Dictamen de Consejo de Estado 18/2015 de 19 de febrero de 2015

Cuestión

Expediente nº 1490/14, en materia de responsabilidad patrimonial promovida por don ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de febrero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 29 de diciembre de 2014, con registro de entrada el día 5 de enero siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente en materia de responsabilidad patrimonial promovido por D. ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- El día 3 de enero de 2014, D. ...... presentó ante la Subdelegación del Gobierno en Santa Cruz de Tenerife una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado.

Alega que el 4 de enero de 2013 le fue notificada la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (dictada el 21 de diciembre de 2012) en la que se estimaba el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Trabajo, de 25 de enero de 2010, por la que se había desestimado el recurso de alzada presentado por el hoy reclamante contra la Resolución dictada por la Inspección Provincial de Trabajo de Santa Cruz de Tenerife, de 21 de mayo de 2009, que acordó la pérdida de prestaciones de desempleo de aquel, y el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

Señala que, como consecuencia del impago de la prestación por desempleo, no pudo hacer frente al pago de las cuotas de una hipoteca que contrató en julio de 2004, a través de la cual había adquirido una vivienda. Sostiene que, ejecutada la hipoteca por el banco, perdió la vivienda en cuestión (sin que con ello haya quedado saldada la deuda con el banco), por lo que ha tenido que alquilar una vivienda, asumiendo el coste correspondiente; y añade que, ante la situación que atravesaron, su esposa sufrió una parálisis facial periférica izquierda. Reclama, por todo ello, una indemnización de 300.000 euros.

En ulterior trámite de subsanación, y mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2014, el interesado ha desglosado el importe reclamado en los siguientes conceptos: por la ejecución hipotecaria pide 192.624,39 euros (de los que 148.172,61 euros corresponden al principal y 44.451,78 euros a costas e intereses); por gastos de alquiler, solicita 8.550 euros; y por la parálisis facial sufrida por su esposa "como consecuencia de nuestra precaria situación económica", reclama un importe de 17.472 a 87.364,59 euros. La suma reclamada asciende por tanto -considerando el baremo máximo- a 288.538,98 euros.

El interesado ha aportado, asimismo, copia de la citada Sentencia de 21 de diciembre de 2012, cuya fundamentación razona que, en el presente caso, "la inspectora observa al recurrente en la empresa inspeccionada y le ve desarrollando labores de cerrajería, ahora bien, la misma en el punto primero del acta indica que desarrollaba sus "servicios retribuidos para la empresa", sin embargo, no consta de dónde deduce dicho hecho, si es que comprueba los documentos que contienen transacciones económicas de la empresa, si ha recibido declaración de alguien en tal sentido, o es una conjetura", por lo que la sala entiende "que es una opinión o valoración por ella efectuada pero sin que se haya remitido a esta Sala documento o prueba alguna que la sustente y que en modo alguno queda amparada en la presunción fijada en la Ley". Añade que en la tramitación del expediente se han producido irregularidades invalidantes, dado que "siendo titular el recurrente de un permiso de trabajo donde se recoge de modo claro su dirección, constando a la administración que es perceptor de prestación por desempleo, la administración era plenamente conocedora de su dirección completa", sin que tras el intento de notificación del inicio del expediente y trámite de alegaciones "se efectuara comprobación alguna ni segundo intento", de forma que se acudió directamente a la notificación edictal y por anuncios en el Ayuntamiento, como ocurrió también con la resolución definitiva.

Segundo.- La Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Santa Cruz de Tenerife ha emitido un informe en el que expone que, en cumplimiento de la labor que tiene encomendada la Inspección, se realizó una visita de control al centro de trabajo de la empresa " ...... " el 26 de enero de 2009; en el momento de la visita, se comprobó que el trabajador D. ...... estaba prestando servicios en el centro de trabajo visitado, consistentes en trabajos de cerrajería, objeto social de la empresa, de forma que el propio trabajador manifestó que estaba prestando servicios, reconociendo "estar a prueba" (sic) desde las 8.00 h. de ese mismo día, lo que fue corroborado por el empresario en el mismo sentido. Igualmente se comprobó -mediante consulta al sistema del Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE)- que el trabajador era perceptor, en el momento de los hechos, de la prestación por desempleo desde octubre de 2008. Añade que el trabajador no había comunicado o solicitado la baja en dicha prestación, como impone el artículo 231 de la Ley General de la Seguridad Social (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio). La inspectora constató, además, que no se encontraba dado de alta en la Seguridad Social en la empresa visitada con carácter previo al inicio de la relación laboral, como impone el artículo 32 del Reglamento aprobado mediante el Real Decreto 84/1996, de 26 de enero.

Por ello, la inspectora actuante imputó al citado trabajador una infracción en materia de Seguridad Social, tipificada como muy grave en el artículo 26.2 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. Considera el órgano informante que la inspectora actuó como debía hacerlo, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero. Posteriormente, el 19 de marzo de 2009, se procedió a la notificación del acta al interesado, si bien el envío resultó devuelto como "dirección incorrecta", por lo que se efectuó la notificación a través del Boletín Oficial de la Provincia y en el Tablón de Anuncios del Ayuntamiento de Granadilla de Abona.

Instruido expediente sancionador, se dictó Resolución el 21 de mayo de 2009 que, a partir de lo propuesto en el acta, acordó imponer la sanción de extinción de la prestación por desempleo desde el 26 de enero de 2009, con reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, por infracción muy grave. Se intentó notificar la resolución al interesado, pero fue nuevamente devuelta por el servicio de correos por "dirección incorrecta"; asimismo, lo resuelto fue remitido al SPEE para su ejecución. Destaca el órgano informante que tanto en el caso de la notificación del acta como en el de la resolución, se tuvo en cuenta el domicilio que consta en el sistema de la Tesorería General de la Seguridad Social y en el instituto público de empleo, por lo que no cabe aducir otro domicilio cuando persiste la obligación del trabajador de comunicar cualquier cambio.

En el ínterin, se personó en las dependencias de la Inspección la esposa del hoy reclamante, a quien se entregó -con fecha 9 de junio de 2009- tanto el acta incoada como la Resolución de 21 de mayo de 2009. Precisa el órgano informante que en el DNI aportado consta como domicilio aquel en el que habían venido realizándose las notificaciones con resultado negativo.

El 25 de junio de 2009, el hoy reclamante presentó escrito que fue tramitado como recurso de alzada y desestimado por Resolución de la Dirección General de Trabajo de 25 de enero de 2010, que confirmó la sanción impuesta. Interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue estimado por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 21 de diciembre de 2012. En ejecución de dicha sentencia, el 22 de abril de 2013 se dictó resolución por la que se anuló la Resolución de 25 de enero de 2010. Intentada su notificación, el servicio de correos la devolvió (por "ausente") por lo que se practicó aquella mediante publicación en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Ayuntamiento de Granadilla de Abona. Mediante oficio de 11 de junio de 2013, la Directora Provincial del SPEE comunicó que, con fecha 10 de mayo de 2013, se abonó al interesado la suma de 13.925,68 euros.

Entiende el órgano informante que la Administración ha actuado escrupulosamente en cumplimiento de sus funciones y que los interesados solo tienen derecho a ser indemnizados por los perjuicios que no tengan el deber jurídico de soportar, sin que la sola discordancia entre lo resuelto administrativamente y lo resuelto en vía judicial determine la existencia de responsabilidad.

Tercero.- El Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) ha emitido informe en el que hace constar que, el 27 de agosto de 2008, se reconoció al reclamante una prestación por desempleo, con efectos de 3 de junio de 2008, de 720 días de duración y sobre una base reguladora diaria de 60,81 euros. Como consecuencia de la actuación de la Inspección ya reseñada, el 13 de abril de 2009 se acordó la suspensión cautelar, que se comunicó al trabajador el 22 de abril de 2009. Impuesta la sanción y confirmada en alzada, el 6 de septiembre de 2010 el SPEE declaró un cobro indebido de 999,53 euros, cuyo fraccionamiento fue solicitado por el interesado y concedido por el SPEE con fecha 30 de noviembre de 2010.

El 21 de diciembre de 2010 el interesado solicitó nueva prestación por desempleo, que le fue reconocida con efectos desde el 22 de diciembre de 2010, de 120 días de derecho y sobre una base reguladora diaria de 36,16 euros; durante su percepción compensó el cobro indebido pendiente, por lo que se comunicó su cancelación el 9 de marzo de 2011.

El 22 de marzo de 2013, con la solicitud de una nueva prestación por desempleo, el interesado adjuntó copia de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 21 de diciembre de 2012, por lo que, en ejecución de sentencia, se procedió a regularizar la situación del interesado y el 10 de mayo de 2013 se le abonó una suma de 13.925"68 euros.

Cuarto.- Se ha dado trámite de audiencia al interesado, que ha presentado escrito de alegaciones en el que insiste en su pretensión. Quinto.- La Subdirección General de Recursos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha elevado propuesta de resolución desestimatoria, a partir de lo razonado en el informe de la Inspección Provincial. Añade, respecto de la pérdida de la vivienda por ejecución hipotecaria, que el 9 de junio de 2009 se notificó al hoy reclamante, a través de su esposa, la Resolución sancionadora dictada el 21 de mayo de 2009, por la que se acordó la pérdida de la prestación por desempleo. El crédito hipotecario fue suscrito el 26 de junio de 2009 por ambos, lo que pone de manifiesto que, cuando firmaron ese crédito ya tenían conocimiento de la sanción (aunque parece que dicha escritura es de refinanciación de una hipoteca anterior, el interesado conocía de antemano cuál era su situación respecto a la prestación por desempleo). Por ello, concluye, no puede admitirse la existencia de una relación de causalidad directa con el perjuicio invocado (como tampoco con el ulterior pago de alquileres ni con la parálisis facial de su esposa, que de ninguna forma se ha probado).

Sexto.- La Abogacía del Estado ha informado favorablemente la propuesta de resolución. Recuerda que, cuando la Administración resuelve utilizando un margen legal de apreciación, la ulterior anulación en vía judicial no genera, por sí sola, un daño antijurídico. Añade que no hay relación de causalidad entre el pago atrasado del subsidio y el impago de la hipoteca por el interesado ni entre aquel y los demás perjuicios invocados.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Versa la consulta sobre una reclamación de indemnización de daños y perjuicios por los que se imputan al funcionamiento de la Administración. Alega el interesado, en síntesis, que en vía contenciosa se ha anulado una sanción que se le impuso en materia de Seguridad Social (consistente en la pérdida de prestaciones de desempleo y reintegro de las cantidades indebidamente percibidas), lo que le ha provocado unos perjuicios por los que reclama 288.538,98 euros.

La reclamación ha de ser analizada a la luz de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de acuerdo con la cual los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; en todo caso, se dice a continuación, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Y añade el artículo 141.1 que solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

Por su parte, dispone el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso- administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, lo que, de acuerdo con reiterada doctrina del Consejo de Estado no impide el reconocimiento de tal derecho cuando concurran todos los elementos determinantes del surgimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración pública, de acuerdo con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de la misma Ley 30/1992.

En relación con ello, ha señalado la jurisprudencia que, en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales, "bastará con un ejercicio razonable y razonado de la potestad, dentro del campo de posibilidades abierto a la libre apreciación de la Administración, para no estimar concurrente el requisito de la antijuridicidad del daño", e incluso cuando se trate del ejercicio de facultades absolutamente regladas, "procederá el sacrificio individual, no obstante la anulación posterior de las decisiones administrativas, cuando éstas se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, revisadas y anuladas, en su caso, sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se le ha atribuido la potestad que ejercita" (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2012, entre otras).

A juicio del Consejo de Estado, en el presente caso la Administración ha ejercido sus potestades de forma razonada y razonable; cabe notar, en relación con ello, que la sentencia estimó el recurso interpuesto por entender que no había quedado suficientemente acreditado el carácter retribuido de los servicios (al no haberse aportado documentos que constatasen transacciones económicas de la empresa u otras pruebas), a lo que se añade una irregularidad en los actos de comunicación del acta y de la resolución (que sin embargo no impidió, como se ha visto, ni el recurso de alzada ni el ulterior recurso contencioso-administrativo). Y, en todo caso, aunque el interesado se vio privado de la prestación por desempleo al haber sido hallado prestando servicios en un centro de trabajo, una vez anulada la sanción, y en ejecución de sentencia, se regularizó su situación mediante el abono de una suma de 13.925,68 euros, con fecha 10 de mayo de 2013, de acuerdo con lo informado por el SPEE. Todo ello conduce, a juicio del Consejo de Estado, a una desestimación de la pretensión indemnizatoria.

Ahora bien, cabe advertir que el interesado no reclama por el perjuicio directamente derivado de la sanción anulada -que habría quedado resarcido mediante la regularización de su situación y el abono de aquella suma-, sino que reclama por no haber podido percibir en su día la prestación de referencia. Sostiene que ello ha determinado la pérdida de su vivienda en un procedimiento de ejecución hipotecaria y que su esposa sufrió una parálisis facial periférica izquierda. Sin embargo, se trata de daños cuya vinculación causal con la actuación administrativa está huérfana de toda acreditación, tal y como han puesto de manifiesto los órganos preinformantes, lo que conduce -también desde esta perspectiva- a una desestimación de la pretensión indemnizatoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de indemnización de daños y perjuicios a que se refiere la consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de febrero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.