Dictamen de Consejo de Estado 1783/2022 de 15 de diciembre de 2022

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifican los anexos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de diciembre de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de fecha 17 de noviembre de 2022, con registro de entrada el día 21 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifican los anexos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo, una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo se divide en cuatro apartados:

* El primero de ellos expone el marco normativo en el que se inserta el proyecto, con cita de la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (en adelante "Directiva EIA"). Esta directiva fue incorporada al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (en adelante, Ley de evaluación ambiental). Con posterioridad, la Directiva EIA fue modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014. Esta última norma europea se incorporó al derecho español mediante la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, que modificó -entre otras- la Ley de evaluación ambiental. En particular, dio nueva redacción a su disposición final novena, con el fin de autorizar al Gobierno a modificar los anexos de la ley para "adaptarlos a la normativa vigente, a la evolución científica y técnica, y a lo que dispongan las normas internacionales y el Derecho de la Unión Europea".

Con fecha 29 de mayo de 2015 y 18 de octubre de 2017, la Comisión Europea remitió sendas cartas de emplazamiento a España en las que razonaba que el legislador español no había incorporado adecuadamente la Directiva EIA. En concreto, consideraba no conformes con la citada directiva algunos de los umbrales o criterios establecidos en los epígrafes del anexo II de la Ley de evaluación ambiental (anexo que determina los proyectos que deben someterse a evaluación de impacto ambiental simplificada).

Teniendo en cuenta lo anterior, el preámbulo declara que el Real Decreto proyectado tiene por objeto modificar los anexos I, II y III de la Ley de evaluación ambiental, con el fin de garantizar la adecuada transposición de la Directiva EIA y también de actualizar el régimen legal "de acuerdo con la experiencia adquirida durante los años de vigencia de la ley".

* El apartado II del preámbulo explica que la metodología utilizada para acometer la modificación de los anexos de la Ley de evaluación de impacto ambiental se ha basado en los criterios recogidos en el anexo III de la Directiva EIA. Añade que, teniendo en cuenta el régimen de distribución de competencias estatales y autonómicas en esta materia, "se ha considerado fundamental abordar esta tarea mediante la constitución de un grupo de trabajo con representación de las autoridades ambientales de todas las Comunidades Autónomas y de la Administración General del Estado, así como con la intervención de otros agentes afectados, con los que se han mantenido reuniones periódicas para revisar en profundidad el contenido de los Anexos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre".

* El apartado III de la parte dispositiva describe la estructura y contenido del proyecto, mientras que su apartado IV justifica la adecuación de la norma a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia). Además, enumera los principales trámites seguidos en el procedimiento de elaboración de la norma, cuya aprobación -a propuesta de la ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico- se ampara en la competencia estatal sobre legislación básica de protección del medio ambiente (149.1. 23.ª de la Constitución Española).

Tras el preámbulo, la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto consta de un artículo y de una parte final. El artículo único se estructura en tres apartados:

* El apartado primero modifica el anexo I de la Ley de evaluación ambiental, que regula los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental ordinaria.

* El apartado segundo modifica varios epígrafes del anexo II de la Ley de evaluación ambiental, que regula los proyectos sometidos a evaluación simplificada.

* Por último, el apartado tercero modifica el anexo III de la Ley de evaluación ambiental, que en su versión vigente establece los criterios para determinar en qué casos los proyectos, aun estando incluidos entre los del anexo II, deben someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria. Se añade un nuevo apartado en este anexo, en el que se hace referencia a proyectos situados en zonas de especial sensibilidad ambiental o que afectan de manera especial al medio hídrico y que, en consecuencia, deben someterse a evaluación ambiental simplificada, aunque se sitúen por debajo de los umbrales establecidos en el anexo II.

En cuanto a la parte final del proyecto, la disposición transitoria única establece que el real decreto se aplicará "a todos los proyectos cuya evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de entrada en vigor del presente Real Decreto"; la disposición final primera señala que el Real Decreto proyectado "incorpora parcialmente al ordenamiento jurídico español la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente". Por último, la disposición final segunda prevé la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación oficial.

Segundo.- Contenido del expediente

En el expediente remitido al Consejo de Estado obran los siguientes documentos:

a) Texto del proyecto: Obran en el expediente las sucesivas versiones del texto del proyecto que han ido resultando de la tramitación seguida, que ha sido impulsada por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

b) Memoria del análisis de impacto normativo: Al texto del proyecto acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. Este documento se abre con una ficha-resumen ejecutivo y se estructura en varios apartados y dos anexos:

* El apartado I de la memoria analiza la oportunidad para aprobar la norma proyectada. Se refiere a su motivación y objetivos, así como a su conformidad con los principios de buena regulación, en términos similares a los del preámbulo.

La memoria alude a la carta de emplazamiento que la Comisión Europea remitió en el año 2015 al Reino de España por la incorrecta transposición de la Directiva 2011/92/UE. La memoria explica que, tras varios intercambios de escritos y reuniones con la Comisión, el Reino de España se comprometió a modificar los anexos de la Ley de evaluación ambiental. En ese momento, se encontraba ya avanzado el procedimiento de incorporación al derecho español de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifica la Directiva EIA. La fecha límite de transposición de la Directiva 2014/52/UE finalizaba el 16 de mayo de 2017. Teniendo en cuenta que la revisión de los anexos de la Ley de evaluación ambiental requería de un análisis sosegado y riguroso, se prefirió no abordar esa revisión en el marco de la Ley 9/2018, de 5 de diciembre (que modificó la Ley de evaluación ambiental para incorporar la Directiva 2014/52/UE). En su lugar, se optó por deferir a una modificación reglamentaria posterior a la modificación de esos anexos. Para hacer esto posible, la citada Ley 9/2018 modificó la disposición final novena de la Ley de evaluación ambiental y operó una deslegalización de los anexos, permitiendo que su modificación pudiera hacerse por vía reglamentaria para "adaptarlos a la normativa vigente, a la evolución científica y técnica, y a lo que dispongan las normas internacionales y el Derecho de la Unión Europea" (hasta entonces, la citada disposición final novena habilitaba a la potestad reglamentaria para adaptar los anexos únicamente a las modificaciones introducidas por el derecho de la Unión Europea).

Por otro lado -destaca la memoria-, se ha optado por no ceñir la modificación de los anexos de la Ley de evaluación ambiental a lo estrictamente necesario para atender los requerimientos de la carta de emplazamiento remitida por la Comisión Europea. En su lugar, el proyecto aborda una revisión en profundidad de esos anexos, de acuerdo con los nuevos conocimientos científicos y técnicos disponibles, con la normativa sectorial vigente y con la experiencia adquirida en la tramitación de los correspondientes procedimientos.

* El apartado II de la memoria describe el contenido de la norma proyectada, cuyo artículo único modifica los anexos I, II y III de la Ley de evaluación ambiental. La mayor parte de las modificaciones se refieren al anexo II de dicha ley (por hallarse en esta sede los epígrafes cuya disconformidad con la Directiva 2011/92/UE fue señalada por la Comisión Europea); en cuanto a las modificaciones del anexo I, algunas persiguen una actualización y mejora de la ley y otras se introducen para mantener la coherencia con la nueva redacción del anexo II; por último, la modificación del anexo III incorpora unos "criterios generales" para determinar cuándo es necesario someter a evaluación de impacto ambiental aquellos proyectos que, aunque se sitúen por debajo de los umbrales del anexo II, deben ser objeto de una evaluación simplificada por desarrollarse en zonas de especial sensibilidad ambiental o por tener un especial impacto sobre el medio hídrico. Como consecuencia de todas estas modificaciones "se amplía el número de tipos de proyectos incluidos en los Anexos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, la gran mayoría sin ningún tipo de umbral, por lo que se incrementa la seguridad jurídica y el nivel de protección ambiental con el fin de promover un desarrollo sostenible, tras un proceso de análisis técnico y de colaboración entre los distintos agentes protagonistas de la evaluación de impacto ambiental". Se incluye una tabla en la que se compara el texto vigente de los anexos de la Ley de evaluación ambiental con las modificaciones y adiciones proyectadas.

* El apartado III de la memoria aborda un "análisis jurídico" del proyecto, en el que examina la base legal y el rango normativo de la norma proyectada, así como su coherencia con el ordenamiento nacional y con el derecho de la Unión Europea. Se incluye una tabla de correspondencias entre los anexos de la Directiva EIA y las modificaciones que se introducen. Se hace referencia también a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado, que tendrá lugar el día siguiente al de su publicación oficial, como excepción a lo previsto en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; excepción que queda justificada -tal y como permite ese mismo precepto- por la necesidad de garantizar, a la mayor brevedad posible, una adecuada transposición de la Directiva EIA.

* En los siguientes apartados de la memoria se examina la competencia estatal para la aprobación de la norma con fundamento en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española (apartado IV); se describe la tramitación del proyecto (apartado V), en la que se destaca que con carácter previo a la elaboración del primer borrador del proyecto se mantuvieron reuniones en el seno de un grupo de trabajo con representación de las comunidades autónomas y que se celebró un trámite de consulta pública entre los días 7 de marzo y 5 de abril de 2019; también se alude a la inclusión del proyecto en el Plan Anual Normativo de 2022 (apartado VI).

* En su apartado VII, la memoria aborda el análisis de los diversos impactos que puede tener la aprobación del Real Decreto proyectado.

De acuerdo con este análisis, la modificación proyectada tendrá previsiblemente un impacto económico general positivo, puesto que la nueva regulación -más clara y detallada- otorga mayor seguridad jurídica a los operadores económicos; a ello se añade "el beneficio para la economía que supone una mayor protección del medio ambiente". Sin embargo, se afirma que ese beneficio es difícil de cuantificar en términos económicos, debido al número y diversidad de proyectos que se someterán a evaluación de impacto ambiental.

En cuanto al impacto sobre las cargas administrativas, se destaca la dificultad de determinar a priori el coste que puede conllevar para el promotor la obtención del correspondiente informe de impacto ambiental, que variará según la entidad del proyecto. Como estimación, se prevé para cada proyecto un coste de 500 euros.

Por otro lado, la memoria constata el impacto positivo de la norma proyectada sobre el medio ambiente y sobre el cambio climático (al ser este último uno de los factores que se analizan en el marco de la evaluación de impacto ambiental). Al incrementarse el número de proyectos que habrán de ser sometidos a esta evaluación, se avanza en la lucha contra el cambio climático.

Por último, de acuerdo con la memoria el proyecto carece de impacto presupuestario, así como sobre los restantes ámbitos que se analizan (género; familia; infancia y adolescencia; igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad).

* La memoria se refiere en su apartado VIII a la evaluación ex post del real decreto y afirma que "se ha considerado que no es precisa la evaluación de la norma por sus resultados".

* Finalmente, la memoria cuenta con dos anexos en los que se recogen y valoran las observaciones formuladas a lo largo de la tramitación del proyecto de Real Decreto.

c) Dictamen motivado de la Comisión Europea: El 23 de septiembre de 2021, la Comisión Europea remitió un dictamen motivado al Reino de España por la inadecuada transposición de la Directiva EIA.

El dictamen motivado recordaba que, en el año 2015, la Comisión Europea remitió una carta de emplazamiento al Reino de España por la incorrecta transposición de la Directiva 2011/92/UE. En ella, la Comisión destacaba que el anexo II de la Ley de evaluación ambiental (grupo 4, letra b) excluye la necesidad de someter a esa evaluación los proyectos de líneas eléctricas aéreas de una longitud no superior a tres km. Esta exclusión resulta contraria a lo previsto en el artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 2011/92/UE, en relación con el punto 3, letra b), de su anexo II (que menciona entre los proyectos de deben someterse a evaluación ambiental las "instalaciones industriales para el transporte de gas, vapor y agua caliente; transporte de energía eléctrica mediante líneas aéreas").

Posteriormente, a raíz de varias denuncias de los ciudadanos, la Comisión llevó a cabo un examen exhaustivo de las disposiciones de la Ley 21/2013 que transponían los anexos de la Directiva EIA e identificó otros varios supuestos en los que la ley española establecía umbrales con los que se excluía indebidamente de evaluación ambiental a determinados proyectos que, sin embargo, podían tener un impacto ambiental significativo. Mediante carta de 12 de octubre de 2017, la Comisión informó a España sobre estos incumplimientos adicionales e invitó a las autoridades españolas a subsanarlos a través de la norma de transposición de la Directiva 2014/52/UE, que entonces se estaba tramitando. Las autoridades españolas respondieron en noviembre de 2017 y en diciembre de 2018 que esa norma de transposición, la Ley 9/2018, contenía una disposición final novena que iba a permitir una modificación de los anexos de la Ley de evaluación ambiental por vía reglamentaria con el fin de transponer adecuadamente la Directiva EIA.

El 30 de octubre de 2020, tras comprobar que las autoridades españolas no habían notificado ninguna medida nacional para subsanar los incumplimientos, la Comisión Europea consideró que el Reino de España había incorporado incorrectamente la Directiva EIA. En consecuencia, decidió enviar una carta de emplazamiento complementaria, en sustitución de la remitida en el año 2015, a la cual respondieron las autoridades españolas el 31 de diciembre de 2020. Tras analizar su respuesta, la Comisión decidió emitir un dictamen motivado, en el que se identificaban dos tipos de incumplimientos:

- Por un lado, al no incluirse en el anexo I de la ley española, entre los proyectos que requieren evaluación de impacto ambiental ordinaria, todos los tipos de proyectos enumerados en el punto 5 del anexo I de la Directiva EIA, el Reino de España ha transpuesto incorrectamente el artículo 4.1 de esa directiva, leído en relación con el mencionado punto 5 del anexo I (que se refiere a "instalaciones para la extracción de amianto así como el tratamiento y la transformación de amianto y de productos que contengan amianto: para los productos de amianto-cemento, con una producción anual de más de 20 000 toneladas de productos acabados; para los materiales de fricción, con una producción anual de más de 50 toneladas de productos acabados; para los demás usos del amianto, una utilización anual de más de 200 toneladas").

- Por otro lado, al establecerse en el anexo II de la Ley española umbrales de exclusión que eximen de antemano determinados proyectos de una evaluación de impacto ambiental, con independencia de sus posibles repercusiones sobre el medio ambiente, el Reino de España ha transpuesto incorrectamente el artículo 4, apartados 2 y 3 de la Directiva EIA, en relación con los siguientes puntos del anexo II:

•Punto 1: letra d) ("Plantación inicial de masas forestales y talas de masas forestales con propósito de cambiar a otro tipo de uso del suelo"); letra e) ("Instalaciones para la cría intensiva de ganado (proyectos no incluidos en el anexo I); y letra g) ("Recuperación de tierras al mar").

•Punto 2: letra c) ("Extracción de minerales mediante dragados marinos o fluviales"); y letra d) ("Perforaciones profundas...").

•Punto 3: letras a) ("Instalaciones industriales para la producción de electricidad, vapor y agua caliente (proyectos no incluidos en el anexo I); letra b) ("Instalaciones industriales para el transporte de gas, vapor y agua caliente; transmisión de energía eléctrica mediante líneas aéreas (proyectos no incluidos en el anexo I)"); y letra c) ("Almacenamiento de gas natural sobre el terreno").

•Punto 4: letra b) ("Instalaciones para la elaboración de metales ferrosos: ..."); letra c) ("Fundiciones de metales ferrosos"); letra d) ("Instalaciones para la fundición (incluida la aleación) de metales no ferrosos, con excepción de metales preciosos, incluidos los productos de recuperación (refinado, restos de fundición, etc.); letra e) ("Instalaciones para el tratamiento de la superficie de metales y materiales plásticos por proceso electrolítico o químico"); y letra k) ("Instalaciones de calcinación y de sinterizado de minerales metálicos").

•Punto 5: letra b) ("Instalaciones para la fabricación de cemento"); letra d) ("Instalaciones para la fabricación de vidrio, incluida la fibra de vidrio"); letra e) ("Instalaciones para la fundición de sustancias minerales, incluida la producción de fibras minerales") y letra f) ("Fabricación de productos cerámicos mediante horneado, en particular tejas, ladrillos, ladrillos refractarios, azulejos, gres o porcelana").

•Punto 6: letra c) ("Instalaciones de almacenamiento de productos petrolíferos, petroquímicos y químicos").

•Punto 7: letra b) ("Envasado y enlatado de productos animales y vegetales"); letra c) ("Fabricación de productos lácteos"); letra f) ("Instalaciones para l sacrificio de animales"); y letra i) ("Fábricas de azúcar").

•Punto 8, letra b) ("Plantas para el tratamiento previo (operaciones tales como el lavado, blanqueo, mercerización) o para el teñido de fibras o productos textiles"); y letra c) ("Plantas para el curtido de pieles y cueros").

•Punto 10, letras b) ("Proyectos de urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos"), d) ("Construcción de aeródromos (proyectos no incluidos en el anexo I)"); letra g) ("Presas y otras instalaciones destinadas a retener agua o a almacenarla, por largo tiempo (no incluidas en el anexo I"); letra i) ("Instalaciones de oleoductos y gasoductos y tuberías para el transporte de flujos de CO2 con fines de almacenamiento geológico (proyectos no incluidos en el anexo I)"); letra l) ("Proyectos de extracción de aguas subterráneas y de recarga artificial de acuíferos no incluidos en el anexo I"); y letra m) ("Obras de trasvase de recursos hídricos entre cuencas fluviales (no incluidas en el anexo I)").

•Punto 11, letra c) ("Plantas de tratamiento de aguas residuales (proyectos no incluidos en el anexo I)").

•Punto 12, letra c) ("Urbanizaciones turísticas y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas, y construcciones asociadas").

La Comisión concluía que "impedir la evaluación de proyectos que tienen efectos significativos en el medio ambiente pero no alcanzan los umbrales de exclusión fijados por la Ley 21/2013 puede comprometer gravemente el objetivo fundamental de la Directiva".

El dictamen motivado instaba al Reino de España a adoptar las medidas requeridas para transponer adecuadamente la Directiva EIA, de acuerdo con lo señalado en el propio dictamen motivado y en un plazo de dos meses a partir de su recepción.

d) Documentación referida a los trámites de consulta, audiencia e información pública: Obra en el expediente un certificado del director general de Calidad y Evaluación Ambiental de fecha 19 de mayo de 2022, en el que se hace constar que entre los días 4 de octubre y 4 de noviembre de 2021 el texto del proyecto y su correspondiente memoria fueron sometidos a un trámite de información pública a través del portal web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Además, entre el 14 y el 29 de octubre de 2021 el proyecto fue consultado a las comunidades autónomas y sometido a audiencia de los agentes principales de los sectores afectados.

Como resultado de estos trámites se recibieron numerosas observaciones (2.400, según el certificado más arriba aludido), formuladas por varias comunidades autónomas, por algunos departamentos ministeriales y organismos públicos, así como diversas organizaciones colegiales, asociaciones (en especial, asociaciones ecologistas y plataformas vecinales), empresas (fundamentalmente del sector energético) y particulares.

Por otro lado, figura en el expediente certificado del secretario general del Consejo Asesor de Medio Ambiente, en el que se hace constar que el proyecto fue informado por este órgano en su reunión celebrada el día 8 de octubre de 2021.

e) Informes de los departamentos ministeriales: El proyecto de Real Decreto fue informado por los ministerios de Sanidad (25 de octubre de 2021), Industria, Comercio y Turismo (5 de noviembre de 2021) Agricultura, Pesca y Alimentación (25 de noviembre de 2021), Asuntos Económicos y Transformación Digital (24 de noviembre de 2021), Interior (25 de noviembre de 2021) y Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (23 de diciembre de 2021).

El 15 de septiembre de 2022, la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, departamento proponente, emitió su preceptivo informe en sentido favorable.

Además, obra en el expediente el informe favorable sobre el régimen constitucional de distribución de competencias emitido por la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial el 10 de noviembre de 2021.

En la misma fecha informó la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con la Cortes y Memoria Democrática. En él se formulaban varias observaciones de técnica normativa sobre el proyecto y sobre la memoria.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen con carácter urgente.

I. Objeto de la consulta

Versa la consulta sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifican los anexos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

El presente dictamen de solicitud preceptiva, en virtud de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que respectivamente se refieren a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo, y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, el carácter urgente de la consulta a efectos de lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica, por lo que el presente dictamen se evacúa en el plazo de quince días. La urgencia se justifica por la necesidad de proceder a la mayor brevedad a la adecuada transposición de la Directiva 2011/92/UE, en respuesta al dictamen motivado remitido por la Comisión Europea al Reino de España en fecha 23 de septiembre de 2021. Además, en la orden de remisión del expediente se señala que, dado que el proyecto de Real Decreto está incluido en el Plan Anual Normativo de 2022, la norma debería aprobarse a más tardar el 31 de diciembre de 2022.

II. Antecedentes y finalidad de la norma

Como recordara el Consejo de Estado en su dictamen número 1.191/2017, de 22 de febrero de 2018 (sobre el anteproyecto de la vigente Ley 9/2018), la evaluación preventiva de impactos ambientales - sea de proyectos, sea de planes y programas- es una pieza esencial de desarrollo del artículo 45 de la Constitución Española, que cuenta con amplios precedentes en España desde la aprobación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. Esta norma transponía la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, que fue objeto de sucesivas modificaciones (Directiva 97/11/CE, Directiva 2003/35/CE y Directiva 2009/31/CE). Finalmente, esta primera Directiva de 1985 vino a ser sustituida por la vigente Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (Directiva EIA) posteriormente modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014. La Directiva EIA se transpuso en España mediante la vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

La vigente directiva articula un sistema de evaluación de impacto ambiental de proyectos que puede sintetizarse del modo siguiente. Los proyectos enumerados en el anexo I de la directiva deberán ser objeto de evaluación en todo caso (artículo 4.1). En cambio, para los proyectos relacionados en su anexo II, serán los Estados miembros los que podrán determinar si el proyecto requiere evaluación o no (artículo 4.2 de la Directiva EIA). Esta determinación podrá hacerse mediante un estudio caso por caso (estudio que en España constituye la llamada "evaluación de impacto ambiental simplificada") o mediante la fijación de unos umbrales o criterios de aplicación general. Tanto si se opta por una determinación caso por caso como si se fijan umbrales por debajo de los cuales se excluye la evaluación, se tratará de una decisión que deberá tener en cuenta los "criterios de selección" establecidos en el anexo III (artículo 4.3 de la Directiva EIA).

Estos criterios de selección se refieren a tres tipos de circunstancias: 1) Las características de los proyectos (tamaño, acumulación con otros proyectos, utilización de los recursos naturales, naturales, generación de residuos, riesgo de accidentes); 2) la ubicación de los proyectos en áreas geográficas de carácter sensible desde el punto de vista medioambiental; 3) y el tipo y características de los potenciales impactos (alcance espacial, intensidad, complejidad, probabilidad, frecuencia, duración, etc.). Se trata, en suma, y como señala el artículo 2.1 de la Directiva EIA, de garantizar que se someten a evaluación ambiental "los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización (...)".

Tal y como se ha puesto de relieve con ocasión del procedimiento de infracción abierto al Reino de España por la Comisión Europea, el cumplimiento de la finalidad más arriba descrita no queda garantizado por la vigente Ley de evaluación ambiental, que -como más arriba se ha señalado- es la norma mediante la que se incorporó al ordenamiento español la Directiva EIA. Esta incorporación no resulta adecuada, según la Comisión Europea, por dos motivos:

- En primer lugar, porque el anexo I de la Ley de evaluación ambiental no incluye entre los proyectos que han de someterse a una evaluación ambiental ordinaria todos aquellos que se enumeran en el punto 5 del anexo I de la Directiva EIA.

- En segundo lugar, porque el anexo II de la ley española (referido a los proyectos que han de someterse a evaluación ambiental simplificada) excluye de la obligación de sujetarse a esa evaluación una serie de proyectos cuando no se traspasen ciertos umbrales (i.e., proyectos de líneas eléctricas aéreas de una longitud de hasta tres km). Sin embargo, en algunos casos, esos umbrales que fija el anexo II de la Ley de evaluación ambiental no obedecen íntegramente a los criterios de selección del anexo III de la Directiva IEA, con lo que por sí mismos no permiten garantizar que los proyectos carecen de impacto medioambiental significativo (i.e., la longitud de una línea eléctrica). En consecuencia, una exclusión automática de esos proyectos de toda evaluación ambiental puede comprometer los objetivos de la Directiva EIA. El dictamen motivado de la Comisión Europea identifica una treintena de epígrafes del anexo II de la Ley de evaluación de impacto ambiental en los que se aprecia este incumplimiento (y que se enumeran en el punto segundo, letra c), de los antecedentes de este dictamen).

En este contexto, el objeto principal del proyecto de Real Decreto es la modificación de los anexos I, II y III de la Ley de evaluación ambiental, con la finalidad de ajustarlos a la Directiva EIA y de garantizar así su adecuada transposición. Junto a este fin principal, el proyecto se aprovecha para abordar una revisión general de los anexos, para acomodarlos a los nuevos conocimientos científicos y técnicos disponibles y a la normativa sectorial vigente, todo ello desde el prisma de a experiencia adquirida en la tramitación de los correspondientes procedimientos.

III. Fundamento legal, rango y competencia para la aprobación de la norma

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta encuentra su fundamento legal en el apartado segundo de la disposición final novena de la Ley de evaluación ambiental, que establece lo siguiente: "2. Asimismo, se autoriza al Gobierno para modificar los anexos con el fin de adaptarlos a la normativa vigente, a la evolución científica y técnica, y a lo que dispongan las normas internacionales y el Derecho de la Unión Europea".

De acuerdo con la deslegalización que opera esta disposición final para la modificación de los anexos de la Ley de evaluación ambiental, el rango de real decreto de la norma cuyo proyecto se dictamina resulta adecuado. Las modificaciones proyectadas encuentran todas ellas cobertura bajo la habilitación legal reseñada: algunas de ellas se acometen para ajustar los referidos anexos al derecho de la Unión Europea (en particular, a la Directiva EIA, que es preciso transponer correctamente); en otros casos, se trata de ajustar el régimen de la Ley de evaluación ambiental "a la normativa vigente" (fundamentalmente a las normas de carácter sectorial); por último, ciertas modificaciones se introducen con la finalidad de adaptar los anexos "a la evolución científica y técnica", aprovechando además la experiencia adquirida en la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental (i. e, modificación de la letra b) del grupo 6 del anexo II, para incluir algunos proyectos de construcción de nuevas líneas de ferrocarril que antes no se contemplaban; o la modificación, reflejada en la letra e) del grupo 4 del anexo II, sobre la exclusión de las turbinas instaladas en el interior de tuberías en determinados casos).

Por lo demás, el Estado es competente para la aprobación de la norma al con fundamento en lo dispuesto en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española. Se trata del título competencial invocado por la disposición final octava de la Ley de evaluación ambiental, que expresamente lo invoca en relación con sus anexos: "1. Esta ley, incluidos sus anexos, se dicta al amparo del artículo 149.1.23.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección". Cabe asimismo destacar que la competencia estatal para la aprobación de la norma ha sido avalada en el expediente por el informe emitido por el Ministerio de Política Territorial; y que, teniendo en cuenta las competencias autonómicas en la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental, con carácter previo al inicio de la tramitación se constituyó un grupo de trabajo con representación de las comunidades autónomas (que también han tenido ocasión de participar durante la elaboración del proyecto en el seno del Consejo Asesor de Medio Ambiente, en el trámite de información pública y en la consulta específica que se les dirigió).

IV. Tramitación

El procedimiento de elaboración del proyecto se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Así, se ha elaborado una memoria del análisis de impacto normativo, que cumple con las exigencias previstas tanto en la Ley del Gobierno como en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Aunque no existe constancia documental en el expediente, de acuerdo con lo señalado en la memoria el procedimiento se abrió con un trámite de consulta pública previa entre el 7 de marzo y el 5 de abril de 2019 (en cumplimiento de lo previsto en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno).

Por otro lado, se ha sustanciado un trámite de información pública (artículo 26.6 de la Ley del Gobierno); además, se ha dado audiencia directa a las entidades representativas del sector y se ha consultado a las comunidades autónomas, Ceuta y Melilla.

Además, el proyecto se ha sometido al Consejo Asesor del Medio Ambiente y al trámite de participación pública, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

El proyecto ha sido informado además por varios departamentos ministeriales. En particular, se han emitido los preceptivos informes de la secretaría general técnica del departamento proponente y el informe competencial del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (tal y como exige el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno). También ha emitido informe la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

A la vista del expediente, se constata que se ha procurado una participación amplia de las Administraciones, sectores y entidades afectados, lo que merece una valoración favorable desde el punto de vista del principio de transparencia y ofrece mayores garantías de acierto en la nueva regulación. Las observaciones formuladas en estos trámites han sido detenidamente analizadas por el departamento proponente, ofreciendo las razones que han llevado a no atender las que han sido rechazadas (en muchos casos, esas razones se han debido al deseo de atenerse al tenor de la Directiva EIA o a tratarse de observaciones que afectan a preceptos que no son objeto de modificación).

Por último, desde el punto de vista procedimental cabe recordar que el texto del real decreto que se apruebe deberá comunicarse a la Comisión Europea, tal y como exige el artículo 13 de la Directiva EIA.

V. Conformidad del proyecto con la Directiva 2011/92/UE

En su dictamen número 760/2013, de 24 de julio, emitido sobre el anteproyecto de la que después sería la vigente Ley de evaluación ambiental, el Consejo de Estado señaló que existían divergencias importantes, que iban más allá de las cuestiones meramente terminológicas a la hora de describir los distintos tipos de proyectos que debían someterse a evaluación ambiental. Estas diferencias se producen entre el tenor de los anexos de la Directiva EIA y los términos en que se describían al listarlos en los anexos I y II del anteproyecto de ley. Por ello, exponía que debían justificarse esas diferencias -mediante los correspondientes informes técnicos individualizados en los que se analizara si las diferencias eran meramente terminológicas o, como parecía, sustantivas-, con el fin de evitar que la transposición fuese cuestionada desde la Unión Europea, poniendo diversos ejemplos, meramente ilustrativos de algunas de dichas diferencias.

Por otro lado, cuando se produjo la importante modificación de la Ley de evaluación ambiental mediante la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, de transposición de la Directiva 2014/52/UE, constaba en el expediente del anteproyecto que, al preparar sus primeros textos, se había comunicado a la Comisión Europea que no se procedería en ese momento a subsanar los defectos observados por su carta de emplazamiento en los anexos de la ley española; y ello por cuanto ese ajuste obligaría a retrasar aún más la transposición de dicha Directiva de 2014, (ya demorada casi tres años). No obstante, se indicaba que la modificación para acoger los extremos señalados en la carta de emplazamiento sería realizada posteriormente, con mucha agilidad, al deslegalizarse la modificación de los anexos y poderse hacer por vía reglamentaria. El dictamen del Consejo de Estado que examinó el anteproyecto de la que sería la Ley 9/2018 (número 1.191/2017 de 22 de febrero de 2018) señaló que la modificación de los anexos no se produciría con la rapidez necesaria, porque el propio anteproyecto que permitía la modificación por medio de reglamento se había retrasado nuevamente demasiado. Prueba de ello es que solo en 2022, con nueve años de retraso, se está procediendo finalmente a realizar en el ordenamiento español ajustes que debieron llevarse a cabo en el propio anteproyecto de la Ley de evaluación ambiental de 2013, o -por lo menos- poco después de recibirse la carta de emplazamiento de la Comisión Europea en el año 2015.

Al margen de que el tiempo transcurrido es a todas luces excesivo y carente de una adecuada justificación, el juicio que merece la modificación de los anexos de la Ley de evaluación ambiental que ahora se acomete es muy diferente del formulado en el dictamen que este Consejo emitió sobre el anteproyecto de Ley de evaluación ambiental y que más arriba se ha citado. El proyecto de Real Decreto sometido a dictamen cumple adecuadamente con la finalidad principal que persigue, que es la adecuada incorporación de la Directiva EIA. Las modificaciones que se introducen subsanan los incumplimientos señalados por la Comisión Europea en el dictamen motivado remitido al Reino de España en el marco del procedimiento de infracción por la incorrecta transposición de la citada directiva, tanto en el caso de los detectados en el anexo I de la Ley de evaluación ambiental como en los que se refieren a los distintos epígrafes de su anexo II, y la manera en que se han examinado todos los supuestos ha sido detallada y mucho más rigurosa.

A) Así, en primer lugar, el anexo I de la Ley de evaluación ambiental, en la redacción dada por la nueva norma, incluye ahora entre los proyectos que deben ser sometidos a evaluación ambiental ordinaria las "Instalaciones para la extracción de amianto, así como el tratamiento y la transformación de amianto y de productos que contengan amianto: para los productos de amianto-cemento, con una producción anual de más de 20.000 toneladas de productos acabados; para los materiales de fricción, con una producción anual de más de 50 toneladas de productos acabados; para los demás usos del amianto, una utilización anual de más de 200 toneladas" (letra l) del grupo 4 del anexo I). Se adopta, por tanto, el tenor literal del punto 5 del anexo I de la Directiva EIA, que queda adecuadamente incorporado.

B) En segundo lugar, la redacción que el proyecto confiere al anexo II de la Ley de evaluación ambiental elimina las exclusiones indebidas a las que se refirió la Comisión Europea. Para ello, se da nueva redacción a distintos epígrafes de ese anexo II, en los que, bien se eliminan los umbrales que antes se fijaban, bien se fijan nuevos umbrales de acuerdo con los criterios del anexo III de la Directiva EIA (características y ubicación de los proyectos; naturaleza y tipología de los posibles impactos). El sistema queda reforzado por el nuevo apartado que se introduce en el anexo III de la propia Ley de evaluación ambiental, en el que se establecen una serie de criterios generales que, de cumplirse, dan lugar a que incluso proyectos que, de acuerdo con el anexo II, no precisarían ser evaluados, quedan sometidos a una evaluación simplificada por estar situados en zonas de especial sensibilidad ambiental (criterios generales 1 y 2) o por afectar de manera especial al medio hídrico (criterios generales 3 y 4).

En la mayor parte de los casos, los epígrafes del anexo II de la Ley de evaluación ambiental señalados por el dictamen motivado de la Comisión Europea han sido redactados de forma literalmente coincidente con los enunciados en el anexo II de la Directiva EIA, eliminándose los umbrales (de volumen, capacidad de producción, extensión, superficie, etc.), que antes se establecían para someter los proyectos a evaluación ambiental. Ninguna observación procede hacer, por tanto, en relación con la transposición de esos epígrafes que contempla el Real Decreto proyectado.

En determinados casos, en cambio, el proyecto normativo que se somete a consulta opta por establecer nuevos umbrales para someter a evaluación ambiental los distintos proyectos. Así sucede en el caso de las letras b) y f) del grupo 1 (en cuanto a las repoblaciones forestales, que se refieren únicamente a especies alóctonas; y en cuanto a las instalaciones de cría intensiva de ganado); de la letra b) del grupo 4 (que incluye los proyectos de líneas eléctricas de longitud a partir de tres km solo cuando no queda garantizada la protección de la avifauna o cuando discurren por zonas pobladas o zonas de especial sensibilidad ambiental); de la letra d) del grupo 7 (cuando excluye los aeródromos destinados a uso sanitario, de emergencias o de prevención y extinción de incendios, salvo que se sitúen en zonas de especial sensibilidad ambiental); y de las letras c) y g) del grupo 8 (en cuanto excluyen algunos proyectos de dragados fluviales y de presas u otras instalaciones destinadas a retener o almacenar agua).

Frente a los umbrales se fijaron en los anexos vigentes -que no permiten asegurar que solo quedan excluidos los proyectos que no tienen impacto ambiental significativo- los que introduce la norma proyectada sí responden a criterios de selección del anexo III de la Directiva EIA.

Sin embargo, con la finalidad de dar adecuada respuesta ante el dictamen motivado de la Comisión Europea y de evitar nuevos reparos en cuanto a la correcta transposición de la Directiva EIA, entiende el Consejo de Estado que en los casos más arriba señalados es preciso justificar el modo en el que los criterios de selección del anexo III se han tenido en cuenta, y las razones por las que se considera que no queda excluido ningún proyecto con potenciales impactos medioambientales significativos. Tal justificación, específica para cada caso, debería incluirse en la memoria del análisis de impacto normativo.

VI. Otras observaciones

Como se desprende de lo hasta aquí expuesto, la revisión de los anexos de la Ley de evaluación ambiental que lleva a cabo la norma proyectada afecta de forma muy relevante al sistema español de evaluación de impacto ambiental, puesto que amplía de forma notable los supuestos en los que será necesario que los proyectos se sometan a un procedimiento de evaluación ambiental (al menos, de carácter simplificado). De este modo, para muchos proyectos que hasta ahora no se sometían a evaluación alguna, con la nueva regulación requerirán ser evaluados caso por caso, es decir, habrán de ser sometidos a una evaluación ambiental simplificada para determinar si deben sujetarse a una evaluación ambiental ordinaria; o si, por el contrario, se trata de proyectos que no tienen un impacto ambiental significativo. Todo ello suscita dos observaciones, que se formulan en conexión con el contenido de la memoria del análisis de impacto normativo:

a) La memoria analiza el impacto de la norma proyectada sobre los sujetos potencialmente obligados a someter sus proyectos a una evaluación ambiental, pero no examina, en cambio, cuál será ese impacto sobre las Administraciones públicas competentes para la tramitación de los procedimientos. El incremento del número de procedimientos que habrán de tramitarse puede dar lugar a que los medios con los que cuentan las Administraciones sean insuficientes para resolver esos procedimientos y redundar en una demora de la evaluación ambiental que se traduzca, a su vez, en una merma en la agilidad en la tramitación de otras autorizaciones y de retrasos no deseables en la ejecución de los proyectos (algunos ellos de carácter estratégico desde el punto de vista económico y social). Aunque el Consejo de Estado es consciente de las dificultades de analizar estos extremos, debido a la diversidad de autoridades competentes y al desconocimiento del número y naturaleza de los proyectos que habrán de evaluarse, la memoria debería hacer alguna referencia al impacto de la modificación proyectada sobre las Administraciones competentes en materia de evaluación ambiental.

b) Con mayor importancia, los relevantes cambios que el proyecto introduce en relación con los criterios para sujetar o no los proyectos a evaluación de impacto ambiental no se compadecen con la afirmación, recogida en la memoria, según la cual la norma proyectada "no es susceptible de evaluación por sus resultados".

Como ha indicado este Alto Cuerpo Consultivo en otras ocasiones (i.e., en su memoria correspondiente al año 2019 o en los dictámenes de los expedientes números 52/2019, de 14 de febrero, y 720/2022, de 12 de mayo), el artículo 3.1 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, efectivamente deja a la Administración General del Estado cierto margen de discrecionalidad para seleccionar qué normas serán sometidas a este tipo de evaluación, pero le proporciona criterios claros para adoptar esta decisión. Entre estos criterios se encuentra el hecho de que la norma suponga un incremento o reducción de cargas administrativas que resulte significativo por incidir en sectores económicos o sociales prioritarios, (muchos de los cuales se encuentran sin duda afectados por la norma cuyo proyecto se dictamina).

A lo anterior se une el hecho de que la propia Directiva EIA exige un seguimiento en los resultados de la aplicación de la normativa sobre evaluación ambiental. En los apartados 1 y 2 de su artículo 12 señala lo siguiente:

"Artículo 12

1. Los Estados miembros y la Comisión intercambiarán informaciones sobre la experiencia adquirida en la aplicación de la presente Directiva.

2. En particular, los Estados miembros informarán a la Comisión de los criterios y/o umbrales establecidos, en su caso, para la selección de los proyectos en cuestión, con arreglo al artículo 4, apartado 2. (...)".

A la vista tanto del ordenamiento nacional como de la Directiva EIA no parece que pueda decirse -como hace la memoria- que la norma no es susceptible de evaluarse según sus resultados. El hecho de que el Plan Anual Normativo de 2022 no identifique la norma proyectada como una de las que debe someterse a evaluación ex post no obsta para que resulte especialmente aconsejable que la autoridad consultante reconsidere la oportunidad de prever la evaluación del proyecto por sus resultados. Ello permitirá comprobar si los nuevos criterios establecidos garantizan la consecución de los fines de la directiva (quedando excluidos tan solo los proyectos sin impacto medioambiental significativo); si resultan proporcionados a tales fines; y cuál es su impacto sobre las autoridades competentes para tramitar y resolver los procedimientos de evaluación ambiental.

Junto a las anteriores observaciones de orden general, se formulan las siguientes observaciones sobre el preámbulo y sobre la disposición transitoria única:

a) Preámbulo

El preámbulo señala, en su párrafo quinto, que "la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, procedió a modificar la disposición final novena de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, relativa a la autorización de desarrollo de la ley, con el fin de autorizar al Gobierno para modificar los anexos de la misma, con el fin de adaptarlos a la normativa vigente, a la evolución científica y técnica, y a lo que dispongan las normas internacionales y el Derecho de la Unión Europea. De este modo, se procede a deslegalizar los Anexos de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de forma que la modificación de los mismos pueda ser abordada por vía reglamentaria (...)".

Sin embargo, lo cierto es que la aludida deslegalización no se introdujo -como parece indicar el párrafo transcrito- mediante la Ley 9/2018, sino que la redacción original de la disposición final novena de la Ley de impacto ambiental de 2013 ya la llevó a cabo, si bien con un alcance más restringido. Por ello, debería modificarse la redacción del preámbulo para aclarar este extremo.

b) Disposición transitoria única

La disposición transitoria única del proyecto establece lo siguiente:

"Este real decreto se aplica a todos los proyectos cuya evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de entrada en vigor del presente Real Decreto".

La redacción de esta disposición no cumple con la finalidad propia de una disposición transitoria, puesto que no otorga la certidumbre necesaria para conocer a qué proyectos les serán de aplicación los nuevos umbrales y criterios que el proyecto establece. La referencia a la "iniciación" de la evaluación de impacto ambiental resulta imprecisa, porque no existe en realidad un trámite claramente delimitado de iniciación del procedimiento de evaluación identificado como tal en la Ley de evaluación ambiental.

Esta Ley dispone que, dentro del procedimiento sustantivo de autorización o aprobación del correspondiente proyecto, su promotor presentará ante el órgano sustantivo una solicitud de inicio de evaluación ambiental (artículo 39.1, para la evaluación ambiental ordinaria; y artículo 45.1, para la simplificada); además, dicho promotor podrá solicitar con carácter potestativo que el órgano ambiental elabore el documento previo de alcance del estudio de impacto ambiental (artículos 33.2 y 34). Incluso hay supuestos en los que los proyectos no se sujetan a autorización del órgano sustantivo, sino a declaración responsable o comunicación previa (artículo 9), cuyos efectos quedan sin embargo condicionados al resultado de la evaluación ambiental y suspendidos en tanto esta se tramita. Por otro lado, en los procedimientos de evaluación que la Ley contempla existen otros trámites previos antes de que se proceda realmente a evaluarse el proyecto, es decir, de que se elabore el informe o la declaración de impacto ambiental.

En suma, en ningún momento la Ley de evaluación ambiental califica uno de estos trámites o momentos como "inicio del procedimiento de evaluación". En consecuencia, la disposición transitoria que se comenta fija un momento incierto para la aplicación temporal de la nueva norma, lo que no resulta admisible desde el punto de vista del principio de seguridad jurídica.

Ello, podría solucionarse señalando en la disposición transitoria única que el real decreto se aplicará a todos los proyectos para los cuales la solicitud de evaluación de impacto ambiental (o la solicitud previa potestativa a la que se refieren los artículos 33.2 y 34 de la ley) se ha presentado por el promotor ante el órgano sustantivo a partir del día de entrada en vigor de la norma. Esta es la interpretación que el Tribunal Supremo ha hecho de la disposición transitoria primera de la Ley de impacto ambiental, cuyo tenor coincide con el de la disposición transitoria de este proyecto (sentencia de la Sala Tercera n.º 1562/2018, de 30 de octubre de 2018, F.J. 12.º).

Lo anterior no permite, sin embargo, determinar cuál será el régimen aplicable a aquellos proyectos que no tenían que sujetarse a evaluación ambiental alguna bajo la normativa vigente, y que sí deberán someterse a una evaluación (aunque sea simplificada) tras la entrada en vigor de la norma proyectada. Dado que, hasta entonces, esos proyectos no estaban obligados a someterse a evaluación ambiental, no puede tomarse el inicio de esa evaluación como referencia temporal para determinar la aplicación de los nuevos anexos I, II y III. Por ello, no queda claro si les será aplicable la nueva norma cuando todavía no se hubiera comenzado la ejecución del proyecto u obra, pero sí se hubiese iniciado el procedimiento sustantivo correspondiente (por haberse solicitado u obtenido ya la autorización; por haberse aprobado ya un proyecto público; o porque se haya presentado una declaración responsable o comunicación previa). En consecuencia, en aras de cumplir con un elemental principio de seguridad jurídica, la disposición transitoria debe determinar en qué momento del procedimiento sustantivo de autorización deben encontrarse los proyectos para tener la obligación de someterse a evaluación de impacto ambiental al haberse ahora incluido los mismos en uno de los correspondientes anexos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de diciembre de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA TERCERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.

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