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09/02/2023
Dictamen de Consejo de Estado 1558/2022 de 13 de octubre de 2022
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Órgano: Consejo de Estado
Fecha: 13/10/2022
Num. Resolución: 1558/2022
Cuestión
Proyecto de Orden por la que se establecen el listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas a instalar infraestructuras de recarga eléctrica y las excepciones e imposibilidades técnicas para su cumplimiento..Contestacion
TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de octubre de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"En virtud de la Orden de V. E. de 23 de septiembre de 2022, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se establecen el listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas a instalar infraestructuras de recarga eléctrica y las excepciones e imposibilidades técnicas para su cumplimiento, remitido con carácter urgente.
De antecedentes resulta:
Primero.- El proyecto de Orden ministerial sometido a consulta
El proyecto de Orden sometido a consulta consta de un preámbulo, nueve artículos, tres disposiciones finales y un anexo.
El preámbulo señala que "el despliegue de la infraestructura de recarga de acceso público se ha identificado como una de las principales barreras para la progresiva incorporación de vehículos eléctricos al parque automovilístico". Seguidamente, tras exponer el contenido del artículo 15 de la
"Por lo tanto, en desarrollo del artículo 15.6 de la referida
A continuación, se refiere la parte expositiva a la adecuación a los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la
De conformidad con el artículo 1, el objeto de la norma consiste en "establecer el listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas a instalar infraestructuras de recarga eléctrica, así como las excepciones e imposibilidades técnicas para el cumplimiento de tales obligaciones en virtud de lo establecido en el artículo 15.6 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo".
El artículo 2 se refiere a la infraestructura de recarga eléctrica, que será la definida en el artículo 2 de la Instrucción Técnica Complementaria (ITC) BT-52, aprobada por Real Decreto 1053/2014, de 12 de diciembre.
El artículo 3 se refiere al ámbito de aplicación, que alcanza a los titulares de instalaciones a que se refieren los apartados 2 y siguientes del artículo 15 de la Ley de cambio climático y transición energética, y se extiende a toda España.
El artículo 4 recoge normas sobre el listado de instalaciones obligadas a la instalación de infraestructuras de recarga energética.
El artículo 5 determina los supuestos de excepciones al cumplimiento de dichas obligaciones.
El artículo 6 regula el procedimiento que debe seguirse para concretar las instalaciones obligadas.
El artículo 7 se refiere a la confidencialidad de la información.
El artículo 8 regula el control de cumplimiento de la obligación, y el 9 el régimen sancionador aplicable.
La disposición final primera cita como títulos competenciales que habilitan a dictar la norma los recogidos en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la
De conformidad con la disposición final segunda, "por resolución de la Secretaría de Estado de Energía se dictarán cuantas instrucciones sean precisas para la aplicación de esta orden".
La norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" (disposición final tercera).
La norma contiene un anexo que se califica como confidencial y recoge el "listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes a vehículos cuyo volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo A en 2019 sea superior o igual a 10 millones de litros".
Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo
De conformidad con la memoria, el objeto de la norma es doble, pues consiste en establecer el listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas por los apartados 2, 3, 4 y 5 del artículo 15 de la Ley 7/2021, y determinar las excepciones e imposibilidades técnicas para su cumplimiento.
En lo que hace a las alternativas, se dice que la única considerada ha sido el no establecimiento de un listado de estaciones de servicio obligadas ni las excepciones e imposibilidades técnicas para su cumplimiento, lo que ha sido descartado dada la necesidad de otorgar la seguridad jurídica a los sujetos que les permita cumplir con los mandatos legales previstos.
El fundamento jurídico de la norma se encuentra en el artículo 15 de la
Se expone que la entrada en vigor de la norma se establece para el día siguiente al de su publicación en Boletín Oficial del Estado dada la urgencia, justificada por lo previsto en el artículo 15, apartados 2 a 4, de la Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, que determina que al menos la infraestructura de recarga eléctrica de potencia deberá prestar servicio en cada instalación de suministro de carburante obligada en un plazo de 21 o 27 meses a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2021.
En cuanto a la tramitación, se decía que no se había llevado a cabo la consulta previa, puesto que la aprobación de la norma reviste carácter urgente, dada la existencia de un plazo temporal para el cumplimiento de las obligaciones recogidas en el artículo 15 de la Ley 7/2021 por los sujetos obligados.
También expone la memoria que la Orden se adecua al orden competencial al dictarse al amparo de las reglas 13.ª y 25.ª del artículo 149.1 de la
En lo que hace a los impactos de la norma, se dice lo siguiente:
- carece de impacto significativo sobre la economía, dado que la orden se limita a publicar la lista de instalaciones obligadas, obligación que resulta del artículo 15 de la Ley de cambio climático y transición energética;
- también carece de impacto significativo sobre la competencia;
- la norma incorpora nuevas cargas administrativas, derivadas de la posibilidad de presentar alegaciones en el trámite previsto al respecto en la norma; el coste total se estima en 40.215 euros.
- si bien puede afectar a los presupuestos de otras Administraciones territoriales, se dice que no se dispone de información para poder cuantificar el impacto;
- no tiene impacto en la familia, en la infancia y en la adolescencia, ni por razón de género; tampoco en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación, accesibilidad universal de las personas con discapacidad;
- carece de impacto en el desarrollo o uso de los medios y servicios de la Administración digital;
- no tiene un impacto directo en el medio ambiente, si bien contribuirá al desarrollo del vehículo eléctrico y la descarbonización del sector transporte; análogas consideraciones se hacen en relación con el impacto por cambio climático;
- finalmente, se estima que es positivo el impacto social, dado que contribuirá a eliminar un obstáculo a la falta de infraestructura de recarga.
Se estima que, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 3 del
Tercero.- Expediente remitido
Se ha incorporado al expediente la documentación correspondiente a los siguientes trámites:
a. Audiencia e información pública
Consta que se ha publicado el texto en la página web del departamento consultante, abriendo el plazo de alegaciones entre el 26 de noviembre y el 13 de diciembre de 2021. Presentaron escritos las siguientes entidades: Acciona, AEVECAR, ANFAC, ANGED, AOP, BEQUINOR, CEEES, Iberdrola, REPSOL, Transport and Environment, UPI, IONITY y tres particulares.
Asimismo, se llevó a cabo la audiencia a través del Consejo Consultivo de Hidrocarburos, como trámite previo a la emisión del informe por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. En dicho trámite presentaron escritos AOP, UPI, CORES, el Consejo de Consumidores y Usuarios e Iberdrola. También se recibieron observaciones del Gobierno Vasco, la Junta de Castilla y León y la Junta de Andalucía.
Según parece, en ambos trámites de información pública se omitió el contenido del anexo, por ser confidencial.
b. Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), de 11 de enero de 2022
El informe valora favorablemente la propuesta, sin perjuicio de lo cual se hacían algunas observaciones.
En primer lugar, se señalaba la necesidad de establecer los criterios en relación con la obligación de instalar al menos una infraestructura de recarga eléctrica en relación con las estaciones de servicio que no informaron sus ventas en 2019, las estaciones de servicio de nueva apertura en el año 2020, así como aquellas que iniciaron su funcionamiento o reabrieron tras una reforma entre el 1 de enero y el 21 de mayo de 2021.
Además, se recomendaba aclarar la posibilidad de ubicar el punto de recarga en los terrenos anexos a la estación de servicio e introducir algunos cambios en las excepciones e imposibilidades técnicas para el cumplimiento de la obligación, de modo que se recogiese la necesidad de justificación por parte de los titulares, el carácter revisable de dicha justificación y el órgano competente para su análisis.
En tercer lugar, se proponía matizar algunos aspectos sobre el procedimiento de comunicación entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y los órganos competentes autonómicos e introducir el carácter recurrente de dichas comunicaciones, dado el dinamismo de la red de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes.
Finalmente, se plantea considerar la difusión del listado de instalaciones obligadas sin datos confidenciales; sobre este aspecto, la observación literal es la siguiente:
"9. Sobre el anexo y su confidencialidad
El anexo de la Propuesta de Orden incluye, como se ha mencionado previamente, el listado de instalaciones obligadas elaborado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. El listado completo se divide en tres sublistados (puntos 1, 2 y 3 del anexo), en función del apartado del artículo 15 de la Ley 7/2021 que se aplica a cada estación de servicio obligada (apartados segundo, tercero y cuarto, respectivamente).
Se recomienda introducir la precisión "confidencial" tras los puntos 1, 2 y 3 del anexo. Del modo en el que dicha precisión se muestra en la Propuesta de Orden (antes de los puntos 1, 2 y 3) no se podrían publicar los títulos de los tres sublistados de instalaciones obligadas elaborado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Si bien se comparte el carácter confidencial conferido a este anexo por contener información de ventas anuales, es cierto que el no difundir el listado de instalaciones obligadas podría conceder cierta ventaja competitiva a los operadores petrolíferos. Al ser los suministradores de carburantes de los puntos de venta, conocen de antemano si la estación de servicio está o no obligada, pudiendo ofrecer sus servicios (principalmente a estaciones DODO e independientes) para la instalación de la infraestructura de recarga eléctrica, dejando al resto de agentes dedicados a estas actividades en desventaja competitiva. Por otro lado, la difusión del listado de estaciones de servicio obligadas podría facilitar la planificación de la empresa distribuidora eléctrica de la zona al conocer con antelación los emplazamientos en los que se debe dar cumplimiento a la obligación.
Estos aspectos han sido puestos de manifiesto por uno de los miembros del Consejo Consultivo de Hidrocarburos en sus alegaciones.
Para facilitar y engrosar el abanico de opciones con las que puede contar el titular de una instalación para hacer frente a su obligación en materia de puntos de recarga eléctrica, se podría valorar la difusión del listado de estaciones de servicio obligadas (con posterioridad a la entrada en vigor de la Orden) incluyendo tan sólo la localización geográfica de las instalaciones y sin diferenciar por nivel de ventas. Medidas similares se llevan a cabo actualmente para fomentar la competencia, en este caso en el sector de los carburantes, al publicarse en la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico el listado de instalaciones cuyos contratos DODO son de próximo vencimiento. Con esta medida, introducida por el artículo 43 bis de la Ley de Hidrocarburos12, se facilita el cambio de suministrador al disponer de una oferta más amplia".
Las observaciones realizadas por dicho organismo, dice la memoria, han sido atendidas en la redacción final de la norma; a este respecto, se dice lo siguiente en la memoria:
- "Se han establecido criterios para el tratamiento de las estaciones de servicio que no informaron sus ventas en 2019 y las estaciones de servicio de nueva apertura en el año 2020. No se ha establecido criterio de plazos para aquellas que iniciaron su funcionamiento o reabrieron tras una reforma entre el 1 de enero y el 21 de mayo de 2021 por entenderse que esta norma carece de rango suficiente para establecer plazos de obligaciones recogidas en la Ley.
- Se ha aclarado la posibilidad de ubicar el punto de recarga en los terrenos anexos a la estación de servicio y se han introducido matices sobre las excepciones e imposibilidades técnicas para el cumplimiento de la obligación, de modo, recogiendo la necesidad de justificación por parte de los titulares, el carácter revisable de dicha justificación y el órgano competente para su análisis.
- No se ha considerado la difusión del listado de instalaciones obligadas sin datos confidenciales dentro del contenido de esta orden por entenderse que tal información será en cualquier caso puesta a disposición del público en el geoportal de gasolineras y puntos de recarga del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, mediante la obligada remisión de información de los titulares de las propias estaciones de servicio y operadores de puntos de recarga en virtud de la Orden ITC/2308/2007, de 25 de julio, así como del proyecto de Orden por la que se establece la regulación del contenido y forma de remisión de la información de los puntos de recarga al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico por parte de los prestadores del servicio de recarga (actualmente en tramitación)".
c. Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, de 17 de julio de 2022
A juicio del citado informe, el Estado cuenta con competencias para dictar la norma de conformidad con los títulos que se mencionan en la memoria, si bien se proponía incluir en la Orden una disposición final relativa a los títulos competenciales, como finalmente se ha hecho.
d.- Informes de los departamentos
Se han recabado los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (emitido el 19 de julio de 2022, sin observaciones), de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (de 30 de junio de 2022, con observaciones fundamentalmente de índole formal), de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (emitido el 27 de julio de 2022) y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (de 6 de septiembre de 2022). Este último departamento, además de algunas observaciones formales al listado, propuso que se valorarse la necesidad de que el proyecto de norma fuese informado por la Comisión Europea conforme a la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, u otro procedimiento específico en función de la materia. Sin embargo, se razona en la memoria, no se considera que deba seguirse dicho trámite, dado que la Orden no es un proyecto de reglamento técnico que contenga especificaciones o requisitos que se impongan como obligatorios para la prestación de un servicio.
Por su parte, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital exponía la necesidad de aprobar la norma a la mayor brevedad y sugería incorporar una referencia a la contribución de la orden a la reforma C1.R1 relativa "al plan de despliegue de la infraestructura de recarga y de impulso del vehículo eléctrico", dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
También informó la Oficina Española de Cambio Climático el 8 de junio de 2022, mediante correo electrónico, en el que proponía que se incorporase a la memoria del análisis de impacto normativo un mapa que reflejase la distribución geográfica de las instalaciones de suministro de combustible que actualmente tienen la obligación de establecer una infraestructura de recarga eléctrica, con objeto de tener una visión clara sobre la distribución de estas estaciones en la red de carreteras que garantice un adecuado abastecimiento y, por ende, que suponga un respaldo al fomento de uso de vehículos eléctricos.
e. Aprobación previa de la ministra de Hacienda y Función Pública, de 22 de septiembre de 2022
Se adjunta a la aprobación previa un informe de la Secretaría General Técnica del departamento con observaciones.
En particular, se señalaba que si la norma formaba parte del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), debía incluirse el correspondiente apartado en la memoria, de conformidad con el artículo 47.3 del
f. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de 22 de septiembre de 2022
El informe es favorable a la aprobación de la norma, no obstante lo cual, se hacían algunas observaciones. Se señalaba, en particular, que en la parte expositiva del texto proyectado se mencionaba que mediante la Orden se da cumplimiento a uno de los hitos comprendidos dentro PRTR; sin embargo, como no se trata de una actuación que contribuya al PRTR, a tenor de lo previsto en el anexo revisado de la Decisión de Ejecución del Consejo, relativa a la aprobación de la evaluación del Plan de Recuperación y Resiliencia de España, se proponía la supresión de dicho inciso, como finalmente se ha hecho.
Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen, haciéndose constar la urgencia de la consulta.
La orden de remisión expone lo siguiente:
"La norma tiene como objeto establecer (i) el listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas a instalar infraestructuras de recarga eléctrica; y (ii) las excepciones e imposibilidades técnicas para el cumplimiento de tales obligaciones, dando así cumplimiento a los mandatos jurídicos previstos en los artículos 2 y 3 del Real
Existe la necesidad de que esta norma entre en vigor a la mayor brevedad posible, debido a que el citado artículo 15 de la
I.- Objeto de consulta
Tiene por objeto la consulta el proyecto de Orden por la que se establecen el listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas a instalar infraestructuras de recarga eléctrica y las excepciones e imposibilidades técnicas para su cumplimiento.
El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, tres, de su
II.- Competencia del Estado
El Estado cuenta con competencias para dictar la norma, de conformidad con los títulos competenciales que se citan en su disposición final primera, que son los recogidos en el artículo 149.1.13.ª y 25.ª de la
Por otra parte, la norma respeta las competencias ejecutivas de las comunidades autónomas en la forma en que regula el procedimiento para establecer el listado de instalaciones obligadas.
Cabe hacer constar, por último, que ha emitido un informe la Dirección General de Régimen Autonómico y Local, la cual considera que el proyecto es conforme con la distribución constitucional de competencias, y que se ha consultado a las comunidades autónomas.
En definitiva, ninguna observación cabe hacer por razón competencial.
III.- Rango de la disposición
La norma consultada tiene rango suficiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.6 de la Ley de cambio climático y transición energética, que encomienda a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la potestad para aprobar la lista de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas a instalar infraestructuras de recarga eléctrica, y para establecer las excepciones e imposibilidades técnicas para su cumplimiento. Dentro de dicha habilitación, debe entenderse incluida con naturalidad la relativa al desarrollo del procedimiento para establecer dicho listado.
IV.- Tramitación de la norma
A juicio del Consejo de Estado, la norma se ha tramitado de conformidad con lo establecido en el ordenamiento vigente y, en particular, con el artículo 26 de la
Así, aunque se ha prescindido del trámite de consulta previa, ello se ha justificado por la urgencia en la aprobación de la norma, lo que es conforme con el artículo 26.2 de la
Se ha llevado a cabo el trámite de información pública, de conformidad con lo previsto en el art. 26.6 de la
La norma cuenta, además, con la aprobación previa de la ministra de Hacienda y Función Pública, y ha sido informada por los departamentos cuyas competencias pudieran verse afectadas. Además, consta que se remitió el proyecto a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, si bien este órgano no ha llegado a emitir el informe.
V.- Marco normativo y principales decisiones adoptadas. Valoración general de la norma
a. En lo que hace al marco aplicable, el artículo 15 de la
- quienes ostenten la titularidad de las instalaciones de suministro de combustibles y carburantes a vehículos cuyo volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo A en 2019 sea superior o igual a 10 millones de litros instalarán, por cada una de estas instalaciones, al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 150 kW en corriente continua, que deberá prestar servicio en el plazo de veintiún meses desde la entrada en vigor de la ley, que se produjo el 22 de mayo de 2021 (artículo 15.2);
- quienes ostenten la titularidad de las instalaciones de suministro de combustibles y carburantes a vehículos cuyo volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo A en 2019 sea superior o igual a 5 millones de litros y menor a 10 millones de litros, instalarán, por cada una de estas instalaciones, al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW en corriente continua, que deberá prestar servicio en el plazo de veintisiete meses desde la entrada en vigor de la ley (artículo 15.3);
- en el caso de que en una provincia, ciudad autónoma o isla no exista ninguna instalación de suministro de combustibles y carburantes a vehículos cuyo volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo A en 2019 sea superior o igual a 5 millones de litros, quienes ostenten la titularidad de las instalaciones que, ordenadas de mayor a menor volumen de ventas anuales agregadas de gasolina y gasóleo, conjunta o individualmente alcancen al menos el 10 % de las ventas anuales totales en las citadas áreas geográficas en el año 2019 instalarán, por cada una de estas instalaciones, al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW en corriente continua, que deberá prestar servicio en el plazo de veintisiete meses desde la entrada en vigor de la ley (artículo 15.4);
- además, a partir de 2021, quienes ostenten la titularidad de las instalaciones nuevas de suministro de combustible y carburantes a vehículos o que acometan una reforma en su instalación que requiera una revisión del título administrativo, independientemente del volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo de la instalación, instalarán al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW en corriente continua, que deberá prestar servicio desde la puesta en funcionamiento de la instalación o finalización de la reforma de la misma que requiera una revisión del título administrativo (artículo 15.5).
En el caso de las concesiones en redes estatales de carreteras, de conformidad con el apartado 11, las obligaciones recogidas en estos apartados 2 a 5 corresponderán a los titulares de la concesión.
Para articular dichas obligaciones, el apartado 6 del mismo artículo dice así:
"Artículo 15. Instalación de puntos de recarga eléctrica.
6. Mediante Orden de la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, con la participación de las Comunidades Autónomas, se establecerá el listado de instalaciones de suministro de combustibles y carburantes obligadas por los apartados segundo, tercero, cuarto y quinto de este artículo, así como las excepciones e imposibilidades técnicas para su cumplimiento".
Además, se establece que, posteriormente, de forma bianual, se establecerá un listado de nuevas instalaciones cuyos titulares estarán obligados a instalar las infraestructuras de recarga eléctrica, conforme a criterios análogos a los de los apartados 2 y 3 anteriores (artículo 15, apartados 7 y 8).
b. El objeto de la norma consultada, de acuerdo con su título y su artículo 1, consiste en "establecer el listado de instalaciones de combustibles y carburantes obligadas" y en regular las excepciones e imposibilidades técnicas para el cumplimiento de tales obligaciones, de acuerdo con el citado apartado 6.
Para ello, lo que hace el proyecto es, básicamente:
- establecer unos listados, que cabría considerar iniciales, incorporados al anexo, que tienen carácter confidencial y que por ello se han excluido del trámite de audiencia e información pública; en ellos se establecen las instalaciones que se incluyen dentro de cada uno de los tres primeros supuestos antes enumerados, en función de su volumen de ventas; debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dichas listas pueden considerarse iniciales, dado que la determinación de los sujetos en definitiva obligados solo resultará del procedimiento regulado en el artículo 6 del proyecto; por otra parte, se estima que dicha lista no tiene que ser publicada, de conformidad con el artículo 45 de la
- se regulan luego las excepciones e imposibilidades técnicas, que los interesados deben justificar en cada caso ante el órgano competente autonómico para poder ser excluidos de los sujetos obligados a instalar infraestructuras de recarga (artículo 5);
- y se establece un procedimiento, cuya tramitación corresponde a las comunidades autónomas en cada ámbito territorial, para determinar en definitiva las instalaciones cuyos titulares tendrán la obligación de instalar infraestructuras de recarga eléctrica; dicho procedimiento, regulado en el artículo 6, se inicia mediante la notificación de la lista del anexo a las comunidades autónomas, las cuales, en el plazo de treinta días, deben comunicar a sus titulares la obligatoriedad de instalar las mencionadas infraestructuras; estos tienen un plazo de quince días para presentar alegaciones, que deberá analizar el órgano autonómico, para determinar cuándo está justificada la aplicación de excepciones (artículo 6 del proyecto). Aunque no se dice en la norma, debe entenderse que a través de estos procedimientos que se siguen ante las autoridades autonómicas, y mediante las resoluciones que se dicten en ellos, se determinarán en concreto las instalaciones de suministro de carburante cuyos titulares estarán, en definitiva, obligados a instalar las infraestructuras de recarga eléctrica;
- finalmente, se hace referencia -en términos no suficientemente claros- a procedimientos posteriores para revisar la lista de instalaciones; así resulta, en particular, para las excepciones a la obligación (respecto de la cual dice el artículo 5 que "esta justificación podrá ser revisada cada dos años"), y también se ha tenido la intención de establecer que el mismo procedimiento será aplicable luego cada dos años, con el fin de actualizar la lista de instalaciones cuyos titulares están obligados a instalar las infraestructuras de recarga eléctrica, conforme al artículo 15.7 y 8; así resulta de la contestación que hace la memoria al informe de la CNMC, por más que el texto de la norma no sea claro en este punto.
c. A juicio del Consejo de Estado, la regulación proyectada no es adecuada para lograr el fin perseguido e incurre en algunas confusiones e inexactitudes. En particular:
Primero, no es adecuado que se incorpore a la norma un anexo cuyo contenido es confidencial, pues el principio de publicidad de las normas y de seguridad jurídica obliga a publicar su contenido. A este respecto, debe tenerse en cuenta que la aprobación de la citada lista no constituye propiamente un acto normativo, sino un acto administrativo, que no innova el ordenamiento jurídico, sino que se limita a aplicarlo, determinando los sujetos inicialmente previstos en cada uno de los supuestos del artículo 15 de la ley, en función del volumen de ventas. En consecuencia, sería suficiente con que la citada lista se aprobara mediante una resolución de la titular del departamento, diferenciada de la presente orden; dicha resolución, que podría aprobarse de forma simultánea a la presente norma, tendría, por ello, carácter de acto administrativo y no debería ser publicada en el "Boletín Oficial del Estado".
En segundo lugar, la regulación del procedimiento para determinar las instalaciones obligadas en el artículo 6 no es completa y clara, pues debiera hacerse referencia más detallada a su fase final, que se corresponde con la resolución que debe dictar la autoridad autonómica para resolver las alegaciones que puedan presentar los titulares de las instalaciones incluidas en las listas iniciales.
En tercer lugar, no se solventa adecuadamente la necesidad de compatibilizar un procedimiento de determinación de la primera lista -la que incluye, conforme a los artículos antes citados, aquellos titulares de instalaciones que deben cumplir su obligación de instalar infraestructuras de recarga eléctrica antes de los próximos meses de febrero y julio-, con la previsión de que, de conformidad con los apartados 7 y 8 del artículo 15 de la Ley de cambio climático y eficiencia energética, se deban aprobar nuevas listas cada dos años, en las que se incorporen aquellas instalaciones que en los años anteriores hayan alcanzado el tope de ventas a que se refieren los apartados 2 y 3 (10y 5 millones de litros, respectivamente).
A juicio del Consejo de Estado, lo anterior debiera dar lugar a modificar el artículo 1 del proyecto y el resto del articulado en los términos que seguidamente se concretarán.
VI.- Observaciones al articulado
Preámbulo
Debiera corregirse el primer inciso del párrafo segundo del preámbulo, pues lo que se ha identificado como una de las principales barreras para la progresiva incorporación de vehículos eléctricos al parque automovilístico no es "el despliegue de la infraestructura de recarga de acceso público", sino la falta de dicho despliegue.
Por lo demás, de atender las observaciones efectuadas en el apartado anterior, procedería corregir el preámbulo en consecuencia.
Artículo 1
Si se atienden las observaciones realizadas en el apartado anterior, debiera modificarse el apartado 1 de este artículo, relativo al objeto de la norma, para hacer referencia a los tres aspectos ya señalados, esto es:
- el procedimiento para determinar las instalaciones cuyos titulares están obligados a instalar infraestructuras de recarga eléctrica, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley de cambio climático y transición energética;
- el procedimiento para aprobar las resoluciones que, cada dos años, deben actualizar dichas listas (apartados 7 y 8 del artículo 15 citado);
- y el régimen de excepciones e imposibilidades técnicas (artículo 15.6 de la LCC).
Artículo 2
Este artículo, bajo la rúbrica "Definiciones", establece que la definición de infraestructura de recarga será la dada por el artículo 2 de la Instrucción Técnica Complementaria (ITC) BT-52, aprobada por Real
Por ello, a juicio del Consejo de Estado, sería más expresiva sustituir la mencionada rúbrica por otra que hiciera referencia a las "Infraestructuras de recarga eléctrica".
Artículo 4
Este artículo recoge reglas que tienen fines diversos y que sería adecuado recoger en preceptos diferentes.
Así, en lo que hace a los dos primeros apartados, relativos a las listas de instalaciones recogidas en el anexo y a la determinación por las comunidades autónomas de las instalaciones de suministro de carburante cuyos titulares estarán obligados a instalar infraestructuras de recarga eléctrica de conformidad con el artículo 15.5 de la Ley de cambio climático y transición energética, sería más adecuado incluir su contenido en un artículo dirigido a establecer el procedimiento para determinar la lista definitiva de instalaciones.
La regla del apartado 3 podría ir ubicada en el artículo que, de aceptar la observación realizada, llevara a cabo la regulación del procedimiento para aprobar las listas a que hace referencia el apartado 7 del artículo 15 (esto es, la lista que se aprobará en 2023 y luego, cada dos años).
El contenido de los otros dos apartados (el 4 y el 5) no se refieren propiamente al procedimiento de determinación de las instalaciones obligadas, sino a la forma de cumplir dicha obligación de infraestructuras de recarga eléctrica; este contenido podría mantenerse en este artículo, si bien convendría cambiar su rúbrica, para adecuarla a su contenido.
Artículo 6
Este precepto se refiere, de acuerdo con su rúbrica, a la "Comunicación a las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla y a los sujetos obligados". A juicio del Consejo de Estado, y de conformidad con los criterios antes apuntados, sería conveniente recoger en él, previa adecuación de su rúbrica, el procedimiento dirigido a determinar las instalaciones de suministro de combustible cuyos titulares están obligados a instalar infraestructuras de recarga eléctrica, en particular cuando los incluidos en las listas iniciales aduzcan que no les es de aplicación la obligación (ya sea por concurrir alguna excepción o por otra circunstancia).
Si bien ello puede hacerse en los términos ahora previstos, sería necesario incorporar algunas previsiones.
Así, en primer lugar, debiera preverse que, conforme a lo ya señalado, la ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico aprobará la lista de las instalaciones que cumplan los límites de ventas de los apartados 2 a 4 del artículo 15 de la Ley de cambio climático y transición energética (que sería la lista ahora incorporada al anexo, y que debiera excluirse de él), y que el órgano autonómico correspondiente establecerá la lista de instalaciones que cumplen inicialmente los requisitos establecidos en el apartado 5 del mismo artículo.
En segundo lugar, en lo que hace al procedimiento para establecer las instalaciones cuyos titulares están obligados en definitiva a instalar infraestructuras de recarga eléctrica, convendría regular con más detalle la parte final, y en particular:
- determinar si en el caso de las instalaciones incluidas en las listas iniciales cuyos titulares no presenten alegaciones en el plazo de quince días previsto en el apartado 2, debe dictarse una resolución expresa declarando la obligación de su titular de instalar infraestructuras de recarga o si, como parece, dicho efecto resulta de la circunstancia de estar incluido en dichas listas y no haber presentado alegaciones frente a tal inclusión;
- segundo, prever explícitamente que cuando los particulares presenten alegaciones aduciendo que o bien no debieron ser incluidos en dichas listas o bien, habiendo sido correctamente incluidos, le son de aplicación algunas de las excepciones previstas, corresponde a la autoridad autonómica pronunciarse sobre tales alegaciones y determinar, en definitiva, si sus titulares están o no sujetos a la obligación de instalar infraestructura de recarga, conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la ley.
Por otra parte, sería conveniente también incluir un artículo nuevo en el que se recogieran las especialidades del procedimiento que se seguirá para aprobar las listas del año 2023 y de los años posteriores, conforme a lo previsto en el artículo 15.7 citado.
Disposición final segunda
Establece esta disposición lo siguiente:
"Disposición final segunda. Aplicación de la Orden.
Por resolución de la Secretaría de Estado de Energía se dictarán cuantas instrucciones sean precisas para la aplicación de esta orden".
Debe tenerse presente que la habilitación no se refiere a la potestad normativa, sino a los actos de ejecución correspondientes, por lo que no hay obstáculo para dicha previsión, que sí que existiría, en cambio, si pretendiera atribuirse potestad reglamentaria al titular de dicha Secretaría de Estado de Energía.
Por lo demás, si bien es cierto que la potestad de aplicar y ejecutar las disposiciones normativas corresponde a los departamentos y, dentro de ellos, a los titulares de las secretarías de estado correspondientes, en los términos que resulten de las normas de competencia, incluir una previsión semejante en la norma contribuye a dar mayor claridad al régimen de aplicación de la norma.
Disposición final tercera
En esta disposición, relativa a la entrada en vigor, debiera sustituirse la expresión "... entrará en vigor al día siguiente..." por "... entrará en vigor el día siguiente...".
Anexo
De conformidad con las observaciones realizadas en el punto V de este dictamen, procede suprimir el anexo, dado que su aprobación no tiene carácter normativo -sino de acto administrativo- y habida cuenta, además, que dicha lista tiene carácter confidencial y no puede, por lo tanto, ni incorporarse a la norma ni publicarse.
Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada con carácter esencial al anexo y consideradas las restantes, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta".
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 13 de octubre de 2022
LA SECRETARIA GENERAL,
LA PRESIDENTA,
EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.
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