad de unos daños, sino que se discute sólo la imputación específica. Tanto es así que no se ha procedido a la cuantificación de los daños y perjuicios ocasionados.

Ante todo lo expuesto, el Consejo tiene necesariamente que disentir de la propuesta de los Organismos preinformantes, que aconsejan reconducir la reclamación al expediente expropiatorio. Este, dadas las fechas, debe probablemente estar cerrado y, en todo caso, implicaría una carga al particular interesado, que no tiene el deber de soportar si los daños han aparecido o se han evidenciado tras la expropiación previa. Lo único que se seguiría de tales propuestas anteriores es que el resarcimiento indemnizatorio se dilataría indebidamente.

Lo que sí habrá que proceder es a la cuantificación de los daños y perjuicios alegados en expediente contradictorio, sin perjuicio, naturalmente, de que se dilucide quién es el responsable último del daño resarcido: contratista, Administración (y, dentro de ésta, si el daño fue consecuencia de un defecto de proyecto, de órdenes de la Administración o de defecto de construcción), o si, por el contrario, es el funcionamiento operativo de la autovía el causante del daño.

El Consejo es consciente de que con este planteamiento se complica el procedimiento para la misma Administración, pues ésta deberá dilucidar quién es el responsable de los daños y qué imputación presupuestaria debe darle. Pero eso es, cabalmente, el sentido último de la responsabilidad objetiva de la Administración: en resumidas cuentas, dar satisfacción rápida al particular lesionado y resolver, dentro de la propia Administración, cualquiera que sea la dilación que ello suponga para ella.

Esta conclusión, por lo demás, no es novedosa. Este Consejo se remite a su dictamen 1373/93, de 24 enero 1993, que decía: "La primera cuestión que plantea el expediente es la atinente al cauce del procedimiento a través del cual se ha encauzado la reclamación. En el caso sometido a consulta, el Consejo estima que lo correcto hubiera sido dilucidar la reclamación suscitada en el seno del expediente de expropiación y no en un expediente específico instruido al amparo del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, como se ha hecho tras abandonar la vía inicial y correcta por influjo del criterio sustentado por la empresa concesionaria. En efecto, los daños producidos eran susceptibles de ser tenidos en cuenta en el procedimiento de expropiación al traer causa de la privación singular de la propiedad efectuada".

"En todo caso, en aras de la economía de procedimiento y de acuerdo con lo expresado por este Consejo en ocasiones anteriores, cabe asumir la tramitación de la reclamación promovida hecha al amparo del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y reconducirla al cauce que se estima correcto y que es el artículo 134 del Reglamento General de Contratación. En efecto, la empresa concesionaria fue también la constructora de la obra pública cuya ejecución ha causado directamente el daño reclamado. Esta circunstancia permite reconducir la reclamación al citado artículo 134 del Reglamento General de Contratación y, en consecuencia, que sea el contratista quien asuma, en su caso, el abono de la indemnización."

En este caso no es clara la imputación última del evento lesivo, pero ello no es óbice a la aplicabilidad en este caso de la doctrina general.

Ante la argumentación antes expuesta, el Consejo tiene necesariamente que pronunciarse por la procedencia de la reclamación formulada al amparo del art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, sin perjuicio de la cuantificación estimatoria, en caso de que V.E. confirme este informe, mediante expediente contradictorio. Y con la expresa indicación de la necesidad de aclarar y decidir a quién hay que imputar el evento lesivo, en los términos antes expuestos.

En méritos de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración y, en consecuencia, reconocer el derecho de los reclamantes a ser indemnizados en la cantidad que resulte del expediente contradictorio instruido al efecto, sin perjuicio de las reclamaciones de la Administración al responsable efectivo del daño causado."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de marzo de 1994

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES Y MEDIO AMBIENTE.