Dictamen de Consejo de Estado 1557/1997 de 24 de julio de 1997

Cuestión

Consulta s/ interpretación del alcance del derecho al secreto de las comunicaciones y obligación de proporciones a la Administración fiscal datos.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de julio de 1997, emitió, por mayoría, con el voto en contra de los Sres. Consejeros Arozamena y Pérez-Tenessa, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 13 de marzo de 1997, con registro de entrada el día 17 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la consulta sobre el alcance del derecho al secreto de las comunicaciones y la obligación de proporcionar a la Administración fiscal datos con relevancia tributaria relativos a la identificación de los titulares de apartados de correos.

Resulta de antecedentes:

Primero.- Consta en el expediente un dictamen del entonces Director General de lo Contencioso del Estado, del Ministerio de Hacienda, de 23 de abril de 1981, sobre el alcance del secreto de la correspondencia en relación con la petición de datos por parte de la Inspección Central del Ministerio de Hacienda sobre el envío o recepción de paquetes certificados y correo internacional por Don ...... . La conclusión recogida en el dictamen es la que a continuación se transcribe:

"En razón de lo expuesto, esta Dirección General de lo Contencioso del Estado es de opinión, y así tiene el honor de informar a V.I., que conforme al artículo 18.3 de la Constitución, artículo 8 de la Convención de Roma de 4 de noviembre de 1950, y preceptos reglamentarios que se han citado, la Dirección General de Correos y Telecomunicación no puede facilitar los datos solicitados por la Inspección Central del Ministerio de Hacienda, a los que se refiere la consulta, sin infringir el secreto de la correspondencia, y, en este sentido debe reiterarse la respuesta al órgano requirente".

El dictamen principia haciendo referencia a la obligación de todas las autoridades y funcionarios de suministrar a la Administración tributaria cuantos datos y antecedentes reclamen. Tal obligación, establecida por el artículo 111 de la Ley General Tributaria (en la redacción dada por un Decreto Ley de 1967), tiene como límite el derecho recogido en el artículo 18.3 de la Constitución, que garantiza el secreto de las comunicaciones. Por ello, "se trata de saber si el secreto de las comunicaciones postales ampara únicamente el contenido que se encuentra bajo el sobre o paquete certificado -como sostiene la Inspección Central del Ministerio de Hacienda- o se extiende también a los datos que puedan obtenerse del examen exterior del sobre o paquete". Para llegar a la conclusión de que el secreto de las comunicaciones se extiende también a la apariencia y circunstancias externas, se dan las siguientes razones:

a) Si el Estado, que es quien presta el servicio de correos, pudiera utilizar los datos postales, cualquiera que estos sean, en contra del ciudadano se le estaría defraudando en sus derechos y en la garantía que el artículo constitucional impone al Estado en el artículo 18.3 de la Constitución.

b) El artículo 8 de la Convención de salvaguardia de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales, no legitima la injerencia en el derecho al respeto de la correspondencia por motivos fiscales o tributarios.

c) Los preceptos reglamentarios que completan los legales y constitucionales extienden la protección del secreto del correo no sólo a su contenido interno, sino también a los datos externos (artículo 14 de la Ordenanza Postal, artículos 26 y 27 del Reglamento de los servicios de Correos.

Segundo.- Se incluye en el expediente, asimismo, un informe del Director General del Servicio Jurídico del Estado, de 1 de agosto de 1996 acerca de la procedencia de informar a la Inspección de la Delegación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Gerona acerca de la titularidad de un apartado de correos. A tenor de la primera conclusión que se recoge, "el secreto de las comunicaciones postales que garantiza el artículo 18.3 de la Constitución no alcanza, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 111.4a) de la Ley General Tributaria (...) a los datos relativos a la titularidad de un apartado de correos". El informe parte de considerar que no resulta de aplicación al asunto consultado la doctrina vertida en el dictamen de 24 de abril de 1981, lo que justifica con dos argumentos:

a) El caso al que se refería cada uno de los dos dictámenes es diferente, ya que el primero se refería a la posibilidad de que la Dirección General de Correos remitiese información acerca del envío y recepción de paquetes y correos, y no de la titularidad de apartados de correos.

b) Con posterioridad a aquel dictamen, tras la nueva redacción dada al artículo 111 de la Ley General Tributaria por las Leyes 10/1985, de 26 de abril, y 25/1995, de 20 de julio, dicho precepto regulaba el límite al deber de facilitar información por los funcionarios y demás autoridades, al referirse al "secreto del contenido de la correspondencia". Por ello, para delimitar aquella obligación no se hacía preciso acudir, a diferencia de lo que ocurría con anterioridad, a las disposiciones reglamentarias de la Ordenanza Postal y del Reglamento del Servicio de Correos.

De ello se concluye que los funcionarios tienen el deber de facilitar información acerca de la titularidad de los apartados de correos, ya que tal titularidad no forma parte del contenido de la correspondencia, único límite establecido en este sentido. Además, para apoyar tal conclusión, se invoca la doctrina expuesta en la Sentencia 110/1984, de 26 de noviembre, relativa al deber de facilitar información acerca de las cuentas bancarias; la aplicabilidad de esta doctrina, se dice, resulta de ser el secreto de las comunicaciones una faceta del derecho a la intimidad.

Tercero.- El Director General del Organismo Autónomo Correos y Telégrafos emitió un informe el 20 de noviembre de 1996, en el que se concluye que el derecho al secreto de las comunicaciones recogido en el artículo 18.3 de la Constitución impide la remisión de información acerca de la titularidad de los apartados de correos. En este sentido, se señala, en primer lugar, que la Ordenanza Postal tiene rango legal, ya que su finalidad, conforme a lo ordenado por el artículo 2 de la Ley de Reorganización de los Servicios postales de 22 de diciembre de 1953, consistía en refundir en un solo texto las disposiciones legales anteriores. En segundo lugar, se señala que el artículo 111 de la Ley General Tributaria no puede entenderse, en ningún caso, como limitación del secreto a las comunicaciones, ya que este último es un derecho fundamental amparado por la Constitución. Se afirma, igualmente, que la doctrina expuesta en la Sentencia 110/1984 no es de aplicación al secreto de las comunicaciones, ya que este último derecho fundamental se configura de una manera diferente, como resulta de la doctrina de la Sentencia 114/1984 que se invoca. Esta Sentencia, se advierte, determinó que el contenido del secreto a la comunicación se refiere no sólo al contenido de la comunicación, sino también a la identidad subjetiva de los interlocutores o de los corresponsales. Se concluye citando un extracto del dictamen reseñado en el antecedente primero de este dictamen.

Cuarto.- El 9 de diciembre de 1996, el Director del Servicio Jurídico del Estado remitió una comunicación al Director General del Organismo Autónomo Correos y Telégrafos en el que se señalaba que en el informe remitido por este último no se recogía nueva información que hubiera de llevar a reconsiderar la posición mantenida con anterioridad. Por otra parte, se señala, el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico no es vinculante, por lo que el Organismo Autónomo puede separarse de él. Por ello, se sugería que se recabara el dictamen del Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto del dictamen

El presente dictamen tiene por objeto determinar el alcance del derecho al secreto de las comunicaciones establecido en el artículo 18.3 de la Constitución con el fin de establecer si la obligación de proporcionar a la Administración fiscal datos con relevancia tributaria contemplada en los artículos 111 y 112 de la Ley General Tributaria, se extiende a los datos relativos a la identificación de los titulares de apartados de correos.

Para el examen de tal cuestión ha de partirse del tenor del artículo 18.3 de la Constitución:

"Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial".

Por su parte, el artículo 111.4, en la redacción dada por la Ley 10/1985, de 26 de abril, establece:

"Los funcionarios públicos, incluidos los profesionales oficiales, están obligados a colaborar con la Administración de la Hacienda Pública para suministrar toda clase de información con trascendencia tributaria de que dispongan, salvo que sea aplicable:

a) El secreto del contenido de la correspondencia.

b) El secreto de los datos que se hayan suministrado a la Administración para una finalidad exclusivamente estadística. (...)".

A partir de los preceptos transcritos, la cuestión que se debate consiste en determinar en qué medida el derecho fundamental contemplado en el artículo 18.3 de la Constitución limita el deber de los funcionarios de facilitar información a la Administración tributaria.

Para el análisis de tal cuestión, no pasa desapercibido el diferente tenor literal del precepto constitucional y del legal; en efecto, mientras que aquél se refiere al "secreto de las comunicaciones", en términos amplios, éste, el artículo 111, se refiere al "contenido de la correspondencia", acotando el objeto protegido por el secreto.

En particular, las diferentes expresiones de ambos preceptos resultan relevantes en cuanto el legal salvaguarda con la calificación de secreto únicamente el "contenido" de la correspondencia. En una interpretación estricta, tal expresión podría referirse únicamente al mensaje trasmitido, y no a los elementos exteriores de la comunicación, como puede ser la identidad de los interlocutores. De sostenerse tal interpretación, habría de responderse a la cuestión planteada en el sentido de afirmar el deber del Organismo Autónomo Correos y Telégrafos de facilitar la identidad de los titulares de los apartados de correos.

Sin embargo, para dilucidar si tal interpretación es la correcta han de tenerse en cuenta las disposiciones y principios constitucionales. La búsqueda de una interpretación conforme a la Constitución es consecuencia necesaria del carácter normativo y supremo de la Constitución; con ello, se impide que cuando diferentes interpretaciones de un precepto legal son posibles, prevalezca la que choca con las normas constitucionales.

Así pues, la exégesis del artículo 111.4 de la Ley General Tributaria ha de tener presente el tenor del artículo 18.3 de la Constitución; la referencia que el precepto legal hace al "secreto del contenido de la correspondencia" como límite a la obligación de los funcionarios de suministrar información a la Administración Tributaria debe ser puesta en relación con el derecho fundamental contemplado en el citado artículo 18.3. Por ello, para el estudio del precepto legal es precisa una referencia al contenido del derecho al secreto de las comunicaciones.

Para el análisis del precepto constitucional se partirá de un criterio sistemático, poniendo en relación el secreto de la correspondencia -artículo 18.3- con el derecho a la intimidad -artículo 18.1-. Seguidamente se estudiará el objeto del derecho -ámbito de lo secreto- y su contenido -esto es, la protección jurídica que se dispensa-.

II.- La interpretación del artículo 18.3 de la Constitución: el derecho a la intimidad y la garantía del secreto de las comunicaciones

Para la exégesis de este precepto constitucional, puede partirse de un criterio sistemático. En este sentido, no resulta ocioso advertir que el derecho fundamental a que se hace referencia está regulado en el artículo 18, que, entre otros, hace alusión al derecho a la intimidad. Como la inviolabilidad del domicilio, regulada en el apartado segundo de este precepto constitucional, el secreto de las comunicaciones se presenta, prima facie, como una faceta del derecho a la intimidad. Se trata de proteger un ámbito de la vida personal, preservándolo de la incidencia externa; es una idea conectada con lo que la doctrina anglosajona denomina "privacy".

Mas, esta conexión entre el derecho a la intimidad y el secreto de las comunicaciones no significa que este último derecho, el recogido en el art. 18.3, se disuelva en aquel; la circunstancia de que haya sido objeto de regulación en un apartado diferente así lo pone de manifiesto. A este respecto, interesa subrayar dos aspectos.

El primer rasgo distintivo es el objeto mismo de la protección: pues, en efecto, mientras que el derecho a la intimidad ampara ésta, la intimidad, concepto material que ha de ser acotado en función de las circunstancias de cada caso, el apartado tercero del artículo 18 se refiere a lo "comunicado", con independencia de que afecte o no al ámbito de "lo íntimo". La diferencia no es irrelevante. Así lo ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en la Sentencia 114/1984 (fundamento jurídico séptimo), al decir:

"Ocurre, en efecto, que el concepto de "secreto" en el artículo 18.3 tiene un carácter "formal", en el sentido de que se predica de lo comunicado, sea cual sea su contenido, y pertenezca o no el objeto de la comunicación al ámbito de lo personal, lo íntimo o lo reservado. Esta condición formal del secreto de las comunicaciones (la presunción "iuris et de iure" de que lo comunicado es "secreto" en un sentido substancial) ilumina sobre la identidad del sujeto genérico sobre el que pesa el deber impuesto por la norma constitucional".

El objeto protegido en la garantía del secreto de las comunicaciones es, pues, más extenso que el derecho a la intimidad; se protege toda comunicación, con independencia de que pertenezca o no a este ámbito.

La segunda diferencia es más sutil y ha sido apuntada por la doctrina. Mientras el derecho protegido en el artículo 18.1 es un derecho esencialmente limitado, como resulta de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en particular en relación al derecho a la información, la garantía del derecho al secreto de las comunicaciones es especialmente intensa, en la medida en que se prohíbe toda injerencia, salvo que medie una previa resolución judicial -precisión ésta que no se contiene en relación al derecho a la intimidad-.

La relevancia práctica de este diferente régimen de protección se pone de manifiesto, por ejemplo, si se toma en consideración la jurisprudencia constitucional en torno a la limitación del derecho a la intimidad por el deber de todos de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas. Es ilustrativa, en este sentido, la Sentencia 110/1984, de 26 de noviembre de 1984. En ella, el Tribunal Constitucional examinaba si era conforme al derecho recogido en el artículo 18.1 de la Constitución (derecho a la intimidad), la exigencia por la Administración Tributaria, sin necesidad de previa autorización judicial, de que le fueran aportadas las certificaciones relativas a operaciones activas y pasivas de las cuentas abiertas en determinados establecimientos de crédito. En el fundamento jurídico octavo, el Tribunal declaró que lo proscrito por la Constitución son las injerencias en la intimidad "arbitrarias o ilegales", pero no aquéllas, fundadas en el deber de todos a contribuir al sostenimiento de las cargas públicas, que sean acordadas por la autoridad competente -no necesariamente judicial- de acuerdo con la Ley.

III.- El objeto protegido por el artículo 18.3 de la Constitución: el "secreto de las comunicaciones".

En segundo lugar, conviene determinar cuál es el alcance del artículo 18.3 de la Constitución, precisando el objeto de dicho derecho fundamental. Se trata de saber si la protección alcanza a todos los elementos colaterales de la comunicación -y no sólo al mensaje-, y en caso de respuesta afirmativa, estudiar en qué medida resultan protegidos tales elementos.

A este respecto, antes de estudiar la doctrina del TC es útil hacer una referencia a lo dispuesto en el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, por tratarse de un contexto necesario en la interpretación de los derechos fundamentales, según se desprende del artículo 10.2 de nuestra Constitución. El artículo 8 de dicho Convenio establece:

"1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia.

2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho, sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la Ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades de los demás".

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en su Sentencia de 2 de agosto de 1984 (as. Malone), tuvo ocasión de referirse al objeto protegido por dicho precepto. Entre otras cuestiones, se planteaba en dicha Sentencia la conformidad con el artículo 8 del Convenio del mecanismo denominado "comptage", cuya finalidad no consiste en conocer el contenido de los mensajes trasmitidos por vía telefónica, sino registrar los números marcados en un aparato telefónico, la hora y la duración de cada llamada. A este respecto, señaló el Tribunal:

"El recuento es distinto, por su propia naturaleza, de la interceptación de las comunicaciones, la cual y en principio, no es deseable ni lícita en una sociedad democrática. El Tribunal no acepta, sin embargo, que la utilización de los datos así obtenidos no pueda plantear problemas en relación con el artículo 8. En los registros así efectuados, se contienen informaciones -en especial, los números marcados- que son parte de las comunicaciones telefónicas. En opinión del Tribunal, ponerlos en conocimiento de la policía, sin el consentimiento del abonado, se opone también al derecho confirmado por el artículo 8".

De esta Sentencia, interesa resaltar la amplitud con la que se contempla el objeto del derecho al respeto a la correspondencia; se incluye no sólo el contenido del mensaje transmitido, sino también otras circunstancias de la comunicación, como los interlocutores. Tal doctrina es una guía para interpretación del precepto constitucional, como, por otra parte, puso de manifiesto el propio TC en la Sentencia que ahora se va a comentar.

De la jurisprudencia del TC, punto de referencia obligado, en cuanto que dicho Tribunal tiene atribuida la función de "supremo intérprete de la Constitución", interesa destacar la Sentencia 114/1984, de 29 de noviembre, que en su fundamento jurídico séptimo hizo una amplia referencia al derecho al secreto de las comunicaciones. De la doctrina entonces expuesta, puede transcribirse lo siguiente:

"Por ello, no resulta aceptable lo sostenido por el Abogado del Estado en sus alegaciones en el sentido de que el artículo 18.3 de la Constitución protege sólo el proceso de comunicación y no el mensaje, en el caso de que éste se materialice en algún objeto físico. Y puede también decirse que el concepto de "secreto", que aparece en el artículo 18.3, no cubre sólo el contenido de la comunicación, sino también, en su caso, otros aspectos de la misma, como, por ejemplo, la identidad subjetiva de los interlocutores o de los corresponsales".

Tal doctrina es clara y terminante: el secreto a las comunicaciones alcanza no sólo a lo transmitido o mensaje ("contenido de la comunicación" dice el TC), sino también a los elementos subjetivos o interlocutores y a las demás circunstancias de la comunicación.

Conviene hacer, no obstante, una importante precisión. Lo anterior, no quiere decir que el carácter secreto se predique de cada uno de aquellos elementos o circunstancias con independencia de la comunicación. Por el contrario, si la protección excepcional que dispensa el precepto constitucional tiene sentido, lo es en tanto referida a un proceso comunicativo concreto. El secreto de la correspondencia alcanza a sus destinatarios y no sólo al mensaje, pero ello no puede llevar a dar tal calificación, por ejemplo, a la dirección postal de un particular, en la medida en que el conocimiento de este dato, aisladamente considerado, no supone interferencia alguna ni viola el secreto de la correspondencia.

El secreto, la protección jurídica que suministra el artículo 18.3, se refiere siempre a la comunicación, y su proyección sobre cada uno de sus elementos se produce en tanto en cuanto forman parte de la misma, esto es, en la medida en que su conocimiento supone la entrada de un tercero en lo que se quiere mantener como secreto. Una vez finalizada la comunicación, o, considerados sus elementos de forma aislada a cualquier proceso comunicativo, no se pone en juego el precepto constitucional estudiado.

En suma, de lo hasta aquí expuesto se desprende que el artículo 18.3 de la Constitución garantiza el carácter secreto de la comunicación, incluidos cada uno de los elementos de la misma; pero esta protección, en lo que se refiere a los elementos colaterales de la misma (esto es, aquéllos diferentes del mensaje en sí) sólo tiene sentido en la medida en que forman parte de un proceso comunicativo concreto.

IV.- La protección jurídica dispensada por el artículo 18.3 de la Constitución

Estudiada ya la relación del derecho recogido en el artículo 18.3 con el de la intimidad, y delimitado su objeto -el proceso comunicativo-, queda por analizar el contenido de la protección jurídica que se dispensa. En relación a éste, ha advertido el TC que "el derecho al secreto de las comunicaciones es un derecho relativo, un derecho a que no haya intervención de las mismas sin resolución judicial" (Sentencia 199/1987, de 16 de diciembre). En igual sentido, la más reciente Sentencia 86/1995, de 6 de junio, establece que aquel derecho "sólo puede ser limitado mediante una resolución judicial suficientemente motivada". Como se apuntó con anterioridad, ello supone una protección más intensa que la dispensada al derecho de la intimidad, en cuanto que toda limitación requiere la previa autorización judicial. Por otra parte, el TC ha advertido que la injerencia debe sujetarse a los principios de legalidad y proporcionalidad, lo que en todo caso exige la motivación de la resolución (cabe citar, en este sentido, la Sentencia 85/1984, de 14 de marzo, fundamento jurídico tercero, con cita de otras resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; o la Sentencia 181/1995, de 11 de diciembre).

V.- La interpretación del artículo 111 de la LGT de acuerdo con el artículo 18.3 de la Constitución

La cuestión que se suscita a continuación, consiste en determinar si el artículo 111.4 de la Ley General Tributaria es conforme con tal interpretación constitucional o no. A este respecto, ha de señalarse que, en tanto que una Ley no sea declarada inconstitucional, se presume su conformidad con la norma suprema, sin que, en principio, pueda resultar inaplicada por los funcionarios. Pero, junto a este principio, ha de destacarse otro de no menor peso, al que se hacía referencia con anterioridad; para la interpretación de cualquier norma del Ordenamiento jurídico han de tenerse en cuenta, siempre, las disposiciones y principios constitucionales. En todo caso, siempre que un precepto ofrezca como posibles diferentes interpretaciones, ha de proscribirse aquella más alejada de los preceptos constitucionales y que pueda dar lugar a un resultado contrario a la Constitución.

A partir de lo anterior, es diáfana la respuesta a la cuestión suscitada. El inciso del artículo 111.4 de la LGT que se refiere al "secreto del contenido de la correspondencia" como excepción a la obligación de los funcionarios de suministrar información a la Administración Tributaria, ha de ser puesto en relación con el contenido del derecho fundamental del artículo 18.3 de la Constitución; en este sentido, no es difícil convenir que la voluntad del legislador y el fin de la Ley consistía, precisamente, en limitar aquella obligación con el derecho al secreto de las comunicaciones.

Por ello, habida cuenta del sentido que el TC ha atribuido al derecho al secreto de las comunicaciones, ha de concluirse que el término "contenido de la correspondencia" a que hace referencia el precepto legal no puede ser interpretado en su sentido más restrictivo, como referido únicamente al mensaje u objeto de la correspondencia -el interior del sobre en una comunicación postal-, sino que, por el contrario, ha de ser interpretado en sentido amplio, referido al conjunto del proceso comunicativo. Sólo con esta interpretación del precepto legal, que, por lo demás, no resulta forzada ni artificiosa, puede evitarse una solución normativa que entrase en conflicto frontal con la Constitución, al permitir a la Administración una injerencia en el ámbito protegido por ésta sin la preceptiva resolución judicial previa.

VI.- El secreto de las comunicaciones y la obligación de facilitar información sobre la titularidad de los apartados de correos

De lo hasta aquí expuesto, puede llegarse a una conclusión: los funcionarios y autoridades del Organismo Autónomo Correos y Telégrafos estarán obligados a facilitar información sobre los titulares de los apartados de correos, salvo que se entienda que tal titularidad es un elemento del proceso comunicativo al que alcanza el deber de secreto. Queda, pues, por examinar si aquella titularidad puede ser considerada como uno de los elementos que son objeto de protección por el precepto constitucional.

Para estudiar tal cuestión, es preciso partir de la configuración legal de los apartados de correos. En este sentido, la Ordenanza Postal, aprobada por el Decreto 1113/1960, de 19 de mayo, establece en su artículo 22 los modos de entrega de la correspondencia; en particular, el apartado octavo se refiere a las "entregas especiales", recogiendo como uno de tales supuestos el siguiente (letra a):

"La de la correspondencia distribuida en los apartados de las oficinas por ir dirigida a particulares o corporaciones o autoridades que deseen recibirla con antelación a la salida de los carteros distribuidores, mediante el pago de los derechos correspondientes. En los apartados de particulares se incluirá la correspondencia dirigida al suscritor y a las personas o entidades que tengan relación con el mismo cuando éste lo solicite con autorización de aquéllas".

Los preceptos de la Ordenanza Postal fueron desarrollados por el Reglamento de los Servicios de Correos, aprobado por Decreto de 14 de mayo de 1964. Esta norma dedica algunos artículos a la regulación de los apartados. Así, el artículo 253 se refiere a la entrega de la correspondencia en apartados; el artículo 254 a la correspondencia que se entregará en cada apartado; y el artículo siguiente, que lleva por rúbrica "de la contabilidad del servicio de apartados", regula las suscripciones y renovaciones de apartados y los derechos que se abonaran por su uso.

De tal régimen, tan sucintamente reseñado, pueden destacarse algunos rasgos decisivos para su configuración. Se trata, en primer lugar, de un procedimiento para la entrega de la correspondencia; en efecto, frente al procedimiento habitual, consistente en la entrega en el domicilio -artículo 22 de la Ordenanza Postal, artículo 250 del Reglamento de los Servicios de Correos-, se prevé, en beneficio del particular, la entrega mediante apartados. Por otra parte, la finalidad de los apartados consiste en beneficiar a quienes "deseen recibir [la correspondencia] con antelación a la salida de los carteros distribuidores" (artículo 253 del Reglamento de los Servicios de Correos).

A juicio del Consejo de Estado, resulta ya posible pronunciarse sobre la cuestión planteada. Se ha puesto de manifiesto que lo que el artículo 18.3 de la Constitución protege es el proceso comunicativo como un todo, lo que quiere decir, primero, que la garantía del mencionado precepto constitucional alcanza, en principio, a todos los elementos de dicho proceso; y, segundo, que tal protección se refiere a cada uno de los elementos de la comunicación tan sólo en cuanto forman parte de ésta, no de forma aislada y separada.

Lo anterior resulta claro en relación al número de teléfono de un particular o a su dirección postal: estos aspectos, por sí solos y no referidos a una determinada comunicación o a un conjunto de ellas no dicen nada de la correspondencia, ni, por lo mismo, quedan amparados por la extraordinaria protección dispensada por el artículo 18.3 de la Constitución. De igual modo ha de concluirse respecto a la titularidad de un apartado de correos: el conocimiento de tal extremo, siempre que no se convierta en pretexto para controlar la comunicación postal de un particular, no supone injerencia en ésta. En suma, a la vista de lo expuesto puede concluirse que, al facilitar la titularidad de un apartado de correos, no se vulnera el derecho contenido en el artículo 18.3 de la Constitución, por lo que resulta de aplicación, en relación a tal información, la obligación contenida en el artículo 111 de la LGT.

Ello no significa que la Administración postal pueda facilitar cualquier información en relación a los apartados de correos. Una cosa es la titularidad de éstos, lo que en modo alguno afecta a la comunicación, y otra bien distinta la información acerca de la correspondencia que un titular recibe, su volumen o el origen de ésta. Estos últimos aspectos, en cuanto que forman parte del proceso comunicativo, quedan amparados por la garantía del secreto de la correspondencia. Así lo puso de manifiesto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la Sentencia de 2 de agosto de 1984, al referirse al "comptage" en los términos antes vistos. Así resulta, igualmente, de la Sentencia 114/1984, ya citada, que configura como elementos que forman parte de la comunicación, y, como tales, protegidos por el secreto, otros diferentes del mensaje en sí, como la identidad de los interlocutores. Por ello, ni puede la Administración Postal facilitar otros datos relativos a la correspondencia relacionada con un apartado de correos, ni la Administración Tributaria tiene facultad de controlar éste por tener conocimiento de su titularidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley General Tributaria, los funcionarios del Organismo Autónomo Correos y Telégrafos están obligados a suministrar a la Administración Tributaria la información relativa únicamente a la titularidad de los apartados de correos."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de julio de 1997

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.