Dictamen de Consejo de Estado 1559/2009 de 15 de octubre de 2009

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de octubre de 2009, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 10 de septiembre de 2009 (con registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente. Constituye un desarrollo del artículo 34.2 de la Ley General Tributaria, aunque este órgano fue ya creado por Real Decreto 2458/1996 y establecidos algunos aspectos del procedimiento a seguir ante él por Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 14 de febrero de 1997.

El preámbulo destaca estos y otros rasgos de la nueva regulación que se pretende para el Consejo para la Defensa del Contribuyente. Explica que el Consejo ejerce con eficacia "su función primordial de defensa de los derechos de los obligados tributarios" y que ha recibido un impulso con su elevación a rango legal (esto es, con el reconocimiento de su existencia por parte de la Ley General Tributaria). Este impulso hace conveniente que se introduzcan "modificaciones en la regulación del Consejo para la Defensa del Contribuyente, en lo que afecta a su esquema organizativo y procedimental, a fin de acomodarlo a su nueva realidad jurídico-económica y social, y posibilitar, a la vista de su propia evolución, su adaptación a ella". De tales modificaciones el preámbulo destaca tres: la diferente composición de los miembros del Consejo y el posible apoyo de terceros ajenos que sean expertos por razón de la materia; la nueva regulación del ámbito de las quejas y sugerencias, la legitimación para interponerlas y las causas de inadmisión; y otras cuestiones procedimentales que cubren lagunas de la normativa anterior. En todo caso, tiene muy en cuenta la regulación vigente y "refuerza la configuración del Consejo como órgano asesor y de defensa de los contribuyentes, y reconoce su independencia como órgano".

La parte dispositiva consta de diecisiete artículos y las disposiciones de la parte final. Se estructura del siguiente modo:

- El Capítulo I se integra sólo por el artículo 1, que precisa el objeto de la norma. - El Capítulo II se rubrica "El Consejo para la Defensa del Contribuyente" y establece su naturaleza (artículo 2: órgano colegiado orgánicamente inserto en el Ministerio de Economía y Hacienda e independiente funcionalmente), funciones (artículo 3: cuatro referentes a quejas y propuestas, tres de carácter asesor), composición, funcionamiento y Presidente (artículos 4 y 5: está formado por dieciséis vocales, ocho de sectores profesionales y de la sociedad en general y ocho representantes de la Administración tributaria, nombrados y cesados todos por el Ministro de Economía y Hacienda; el Presidente se designa por el Ministro entre los vocales y a propuesta de éstos por plazo de cuatro años). Se le adscribe además una unidad operativa que le presta apoyo técnico (artículo 6). - El Capítulo III trata de los aspectos más sustantivos de las quejas y sugerencias: su ámbito (artículo 7: en rigor, su objeto y contenido o a qué podrán referirse y también -apartado 3, de gran relevancia- su carácter, límites y compatibilidades con otras instituciones dirigidas a la impugnación); la legitimación para interponer unas y otras (artículo 8) y los supuestos de inadmisión (artículo 9). - El último, Capítulo IV, se dedica al procedimiento. Regula primero la tramitación de las quejas y la posibilidad de desistimiento (artículos 10 y 11). Aborda después la tramitación de las sugerencias y de las propuestas (artículos 12 y 13). Establece una tramitación especial (artículo 14), que consiste en realidad en dos regímenes que se remiten a las normas del funcionamiento del Consejo: uno, de acumulación de quejas y sugerencias de especial complejidad o de gran volumen, que podrán resolverse mediante propuesta específica; otro, para las cuestiones de carácter técnico o informático. Los artículos 15, 16 y 17 se refieren, en fin, a la terminación de los procedimientos, el derecho de quienes hayan presentado queja o sugerencia a obtener información y el carácter reservado de los datos.

La disposición adicional única preceptúa que la aplicación del real decreto "no deberá originar aumento alguno del gasto público". La disposición transitoria primera establece la vigencia de la Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 14 de febrero de 1997 y de la Instrucción de la misma fecha, hasta que no sean aprobadas otras en ejecución del nuevo real decreto. La transitoria segunda se refiere a la subsistencia de nombramientos -en rigor, de cargos- ahora existentes. La tercera dispone que la "adaptación" a la norma del artículo 4.1.a) se producirá en el nombramiento del primer vocal que venga a sustituir a otro cesado, desde la entrada en vigor del real decreto. La disposición derogatoria única establece la derogación del Real Decreto 2458/1996 y de cuantas normas de igual o inferior rango se opongan al real decreto proyectado. La disposición final primera se refiere a una serie de habilitaciones normativas en materia de reglas de funcionamiento del Consejo. La segunda establece, por último, la entrada en vigor del real decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Constan la versión definitiva del proyecto y sus borradores anteriores, todos ellos elaborados por la Dirección General de Tributos. Figura (sin fecha) un documento de memoria justificativa, memoria económica e impacto por razón de género. La primera resume el contenido del proyecto. La segunda dice que las normas del proyecto "no ocasionan coste recaudatorio alguno, pues éste se produce, en su caso, con la aprobación de la Ley, el cual ya está incluido en la valoración que se ha efectuado en la correspondiente memoria económica que se elaboró en el momento de presentar el anteproyecto de Ley, no siendo, en consecuencia, imputable a este proyecto de Real Decreto". El informe de impacto por razón de género niega la existencia de tal impacto en el proyecto.

B) La primera versión del proyecto fue sometida a trámite de información pública a través de la página web del Ministerio de Economía y Hacienda. Remitieron escritos en contestación, la mayoría de ellos formulando observaciones, las personas y organismos administrativos que se enumeran a continuación:

- Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (22 de abril de 2009). - D. Isaac Ibáñez García (con la misma fecha). - Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (23 de abril de 2009). - Director General del Tesoro y Política Financiera (24 de abril de 2009). - Secretaría General de Financiación Territorial (con la misma fecha). - Asociación de Mercados Financieros (27 de abril de 2009): - Dirección General de Presupuestos (28 de abril de 2009). - Federación de Gremios de Editores de España (29 de abril de 2009). - Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (con la misma fecha). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial (con la misma fecha). - Real Academia Española (4 de mayo de 2009). - Loterías y Apuestas del Estado (con la misma fecha). - Asociación de Instituciones de Inversión Colectiva y Fondos de Pensiones [INVERCO] (con la misma fecha). - Asociación Española de Asesores Financieros y Tributarios [AEDAF] (con la misma fecha). - Instituto de Estudios Fiscales (6 de mayo de 2009). - Dirección General del Catastro (con la misma fecha). - Asociación Empresarial del Seguro [UNESPA] (con la misma fecha). - Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España (8 de mayo de 2009). - Federación Española de Municipios y Provincias [FEMP] (11 de mayo de 2009). - Landwell-PWC (12 de mayo de 2009). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Cultura (con la misma fecha). - Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad [CERMI] (con la misma fecha). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa (14 de mayo de 2009). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (con la misma fecha). - Consejo General de la Abogacía Española (con la misma fecha). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración (19 de mayo de 2009). - Consejo Superior de Cámaras de Comercio (20 de mayo de 2009). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (con la misma fecha). - Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda [GESTHA] (con la misma fecha). - Asociación Española de Banca [AEB] (con la misma fecha). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento (21 de mayo de 2009). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Igualdad (con la misma fecha). - Confederación Española de Cajas de Ahorro [CECA] (22 de mayo de 2009). - Agencia Española de Administración Tributaria [AEAT] (25 de mayo de 2009). - Confederación Española de Organizaciones Empresariales [CEOE] (con la misma fecha). - Registro de Economistas Asesores Fiscales [REAF] (26 de mayo de 2009): - Director General de Política Económica (27 de mayo de 2009). - Organización Profesional de Inspectores de Hacienda del Estado (28 de mayo de 2009). - Unión General de Trabajadores [UGT] (1 de junio de 2009). - Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito [ASNEF] (2 de junio de 2009). - Unión de Consumidores de España [UCE] (3 de junio de 2009). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Vivienda (16 de junio de 2009). - Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad y Política Social (29 de julio de 2009).

C) Obra el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente (8 de julio de 2009), con diversas observaciones, en su mayor parte atendidas. También el de la Subsecretaría de Economía y Hacienda (24 de junio de 2009). Consta la conformidad de este último órgano -tras ser contestadas sus observaciones por la Dirección General de Tributos- y la de la Secretaría de Estado de Economía (con fechas 8 de julio y 17 de junio, respectivamente).

D) Con fecha 28 de julio de 2009, la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia ha dado su aprobación al proyecto, a los efectos del artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Lo anterior sin perjuicio de algunas observaciones formuladas por la Secretaría de Estado para la Función Pública del Ministerio de la Presidencia (mediante escrito de 23 de julio de 2009, que obra asimismo en el expediente).

E) La Dirección General de Tributos ha dado respuesta a las diversas observaciones formuladas, bien en fase de información pública (mediante "fichas explicativas" elaboradas a modo de cuadro), bien con posterioridad (mediante un informe específico sobre las observaciones formuladas por los órganos del Ministerio de Economía y Hacienda y del Ministerio de la Presidencia).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta del Consejo de Estado el proyecto de Real Decreto por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado.

II. Procedimiento

Se han atendido las exigencias de tramitación previstas por el artículo 24 de la Ley del Gobierno para la elaboración de normas reglamentarias.

Constan, en efecto, en el expediente las sucesivas versiones del proyecto, acompañadas de informe sobre necesidad y oportunidad -memoria justificativa-, memoria económica e informe de impacto por razón de género. También se ha sometido el proyecto a trámite de información pública. Lo han informado diversos órganos del departamento proponente y, en particular, la Secretaría General Técnica (como lo exige el apartado 2 del citado artículo). Se ha recabado la aprobación de la Ministra de la Presidencia, para dar cumplimiento a la previsión del artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

No obstante todo lo anterior, en muchos de estos trámites se observa un cumplimiento meramente formal. Es el caso de la memoria justificativa, que se limita a un resumen del contenido, pero no da cuenta en profundidad de los principios que guían la modificación ni de los objetivos que ésta pretende. Sobre todo, es el caso de la memoria económica. El Consejo de Estado ha reiterado en numerosos dictámenes (recientemente, dictamen nº 119/2009, de 18 de marzo, y los que en él se citan) que este trámite no puede reducirse a una mera constatación de los efectos presupuestarios, sino que debe incidir en los costes o efectos económicos que el proyecto puede suponer en sentido amplio. Aun desde el primero y más limitado campo de los efectos presupuestarios, llama la atención que la memoria económica del proyecto afirme no existir ningún gasto público derivado del proyecto, pues éste, en su caso, se habría producido ya, y habrían sido sopesados sus efectos, con la aprobación de la ley. El tenor de la afirmación resulta sorprendente, no sólo porque la Ley General Tributaria -en desarrollo de la cual se dicta la norma proyectada- data del año 2003, en tanto que los cambios introducidos no resultarán efectivos sino hasta la entrada en vigor de este real decreto (esto es, en el año 2009); sino también y sobre todo, porque algunos de tales cambios inciden en la composición, personal y funciones del órgano, lo que no puede resultar irrelevante para el gasto público. Sobre ello se volverá con más extensión al tratar de la disposición adicional única del proyecto.

III. Base legal y rango de la norma

Como se acaba de decir, el proyecto desarrolla lo previsto en el artículo 34.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, el cual, situado en la sección sobre "derechos y garantías de los obligados tributarios", establece lo siguiente:

"Integrado en el Ministerio de Hacienda, el Consejo para la Defensa del Contribuyente velará por la efectividad de los derechos de los obligados tributarios, atenderá las quejas que se produzcan por la aplicación del sistema tributario que realizan los órganos del Estado y efectuará las sugerencias y propuestas pertinentes, en la forma y con los efectos que reglamentariamente se determinen".

El Gobierno es el titular de la potestad reglamentaria en los términos del artículo 97 de la Constitución y además cuenta en este caso con una autorización legal específica (último inciso del artículo transcrito).

Por todo ello, el rango de real decreto se estima adecuado.

IV. Consideraciones

La materia objeto del proyecto dictaminado se encuentra hoy regulada, en el plano reglamentario, en el Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, por el que se crea el Consejo para la Defensa del Contribuyente, y en la Resolución de la Secretaría de Estado de Hacienda de 14 de febrero de 1997, por la que se establece el procedimiento para la formulación, tramitación y contestación de las quejas, reclamaciones y sugerencias a que se refiere la disposición final única del citado real decreto.

Con posterioridad, la Ley General Tributaria del año 2003 ha venido a dar refrendo legal a la existencia de este órgano y a precisar sus funciones. A diferencia de la regulación reglamentaria del año 1996, la Ley General Tributaria habla ya únicamente de "quejas, sugerencias y propuestas" -y no de reclamaciones- y, de otro lado, alude a las funciones esenciales del Consejo para la Defensa del Contribuyente diciendo que éste "velará por la efectividad de los derechos de los obligados tributarios" y "atenderá las quejas que se produzcan por la aplicación del sistema tributario". En esta nueva formulación se ha visto por la doctrina una ampliación de las funciones de este órgano, de simple asesor a garante de los derechos de los contribuyentes, lo que debiera redundar también en una mayor independencia.

En todo caso, es claro que el modelo del Consejo para la Defensa del Contribuyente sigue siendo el de un órgano de defensa (ahora en sentido amplio: asesoramiento y garantía) interno a la propia organización de la que forma parte, en este caso la Administración del Estado. Se aparta así este sistema de otros concebidos según una mayor separación orgánica -vg. el Defensor del Pueblo, con el cual guarda no obstante importantes conexiones- y está en la línea de las instituciones de garantía interna implantadas ampliamente en ciertos sectores económicos, como el de los seguros privados o las entidades de crédito.

En este marco, la regulación proyectada es, en líneas generales, "continuista" con la del Real Decreto 2458/1996, como ha dicho en varias ocasiones la Dirección General de Tributos; o, por expresarlo en términos del preámbulo de la norma dictaminada, ésta "hunde sus raíces en la regulación preexistente", si bien -se dice- queda reforzada "la configuración del Consejo como órgano asesor y de defensa de los contribuyentes" y se reconoce su independencia orgánica.

Las novedades que supone el proyecto respecto de la vigente regulación son, en efecto, escasas. En lo relativo a los aspectos procedimentales (Capítulos III y IV, que reproducen buena parte de las reglas de la Resolución del Secretario de Estado de Hacienda de 1997), éstos se han regulado con mayor detalle y se estima preferible que consten en una norma con rango de real decreto. Por lo que hace, sin embargo, a la regulación orgánica y funcional del Consejo para la Defensa del Contribuyente, no ha experimentado grandes cambios. En cuanto a las funciones, se ha precisado ciertamente como la primera de ellas la de "atender [y no sólo recibir] las quejas" de los obligados tributarios; e igualmente se ha añadido la competencia del Consejo para "promover, específicamente, el inicio del procedimiento de revocación" relativo a actos susceptibles de revisión [artículo 3.1, apartados a) y c), respectivamente]. Sin embargo, aparte de esta última función que ya venía realizándose en la práctica, se ha perdido una oportunidad para dotar de mayor eficacia jurídica a alguna de las competencias del Consejo. Por lo general, su función de garantía continúa quedando limitada a recibir y tramitar las quejas y sugerencias, pero sin que la formulación de éstas interrumpa los plazos de interposición de otros recursos ni deban ser, en modo alguno, contestadas (artículos 7.3 y 10.9 del proyecto). No se ha otorgado un contenido efectivo, pues, a la competencia de "velar por la efectividad de los derechos de obligados tributarios" -a la que alude el artículo 34.2 de la Ley General Tributaria- y que debería ir más allá de la actividad de asesoramiento.

Tampoco la composición orgánica ha experimentado grandes cambios respecto de la actualmente vigente. Se mantiene el número de dieciséis vocales, de extracción equilibrada entre representantes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y de otros órganos de la Administración del Estado y vocales "de los sectores profesionales relacionados con el ámbito tributario y de la sociedad en general". Sin embargo, estos últimos son también propuestos por el Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos y todos ellos son nombrados y cesados libremente por el Ministro de Economía y Hacienda, sin mandato de duración específica (a diferencia del Presidente, que es designado por el Ministro, a propuesta de los vocales, por un plazo de cuatro años). El cargo de vocal tiene carácter no retribuido, sin perjuicio de las indemnizaciones por razón del servicio y de las que hubiere derecho a percibir conforme al Estatuto Básico del Empleado Público.

En líneas generales, puede decirse que la composición del Consejo para la Defensa del Contribuyente no facilita su operatividad ni, a pesar de la declaración en tal sentido de la parte expositiva, se ha reforzado su independencia. En el primer aspecto, el número de dieciséis vocales se antoja excesivo, de modo que el Consejo ganaría en eficacia con la reducción de sus miembros. De otro lado, se echa en falta la extracción de vocales independientes, cuyo nombramiento pudiera tener lugar a propuesta de entidades o corporaciones sociales y con un mandato fijo y no renovable por plazo de cuatro o cinco años, sin ser libremente revocables en cualquier momento. Por lo que hace a la Comisión permanente del Consejo para la Defensa del Contribuyente, se ha omitido la mención de que sus miembros deban ser designados entre los vocales que tengan la condición de funcionarios públicos, lo que podría ciertamente equilibrar la proporción entre éstos y los representantes del sector profesional (artículo 4.3 del proyecto).

Por lo demás, el Consejo para la Defensa del Contribuyente no tiene reconocida independencia orgánica respecto del Ministerio de Economía y Hacienda, pues según la Ley General Tributaria se inserta en dicho departamento. Y en cuanto a la independencia funcional, se ha establecido expresamente que el Consejo para la Defensa del Contribuyente "actuará con independencia en el ejercicio de sus funciones" (último párrafo del artículo 2 del proyecto). Pero, como se ha visto, la declaración no va acompañada de cambios sustanciales encaminados a este objetivo. En definitiva, la función de defensa del contribuyente, junto con la de asesoramiento en materia de derechos de los obligados tributarios, se encomienda a un órgano en cuya composición tiene un gran peso relativo la estructura ministerial, aunque desempeñe sus funciones con independencia.

Con todo, no se formula objeción de legalidad a la regulación proyectada, sin perjuicio de las observaciones que se exponen a continuación.

V. Observaciones

Al artículo 2, párrafo segundo

Establece este precepto que "el Consejo para la Defensa del Contribuyente desarrollará sus funciones asesoras en los términos establecidos en el presente reglamento". Se desconoce el sentido normativo que quiera darse a esta disposición: es claro que el Consejo ha de desempeñar sus funciones, y no sólo las asesoras sino también las de defensa y vigilancia de derechos de los contribuyentes, con sujeción a lo dispuesto en la Ley General Tributaria y en este reglamento. De mantenerse, se debería aplicar esta norma a todas las funciones del Consejo para la Defensa del Contribuyente.

Al artículo 3

Se ha suprimido de este artículo, relativo a las funciones del Consejo para la Defensa del Contribuyente, la que consta en el vigente artículo 2.d) del Real Decreto 2458/1996: "Asistir a los ciudadanos en el ejercicio del derecho de petición reconocido en los artículos 29 y 77 de la Constitución en el ámbito tributario".

El órgano encargado de la elaboración ha justificado esta supresión diciendo que la norma proyectada es posterior a la Ley Orgánica del Derecho de Petición, por lo que no es necesario prever una regla de este tipo. Ciertamente, como se ha visto a propósito del rango normativo del proyecto, una sustancial diferencia con el Real Decreto 2458/1996 es que éste vio la luz sin que existiese desarrollo por el legislador del mencionado derecho fundamental, en tanto que la norma ahora proyectada encuentra una específica previsión en la Ley Orgánica 4/2001, por la cual justamente se excluyen del ámbito de este derecho "aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley" (artículo 3, segundo párrafo y artículo 8, en términos similares). Tal es el caso de las quejas y sugerencias que se formulan ante el Consejo para la Defensa del Contribuyente.

Ahora bien, sentado lo anterior -que las quejas y sugerencias ante el Consejo no son objeto del derecho de petición en sentido estricto, con todo lo que ello conlleva, sobre todo la exclusión de la garantía jurisdiccional del artículo 12 de la Ley Orgánica 4/2001-, no se ve el sentido de suprimir una norma por la cual puedan encomendarse al Consejo para la Defensa del Contribuyente funciones de auxilio en el derecho de petición cuando éste se formule, en ese específico título, ante otros órganos. Para aquellos supuestos que puedan presentarse en la práctica como manifestaciones del derecho de petición que no sigan el cauce propio de este proyecto, podría mantenerse la competencia prevista en el artículo 2.d) del Real Decreto 2458/1996.

Al artículo 5

Se ha omitido, en este precepto relativo al Presidente del Consejo para la Defensa del Contribuyente, la norma prevista en el vigente artículo 5.3 del Real Decreto 2458/1996, cuyo establecimiento parece conveniente: "El Presidente del Consejo para la Defensa del Contribuyente actuará con independencia respecto de cualquier otro órgano administrativo y con total autonomía en cuanto a los criterios y directrices a aplicar en el ejercicio de sus funciones".

Al artículo 7.3

Este precepto es, como se dijo en antecedentes, uno de los de mayor contenido normativo del proyecto. Delimita el carácter de las quejas presentadas ante el Consejo, las distingue de otras figuras afines y establece su eficacia jurídica. Una norma similar se contiene hoy en el artículo 3.3 del Real Decreto 2458/1996. En esencia, se dispone en ambos preceptos que las quejas y sugerencias formuladas: no tienen la consideración de recurso administrativo ni su interposición interrumpe los plazos de aquéllos; no condicionan el ejercicio de los restantes derechos o acciones (salvo -cabe añadir- el condicionamiento fáctico que pueda suponer la pérdida de tiempo en la presentación de la queja, al no interrumpirse el plazo de recurso) y, finalmente, la respuesta a las quejas o sugerencias no constituye ni reconoce derechos subjetivos a favor de los administrados. En definitiva, las quejas y sugerencias formuladas ante el Consejo para la Defensa del Contribuyente no conceden acción en sentido estricto, pues no tienen carácter impugnatorio ni pueden dar lugar al reconocimiento de derechos.

Junto a todo ello, añade el proyectado artículo 7.3 que "tampoco serán de aplicación a las contestaciones y demás actos de comunicación del Consejo las normas previstas en los artículos 58 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común" (normas relativas a las notificaciones a los interesados). Se ha observado en el expediente que esta norma parece excesiva y el Consejo de Estado coincide con este parecer y recomienda su supresión.

En efecto, una cosa es que las sugerencias o quejas que se formulen ante el Consejo para la Defensa del Contribuyente no den lugar a derechos ni pueda entenderse su presentación como interposición de un recurso. Otra bien distinta que la sustanciación de estas quejas no deba estar sometida a un procedimiento ni sujeta a ciertas garantías, como toda actuación de la Administración. De hecho, éste es el sentido último de todo el proyecto. Con él se lleva a cabo una "procedimentalización" de toda la actuación ante el Consejo y por parte de éste. Es claro, por lo demás, que los actos emanados por el Consejo para la Defensa del Contribuyente son actos administrativos (aunque no exista obligación de resolución expresa ni por tanto régimen de silencio administrativo). Por tanto, dichos actos deben ser notificados.

De otra parte, las personas que formulan las quejas o sugerencias son auténticos interesados en un procedimiento y como tal se regula su legitimación (artículo 8). No tiene sentido, en consecuencia, excluir la obligación de notificarles los actos oportunos.

Tampoco es atendible, en fin, la respuesta del órgano de elaboración en el sentido de que el proyecto prevé comunicaciones de algunos trámites pero no obligación de notificarlos en sentido estricto. Además de que el proyecto habla en alguna ocasión de notificar (artículo 10.4), lo cierto es que no hay diferencia de sentido: se trata en todo caso de poner el acto en conocimiento de sus destinatarios. Y para ello deben seguirse las reglas previstas con carácter general en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: notificación en el domicilio, según ciertos trámites, con una determinada eficacia, etc. Por último, como muestra de la utilidad de seguir el régimen general de las notificaciones, y de la seguridad que ello supone, puede pensarse en los diversos pasos que se prevén en el proyecto para la tramitación ordinaria de las quejas (artículo 10): presentación y admisión de la queja; traslado al órgano responsable del servicio; respuesta de éste directamente y por escrito al interesado en el plazo de 15 días comunicando a la unidad operativa la respuesta; caso de no darse esta respuesta, requerimiento por la unidad operativa; en el plazo de un mes desde la notificación de la contestación, posibilidad del interesado o del propio Consejo de oponerse; comunicación por el Consejo de la respuesta definitiva al interesado.

En atención a todo ello, habría de suprimirse la regla de exclusión del régimen general de notificaciones prevista en el artículo 7.3, segunda frase del tercer párrafo del proyecto.

A los artículos 8.2 y 9.1.b)

A. Dispone el artículo 8.2 del proyecto en su primer párrafo: "Las quejas relacionadas, directa o indirectamente, con un procedimiento administrativo de naturaleza tributaria, sólo podrán ser presentadas por quien tenga el carácter de interesado en dicho procedimiento". Se ha cuestionado la restricción de legitimación que supone esta norma, al concederse sólo a los legitimados en los procedimientos en cuestión. Responde el órgano de elaboración que la legitimación de los interesados en el procedimiento es amplia y comprende también formas de legitimación colectiva y difusa (artículo 31 de la de Ley 30/1992).

A juicio del Consejo de Estado, cabe mejorar el régimen de legitimación. Procede partir para ello de cuál es la situación vigente. El Real Decreto 2458/1996 reconoce, ante todo, que "los contribuyentes tendrán derecho a formular cualesquiera reclamaciones, quejas o sugerencias que tuvieren por conveniente ante la Secretaría de Estado de Hacienda...". En punto a la legitimación para formular quejas, reclamaciones o sugerencias "de los ciudadanos, relacionados directa o indirectamente con los procedimientos administrativos de naturaleza tributaria" [artículo 2.a) del citado real decreto], se ha de acudir a la norma sexta, apartado 1 de la Instrucción de 14 de febrero de 1997, que dispone: "Podrán presentar las quejas a que hace referencia el artículo 2.a) del Real Decreto 2458/1996, de 2 de diciembre, personalmente o mediante representación, todas las personas físicas o jurídicas con capacidad de obrar conforme a derecho, españolas o extranjeras, que estén debidamente identificadas, siempre que se refieran a procedimientos administrativos de naturaleza tributaria de la competencia de la Secretaría de Estado de Hacienda o a la actuación de los servicios dependientes de la misma, con los que aquéllas estuvieren relacionadas directa o indirectamente". En definitiva, el vigente sistema concibe el derecho a formular quejas de forma amplia y concede la legitimación para hacerlo a quienes tuvieran relación directa o indirecta con el procedimiento en cuestión.

La solución que ofrece el proyecto sometido a consulta es ligeramente diferente. Reconoce igualmente el derecho, incluso de forma más amplia, pues no se refiere ya a contribuyentes sino a personas españolas o extranjeras en el artículo 8.1 (norma que, por lo demás, se estima que tendría mejor encaje en el artículo anterior del proyecto, formulándola como aspecto sustantivo de las quejas y sugerencias). Ya como parte del procedimiento, se hace mención de la legitimación en el artículo 8.2, pero se concede sólo, cuando las quejas estén relacionadas con un específico procedimiento tributario, a los interesados en éste.

Falta en esta regulación una norma general de legitimación amplia, paralela a la del reconocimiento del derecho, para quejas y sugerencias no relacionadas con el desarrollo de un procedimiento en concreto. Por otra parte, la legitimación en los restantes casos y en particular las de las quejas relativas a un procedimiento tributario, debiera concederse, mejor que a los interesados en éste, a los directa o indirectamente relacionados con él (como dice hoy la Instrucción de 14 de febrero de 1997, con criterio que se estima preferible, pues se trata de regular simples quejas ante actuaciones o servicios, que pueden muy bien no haberse desarrollado formalmente a través de un procedimiento en que el sujeto tuviese la condición de interesado).

B. En conexión con ello, el artículo 9.1.b) del proyecto prevé como nueva causa de inadmisión de las quejas o sugerencias la de haber sido éstas formuladas "por quienes no tengan atribuida la legitimación a la cual se refiere el artículo 8 de este real decreto". La inadmisión por falta de legitimación parece también excesivamente restrictiva y debiera quedar limitada, en su caso, a los supuestos en que se trate de quejas o sugerencias relativas a procedimientos tributarios en los que no se aprecie relación directa ni indirecta con su objeto.

Al artículo 9.4

Todavía en materia de inadmisión, dispone el artículo 9.4 del proyecto lo siguiente: "Si una vez admitida a trámite la queja o sugerencia, y en cualquier fase del procedimiento, la comisión permanente o, en su caso, el pleno estimase la concurrencia de una causa de inadmisibilidad, lo pondrá de manifiesto al interesado en la forma y con los efectos previstos en el apartado 2" (de este artículo, esto es posibilidad de que subsane los defectos formales). Este supuesto de inadmisión en el curso de una queja ya tramitada no se contempla hoy en la Instrucción de 14 de febrero de 1997 (norma décima) y se estima en exceso gravoso para el interesado, pues la unidad operativa ya ha tenido la oportunidad de inadmitir por las causas tasadas al inicio del procedimiento. Se aconseja por este motivo su supresión. Al artículo 14

Podría quedar dividido en dos apartados (que comprendan el primer párrafo, y el segundo y el tercero, respectivamente), por referirse a dos supuestos que materialmente nada tienen en común.

Al artículo 16.2

La norma prevista en este precepto ("la información deberá solicitarse de forma que quede constancia del nombre y apellidos o razón social o denominación completa y número de identificación fiscal de la persona o entidad que la solicita, así como la firma del obligado tributario o la acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier otro medio") difícilmente se compagina con la posibilidad de formular sugerencias de forma anónima, reconocida en el artículo 8.2 del proyecto. Debiera preverse esta salvedad.

A la disposición adicional única

Establece que "la aplicación de las previsiones de este real decreto no deberá originar aumento alguno del gasto público".

La norma, cuyo mandato parece dirigido a los servicios presupuestarios (a no ser que se entienda como una apreciación aproximada, en cuyo caso su lugar es la memoria económica), parece chocar con algunas previsiones novedosas del proyecto.

Así lo ha puesto de relieve, en primer lugar, la Dirección General de Presupuestos en su informe al proyecto. Estima que algunas novedades que podrían dar lugar a un mayor gasto público son las siguientes: auxilio de expertos que tengan la condición de funcionarios públicos (artículo 4.7); necesidad de personal adecuado para que la unidad operativa desempeñe sus funciones (artículo 6.4); presunción de que toda queja o sugerencia presentadas ante los servicios tributarios lo son para ser tramitadas ante el Consejo para la Defensa del Contribuyente (artículo 7.4); plazo máximo de duración de seis meses (artículo 10.9); posible solicitud de informe sobre la marcha de la tramitación en cualquier momento (artículo 16.1). Por su parte, la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas ha manifestado la misma preocupación por el coste que, en materia de personal, pudiera suponer el aumento de las funciones que asume la unidad operativa del Consejo.

Cierto que ambas observaciones fueron formuladas antes de las previsiones de coste presupuestario a realizar por la memoria económica. Pero, dado que ésta no ha venido a aportar datos concluyentes sobre tales costes, según se vio, se estima preferible suprimir la norma sobre inexistencia o prohibición de aumento del gasto público contenida en esta disposición adicional.

A la disposición transitoria segunda

Debería hablar en su rúbrica de subsistencia de los vigentes cargos, más que de los nombramientos. Por lo demás, podría precisarse, por lo que hace al Presidente, que continúa en su mandato hasta la extinción del plazo sin perjuicio de lo previsto en el artículo 5.2 de este reglamento, norma que prevé la continuidad en funciones de aquél hasta que sea nombrado nuevo presidente.

A la disposición transitoria tercera

Establece lo siguiente: "La adaptación a lo dispuesto en el artículo 4.1.a) se realizará a partir del momento en que se produzca el primer nombramiento de un nuevo vocal en sustitución de otro cesado, que hubiera sido nombrado en representación de sectores profesionales y de la sociedad en general, desde la entrada en vigor de este real decreto".

Esta norma parece querer decir que los nuevos criterios del artículo 4.1.a) del proyecto (relativos a que, de los ocho vocales "externos" a la Administración tributaria, cuatro procederán del mundo académico y cuatro del ámbito tributario) no serán de aplicación sino a partir del primer nombramiento que se produzca según la vigente normativa. Esta es la regla general de toda entrada en vigor temporal de una norma: que se aplica a los supuestos de hecho que acaezcan tras dicha entrada en vigor, sin que resulte de aplicación a los producidos con anterioridad ni tampoco a aquellos que tengan lugar una vez cesada la eficacia de la norma (sin retroactividad ni ultraactividad, en principio). De ser éste el sentido, la norma resultaría obvia y podría en consecuencia suprimirse.

Otros aspectos formales

Pudiera mejorarse la redacción del preámbulo en determinadas expresiones demasiado coloquiales ("recibir un espaldarazo por parte del legislador") o imprecisas ("reconoce su independencia como órgano": mejor, su independencia funcional, como se ha visto). También cabe hacer más precisas las numerosas remisiones a preceptos de este reglamento, expresión esta que no suele añadirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regula el Consejo para la Defensa del Contribuyente."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de octubre de 2009

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA SEGUNDA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE ECONOMÍA Y HACIENDA.