Dictamen de Consejo de Estado 1560/2009 de 24 de septiembre de 2009

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, sobre ejecución de penas de trabajos en beneficio de la comunidad y de localización permanente y de determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de penas privativas de libertad.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de septiembre de 2009, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, sobre ejecución de penas de trabajos en beneficio de la comunidad y de localización permanente y determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de penas privativas de libertad, remitido por V. E., con carácter urgente, el 14 de septiembre de 2009 (entrada en este Cuerpo Consultivo el mismo día).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto

El proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, que establece las circunstancias de ejecución de las penas de trabajos en beneficio de la comunidad y de localización permanente, de determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de las penas privativas de libertad sometido a consulta consta de:

- Preámbulo. En él se dice que la pena de trabajos en beneficio de la comunidad fue introducida por el Código Penal de 1995, si bien su aplicación se restringía al ámbito de la responsabilidad personal subsidiaria en caso de impago de la multa y al de la sustitución de las penas privativas de libertad. Añade que, con posterioridad, diferentes normas han extendido muy significativamente el recurso a este tipo de pena, lo que no ha venido acompañado de la necesaria oferta de puestos de trabajo para su realización, apreciándose disfunciones en su aplicación que deben corregirse. El preámbulo sigue exponiendo que se modifican las Instituciones obligadas a facilitar los trabajos para adecuar la obligación a los términos establecidos por el vigente Código Penal; que se modifica el procedimiento de ejecución, respondiendo a los principios de celeridad y simplificación de trámites; que se preservan las garantías de contradicción del penado que queda salvada con su audiencia y alegaciones y con la posibilidad de recurrir la resolución del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, suprimiéndose el llamado segundo consentimiento del penado y, por último, se establecen los mecanismos necesarios para dotar de mayor rigor a su cumplimiento. Finalmente, se indica que, respecto al contenido de la pena, se introduce en el artículo 6 la posibilidad de programas de reeducación que se puedan computar como parte de las jornadas de trabajo en el plan de ejecución.

- Artículo único ("Modificación del Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, que establece las circunstancias de ejecución de las penas de trabajos en beneficio de la comunidad y de localización permanente, de determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de las penas privativas de libertad").

Consta de cuatro números que reforman los artículos 4, 5, 6 y 7 del Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo. En concreto, el artículo 4, sobre determinación de los puestos de trabajo, se modifica en sus dos apartados actuales y se añade uno tercero; el artículo 5, relativo a la entrevista y selección del trabajo, se ve afectado en sus tres apartados; el artículo 6, titulado "jornada, horario e indemnizaciones", ve modificado su apartado 3 y se le añade uno nuevo, 4; y, finalmente, el artículo 7, con el rótulo de "seguimiento y control", es modificado en sus dos primeros apartados.

- Disposición final primera ("Titulo competencial") que dispone que el Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.6ª de la Constitución.

- Disposición final segunda ("Entrada en vigor") que prevé que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El expediente

Al proyecto de Real Decreto se acompaña el expediente que refleja las actuaciones habidas con ocasión del procedimiento de su elaboración y en el que constan:

a) Primer texto del proyecto, elaborado por la Secretaría de Estado de Seguridad, de enero de 2009, acompañado de las memorias justificativa y económica así como del informe sobre el impacto por razón de género.

b) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, de 13 de febrero de 2009, en el que no se formulan observaciones al proyecto.

c) Informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Administraciones Públicas, sin fechar, en el que se sugería la conveniencia de incluir una disposición final primera que recogiera que el real decreto se dictaba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.6ª de la Constitución.

d) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 6 de febrero de 2009, en el que se sugería concretar el término "Administración local" empleado en el artículo 4 modificado en el sentido de determinar si se refiere bien a todas las entidades locales, bien a todas las entidades locales territoriales, bien sólo a los Ayuntamientos.

e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 8 de mayo de 2009, favorable a la aprobación del proyecto.

f) Informe de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 19 de mayo de 2009, en el que se mostraba favorable a acoger la sugerencia formulada por la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Administraciones Públicas.

g) Segundo texto del proyecto de Real Decreto.

h) Informe del Consejo General del Poder Judicial, de 23 de julio de 2009. En él, tras un prolijo examen de la regulación aplicable a los trabajos en beneficio de la comunidad y en relación con el abono como trabajos en beneficio de la comunidad de la participación en programas de reeducación vial, se señalaba que la mera asistencia pasiva a cursos de reeducación en materia de seguridad vial no podría integrar el contenido de la pena, pues únicamente podía incardinarse en el concepto legal contenido en el artículo 49 del Código Penal una colaboración activa en los programas organizados por la Autoridad competente. Y en relación con el desarrollo del procedimiento de ejecución, el informe señalaba que la reforma tenía por objeto conceder al penado la facultad de proponer un trabajo concreto, propuesta que, tras ser valorada en informe previo por la Administración penitenciaria, será considerada en el informe que se ha de remitir al Juez de Vigilancia Penitencia.

Una Vocal del Consejo presentó un informe al Pleno que se ha incorporado al Informe de la Comisión de Estudios e Informes adoptado.

i) Informe del Consejo Fiscal de 29 de julio de 2009.

El Consejo Fiscal llamaba la atención en relación con el artículo 5.1 sobre la conveniencia de que la Administración penitenciaria remita mensualmente a los órganos de enjuiciamiento un informe sobre las plazas existentes, con expresión de su cometido y horario, tal y como dispone el artículo 9 del real decreto a fin de facilitar la imposición de la pena. Añadía, en relación con el número 3 del artículo 5, que no era cuestión clara que la incomparecencia del penado a la cita inicial de los servicios sociales penitenciarios constituyera un delito de quebrantamiento de condena, de tal manera que procedía suprimir tal inciso. En relación con la proyectada modificación del artículo 6.4 del vigente real decreto, el Consejo Fiscal señalaba que los cursos o programas a que se refería no podían ser los establecidos en vía administrativa como obligatorios sino aquellos otros que el Juez impone como complemento de la pena sustituida o suspendida; que la participación en dichos cursos o programas no podía ser meramente pasiva y que no podía ser de abono a efectos de cumplimiento de la pena cuando hubieren sido impuestos por el Juez conforme a lo establecido en los artículos 83 y 88 del Código Penal, pues ello implicaría que una única actividad se aplicaría simultáneamente al cumplimiento de dos obligaciones. En su conjunto, el Consejo Fiscal informaba favorablemente el proyecto.

j) Oficio de remisión a la Secretaría de Estado de Seguridad del tercer texto del proyecto, elaborado por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de acuerdo con los informes emitidos por el Consejo Fiscal y el Consejo General del Poder Judicial, de 11 de septiembre de 2009.

k) Informe de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 11 de septiembre de 2009, en el que mostraba su conformidad al texto elaborado.

l) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 10 de septiembre de 2009 en el que se pronunciaba de manera favorable a la aprobación del proyecto de Real Decreto y se señalaba que este centro directivo había participado activamente en su elaboración.

m) Memoria justificativa que da cuenta del contenido del proyecto.

n) Memoria económica en la que se señala que el proyecto de Real Decreto introduce un conjunto de medidas que no implican coste económico adicional.

ñ) Memoria sobre el impacto de género en la que se dice que, de las medidas que se establecen en el proyecto, no se deriva ninguna consecuencia que pueda implicar impacto por razón de género.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece la consulta preceptiva a la Comisión Permanente del Consejo de Estado de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones".

II. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto modificar el Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, por el que se establecen las circunstancias de ejecución de las penas de trabajos en beneficio de la comunidad y de localización permanente, de determinadas medidas de seguridad, así como de la suspensión de la ejecución de las penas privativas de libertad.

III. En lo tocante al procedimiento, se ha observado el legalmente establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a la hora de elaborar el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, constando en el expediente los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior, de Economía y Hacienda y del entonces Ministerio de Administraciones Públicas (Ley 50/1997, de 27 de noviembre, artículo 24.2). Se han recabado y emitido los preceptivos informes por el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo Fiscal.

Constan igualmente en el expediente la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto de género exigidos por el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, a falta de la entrada en vigor del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.

IV. El proyecto de Real Decreto tiene por objeto modificar determinados aspectos de la ejecución de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad, con el propósito de resolver los problemas que se están planteando en la actualidad. Dichos problemas básicamente son dos: uno, la falta de una oferta suficiente de puestos de trabajo por parte de las Administraciones públicas y otro, la exigencia de la conformidad por parte del penado al trabajo que se le encomienda, prevista en el artículo 5.2 del vigente Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, -denominado "segundo consentimiento" por la doctrina- que dificulta su aplicación por razones de complejidad del procedimiento.

La pena de trabajos en beneficio de la comunidad es ajena a nuestro derecho penal tradicional. Se introdujo por la Ley Orgánica 10/1985, de 23 de noviembre, del Código Penal, como pena sustitutiva de otras; en concreto, como pena sustitutiva de la prisión en las penas de hasta un año y, excepcionalmente, de hasta dos años de privación de libertad, como previene el artículo 88. Sin embargo, en la actualidad, tiene también carácter de pena alternativa como señala la memoria justificativa del proyecto.

En efecto, la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros, estableció los trabajos en beneficio de la comunidad como pena principal alternativa en el artículo 153 del Código Penal, que tipifica el maltrato en el ámbito familiar. Después, la Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, introdujo la previsión de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad como pena alternativa para ciertos delitos de la parte especial -delito de robo y hurto de vehículos del artículo 244, la conducción de vehículos de motor bajo los efectos del alcohol u otras drogas y el incumplimiento de las prohibiciones del artículo 57.2- y en determinadas faltas -las tipificadas en los artículos 618.2, las amenazas, coacciones, injurias y vejaciones leves sobre las determinadas personas contempladas en el 620, etc.-. Más tarde, la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, introdujo reformas que prevén la pena de trabajos en beneficio de la comunidad como pena alternativa a la pena de prisión en determinados tipos penales -los previstos en los artículos 153, 171.4, 5 y 6, 172.2 y 620-. Por último, la Ley Orgánica 15/2007, de 30 de noviembre, por la que se modificó la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal en materia de seguridad vial, estableció la pena de trabajos en beneficio de la comunidad junto con la pena de multa como alternativa a la de prisión en los delitos previstos en los artículos 379, 384 y 385 del Código Penal.

La ampliación de los casos en que resulta de aplicación la pena de trabajos en beneficio de la comunidad -en especial en el caso de los delitos contra la seguridad vial- ha motivado que no existan trabajos bastantes para que los condenados puedan cumplir las penas que les han sido impuestas, produciéndose en ocasiones la extinción de la responsabilidad criminal por prescripción de la pena ante la imposibilidad de ejecutarla en el plazo legalmente establecido.

V. La modificación proyectada afecta a tres cuestiones:

a) La primera es la atinente a las Administraciones públicas obligadas a facilitar los trabajos. El tenor actual del real decreto encomienda esta labor a la Administración penitenciaria que puede suscribir convenios con las demás Administraciones públicas o entidades públicas o privadas que desarrollen actividades de utilidad pública. Cuando esto ocurre, estas Administraciones o entidades pueden asumir las funciones de gestión de los trabajos, asesoramiento, seguimiento y asistencia de los penados, sin perjuicio de la supervisión de la Administración penitenciaria. El texto proyectado amplía a las Administraciones públicas estatal, autonómica y local el cometido de facilitar trabajos, conservando la Administración penitenciaria la potestad de supervisión -además de prestarles apoyo y asistencia-.

Dicha ampliación de las Administraciones obligadas a facilitar trabajos se ve acompañada con la imposición de dos deberes de información: el deber de las Administraciones públicas estatal, autonómica y local de remitir mensualmente a la Administración penitenciaria la relación de plazas disponibles en su territorio (artículo 4.1. in fine) y la obligación de transmitir periódicamente información a los servicios sociales penitenciarios por parte de los servicios correspondientes de la Administración que haya facilitado el trabajo sobre su cumplimiento efectivo, sobre las incidencias relevantes habidas durante el plan de ejecución y sobre su efectiva terminación (artículo 7.2).

El Consejo de Estado considera adecuada la reforma proyectada toda vez que permitirá allegar mayor número de trabajos en los que se pueda cumplir la correspondiente pena, solventando situaciones como las producidas en la actualidad que conduce a la extinción de la responsabilidad criminal por prescripción de las penas por la imposibilidad de ejecutarlas en el plazo legal.

b) La segunda de las modificaciones que introduce el proyecto comporta la supresión del requisito del consentimiento del penado al trabajo que se le propone ejecutar, actualmente previsto en el artículo 5.2 -el denominado por la doctrina "segundo consentimiento"-.

El artículo 49 del Código Penal dispone que "los trabajos en beneficio de la comunidad, que no podrán imponerse sin el consentimiento del penado, le obligan a prestar su cooperación no retribuida en determinadas actividades de utilidad pública...". La exigencia del consentimiento del penado viene impuesta por el artículo 25.2 de la Constitución que prohíbe las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad que consistan en trabajos forzados.

La regulación actual había establecido que el penado debía prestar dos consentimientos: uno, a la propia pena de trabajos en beneficio de la comunidad, en abstracto, y otro, al concreto trabajo que le proponía la Administración penitenciaria -artículo 5.2 del Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo-. La regulación proyectada, como se ha indicado, suprime el segundo de ellos.

El Consejo de Estado considera que la supresión indicada no contraviene el artículo 49 del Código Penal pues éste exige el consentimiento del penado para la imposición de dicha pena, pero no para la determinación del concreto trabajo que ha de realizar.

La supresión del citado segundo consentimiento permitirá, como expone la memoria, agilizar el procedimiento de ejecución.

En todo caso, el Consejo de Estado debe llamar la atención sobre el hecho, ya destacado por el Consejo Fiscal, de que la supresión del "segundo consentimiento" no debe comportar que el penado se vea obligado a desarrollar unos trabajos en beneficio de la comunidad incompatibles con su capacidad y sus circunstancias personales y laborales. Por ello, se considera que -con independencia de lo previsto en el artículo 7.2 proyectado- debería establecerse la obligación -y no hacerlo sólo cuando son requeridos como ahora- de que los servicios sociales penitenciarios informarán cumplidamente a la Autoridad judicial de la ejecución de la pena y de las condiciones de su cumplimiento, conforme al artículo 28.2 del Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, a fin de adoptar las medidas correctoras que procedieran.

c) La tercera de las modificaciones prevé la introducción de un número 4, con dos párrafos, en el artículo 6 del Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo. El primero de los párrafos previene que "la pena de trabajos en beneficio de la comunidad impuesta en delitos contra la seguridad en el tráfico podrá cumplirse mediante la cooperación del penado en la impartición o realización de programas de reeducación vial organizados por las Autoridades correspondientes". Y, el segundo, que "en este caso, podrá formar parte del cumplimiento de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad la asistencia del condenado a cursos de reeducación vial".

La pena de trabajos en beneficio de la comunidad exige el desarrollo de una actividad por parte del penado, que no puede ser meramente pasiva. La pena exige un efectivo hacer por parte del condenado. Así se colige del artículo 49 del Código Penal al establecer que "los trabajos en beneficio de la comunidad (...) le obligan (al penado) a prestar su cooperación no retribuida en determinadas actividades de utilidad pública, que podrán consistir, en relación con los delitos de similar naturaleza al cometido por el penado, en labores de reparación de los daños causados o de apoyo o asistencia a las víctimas" y así lo han puesto de manifiesto el Consejo Fiscal y el Consejo General del Poder Judicial en sus informes.

Además, suscita dudas que pueda ampliarse el concepto legal de trabajos penitenciarios para incluir en ellos la asistencia de programas de reeducación vial. Los trabajos penitenciarios son una pena que responde a la antijuridicidad del hecho y la culpabilidad de quien recibe el castigo. La participación en un programa de reeducación vial por el contrario tiene un contenido más acorde con la peligrosidad del sujeto, esto es, con las medidas de seguridad o, con las reglas de conducta, deberes u obligaciones que pueden acompañar a la suspensión de la ejecución de las penas privativas de libertad, a la sustitución de penas y a la libertad condicional - vid. los artículos 96.2.12ª, 105.1.f), 83.1.6ª, 88.1 y 90.2 del Código Penal-.

El Consejo de Estado por tanto considera que ni la realización -como simple asistencia-, ni la asistencia del condenado -meramente pasiva- a cursos de reeducación vial puedan reputarse como trabajos en beneficio de la comunidad a los efectos de cumplimiento de la pena, puesto que no hay en ello una actividad positiva, real y efectiva prestada por el penado. Por consiguiente, las prescripciones establecidas en tal sentido en el proyectado número 4 del artículo 6 del Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, deben ser eliminadas. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 1.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Por otra parte, y con independencia de lo expuesto, la participación -aun activa- del condenado en los cursos de reeducación vial a que se refiere el párrafo segundo del número 4 del artículo 6 del Real Decreto 515/2005, de 6 de mayo, proyectado sólo podría formar parte del cumplimiento de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad si se tratase de cursos distintos de los ordenados por el Juez con base en los artículos 83 -suspensión de la pena- y 88 -sustitución de la pena privativa de libertad- pues, si se tratare de éstos, no podrían computarse, ya que, como bien señalan el Consejo General del Poder Judicial y el Consejo Fiscal en sus informes, se estaría aplicando una misma actividad al cumplimiento de dos obligaciones distintas. E igual criterio debe sostenerse para los programas desarrollados en cumplimiento de la disposición adicional decimotercera del Real Decreto-ley 339/1990, que establece determinados efectos administrativos para las condenas penales que comporten la privación del derecho a conducir. En efecto, con arreglo a dicha disposición, los condenados a tales penas están obligados a participar en determinados programas de seguridad vial - regulados por la Orden Ministerial 2596/2005, de 28 de julio-. La asistencia y participación en dichos programas tiene el carácter de obligación de índole administrativa y es independiente de las penas impuestas en los procesos penales. Por consiguiente, tampoco cabe computarlos a efectos del cumplimiento de la obligación administrativa y, además, a los efectos de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación contenida en el cuerpo de este dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de septiembre de 2009

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.