Dictamen de Consejo de Estado 1751/1991 de 09 de enero de 1992

Cuestión

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de fecha 23 de diciembre de 1991, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Orden Ministerial por la que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992; de cuyos antecedentes resulta lo siguiente:

PRIMERO.- El expediente se compone de los siguientes documentos:

- Proyecto de Orden, fechado el 20 de diciembre de 1991, que se somete a dictamen.

- Memoria explicativa.

- Informe de la Secretaría General Técnica.

- Proyecto de Orden de fecha 16 de diciembre mencionado que consideró la Secretaría General Técnica.

- Informe del Instituto Social de la Marina.

- Informe de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

- Informe de la Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social.

- Informes de la Dirección General de Empleo e

- Informe de la Tesorería General de la Seguridad Social.

SEGUNDO.- La Memoria explicativa empieza ocupándose de la finalidad de la Orden. Iniciado -dice- un nuevo ejercicio económico y aprobada la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, en cuyo artículo 110 (en la Ley aprobada, artículo 111) se contienen las normas genéricas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional para 1992, se hace preciso fijar, en desarrollo de las mismas, las normas de cotización a las contingencias aludidas. A tal finalidad responde la Orden que se proyecta dictar en uso de las facultades contenidas en el número ocho del artículo 111 de la mencionada Ley.

A su vez, y de acuerdo con lo señalado en la Disposición Final Primera del Real Decreto 1245/1979, a través de la Orden se establecen los coeficientes para determinar la cotización durante 1992 en determinados supuestos especiales como son los de Convenio Especial, Colaboración en la gestión de la Seguridad Social o exclusión de alguna contingencia.

Respecto a las bases y tipos de cotización, la Memoria distingue y separa los supuestos siguientes:

1.- Régimen General y asimilados.

Las bases máximas de cotización crecen, para el ejercicio 1992, "en el mismo porcentaje -5 por 100-, previsto para dicho ejercicio" respecto de la inflación. Por lo que se refiere a las bases mínimas, las mismas se incrementan, conforme a lo previsto en el artículo 111.Dos.1.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992. Respecto a los tipos de cotización a la Seguridad Social, permanecen en las mismas cuantías que los vigentes en 1991.

Con las medidas anteriores, las normas de cotización a la Seguridad Social se enmarcan -según la Memoria- dentro de los acuerdos suscritos en 1990 entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), respecto al establecimiento de un cuadro de cotizaciones sociales en el Régimen General para toda la legislatura, bajo el principio de neutralidad.

2. Otros Regímenes de la Seguridad Social.

2.1 Régimen Agrario. Por lo que se refiere al Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, se establecen los nuevos tipos de cotización, incrementando en 0,5 puntos el tipo de cotización de los trabajadores por cuenta ajena (que pasa a ser del 11 por 100); 0,75 puntos el de los trabajadores por cuenta propia (tipo que se sitúa en el 18 por 100) y 1 punto el de las jornadas reales (que queda fijado en el 13 por 100). Permanece, en la misma cuantía que en 1991, la cotización por jornadas teóricas.

Estos incrementos se justifican por la Memoria en el déficit del Régimen Especial citado, y en la necesidad de que la presión contributiva soportada por los diferentes Regímenes de la Seguridad Social sea, en términos homogéneos, equivalente.

2.2. Régimen de Autónomos. En lo que respecta al Régimen de Autónomos, la base mínima de cotización se incrementa en un porcentaje superior a la base mínima de cotización prevista para el Régimen General, a fin de que en este Régimen Especial se logre paulatinamente una autofinanciación de la pensión generada. El tipo de cotización permanece en la misma cuantía prevista para 1991, previéndose una reducción de la cuota, conforme a lo señalado en el artículo 111.Cuatro.4 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, en función de la ausencia, dentro de la acción protectora de dicho Régimen Especial, de la prestación de invalidez provisional.

2.3. Régimen de Trabajadores del Mar. El proyecto de Orden, basado en lo dispuesto en el artículo 111.Seis.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, continúa con el proceso de equiparación, respecto a la cotización a la Seguridad Social, de los trabajadores incluidos en este Régimen Especial y retribuidos por el sistema "a la parte" con relación a lo que está establecido, con carácter general, respecto a los trabajadores del Régimen General y asimilados.

2.4. Otros colectivos. Por último, se reseña que en la Orden, y conforme a lo establecido en el Real Decreto 2621/1986, de 24 de diciembre, de integración de diferentes Regímenes Especiales y en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992 (artículo 11.Dos), se contemplan las bases máximas correspondientes al ejercicio 1992 para los representantes de comercio, artistas y profesionales taurinos, bases que tienen un período de equiparación con las vigentes, con carácter general, para los distintos grupos de cotización del Régimen General en el que tales profesionales están encuadrados.

TERCERO.- El proyecto de Orden Ministerial consta de un preámbulo expositivo, 31 artículos, distribuidos en tres Capítulos, 16 Disposiciones Adicionales, 7 Disposiciones Transitorias y 2 Disposiciones Finales, cuyo contenido es el siguiente:

El preámbulo relata la finalidad de la futura Orden Ministerial derivada de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Capítulo I.

El capítulo 1 está dedicado a las normas de cotización a la Seguridad Social, según los diferentes Regímenes, y consta de 26 artículos.

Sección 1ª Desarrolla, a lo largo de 9 artículos, las normas de cotización en lo que respecta al Régimen General de la Seguridad Social.

Artículo 1.

Establece cómo se determina la base de cotización a la Seguridad Social, conforme a lo establecido en el artículo 73 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo.

Artículo 2.

Conforme a lo establecido en el artículo 111.Uno de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, fija los topes máximo y mínimo de cotización por las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

Artículo 3.

Reproduce el contenido del artículo 111.Dos.1.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, fijando las bases mínimas y máximas de cotización por contingencias comunes en el Régimen General.

Por lo que se refiere a las bases mínimas, las cuantías figuran en blanco, puesto que, conforme a lo previsto en el artículo 111.Dos.1.2 de la Ley citada, las mismas se incrementan en el mismo porcentaje en que se aumente para 1992 la cuantía del salario mínimo interprofesional. Por tanto, hasta no conocer la cuantía de dicha magnitud, no podrán establecerse los importes de las bases mínimas de cotización.

Artículo 4.

Fija los tipos de cotización al Régimen General de la Seguridad Social, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 111.Dos.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992.

Artículo 5.

Establece la cotización adicional por la remuneración obtenida en función de horas extraordinarias, desarrollando lo previsto en el apartado 3 del artículo 111.Dos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992.

Artículo 6.

Establece la obligación de cotizar durante la situación de incapacidad laboral transitoria, fijando reglas para la determinación de la base de cotización en dicha situación.

Artículo 7.

Determina cuál ha de ser la base de cotización cuando el trabajador permanece en alta en el Régimen General manteniendo la obligación de cotizar, pero sin percibir retribuciones computables.

Artículo 8.

Fija cuál ha de ser la base de cotización a la Seguridad Social de aquellos trabajadores que se encuentren en situación de desempleo total o parcial, reproduciendo un artículo similar de la Orden de 22 de enero de 1991.

Artículo 9.

Establece reglas sobre el prorrateo del tope máximo y mínimo de cotización en las situaciones de pluriempleo en el Régimen General.

Artículo 10 (Sección 2ª)

Desarrolla las normas de cotización en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, establecidas en el artículo 111. Tres de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, fijando:

- Los tipos de cotización de los trabajadores por cuenta propia y cuenta ajena; las bases mensuales y las cuotas fijas mensuales de los trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena; la cuota fija mensual a efectos de accidentes de trabajo de los trabajadores por cuenta propia, así como la correspondiente a la mejora voluntaria de incapacidad laboral transitoria.

- La cotización por jornada teórica.

- Las bases y el tipo de cotización a efecto de jornadas reales.

- Por último, su número 7 establece reglas en la cotización por accidentes de trabajo.

Por las mismas consideraciones señaladas en el artículo 3, no figuran los importes de las bases fijas de cotización a efectos de contingencias comunes, ni las bases de cotización por jornadas reales, puesto que las mismas están pendientes de la aprobación de las bases mínimas del Régimen General que, a su vez, están condicionadas por la determinación del importe del salario mínimo interprofesional.

Artículo 11 (Sección 3ª)

En desarrollo del artículo 111. Cuatro de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, establece las bases mensuales y el tipo de cotización en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, fijando el coeficiente reductor de la cuota a ingresar, en correspondencia con el hecho de que, en el ámbito de la acción protectora de dicho Régimen Especial, no se incluye la prestación de invalidez provisional.

Artículo 12 (Sección 4ª)

Fija la base mensual y el tipo de cotización (así como su distribución) en el Régimen de Empleados de Hogar.

No consta todavía en el proyecto la cuantía de la base única de cotización, puesto que la misma equivale a la base mínima del Régimen General para los trabajadores con 18 o más años, la cual, a su vez, está condicionada por la determinación del importe del salario mínimo para 1992.

Artículo 13 (Sección 5ª)

Conforme a lo establecido en el artículo 110. Cinco (111. seis) de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, declara de aplicación al Régimen del Mar las bases máximas y mínimas, los tipos de cotización y la cotización por horas extraordinarias establecidas para el Régimen General, salvo lo que se dispone para la cotización de los trabajadores marítimos retribuidos por el sistema "a la parte".

Sección 6ª (Artículos 14, 15 y 16)

Regulan, para el ejercicio 1992, los coeficientes reductores de la cotización aplicables a las Empresas excluidas de alguna contingencia o a las Empresas Colaboradoras en la gestión de asistencia sanitaria e incapacidad laboral transitoria, dando reglas para la aplicación de tales coeficientes.

Sección 7ª (Artículos 17, 18 y 19)

Regulan los coeficientes aplicables para determinar la cotización en los supuestos de Convenio Especial y otras situaciones asimiladas a la de alta.

Artículo 20 (Sección 8ª).

Establece los coeficientes para determinar la cotización aplicable a las mejoras de bases de cotización, cuya transitoriedad fue declarada por Resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social, de 26 de diciembre de 1984.

Artículo 21 (Sección 9ª).

Fija la cuota de asistencia médico-farmacéutica a satisfacer por colectivos ajenos y Convenios internacionales, por los beneficiarios previstos en el Decreto 670/1976, de 5 de marzo: Ley 5/1979, de 18 de septiembre, Ley 35/1980, de 26 de junio, Ley 6/1982, de 29 de marzo, y Ley 37/1984, de 22 de octubre.

Asimismo establece la cuota que corresponde satisfacer en concepto de asistencia sanitaria por los trabajadores emigrantes y familiares residentes en el territorio nacional.

Artículo 22 (Sección 10ª).

En atención a lo dispuesto en el Real Decreto 1245/1979, establece, para 1991, los coeficientes aplicables para determinar las aportaciones al sostenimiento de los servicios comunes y sociales, a cargo de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Empresas Colaboradoras.

Artículo 23 (Sección 11ª).

Establece los coeficientes aplicables para determinar la cotización en los supuestos de desempleo a nivel asistencial.

Capítulo II (Artículos 24 a 26).

El Capítulo II, que está desarrollado en los artículos 24, 25 y 26, establece las bases y tipos de cotización al Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, conforme a lo previsto en el artículo 111.Siete de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992.

Capítulo III (artículos 27 a 31).

Regula la cotización en los supuestos de contratos a tiempo parcial, determinando la base de cotización en tales situaciones, fijando las bases mínimas por día y por hora, así como dando reglas para la cotización de los contratados a tiempo parcial cuando se encuentren en incapacidad laboral transitoria.

Por las Consideraciones señaladas en el artículo 3, no se las bases mínimas de cotización tanto en los trabajos por días como en los trabajos por horas, puesto que para su determinación habrá de esperarse a la de la cuantía del salario mínimo interprofesional vigente para 1992.

Disposiciones adicionales

La primera de ellas prevé cómo se ha de cotizar cuando se abonen retribuciones con carácter retroactivo o se perciban gratificaciones que no puedan ser objeto de cuantificación anticipada total o parcialmente.

La adicional segunda fija el epígrafe aplicable, a efectos de accidentes de trabajo, en los supuestos de los trabajadores que tengan suspendida la relación laboral por causas tecnológicas, económicas o de fuerza mayor, así como en los supuestos de desempleo parcial.

La adicional tercera determina cuál sea la base de cotización en los casos de trabajadores que, por razones de guarda legal, realicen una jornada reducida.

La adicional cuarta fija el coeficiente para determinar la cotización por la diferencia que exista, en su caso, entre la base normalizada y la base máxima de la categoría profesional del trabajador en el Régimen Especial de la Minería del Carbón.

La adicional quinta, conforme a lo establecido en el artículo 111.Dos.5 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, fija la base máxima de cotización, durante dicho ejercicio, de los representantes de comercio.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 111.dos.6 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, la adicional sexta de la Orden fija las bases máximas de cotización, por contingencias comunes, aplicables a los artistas durante 1992.

La adicional séptima, en concordancia con el artículo 111.dos.7 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, fija las bases máximas de cotización aplicables a los profesionales taurinos durante 1992.

La adicional octava, conforme a lo dispuesto en el artículo 111.seis.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, establece reglas de aplicación en la cotización de los trabajadores marítimos retribuidos por el sistema "a la parte" e incluidos en los grupos 2º y 3º de los previstos en el artículo 19.5 del Decreto 2864/1974, de 30 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Legislación del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.

La adicional novena fija el coeficiente aplicable para determinar la aportación de los trabajadores a la Seguridad Social en los casos de contratos en prácticas y para la formación.

La adicional décima fija el plazo para que los trabajadores agrarios por cuenta propia puedan cambiar de Entidad para cubrir las contingencias profesionales, señalando, asimismo, los efectos de la elección.

La adicional undécima, y a efectos de evitar interpretaciones contrarias, determina que, en la cotización por jornadas reales de los trabajadores incluidos en el Régimen Especial Agrario y contratados a tiempo parcial, serán de aplicación las bases previstas en el artículo 10 de la Orden.

La adicional duodécima dispone que las cuotas por Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional se liquidarán e ingresarán conjuntamente y en los mismos plazos que las cuotas de Seguridad Social.

La disposición adicional decimotercera establece las claves que habrán de incluirse, según los tipos de contrato, en las relaciones nominales de los trabajadores.

La adicional decimocuarta fija la distribución del tipo de cotización entre las contingencias de incapacidad laboral transitoria y de invalidez, muerte y supervivencia, aplicable a las bases de cotización de los trabajadores desempleados que realicen trabajos de colaboración social.

La disposición adicional decimoquinta señala la obligación del empresario de cotizar por los salarios de tramitación abonados, sin perjuicio de su derecho a reclamar posteriormente del Estado.

En la disposición adicional decimosexta se contempla la situación derivada del Real Decreto 2805/1979, de 7 de diciembre, que reguló un Convenio Especial en favor de los españoles que ostenten la condición de funcionarios de Organizaciones Internacionales Intergubernamentales, a fin de posibilitar que mantuvieran su afiliación al sistema español de la Seguridad Social, dado que con frecuencia dichas Organizaciones carecen de un sistema de previsión social adecuado. A tal efecto, la Orden de 14 de febrero de 1980 estableció un plazo de seis meses, a partir de la adquisición de la condición de funcionario de una Organización Internacional, para que el interesado pudiese suscribir dicho Convenio Especial. No obstante, dificultades de todo orden (la dispersión de los interesados, la ausencia de información adecuada, etc.) han propiciado que algunos españoles que ostentan la condición de funcionarios de las Organizaciones mencionadas hayan dejado pasar el plazo regulado en la Orden de 14 de febrero de 1980 sin suscribir el citado Convenio Especial. En este sentido, por la Asociación de Funcionarios Españoles de Organizaciones Internacionales (AFIE) se ha solicitado del Ministerio la posibilidad de abrir un nuevo plazo especial para que los interesados pudiesen suscribir dicho Convenio.

A tal finalidad responde la disposición adicional decimosexta de la Orden proyectada, mediante la cual se concede un plazo especial -seis meses a partir del día 1º del mes siguiente al de la publicación de la Orden- para que los españoles que ostenten la condición de funcionarios de Organizaciones Internacionales Intergubernamentales, que hubiesen agotado el plazo señalado en la Orden de 14 de febrero de 1980 sin suscribir el Convenio Especial regulado en el Real Decreto 2805/1979, puedan suscribirlo.

Disposiciones Transitorias

La transitoria primera prevé que los autónomos puedan modificar sus bases de cotización cuando hubiesen elegido las bases máximas, dando reglas para tales supuestos. Las transitorias segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta fijan los coeficientes aplicables a los Convenios Especiales suscritos con anterioridad al 1 de enero de 1986, así como aquellos correspondientes a los Regímenes Especiales extinguidos en virtud del Real Decreto 2621/1986, de 24 de diciembre.

La transitoria séptima da plazos especiales de ingreso de cuotas en los casos previstos en la transitoria primera, así como formula la regla aplicable a la vigencia de las nuevas bases de cotización (1º de enero de 1992) y el ingreso, sin recargo de mora, de las diferencias, en el plazo que concreta.

Disposiciones Finales

La Primera de ellas prevé la entrada en vigor de la Orden al día siguiente de su publicación, con efectos desde el 1º de enero de 1992; la segunda faculta a las Direcciones Generales de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social y de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social para resolver, en el ámbito de sus competencias respectivas, las cuestiones de índole general que puedan plantearse en la aplicación de la Orden.

Es notorio que la Memoria explicativa está refiriéndose al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que tuvo a la vista. Así ocurre también con los informes que a continuación se extractan.

CUARTO.- La Tesorería General de la Seguridad Social informa, en 26 de noviembre pasado, formulando distintas observaciones a las normas concretas del anteproyecto de Orden

Ministerial, distinguiendo las que considera de cierto interés y los errores materiales. Agrega un Anexo sobre las claves relativas a los diferentes tipos de contratos que deberán figurar en las relaciones nominales de trabajadores o, en su caso, en las declaraciones y documentos sobre datos de cotización, además de en los documentos de altas, bajas y variaciones de datos.

QUINTO.- La Subdirección General de Ordenación y Fomento del Empleo informa, en 3 de diciembre último, haciendo al proyecto una única observación en relación con las bases y tipos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, resaltando que se omite, al determinar la cotización correspondiente a los trabajadores por cuenta ajena de carácter fijo, la correspondiente a la Formación Profesional, que considera debería incluirse por no estar fuera de la acción protectora del Régimen de acuerdo con las razones que expone. En 13 de diciembre, como continuación de su precedente informe, añade otra observación sobre base de cotización en la situación de desempleo.

SEXTO.- La Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social comprueba que el articulado del proyecto coincide básicamente con el de la Orden vigente en la materia para el ejercicio de 1991. Asimismo los tipos de cotización coinciden con los establecidos en la Ley (entonces en proyecto) de Presupuestos Generales del Estado para 1992. No le es posible formular consideración sobre los cuadros correspondientes a las bases de cotización del Régimen Especial Agrario y en los supuestos de los contratos a tiempo parcial porque figuran en blanco. No suscita objeción alguna al proyecto.

SEPTIMO.- La Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en 12 de diciembre repetido, habida cuenta de que el proyecto parte del contenido del artículo 111 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, pareciendo respetuoso con el mismo, por un lado, y, por otro, de que adopta un alcance y sistemática similares a los de la anterior O.M. de 22 de enero de 1991 que desarrolla las normas de cotización a la Seguridad Social durante el año 1991, no efectúa reparos al contenido del proyecto.

OCTAVO.- El Instituto Social de la Marina, en 4 de diciembre, resalta que la norma proyectada mantiene la misma estructura de años anteriores y se acomoda a lo dispuesto en el Real Decreto 1274/79, de 25 de mayo. Por lo que al Régimen Especial de Seguridad Social de los Trabajadores del Mar atañe, significa que el proyecto de Orden continúa con el proceso de equiparación respecto a la cotización a la Seguridad Social de los trabajadores incluidos en este Régimen Especial y retribuidos por el sistema "a la parte", con relación a lo que está establecido, con carácter general, para los trabajadores incluidos en el Régimen General y asimilados. En cuanto a una novedad introducida, que en su informe queda precisada, pudiera pensarse -dice- que una aclaración favorecería una mejor interpretación del texto. No obstante, a criterio de dicha Entidad, la redacción del texto proyectado es ciertamente afortunada, de tal manera que la adición de cualquier párrafo aclaratorio podría causar efectos contrarios al deseado. Por tanto, informa favorablemente el proyecto.

NOVENO.- La Secretaría General Técnica del Ministerio informa en 20 de diciembre próximo pasado.

Pone de manifiesto el carácter novedoso que tiene la inclusión de las normas sobre cotización en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, con respecto a la práctica de ejercicios anteriores, en que dichas normas se contenían en un Real Decreto dictado al efecto.

Concreta que el texto del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que le sirve de referencia a los efectos de su informe es el remitido por el Congreso de los Diputados al Senado y publicado el 26 de noviembre de 1991 en el Boletín Oficial de las Cortes Generales por lo que, de producirse alguna modificación sustancial de aquel Proyecto, en materia de cotización, durante el trámite parlamentario en el Senado, es lógico se modifique, asimismo, en igual sentido, el proyecto de Orden sometiéndolo a nuevo informe de la Secretaría General Técnica.

Detalla la estructura del proyecto, prácticamente idéntica a la de la Orden de 22 de enero de 1991 por la que se desarrollan las normas de cotización para dicho año 1991, señalando las novedades contenidas en el ahora informado.

No formula objeciones a la oportunidad y legalidad de la norma proyectada, sin perjuicio de las observaciones que concreta, unas en relación con algunas de las formuladas por la Tesorería General de la Seguridad Social que la Secretaría General Técnica considera pertinentes, y otra respecto a la formulada por la Subdirección General de Ordenación y Fomento del Empleo que estima debe aceptarse. También se destacan una omisión y un error material.

En tal estado el expediente, V.E., por su Orden al principio concretada, dispuso su remisión a este Cuerpo Consultivo, señalando la urgencia de la consulta y expresando que el apartado ocho del artículo "110" de la Ley de Presupuestos Generales del Estado faculta al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para dictar las normas para la aplicación y desarrollo de lo previsto en dicho artículo y que, con carácter excepcional, se anticipa la Orden consultada a la aprobación de la Ley referida, a la que necesariamente se acomodará, según lo que resulte de la aprobación final, por las Cortes Generales, del repetido proyecto de Ley.

Estando el expediente pendiente de despacho se recibe en este Alto Cuerpo un escrito de V.E. incorporando al proyecto de Orden Ministerial una nueva disposición adicional, la decimosexta, del tenor que literalmente recoge dicho escrito. Se refiere a la sustitución en el apartado a), número 1, del artículo 4 y en el apartado a) del número 1, del artículo 7, ambos de la Orden del Ministerio de Trabajo de 25 de noviembre de 1966, por la que se regula la colaboración de las empresas en la gestión del Régimen General de la Seguridad Social, de la cifra de 500 trabajadores por la de 250 trabajadores (apartado 1), así como a la derogación del apartado d), número 1, del artículo 7 de la Orden del Ministerio de Trabajo referida (apartado 2).

Se acompaña un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio significando que no existe objeción alguna que formular.

I.- La tramitación seguida incluye el informe de la Entidad Gestora y Servicio común de la Seguridad Social pertinentes, de los Centros directivos del Ministerio relacionados con la materia y, por último, el preceptivo de la Secretaría General Técnica del Ministerio (artículo 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo).

En la Memoria explicativa se destaca que las normas de cotización a la Seguridad Social se enmarcan dentro de los acuerdos suscritos en 1990 entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), respecto al establecimiento de un cuadro de cotizaciones sociales en el Régimen General para toda la legislatura, bajo el principio de neutralidad.

II.- La legalidad de la proyectada Orden Ministerial surge fundamentalmente de la propia Ley de la Seguridad Social que prevé la obligatoriedad de la cotización a la Seguridad Social y halla su corroboración en la Ley General de Presupuestos para 1992 que introduce la novedad de incluir en su seno reglas sobre dicha cotización, regulación confiada en ejercicios anteriores a normas con rango inferior (el de Real Decreto está señalado en el artículo 71 de la citada Ley de la Seguridad Social, Texto refundido aprobado por Decreto 2.065/1974, de 30 de mayo, para el tipo de cotización).

La oportunidad de la Orden resulta de su legalidad preceptiva, en primer lugar, y se reafirma, si cabe, por lo indispensable que resulta la regulación cabal de la cotización como elemento cardinal integrante de los recursos para la financiación de la Seguridad Social.

Es claro que la Orden Ministerial debe ajustarse a la mencionada Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992, Ley 31/1991, de 30 de diciembre, que dedica a la materia su artículo 111 (ciento once) y faculta en su apartado octavo a V.E. para dictar las normas necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en el mismo.

La urgencia del caso explica y justifica que la consulta haya sido dispuesta con anterioridad a la aprobación de la repetida Ley General de Presupuestos para 1992, aunque la subordinación a la misma se destaca en la iniciativa, en la preparación y en el propio contenido del texto aprobado. Este tratamiento excepcional ha sido aplicado igualmente en las cuestiones de revaloración de pensiones abordadas en consultas procedentes de ese mismo Departamento.

Ocurre, sin embargo, en este caso concreto, que el dictamen de este Alto Cuerpo se emite cuando ya la Ley ha sido publicada en el Boletín Oficial del Estado del 31 de diciembre pasado.

Por otra parte, se ha dispuesto del precedente que supone la Orden de 22 de enero de 1991 que, desarrollando el Real Decreto 9/1991, de 11 del mismo enero, dio normas muy completas sobre cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional en dicho año 1991 y cuya estructura se sigue también en el proyecto que se dictamina.

Habrá que llenar los vacíos normativos, pendientes en el texto remitido de otras determinaciones, con rigurosa observancia de lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1992.

En el texto proyectado y sometido a consulta han sido tomadas en consideración las observaciones formuladas en los informes emitidos, habiéndose aceptado la mayor parte de las suscitadas, así como también se han practicado las rectificaciones materiales indicadas en aquellos informes.

Al fijar la atención en las observaciones no atendidas, se comprueba que no ha pasado al apartado 4 de la disposición adicional séptima la redacción propuesta por la Tesorería General de la Seguridad Social que postula "un sólo código de cuenta de cotización" respecto de los organizadores de espectáculos taurinos, extremo sobre el que, por su peculiaridad, este Alto Cuerpo se limita a recordarlo. Tampoco se ha hallado explicación esclarecedora sobre la incidencia que en algún extremo específico del proyecto puede suponer la generalización del disfrute de las prestaciones por hijo a cargo, punto éste abordado con menciones de preceptos afectados por las observaciones de la citada Tesorería General de la Seguridad Social.

No ha sido incluida en el artículo 25 la referencia a la Formación Profesional propugnada por la Dirección General de Empleo (Subdirección General de Ordenación y Fomento del Empleo), con el argumento, más bien formal, de su inclusión en la acción protectora como "servicios sociales". No se razona, propiamente, con consideraciones de fondo en dicha propuesta.

Ninguna dificultad suscita el agregar la disposición adicional a que se refiere su escrito de 27 de diciembre próximo pasado, con ingreso en este Consejo el 3 del corriente, puesto que para ello está facultado V.E. por el artículo 208.3 de la Ley de la Seguridad Social. Lo único que se precisa será dar a la adicional el número que le corresponda, puesto que el ordinal decimosexto ya está ocupado en el proyecto sometido a este Cuerpo Consultivo.

En conclusión, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V.E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial a que se refiere la consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de enero de 1992

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.