Dictamen de Consejo de Estado 1788/1999 de 24 de junio de 1999

Cuestión

Anteproyecto de Ley Orgánica de Modificación de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de junio de 1999 , emitió , por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 31 de mayo de 1999 (registro de entrada del día 1 de junio), ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

De antecedentes resulta:

1. El anteproyecto.

El anteproyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, consta de una Exposición de Motivos, un único artículo y una disposición derogatoria.

La Exposición de Motivos comienza afirmando que la configuración del Estado como un Estado compuesto, organizado territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, exige fundamentar las relaciones entre las diferentes Administraciones Públicas sobre la base de los principios enunciados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, entre los que se encuentra el respeto al ejercicio legítimo por cada Administración de sus propias competencias en un marco de lealtad constitucional. Ello debe articularse mediante los correspondientes mecanismos de cooperación y colaboración, que permitan establecer formas de diálogo y entendimiento entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En tal sentido, el artículo 5.2 de la Ley 30/1992 regula las Comisiones Bilaterales de Cooperación entre el Estado y cada una de las Comunidades Autónomas, que permiten reunir a representantes de sus Administraciones para llegar a acuerdos que solucionen posibles conflictos.

La modificación proyectada trata de permitir legalmente que los acuerdos adoptados en dichas Comisiones, para evitar un recurso de inconstitucionalidad, se comuniquen al Tribunal Constitucional, con el fin de ampliar el plazo de interposición del recurso y abrir un período que permita "la modificación normativa acordada".

La medida amplía la colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas y permite disminuir la acumulación de trabajo que soporta el Tribunal Constitucional (casi mil asuntos se han planteado sobre el orden de distribución de competencias).

La Exposición de Motivos finaliza indicando que el plazo de interposición del recurso se amplía a nueve meses cuando exista un previo acuerdo entre las Administraciones para solucionar los problemas de constitucionalidad que presenten determinados preceptos de una norma con rango de ley.

El artículo único da una nueva redacción al artículo 33. El actual contenido de dicho artículo pasa a ser su apartado primero y se introducen los siguientes apartados:

2. El plazo a que se refiere el apartado anterior será de nueve meses respecto de aquellas normas con rango de ley, estatales o autonómicas, en relación con las cuales, y con la finalidad de evitar la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, se haya adoptado un acuerdo en el seno de las Comisiones Bilaterales de Cooperación entre el Estado y las respectivas Comunidades Autónomas.

Dicho acuerdo será puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional, dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la norma, por el Presidente del Gobierno y por el órgano colegiado ejecutivo de la Comunidad Autónoma respectiva.

El plazo previsto en el párrafo primero de este apartado sólo podrá ser utilizado por el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas que hayan suscrito el acuerdo.

3. Lo señalado en el apartado anterior se entiende sin perjuicio de la facultad de interposición del recurso de inconstitucionalidad por los demás órganos y personas a que hace referencia el artículo 32.

2. El expediente remitido al Consejo de Estado.

Junto con la Orden de remisión de V.E. y el texto del anteproyecto sometido a consulta, figuran en el expediente:

A. La Memoria justificativa del anteproyecto. Destaca la tendencia a solventar en sede jurisdiccional las controversias competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Entre 1981 y 1989 se plantearon ante el Tribunal Constitucional 749 controversias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Frente a ello, en Alemania, durante los primeros 27 años de funcionamiento del Tribunal Constitucional, se presentaron únicamente 43 contenciosos de este tipo confrontando a la Federación y los "Länder" por materias competenciales.

Entre las consecuencias de la apelación al conflicto jurisdiccional destaca la inevitable dilación del procedimiento constitucional, que aumenta al incrementarse la carga de trabajo que soporta el Tribunal Constitucional. En muchos casos la dilación lleva aparejada la paralización de la cuestión sujeta a la decisión del Tribunal, especialmente en los casos en que se acuerda la suspensión de la norma o precepto impugnado.

La modificación proyectada se presenta como una alternativa al recurso de inconstitucionalidad para solucionar el posible conflicto utilizando el cauce de la colaboración y cooperación en la solución de las controversias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra en su artículo 69 ha creado una Junta de Cooperación para la solución de controversias entre las Administraciones Foral y Estatal que ha sido de gran utilidad para la conclusión de acuerdos que eviten recurrir a las instancias jurisdiccionales.

Las Comisiones Bilaterales de Cooperación que existen con todas las Comunidades Autónomas, excepto Madrid y Valencia, pueden servir de cauce de actuaciones de carácter preventivo para evitar conflictos entre las Administraciones.

La finalidad de la modificación es ampliar el plazo de tres meses previsto para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, con el objetivo de que en un nuevo plazo pueda modificarse la norma para adaptarla al bloque de la constitucionalidad, solucionando así los problemas de inconstitucionalidad de que la misma adoleciera.

Considera razonable que, cuando en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación se llegue a un acuerdo que permita sentar las bases de una posible modificación legislativa de la norma cuestionada, se amplíe en seis meses adicionales el plazo para la interposición del recurso de inconstitucionalidad. Se han valorado para ello los plazos que en sí mismo exige el trámite parlamentario que, en el caso de las normas estatales, se rige por un procedimiento de doble lectura que alarga la tramitación; en el supuesto de las leyes autonómicas, siendo el procedimiento de una sola lectura, no es necesario un plazo más amplio. Ha de tenerse en cuenta, además, que la experiencia demuestra que los problemas que se suscitan en relación con las normas de rango legal no afectan normalmente a la totalidad de las mismas, sino a uno o algunos preceptos concretos. No obstante, debe precisarse que dicho plazo no ha de ser en ningún caso agotado, por lo que, si durante el transcurso del mismo no se apreciara la existencia de una voluntad expresa de modificación de la norma, podría plantearse el recurso antes de agotarse el mismo.

Según la Memoria, el plazo de tres meses se prorroga en seis meses más, cuando concurran los siguientes requisitos:

- Que la norma con rango de ley, estatal o autonómica, haya sido examinada por la Comisión Bilateral de Cooperación entre el Estado y la Comunidad Autónoma. Ello implica que, tratándose de una norma autonómica, a iniciativa del Estado se examine por la correspondiente Comisión; y, tratándose de una norma estatal, la citada Comisión haga lo propio, convocada por su Presidente a iniciativa de la Comunidad Autónoma que estime que en la norma concurren cuestiones que pueden dar lugar a un recurso de inconstitucionalidad.

- Que, examinada la norma, se considere que las cuestiones de inconstitucionalidad suscitadas por la misma son susceptibles de encontrar solución a través de los mecanismos legales o parlamentarios previstos por el ordenamiento jurídico.

B. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas de 24 de mayo de 1999. No formula observaciones al anteproyecto.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

I. La consulta al Consejo de Estado.

El dictamen versa sobre un anteproyecto de Ley Orgánica que tiene por objeto modificar la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

La consulta al Consejo de Estado se efectúa invocando lo previsto en el artículo 24.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece que, "el Consejo de Estado, sea en Pleno o en Comisión Permanente, puede ser oído en cualquier asunto en que, sin ser obligatoria la consulta, el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime conveniente". La Orden de remisión indica que el anteproyecto fue examinado por el Consejo de Ministros en su sesión de 28 de mayo, tomando conocimiento del mismo y del propósito de remitirlo al Consejo de Estado.

Se trata, pues, de una consulta facultativa y no preceptiva, que, a la vista de lo dispuesto en los artículos 22.19 y 24 de la citada Ley Orgánica 3/1980, ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

II. La tramitación del expediente.

En cuanto al procedimiento de elaboración del anteproyecto sometido a dictamen, se han respetado en lo sustancial las exigencias establecidas al respecto en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En el expediente remitido al Consejo de Estado constan, además de la Orden de remisión y un índice numerado de los documentos que lo integran (artículo 123.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado) y del texto del anteproyecto, una memoria suficientemente expresiva de los fines que se propone la nueva regulación y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas.

Hubiera sido conveniente que el Consejo de Estado dispusiera de los borradores previos, los estudios e informes realizados, las observaciones y enmiendas formuladas por otros Departamentos ministeriales, en su caso, y cuantos datos y documentos hayan servido para la preparación del texto sometido a consulta, datos que habrían sido de interés para conocer los criterios, las posibilidades analizadas y el fundamento de la opción tomada, así como para facilitar su interpretación.

En el presente caso, se echa especialmente en falta la documentación relativa a la posición de las Comunidades Autónomas, ya que sus órganos colegiados ejecutivos están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad en el nuevo plazo que prevé el anteproyecto previa la adopción del correspondiente Acuerdo en el seno de las Comisiones Bilaterales de Cooperación. Hubiera sido útil que su parecer sobre la reforma proyectada tuviera reflejo formal en el expediente remitido al Consejo de Estado a fin de sopesar sus argumentos.

III. Consideraciones generales.

1. El artículo 161.1 de la Constitución reconoce la competencia del Tribunal Constitucional para conocer de los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (párrafo a) y de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o los de éstas entre sí (párrafo c). Según su artículo 162 están legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad: el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas. El artículo 165 CE remite a una ley orgánica la regulación del funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones.

Es la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, la que precisa el modo de hacer uso del recurso de inconstitucionalidad y el plazo para su interposición (artículos 31 a 34). El artículo 33 establece que el citado recurso de formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley impugnado mediante demanda ante el Tribunal Constitucional.

El anteproyecto sometido a consulta pretende la reforma de este artículo para permitir la extensión a nueve meses de ese plazo respecto del Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas, previa la adopción de un acuerdo en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación entre el Estado y la correspondiente Comunidad Autónoma, con la finalidad de evitar la interposición del recurso.

En el caso de los conflictos de competencia, reservados según la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 32/1983, 49/1984, 5/1987 ó 45/1991) a las cuestiones que se susciten sobre disposiciones que no tengan valor y fuerza de Ley, existe un trámite potestativo para el Gobierno y obligatorio para el órgano ejecutivo superior de las Comunidades Autónomas, consistente en el requerimiento de incompetencia que, según el artículo 63 de la LOTC, tendrá por objeto "la derogación de la disposición o la anulación de la resolución o el acto en cuestión". Como ha declarado el Tribunal Constitucional (Sentencias 104/1989 y 209/1989) este requerimiento "responde a la finalidad primordial de apurar las posibilidades de resolución convencional o negociada de las diferencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas".

La modificación proyectada pretende también evitar la interposición del recurso de inconstitucionalidad mediante una solución extrajurisdiccional basada en la avenencia, es decir a través de una solución convencional o negociada de las discrepancias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Según la Memoria, el objetivo final de la medida propuesta es "el de sustituir la vía de la impugnación y del conflicto por el cauce de la colaboración y cooperación en la solución de las controversias entre el Estado y las Comunidades Autónomas", ampliando" las oportunidades del diálogo y el entendimiento en un marco de lealtad constitucional". Se presenta, pues, como una técnica de colaboración para reducir la conflictividad judicial, en la línea apuntada por el Tribunal Constitucional de apurar las técnicas de cooperación antes de formalizar un conflicto. La búsqueda de un mecanismo de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas que permita evitar el ulterior proceso constitucional parece razonable y oportuna.

Habrá que examinar seguidamente la reforma proyectada para valorar su encaje en el proceso constitucional en el que se incardina y los perfiles que configuran la vía propuesta.

2. En primer lugar, se observa que la medida en proyecto no se concibe exclusivamente como un mecanismo previo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad sino que se interfiere en un elemento esencial del procedimiento, ya previsto en la LOTC, como es el plazo de interposición del recurso. Si se ha adoptado un acuerdo en el seno de una Comisión Bilateral de Cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas y se ha comunicado por los sujetos legitimados para este recurso de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional en el plazo de tres meses desde la publicación de la norma con rango de Ley estatal o autonómica, el plazo para la interposición del recurso de inconstitucionalidad se amplía en seis meses, pudiendo formularse, por lo tanto, en los nueve meses siguientes a partir de la referida publicación. La instrumentación jurídica de la nueva forma de composición extrajurisdiccional de las discrepancias incorpora un mecanismo singular en la configuración del plazo de interposición del recurso previsto en la LOTC ya que crea una excepción al plazo general de tres meses, que ya solo opera respecto de algunos de los legitimados para su interposición, lo que viene a introducir cierta disparidad entre los sujetos constitucionalmente legitimados.

Llama la atención que la Memoria del proyecto invoque, como "ejemplo a seguir", la Junta de Cooperación prevista en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra y regulada por el Real Decreto 1507/1984, de 1 de agosto, por cuanto dicho instrumento -que se ha revelado de tanta utilidad para la conclusión de acuerdos entre ambas partes "reparadores" de discrepancias- se mantiene, por así decirlo, ajeno a los procesos constitucionales regulados en la LOTC (y en especial al conflicto de competencias ya que se excluyen de su examen los conflictos originados por normas legales), pues, como ha dicho el Tribunal Constitucional en su Sentencia 16/1984, de 6 de febrero, la existencia de dicha Junta de Cooperación no excluye la aplicabilidad de lo previsto en los artículos 161.2 de la Constitución y 76 y 77 de la LOTC, como se deriva del artículo 69 de la propia LORAFNA que indica que su actuación se produce "sin perjuicio de la legislación propia del Tribunal Constitucional y de la Administración de Justicia". En igual sentido, la Sentencia 86/1988, de 3 de mayo, del Tribunal Constitucional ha añadido que el sometimiento de la discrepancia a la Junta de Cooperación no constituye un requisito previo de procedibilidad, que impida el acceso al Tribunal Constitucional. Es de destacar, además, que los acuerdos en la Junta de Cooperación para resolver una discrepancia se pueden adoptar no sólo antes de formalización del conflicto o del recurso ante el Tribunal Constitucional o ante el órgano jurisdiccional competente, sino también con posterioridad, debiendo establecerse en este caso las determinaciones pertinentes en relación con el desistimiento de las acciones ya interpuestas (artículo 6.4 del Real Decreto 1507/1984).

Teniendo en cuenta el buen funcionamiento de la referida Junta de Cooperación como foro de diálogo y negociación, podría haberse indagado en las potencialidades que ofrece y haberse arbitrado una posible vía alternativa a la solución jurisdiccional del conflicto previa y también posterior a la formalización del recurso de inconstitucionalidad o exclusivamente previa, pero que no se incardinase en el seno mismo del recurso de inconstitucionalidad sino que fuera independiente de él. Esta última solución produciría una distorsión menor en el proceso constitucional establecido. Requeriría, por parte del Estado, intensificar el conocimiento de las disposiciones con rango de Ley emanadas de las Comunidades Autónomas, articulando un seguimiento formal de las mismas durante su tramitación parlamentaria. Todo mecanismo que trate de evitar por vía negociada la solución jurisdiccional requiere reforzar los sistemas de seguimiento y cooperación en el tiempo anterior al transcurso del plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad.

No puede desconocerse, por otra parte, que la misma formalización del recurso, por las consecuencias que implica la expresión en la demanda de la fundamentación de la controversia, puede dificultar el llegar a una solución pactada, ya que en ocasiones propicia que se consoliden, por su misma y simple formulación, las discrepancias existentes. No obstante, en tal caso, una vez interpuesto el recurso, si se obtiene la derogación o la modificación de la norma legal impugnada, cabría la terminación del proceso, bien mediante el desistimiento del actor (caso en que, como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 96/1990, de 24 de mayo, el Tribunal está facultado "para estimar o rechazar el desistimiento teniendo en cuenta para ello todas las circunstancias que concurren en el caso"), bien mediante la satisfacción extraprocesal de la pretensión o la desaparición sobrevenida del objeto del recurso (ATC 349/1985, de 23 de mayo).

3. El objeto del recurso de inconstitucionalidad a interponer en el plazo de nueve meses está constituido, según el anteproyecto, por "normas con rango de ley, estatales o autonómicas", en relación con las cuales se haya adoptado un acuerdo en las Comisiones Bilaterales de Cooperación entre el Estado y las respectivas Comunidades Autónomas para evitar la interposición de un recurso de inconstitucionalidad. Conviene mantener los mismos términos que emplean los artículos 31,32 y 33 de la LOTC ("Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley") ya que la regulación en anteproyecto no pretende alterar el objeto del recurso de inconstitucionalidad, sólo ampliar su plazo para ciertos sujetos legitimados, sin perjuicio de que pueda limitarse la fundamentación del recurso a la alteración del orden constitucional de distribución de competencias, como se verá más adelante.

4. El segundo elemento que define la vía propuesta en el anteproyecto para evitar el proceso constitucional es la voluntariedad de la iniciativa de intentar el acuerdo que constituye el presupuesto de la prórroga del plazo de interposición del recurso de inconstitucionalidad. No existe ningún mecanismo que obligue a intentar, al menos, llegar al acuerdo. Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden optar por iniciar los trámites para llegar a ese acuerdo. El carácter voluntario distingue precisamente a las técnicas de cooperación de otras fórmulas como la coordinación según el Tribunal Constitucional (Sentencias 214/1989, de 21 de diciembre, y 331/1993, de 12 de noviembre). Es una fase previa de conciliación entre las partes de carácter voluntario, cuando consideren afectadas sus competencias por una disposición normativa o acto con fuerza de Ley del Estado o de una Comunidad Autónoma. Falta, por tanto, el carácter obligatorio que el requerimiento de incompetencia tiene para las Comunidades Autónomas en el conflicto positivo de competencias.

5. En el anteproyecto sometido a consulta el acuerdo producido en el seno de las Comisiones Bilaterales de Cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas aparece como un presupuesto de la ampliación del plazo, a nueve meses, cuya ausencia impediría el acceso al Tribunal Constitucional transcurrido el plazo ordinario de tres meses. En el expediente no aparece determinada con precisión su naturaleza. Podría pensarse que tales acuerdos forman parte de la amplia categoría de convenios de colaboración, si bien en cuanto se celebran en el seno de las Comisiones Bilaterales de Cooperación parece que se articulan en el escalón superior (hay miembros del Gobierno y del Consejo de Gobierno como en las Conferencias Sectoriales en las que se adoptan Convenios de Conferencia Sectorial según el artículo 5.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero). La cuestión tiene trascedencia respecto de la aplicación o no a los mismos del régimen de los convenios de colaboración contenido en el artículo 8 de la citada Ley para los que prevé (y expresamente también para los convenios de Conferencia Sectorial) su comunicación al Senado, su publicación en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma respectiva, a la vez que declara que las cuestiones litigiosas que puedan surgir en su interpretación y cumplimiento serán de conocimiento y competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional. Sí está claro, sin embargo, que los acuerdos previstos en el anteproyecto han de tener como límite el principio de indisponibilidad de las competencias por "imperativo constitucional y estatutario" como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 95/1986, de 10 de julio.

Conviene examinar los perfiles que modulan y singularizan esta figura en la reforma proyectada.

a) Por lo que se refiere a los sujetos que han de llegar al acuerdo, habrán de ser, como ya se ha apuntado y a la vista del artículo 5.2 de la Ley 30/1992 en la redacción dada por la Ley 4/1999, que regula las Comisiones Bilaterales de Cooperación, los miembros del Gobierno de la Nación que formen parte de las mismas en representación de la Administración General del Estado y los miembros del Consejo de Gobierno que formen asimismo parte de ellas en representación de la respectiva Comunidad Autónoma. Pero la conciliación se intenta entre los órganos que tienen la iniciativa legislativa para proponer la derogación o la reforma de la Ley objeto del posible recurso. No hay identidad de sujetos sustantivos y sujetos procesales. Esta es la causa de la extensa ampliación del plazo a nueve meses, ya que se pretende que en ese tiempo se ponga en marcha y culmine la modificación de la Ley en cuestión.

Nada se dice en el expediente acerca de la intervención de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en el proceso de negociación. Como se ha apuntado anteriormente, la consideración del acuerdo como un convenio regido por el artículo 8 de la Ley 30/1992 supondría su comunicación al Senado (y las Leyes de ciertas Comunidades Autónomas prevén alguna intervención de sus Parlamentos autonómicos con carácter previo a la suscripción del convenio con el Estado por los respectivos Ejecutivos).

b) El objeto del acuerdo, que no se expresa en el anteproyecto, habrá de versar sobre la modificación o derogación de la norma con rango de ley estatal o autonómica objeto de la discrepancia entre el Estado y la Comunidad Autónoma (ante la tacha de inconstitucionalidad de una norma no cabría la negociación de su interpretación). Dado el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, cabe preguntarse acerca de la posibilidad de llegar a un acuerdo no sólo sobre cuestiones competenciales (en defensa de la distribución territorial del poder constitucionalmente garantizada) sino también de otro tipo, como las cuestiones materiales (al servicio de la depuración abstracta del ordenamiento jurídico). El Tribunal Constitucional, al interpretar el artículo 32.2 LOTC, ha señalado que la legitimación de las Comunidades Autónomas para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad "contra las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía" no se identifica con la defensa de sus competencias y que basta para tal legitimación que esos intereses se vean afectados por la regulación estatal de la materia, de modo que el recurso no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada sino de la depuración objetiva del ordenamiento (Sentencias 74/1987, 199/1987 y 28/1991).

Por todo ello y dadas las razones que motivan la iniciativa, a juicio del Consejo de Estado, debería limitarse la vía de la prórroga del plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad a los supuestos en que el proceso que se trata de evitar tuviera naturaleza "conflictual", es decir, cuando se fundamentase en la alteración o menoscabo del orden competencial establecido en las normas que integran el bloque de la constitucionalidad.

c) El plazo para llegar al acuerdo en la Comisión Bilateral y comunicarlo por ambas partes al Tribunal Constitucional se corresponde con el vigente plazo para la interposición del recurso de inconstitucionalidad: tres meses.

d) La comunicación del acuerdo al Tribunal Constitucional ha de realizarse por los mismos sujetos legitimados para la interposición del recurso de inconstitucionalidad. La comunicación actúa como elemento determinante de la prórroga del plazo en seis meses. Aparece como una especie de "preaviso" del posible planteamiento futuro de un recurso de inconstitucionalidad, en el caso de que no llegue a cumplirse de forma íntegra el acuerdo que se comunica. Así, durante el plazo de los tres primeros meses desde la publicación de la norma se busca un compromiso entre las Administraciones afectadas para solucionar la controversia de forma negociada y durante los seis meses siguientes se ejecuta el acuerdo obtenido.

Nada se precisa en el expediente acerca de la publicación de las comunicaciones recibidas por el Tribunal Constitucional. En el requerimiento de incompetencia previsto en los conflictos de competencia (artículo 63 LOTC) no se produce dicha publicación; en el caso examinado, sin embargo, dada la amplitud del plazo para recurrir, la proyección de sus futuros efectos y la posible afectación a expectativas de terceros, podría ser conveniente arbitrar algún sistema de publicidad. Aunque no se especifica en el expediente si el Tribunal Constitucional ha de realizar algún tramite de admisión de la comunicación (analizando incluso el cumplimiento de los requisitos formales del acuerdo), quizá la publicidad de la existencia del acuerdo y de la consiguiente ampliación del plazo podría conseguirse mediante la publicación de la providencia del Tribunal Constitucional al respecto.

Puede plantearse el problema de que se produzca la comunicación por una sola de las Partes que han participado en el acuerdo. Sería una expresión ab initio de la inexistencia misma del acuerdo, de su incumplimiento o del desistimiento de su ejecución. La falta de comunicación por una sola de las Partes impide la aplicación del nuevo supuesto legal y, por tanto, la ampliación del plazo para interponer el recurso.

6. Como únicos legitimados, de entre los órganos a que se refiere el artículo 162.1.a) de la Constitución, para formular el recurso de inconstitucionalidad con el plazo de interposición prorrogado a nueve meses figuran, en el anteproyecto, el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Ello puede responder a la naturaleza competencial de las cuestiones que determinarían la interposición del recurso, ya que los sujetos legitimados aparecen como garantes del ámbito de las competencias legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas, respectivamente; también puede responder a que, en la práctica, la mayoría (sino la totalidad) de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Presidente del Gobierno han suscitado cuestiones competenciales, mientras que cuando se han promovido recursos por otros sujetos legitimados se planteaban, más bien, cuestiones no "conflictuales".

7. El anteproyecto, como se ha dicho, amplía el plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad a nueve meses desde la publicación de la Ley. La ampliación puede serlo también de la situación de incertidumbre sobre la constitucionalidad de la norma y sobre su posterior eficacia. La comunicación "avisa", por así decirlo, de que si no se da cumplimiento al acuerdo objeto de la comunicación la Ley puede ser recurrida y llegar a dejar de aplicarse (si se trata de una Ley autonómica y el Gobierno acuerda ampararse en lo dispuesto en el artículo 30 LOTC en relación con el artículo 161.2 de la Constitución) durante al menos cinco meses (o más si de acuerdo con el artículo 161.2 el Tribunal Constitucional ratifica la suspensión).

El plazo previsto en el anteproyecto parece razonable y proporcionado como plazo de ejecución del acuerdo sobre la acomodación de la Ley cuestionada pero resulta largo como plazo para recurrir en inconstitucionalidad, si se tienen en cuenta los efectos que puede llegar a producir la efectiva interposición del recurso. Ese alargamiento del período en que la ley queda bajo sospecha de inconstitucionalidad puede resultar perturbador para los destinatarios de la Ley y puede ser aprovechado para propiciar que la norma legal despliegue sus efectos. El plazo de nueve meses es superior al plazo durante el cual, según la LOTC vigente, se interpone el recurso de inconstitucionalidad y el Tribunal Constitucional ha de ratificar o levantar la suspensión de la Ley autonómica que el Gobierno haya impugnado. El nuevo plazo produce cierto desfase entre la entrada en vigor y la aplicación de la Ley y su posible suspensión, ya que, durante el mismo, podría la Ley luego recurrida haber agotado sus efectos. Debe tenerse en cuenta que el mecanismo ideado puede utilizarse para fines distintos de los previstos y conseguir determinados resultados; podría llegarse al acuerdo, a sabiendas de que no se cumplirá, sólo para mantener durante ese tiempo la vigencia y aplicación de la Ley.

La ampliación a nueve meses del plazo para recurrir impide que la suspensión de las disposiciones de las Comunidades Autónomas se adopte con la necesaria inmediatez que requiere tan transcendental efecto, como resulta del invocado precepto constitucional. Sería deseable la reducción de dicho plazo para evitar el consecuente y excesivo retraso en el levantamiento o ratificación de la suspensión de la Ley por el Tribunal Constitucional que, agotando los plazos previstos en el anteproyecto, podría llegar a producirse a los catorce meses de la publicación de la Ley.

8. Las consideraciones anteriores no impiden al Consejo de Estado considerar viable y no contrario al sistema de justicia constitucional establecido el nuevo plazo del recurso de inconstitucionalidad previsto para el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas, aunque advierte que la redacción del anteproyecto sometido a consulta no está exenta de problemas y que, quizá, hubiera sido preferible, como se ha dicho, idear una fórmula dotada de razonable flexibilidad en el ámbito de las técnicas de cooperación que no afectase al recurso de inconstitucionalidad y que preservase suficientemente el principio de seguridad jurídica. Comprende, no obstante, que la necesidad alegada de lograr la modificación o derogación de la norma legal estatal o autonómica controvertida con anterioridad a la interposición del recurso de inconstitucionalidad (como único medio para evitarlo) requiere un tiempo superior a los tres meses siguientes a la publicación de la Ley que prevé el artículo 33 de la LOTC.

IV. Observaciones al texto sometido a consulta.

Podría simplificarse la redacción de la Exposición de Motivos. El primer párrafo podría comenzar recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del principio de colaboración que deriva de la esencia del modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución (Sentencias 18/1982, de 4 de mayo, y 80/1985, de 4 de julio) y que ha sido calificado como concreción de un deber general de fidelidad a la Constitución (Sentencia 11/1986, de 28 de enero); ambos principios se enuncian conjuntamente con el de solidaridad al que se vinculan (Sentencias 201/1988, de 27 de octubre, y 96/1990 de 24 de mayo), principio este sí reconocido por la Constitución en su artículo 2.

De mantenerse la referencia a la excesiva acumulación de trabajo del Tribunal Constitucional (que no resulta imprescindible, como tampoco lo es la alusión a la falta de diálogo y entendimiento entre las Administraciones estatal y autonómica ya que, además del mecanismo propuesto, existen otras fórmulas de cooperación que podrían haberse utilizado igualmente para evitar la alta conflictividad) bastaría con mencionarla una sola vez. En este sentido, podrían modificarse los párrafos tercero y cuarto.

La regulación proyectada es susceptible de simplificación en su redacción y puede ser completada con algunos extremos que se han omitido:

- Como se ha dicho, no se hace referencia a la fundamentación de la controversia entre el Estado y las Comunidades Autónomas que habría de circunscribirse a los recursos de inconstitucionalidad de naturaleza conflictual.

- Solo se alude, como objeto del recurso, a las normas con rango de ley, estatales o autonómicas. Ha de referirse el precepto, al igual que hacen los artículos 31 y 32 y 33 LOTC a las "Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley".

- Resulta más adecuado, a la hora de ampliar el plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad, expresar como finalidad del acuerdo "la modificación o derogación de la Ley, disposición normativa o acto con fuerza de Ley" que la evitación misma del propio recurso de inconstitucionalidad (expresión más amplia que podría extender el compromiso a ámbitos no negociables).

- Resultan innecesarios el último párrafo del apartado 2 y el apartado 3.

El nuevo apartado del artículo 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional podría tener la siguiente o parecida redacción: "2. Excepcionalmente, el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueve meses cuando se haya adoptado en la Comisión Bilateral de Cooperación un acuerdo entre el Estado y la Comunidad Autónoma de que se trate, con la finalidad de derogar o modificar la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley que se considere que no respeta el orden constitucional de competencias. Dicho acuerdo habrá de comunicarse al Tribunal Constitucional por los órganos anteriormente mencionados en el plazo de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley. La providencia por la que el Tribunal tenga por hecha en plazo y forma la comunicación se publicará en el Boletín Oficial del Estado".

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el anteproyecto de "Ley Orgánica de Modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional" para su posterior remisión como proyecto de Ley Orgánica a las Cortes Generales."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de junio de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.