Dictamen de Consejo de Estado 1835/2011 de 17 de noviembre de 2011

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de noviembre de 2011, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 31 de octubre de 2011, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto es de fecha 28 de octubre de 2011 y consta de un preámbulo, 12 artículos estructurados en tres capítulos, tres disposiciones adicionales y cuatro disposiciones finales.

El preámbulo menciona el artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (en adelante, LGSS), incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que prevé que la edad mínima de 65 años para tener derecho a pensión de jubilación podrá ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración, en aquellos grupos o actividades profesionales en las escalas, categorías o especialidades cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad; la disposición adicional segunda de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, incorpora una nueva disposición adicional (cuadragésima quinta) en aquel texto refundido, la cual determina que se establecerá reglamentariamente el procedimiento general que debe observarse para rebajar la edad de jubilación; y la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011 determina que el Gobierno aprobará las normas necesarias sobre el procedimiento general de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación en los distintos sectores y ámbitos de trabajo.

Dicho procedimiento exige la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, nocturnidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral que genera en los trabajadores y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad; el establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación solo procederá cuando no sea posible la modificación de las condiciones de trabajo, conllevará los ajustes necesarios en la cotización para garantizar el equilibrio financiero, y podrán aplicarse diferentes coeficientes reductores de la edad y recargos variables en la cotización, en función de las condiciones de trabajo en cada actividad. La Ley se decanta por un procedimiento reglado y la implantación de nuevos coeficientes tendrá carácter sustitutivo, pues ante todo primará la salud de los trabajadores, imponiéndose una modificación de las condiciones en que ejecutan su trabajo. Además, la Ley 40/2007 permite aplicar los coeficientes reductores de la edad de jubilación a todos los regímenes, y la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo también prevé que los trabajadores autónomos podrán acceder a la jubilación anticipada en los mismos supuestos y colectivos para los que esté establecido dicho derecho respecto de los trabajadores por cuenta ajena.

Cuando de los estudios llevados a cabo se desprenda que en un colectivo o sector laboral existen especiales índices de penosidad, toxicidad, peligrosidad o insalubridad y elevados índices de morbilidad o mortalidad en el desarrollo del trabajo, o que los requerimientos psicofísicos que se exigen para el ingreso y el desarrollo de la actividad no pueden mantenerse a partir de unas determinadas edades, se entenderán cumplidos los requerimientos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, en las escalas, categorías o especialidades correspondientes.

El procedimiento que se implanta facilita que los trabajadores se beneficien de una mejora de sus condiciones de trabajo y, en último término, si ello no es posible, de una rebaja de su edad de jubilación, con el beneficio añadido de la consideración como cotizado del tiempo que corresponda de reducción de la edad y se aplicará, en las escalas, categorías o especialidades correspondientes, a nuevos colectivos, sectores o actividades que actualmente no tienen reducción de la edad de jubilación, pero no afectará a los trabajadores que ya la tengan, tales como mineros, personal de vuelo, bomberos, etc., si bien estos colectivos también podrán solicitar la modificación de sus coeficientes reductores, a través del procedimiento general establecido en el real decreto.

Por último, se prevé que, con cargo a fondos públicos procedentes del Fondo de Prevención y Rehabilitación, constituido con cargo al exceso del resultado económico positivo obtenido por Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en la gestión de las contingencias profesionales, se pueda incentivar la adopción por parte de las empresas de medidas que, no siendo legalmente obligatorias, contribuyan a eliminar o a reducir los efectos de la peligrosidad, penosidad o toxicidad de la actividad realizada.

El capítulo I, integrado por un único artículo, regula el ámbito subjetivo de aplicación, que alcanza a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia incluidos en cualquiera de los regímenes del sistema de la Seguridad Social, que acrediten estar trabajando o haber trabajado en los sectores o actividades, en las escalas, categorías o especialidades correspondientes, con exclusión de los encuadrados en una actividad que ya tenga reconocida en otra norma la aplicación de coeficientes o de anticipación de la edad de jubilación.

El capítulo II -artículos 2 a 9- recoge disposiciones generales. El artículo 2 determina los supuestos en los que procede el establecimiento de los coeficientes reductores o la anticipación de la edad de acceso a la jubilación con respecto a actividades laborales en las escalas, categorías o especialidades con un elevado índice de penosidad, peligrosidad, insalubridad o toxicidad y altos índices de morbilidad o mortalidad, con incidencia de enfermedades profesionales o que requieran exigencias físicas o psíquicas de difícil realización a partir de una determinada edad. El artículo 3 trata del adelanto de la edad de jubilación o la reducción de la edad de jubilación mediante la aplicación del coeficiente reductor que se indique para la escala, categoría o especialidad de cada sector o actividad laboral de especial siniestralidad, morbilidad o mortalidad que se especifique en la norma correspondiente siempre que el interesado haya realizado un tiempo de trabajo efectivo en esas actividades equivalente al periodo mínimo de cotización sin que pueda ser superior a quince años. También se prevé el establecimiento de una edad mínima de acceso a la pensión de jubilación menor que la general respecto de cada actividad laboral específica que requiera exigencias físicas o psíquicas de difícil realización a partir de una determinada edad, sin que la aplicación de la reducción o la anticipación de la edad de jubilación, permita acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior a los 52 años. El artículo 4 determina cómo se computa el tiempo efectivamente trabajado, a efectos de la aplicación del coeficiente o anticipación de edad, descontándose todas las faltas al trabajo, salvo las que especifica. El artículo 5 considera como cotizado el tiempo de reducción para determinar la edad ordinaria de acceso a la jubilación y el porcentaje aplicable a la correspondiente base reguladora para calcular el importe de la pensión de jubilación. El artículo 6 regula los efectos sobre la pensión de la aplicación del coeficiente reductor y de la anticipación de la edad, determinando que el período de tiempo en que resulte reducida la edad de jubilación de los trabajadores se computará como cotizado al exclusivo efecto de determinar el porcentaje aplicable a la correspondiente base, regla que será de aplicación a los trabajadores que se acojan a la jubilación parcial o se jubilen anticipadamente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.bis 2 de la LGSS. El artículo 7 se refiere a la aplicación de los coeficientes a los supuestos de acceso a la jubilación anticipada o a la jubilación parcial. El artículo 8 prevé un incremento en la cotización a la Seguridad Social, a efectuar en relación con el colectivo, sector o actividad que se delimiten en la norma correspondiente, mediante un tipo de cotización adicional. El artículo 9 establece que los coeficientes reductores o la edad mínima de acceso podrán reducirse o eliminarse cuando desaparezcan o disminuyan las causas por las que se establecieron; también podrán incrementarse esos coeficientes o reducirse la edad si esas circunstancias se agravasen; y en ambos casos habrá de seguirse el procedimiento previsto en el capítulo III.

El capítulo III (artículos 10 a 12) regula el procedimiento general para el establecimiento de coeficientes reductores para rebajar la edad de jubilación, o para el establecimiento de una edad mínima de acceso a la pensión. El artículo 10 determina quiénes pueden iniciar el procedimiento, ya sea de oficio o a instancia de trabajadores y de empresarios a través de sus organizaciones representativas, mediante solicitud dirigida a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, la cual impulsará de oficio el procedimiento en todos sus trámites. El artículo 11 regula la instrucción del procedimiento, que requerirá un estudio preceptivo de la Secretaría de Estado de Empleo con la participación de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, sobre la siniestralidad en el sector, la morbilidad y mortalidad por enfermedad y su relación directa con el trabajo, las condiciones de trabajo, los requerimientos físicos y psíquicos exigidos para el desarrollo de la actividad, la edad aproximada a partir de la cual no es aconsejable el ingreso en el sector o colectivo, o desde la que no puede razonablemente desarrollarse la actividad y las posibilidades de modificación de las condiciones de trabajo en el sector o actividad; se prevé la posibilidad de informe no vinculante del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, así como de la solicitud de otros informes o estudios complementarios. De ello se dará conocimiento a las organizaciones sindicales y empresariales a fin de que formulen alegaciones. Cuando de los estudios e informes preceptivos se desprenda que son evitables condiciones de trabajo penosas, tóxicas, peligrosas o insalubres o los elevados índices de morbilidad o mortalidad, mediante la modificación de las condiciones de trabajo, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social lo comunicará a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal y a quienes hayan instado la iniciación del procedimiento, para que, conforme a la normativa vigente, se proceda a realizar dicha modificación dentro del sector o actividad, con indicación de si el cambio tiene carácter temporal o definitivo. Se dará traslado de una copia de la comunicación, a los efectos previstos en la legislación vigente, a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. El artículo 12 se refiere a la terminación del procedimiento, y determina que cuando se deduzca la imposibilidad de modificación de las condiciones de trabajo y la necesidad de aplicar coeficientes reductores o de anticipar la edad de jubilación, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social dictará la correspondiente resolución, iniciándose los trámites para que mediante real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración, la edad mínima exigida en cada caso pueda ser rebajada, en un determinado sector o actividad, con indicación de las escalas, categorías o especialidades que resulten afectadas. Cuando de los citados estudios e informes no pueda establecerse la necesidad de rebajar la edad de jubilación, por inexistencia de causa que lo justifique o porque exista posibilidad de modificar las condiciones de trabajo, la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social dictará la correspondiente resolución y la notificará a la parte peticionaria para su conocimiento. Se prevé una duración total del procedimiento de seis meses; transcurrido dicho plazo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, la solicitud se entenderá desestimada por silencio administrativo; dicha resolución no pondrá fin a la vía administrativa.

La disposición adicional primera se refiere a la modificación de los coeficientes reductores, o de la edad mínima, de los colectivos no incluidos en el real decreto, que habrá de solicitarse a través del procedimiento general y con los requisitos previstos en el propio real decreto. La disposición adicional segunda prevé incentivos para la adopción de medidas no obligatorias de modificación de las condiciones de trabajo que contribuyan a eliminar o a reducir los efectos de la peligrosidad, penosidad o toxicidad de la actividad, a través del Fondo de Prevención y Rehabilitación. La disposición adicional tercera exige la autorización previa y expresa del Ministerio de Economía y Hacienda para la elaboración de un real decreto para la reducción o anticipación de la edad de jubilación que afecte a trabajadores de la Administración General del Estado.

La disposición final primera añade una nueva disposición adicional al Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación a favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos, en la que se determina la conservación de los derechos en el supuesto de cambio en la titularidad del servicio público. La disposición final segunda establece que el real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución. La disposición final tercera faculta al Ministro de Trabajo e Inmigración para dictar las disposiciones de carácter general necesarias para la aplicación y desarrollo del Real Decreto. Por último, la disposición final cuarta prevé que la norma proyectada entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, en la que se afirma que no es necesario realizar una memoria completa por entender que la propuesta normativa no tiene repercusión en el ámbito económico y presupuestario, ni tiene impactos apreciables en otros ámbitos, por lo que se ha optado por efectuar una memoria abreviada. En cuanto a su base jurídica y rango afirma que el proyecto se dicta haciendo uso de competencia reservada al Estado por el artículo 149.1.17ª de la Constitución, y al amparo del artículo 5.1 y de la disposición final séptima de la LGSS, que faculta al Gobierno para la aprobación de los Reglamentos generales de la misma. Por tratarse de una norma de desarrollo y ejecución de disposiciones con rango de ley, es necesario el rango de Real Decreto. Seguidamente se indican las normas legales que prevén que los trabajadores pertenecientes a determinados colectivos o sectores laborales puedan anticipar la edad ordinaria de jubilación (aquellos que realicen trabajos considerados de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y que acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad en el desarrollo de su actividad, o cuando las actividades laborales, en función de los requerimientos físicos o psíquicos exigidos para desempeñarlas, resulten de difícil realización o experimenten un incremento notable de siniestralidad a partir de una edad determinada); y alude a la encomienda al Gobierno en relación con el establecimiento de un procedimiento general para anticipar la edad ordinaria de jubilación y la fijación de coeficientes reductores, lo que hace el Real Decreto proyectado, regulando un marco general que permitirá que vayan aprobándose normas específicas para colectivos o sectores laborales concretos.

El proyecto tiene así como finalidad fundamental, en aras de una mayor claridad y seguridad jurídicas, desarrollar las previsiones del artículo 161.1 bis y de la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS. Con ello también se da cumplimiento al Acuerdo Social y Económico, en virtud del cual "la Administración de la Seguridad Social culminará la elaboración del decreto comprometido en el Acuerdo de 2006, sobre el procedimiento general de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación".

La memoria expone seguidamente la estructura y contenido del proyecto y describe su tramitación. Indica que se recabaron inicialmente informes de los órganos de la Administración de la Seguridad Social y gran parte de sus propuestas han sido tenidas en cuenta en la redacción del articulado y que, posteriormente, se introdujeron por propia iniciativa modificaciones sustanciales en el texto del proyecto, que fue nuevamente informado por los citados órganos. Se ha obtenido la aprobación previa del Vicepresidente del Gobierno de Política Territorial y Ministro de Política Territorial y Administración Pública y se ha solicitado informe del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, que no se ha recibido. Se mencionan los informes recibidos y se da cuenta puntual de las observaciones realizadas en ellos exponiendo las razones por las que se han tenido en cuenta o han sido rechazadas.

En cuanto al impacto económico, el proyecto no supone incremento de gasto respecto de la situación actual, ya que solo diseña un procedimiento general. La posterior aprobación de la norma concreta que fije los coeficientes aplicables a un sector o actividad sí podría implicar un gasto económico que se valorará en su momento. Sin embargo, apunta que la aprobación de este procedimiento general impedirá que se repitan en el futuro situaciones (anteriores al año 2006) de establecimiento de coeficientes reductores sin efectuar los cálculos económicos precisos ni analizar los costes que comportan para la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social, requisitos que serán exigibles a partir de la aprobación del Real Decreto proyectado.

La incidencia del Real Decreto es positiva en las cargas administrativas, ya que el establecimiento de un único procedimiento para establecer los coeficientes reductores o rebajar la edad contribuye a una mayor transparencia y seguridad jurídicas y favorecerá y facilitará el acceso a la jubilación de determinados trabajadores que presten sus servicios en actividades concretas, sin que ello afecte negativamente a las empresas. La norma proyectada afecta por igual a ambos sexos, por lo que de ella no se deriva impacto por razón de género, aunque incide en unas realidades de empleo (actividades peligrosas, exigencia de requerimientos físicos, etc.) en las que, presumiblemente, es mayoritaria la presencia de hombres; en todo caso, en los estudios que se realicen para determinar la aplicación de los coeficientes reductores o la anticipación de la edad de jubilación, se introduce la variable de género como elemento que ha de tenerse en cuenta.

Tercero.- Constan en el expediente informes de los siguientes órganos y entidades:

a) La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, que en un primer informe no formuló observaciones, sí lo ha hecho, en un segundo informe, en relación con los artículos 2 y 11.1 del proyecto, respecto del índice de morbilidad y la referencia a enfermedades "comunes", con relación directa con el trabajo, habiéndose eliminado ese término. Entiende que, en el artículo 3, debían unificarse sus apartados y propone, en el artículo 5, un cambio en el cómputo del tiempo cotizado para determinar la edad ordinaria de acceso a la jubilación. También ha solicitado que los estudios técnicos sobre accesibilidad se efectúen a partir de la base de datos de la Seguridad Social y que la Dirección General participe en esos estudios; en fin, sugiere que, en el artículo 11.1, se haga referencia al carácter elevado de los índices.

b) La Tesorería General de la Seguridad Social no ha formulado observaciones.

c) El Instituto Social de la Marina ha emitido dos informes sucesivos. En el primero ha formulado observaciones a los artículos 1, 5, 6, 9 y 10, que en buena parte han sido tenidas en cuenta en el segundo borrador del proyecto. En un segundo informe afirma que está de acuerdo con la oportunidad de la norma y constata que se han recogido en el proyecto bastantes de las observaciones realizadas en su primer informe. No obstante, formula observaciones al artículo 3, sobre el periodo necesario para tener derecho a la aplicación de la reducción de la edad, al artículo 4, sobre el cómputo del tiempo trabajado y las dificultades del cálculo de las faltas al trabajo, al artículo 6, en cuanto a los efectos del coeficiente reductor, y al artículo 9.

d) La Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en un primer informe, ha propuesto una mejora técnica en la redacción del artículo 4, en relación con las ausencias al trabajo computables, al artículo 6, y al artículo 10, sobre el informe previo de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. En un segundo informe critica la referencia a la incapacidad permanente derivada de enfermedad común en el artículos 2 (apartados a y b) y en el artículo 11.1.a), respecto de los términos indicados en el "párrafo e), apartado 2, del artículo 115 de la LGSS"; la Inspección considera que el supuesto descrito tiene la consideración de accidente de trabajo, por lo que sería necesario hacer también una remisión a los apartados f) y g) del mismo artículo y reitera la observación formulada al artículo 10, sobre la necesidad de que se oiga previamente a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

e) La Secretaría de Estado de Empleo formula observaciones al preámbulo, para que quede claro que la implantación de nuevos coeficientes tenga carácter sustitutivo, al primar ante todo la salud de los trabajadores; también las hace a la rúbrica del artículo 1, al artículo 2.b), para que se añada el adverbio inevitablemente, a los artículos 4 y 5, sugiriendo cambios en el cómputo de las faltas de trabajo, al artículo 6.2, para se incluya como situación asimilada al alta la prestación por desempleo y por cese de actividad respecto de los trabajadores autónomos, y al artículo 11, para se haga referencia a las asociaciones representativas de los trabajadores autónomos. Además, solicita que en la disposición adicional segunda se especifique que las medidas no sean legalmente obligatorias.

f) La Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública considera que el título competencial adecuado es el del régimen económico de la Seguridad Social. La Secretaría General Técnica de ese Ministerio indica que en la fórmula promulgadora debería incluirse un inciso relativo a la aprobación previa del Vicepresidente del Gobierno de Política Territorial y Ministro de Política Territorial y Administración Pública, y apunta que el proyecto sea informado por la Dirección General de Costes de Personal y Administración Pública.

g) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda sugiere que cuando la norma específica afecte a colectivos o sectores al servicio de la Administración pública deba contar con la autorización previa y expresa del Ministerio de Economía y Hacienda. Afirma que el artículo 161 bis de la LGSS no contempla el supuesto recogido en el artículo 2 respecto a los requerimientos psicofísicos, y sugiere que en el artículo 3 quede claro que el límite de los 52 años opera también para los casos previstos en el artículo 2.b). Además, propone que en el cómputo del tiempo trabajado no se incluyan determinadas suspensiones o servicios en las que el trabajador no ha estado sometido a riesgos, y que en el artículo 5 se elimine que el período de tiempo en el que se reduce la edad de jubilación sirva para determinar el porcentaje aplicable en la edad de jubilación; no considera justificado que en el artículo 6.2 se otorguen beneficios a trabajadores que no estén de alta en la actividad, debiendo concretarse que el trabajo se haya realizado en las escalas, categorías o especialidades afectadas. También considera que se debería hacer referencia a la edad del trabajador en relación con la morbilidad y mortalidad.

Cuarto.- El proyecto ha sido informado por las siguientes organizaciones:

a) El Sindicato de Enfermería (SATSE) considera necesaria, en relación con el artículo 10, la participación del colectivo de los profesionales afectados, que deberían tener legitimación para instar la iniciación del procedimiento.

b) La Unión General de Trabajadores (UGT), en un primer informe, ha considerado necesario contemplar de manera expresa la figura del empleado público y ha criticado la necesidad de que el trabajador siga trabajando en la actividad hasta el momento de la jubilación. Además, ha solicitado que se modifique la redacción del artículo 2 para que no pueda interpretarse como que los supuestos se dan de forma acumulativa, al artículo 3, en cuanto a la exigencia del tiempo de trabajo efectivo en las actividades, al artículo 4, para que no se descuenten las faltas con motivo de incapacidad temporal, al artículo 8, para que se concrete sobre quién va a recaer el tipo de cotización adicional, al artículo 9, para que se suprima o se mejore su redacción, al artículo 10, para que se añada un párrafo en la letra b) a fin de tener en cuenta la Ley del Estatuto del Trabajador Autónomo, al artículo 11, para añadir varias precisiones y al artículo 12, para que su segundo párrafo se remita al artículo 11 en cuanto al procedimiento de modificación. En un segundo informe, la UGT sugiere se modifique el preámbulo para aclarar en qué supuestos procederá el establecimiento de coeficientes reductores o la anticipación de la edad de acceso a la jubilación y se insiste en la inclusión de los empleados públicos en el sistema; critica el artículo 6 en cuanto a la pluriactividad, sugiere que se suprima o se modifique el artículo 9, para que se concrete el procedimiento que debe seguirse para la modificación o eliminación de los coeficientes reductores, y defiende la eliminación de la realización de estudios e informes sobre los costes o el análisis de Derecho comparado. También sugiere que se mandate al Gobierno para actualizar la normativa en vigor, así como un cambio en la redacción en la ahora disposición adicional segunda, a fin de que se amplíe la adopción de medidas diferentes a la modificación de condiciones de trabajo. c) La Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) considera que el proyecto debe reflejar de forma expresa la inclusión de los empleados públicos; que en el artículo 2 deben incluirse factores económicos y psicosociales determinantes de las condiciones de trabajo; que en el artículo 3 no debe exigirse el período mínimo de cotización en la actividad equivalente al período de carencia, y sí deben incluirse en los periodos a computar los días de huelga; que se contemple en el artículo 5 el período bonificado para determinar la edad de jubilación; que en el artículo 6 se permita el reconocimiento y acceso a la anticipación de edad desde la situación de desempleo o baja no voluntaria; que en los artículos 11 y 12 se tenga en cuenta la morbilidad y que en caso de modificación de condiciones de trabajo se dé traslado del expediente a la Inspección de Trabajo y a las organizaciones sindicales más representativas.

d) La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) consideran deseable que el proyecto establezca de manera precisa los elementos objetivos o requisitos exigidos para la aplicación de los coeficientes reductores, a efectos de evitar situaciones de inseguridad jurídica para los afectados, de modo que dicha seguridad no pueda verse afectada por resoluciones administrativas. También discrepan de que se aplique un incremento de las cotizaciones vinculado al establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación. En cuanto al articulado, critica la indeterminación de los términos utilizados en el artículo 2, sugiere en el artículo 3 que sea un factor determinante y requisito el período de permanencia realizando trabajo efectivo, y critica el artículo 6, en cuanto a la realización simultánea de actividades que dan lugar a bonificación y otras sin bonificación; solicita que se garantice, en los estudios económicos, la forma de financiación de estos sistemas, que se reconozca legitimación a las Mutuas en el artículo 10 y que a estas, igual que a las asociaciones de autónomos, se dé traslado de los informes y estudios realizados. En cuanto a la ahora disposición final tercera, se propone que se concreten los términos para la aplicación del Fondo de Prevención y Rehabilitación.

e) La Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT) propone que se modifique el proyecto concretando los supuestos de los colectivos que resultan afectados por la necesidad de una reducción de la edad de jubilación; que en los artículos 2 y 6 se incluya la expresión excepcional respecto a la peligrosidad; que en el artículo 11 se indiquen las enfermedades comunes que tengan relación con el trabajo y que se atribuya legitimación a las mutuas en el procedimiento; en fin, propone que en la disposición adicional segunda se prevea que sean las Mutuas las entidades que reconozcan el incentivo, dado el origen del Fondo de Prevención y Rehabilitación y la relación directa que ello tiene con la labor de gestión de las Mutuas.

Quinto.- Consta en el expediente escrito del Vicepresidente del Gobierno de Política Territorial y Ministro de Política Territorial y Administración Pública, a efectos de lo previsto en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en el que se indica que procede continuar la tramitación del proyecto.

Sexto.- La Secretaría General Técnica ha emitido informe favorable al proyecto, si bien considera que en el artículo 12.3 se debería hacer referencia al artículo 69 y no al artículo 71 de la Ley de Procedimiento Laboral.

Séptimo.- Ya el expediente en el Consejo de Estado, con fecha 10 de noviembre de 2011, se ha recibido, para su incorporación al expediente, una nueva versión del proyecto, fechada el 3 de noviembre anterior, y de su memoria del análisis de impacto normativo, elaborados como consecuencia del informe emitido por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, que también se acompaña.

a) El informe de la Secretaría General Técnica señala que en el preámbulo del proyecto se establece que el procedimiento general regulado en su Capítulo III no afectará a trabajadores que tengan reconocida la reducción de la edad de jubilación, si bien estos colectivos podrán solicitar la modificación de sus coeficientes reductores a través de ese procedimiento (y así se refleja en la disposición adicional primera. Propone, por ello, una modificación del segundo párrafo del artículo 1, para que se haga en él una referencia a la disposición adicional primera. En relación con el artículo 6, señala que el segundo párrafo del apartado segundo debería referirse tanto al contenido del apartado primero como al primer párrafo del apartado segundo, por lo que se sugiere renumerarlo como apartado tercero del mismo artículo 6.

b) La nueva versión del proyecto incorpora una modificación del párrafo segundo del artículo 1, en el que se ha sustituido la referencia a la disposición adicional segunda por una remisión a la disposición adicional segunda. La redacción del artículo 6 se mantiene en los mismos términos que en la versión anterior, que era ya distinto del texto que había sido informado por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad.

c) La nueva memoria del análisis de impacto normativo incluye, en las consideraciones sobre la tramitación del proyecto, una referencia a las observaciones remitidas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, señalando que, con anterioridad a la recepción del informe ya se había modificado el texto del proyecto.

En tal estado el expediente, el Consejo de Estado emite el presente dictamen.

I.- Objeto y procedimiento

La consulta se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y para anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, cuya última versión está fechada el 3 de noviembre de 2011 (en adelante, el Proyecto).

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

La norma proyectada desarrolla el artículo 161 bis de la LGSS, según el cual la edad mínima de jubilación podrá ser rebajada por Real Decreto a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca. El artículo 5.1 y la disposición final séptima de la LGSS, facultan al Ministerio de Trabajo e Inmigración para dictar las normas de aplicación y desarrollo de la Ley y proponer al Gobierno para su aprobación los Reglamentos generales de la misma. Más específicamente, se ampara el Proyecto en la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS, que determina que se establecerá reglamentariamente el procedimiento general que debe observarse para rebajar la edad de jubilación "en el que se prevea la realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral que genera en los trabajadores y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad"; y añade la misma disposición que el establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación "que sólo procederá cuando no sea posible la modificación de las condiciones de trabajo, conllevará los ajustes necesarios en la cotización para garantizar el equilibrio financiero".

Asimismo, la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, ha encomendado al Gobierno aprobar, en el plazo de un año, las normas necesarias sobre el procedimiento general de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación en los distintos sectores y ámbitos de trabajo, adecuando en su caso los porcentajes actuales de cotización; y añade que, a este fin, "se realizarán los estudios necesarios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, en la que se tendrá también a estos efectos la turnicidad, el trabajo nocturno y el sometimiento a ritmos de producción, la peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral que genera en los trabajadores y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad".

En consecuencia, existen llamamientos específicos al Gobierno para este desarrollo reglamentario, y el rango de la norma proyectada, destinada a aprobarse mediante real decreto, es el adecuado.

La elaboración del Proyecto ha sido impulsada por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y al texto se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo, que incluye la justificación de su carácter abreviado, una explicación de su alcance y contenido, y una referencia detallada a las observaciones que se han formulado a lo largo del expediente, así como a las razones por las que se han aceptado o rechazado las sugerencias realizadas. En la tramitación del expediente se ha recabado informe de la Tesorería General de la Seguridad Social, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, del Instituto Social de la Marina, de la Secretaría General de Empleo y de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social, así como de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Política Territorial y Administración Pública, y de Sanidad, Política Social e Igualdad. Se ha dado audiencia a la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, a la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, a la Unión General de Trabajadores, a la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y a la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo, y también ha comparecido en el expediente el Sindicato de Enfermería. Consta la aprobación previa del Vicepresidente del Gobierno de Política Territorial y Ministro de Política Territorial y Administración Pública, al tratarse de la regulación de un procedimiento administrativo, y el Proyecto ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración, como departamento proponente.

A la vista de todo ello, pueden considerarse cumplidos los trámites esenciales exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la elaboración de una disposición como la que se somete a dictamen de este Consejo de Estado.

II. Alcance del Proyecto

El artículo 161 bis de la LGSS, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, ha previsto la posibilidad de reducir la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social, en los trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y que acusen elevados índices de morbilidad y mortalidad; reducción que ha de producirse por real decreto a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración. La Ley 40/2007 añadió también una nueva disposición adicional cuadragésima quinta en la LGSS (en línea con el compromiso asumido en el Acuerdo sobre medidas en materia de Seguridad Social, de 13 de julio de 2006, suscrito por el Gobierno y los interlocutores sociales), en la que se determina que el establecimiento de esos coeficientes reductores se llevará a cabo en un procedimiento general que deberá observarse para rebajar la edad de jubilación; procedimiento que debe regularse reglamentariamente y en el que ha de preverse la realización de estudios sobre siniestralidad, penosidad, peligrosidad y toxicidad, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad. Por su parte, el apartado 1 de la disposición adicional octava de la LGSS, en la redacción dada por el artículo 9 de la Ley 40/2007, ha extendido posibilidad de rebajar la edad de jubilación a todos los regímenes, a través del correspondiente procedimiento.

El aludido mandato de la regulación de ese procedimiento "general" no se llevó a cabo en su momento e, incluso con posterioridad a la Ley 40/2007, se ha aprobado algún Real Decreto en desarrollo del citado artículo 161 bis de la LGSS, como el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, en relación con los bomberos al servicio de las Administraciones y organismos públicos. El Consejo de Estado, en el dictamen 167/2008, emitido en relación con ese real decreto en fase de proyecto, llamó la atención sobre el hecho de que no había tenido lugar todavía el desarrollo reglamentario del procedimiento para establecer coeficientes reguladores y tampoco se habían adoptado los ajustes necesarios en la cotización para garantizar el equilibrio financiero (a lo que se refería la disposición adicional única de aquel proyecto), y se formulaban dudas sobre si estaba activada esa habilitación del Gobierno para regular por vía reglamentaria aquella reducción de la edad mínima de jubilación. Dadas las circunstancias del caso y teniendo en cuenta que la iniciativa se había adoptado con anterioridad a la Ley 40/2007, el Consejo de Estado admitió que, aun sin desarrollo de la norma reglamentaria anunciada sobre ese procedimiento, el Gobierno estaba habilitado excepcionalmente para establecer por vía reglamentaria la reducción de la edad de jubilación a favor de los bomberos al servicio de las Administraciones u organismos públicos.

Se destacaba así la necesidad de regular ese procedimiento para poder establecer coeficientes reductores de la edad de jubilación. Esta conclusión ha de reiterarse ahora con mayor énfasis, a la vista también de los dispuesto en la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, que ha afectado muy directamente al régimen de la jubilación y a la fijación de la edad general de jubilación en la nueva redacción del artículo 161 de la LGSS.

La Ley 27/2011 refleja una especial preocupación por garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de la Seguridad Social y dar respuesta a las tendencias demográficas, reforzando asimismo la continuidad del sistema mediante una mayor adecuación entre el refuerzo de cotizaciones y las prestaciones contributivas. Aunque no se ha modificado el artículo 161 bis, el mismo se inserta ahora en un sistema de pensión de jubilación más riguroso y exigente, lo que se ha reflejado también, en aquella Ley, en la incorporación de una disposición adicional vigésima tercera, referida a la actualización de los coeficientes reductores de la edad de jubilación. Como ya se ha apuntado, en ella se da al Gobierno el plazo de un año para aprobar las normas necesarias sobre el procedimiento general de aprobación de coeficientes reductores, "adecuando, en su caso, los porcentajes actuales de cotización", y exigiendo la realización de los estudios necesarios de siniestralidad, penosidad (incluida la turnicidad), trabajo nocturno, ritmos de producción, peligrosidad y toxicidad de las condiciones de trabajo, su incidencia en los procesos de incapacidad laboral y los requerimientos físicos exigidos para el desarrollo de la actividad.

Esta nueva disposición adicional supone algo más que una reiteración y confirmación de lo establecido en la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS, no solo porque establece un plazo, para evitar así la pasividad apreciable hasta ahora, sino también porque la voluntad del legislador va más allá de una proyección o condicionamiento para el futuro de la aprobación de coeficientes reductores, que habrá de hacerse necesariamente siguiendo un procedimiento específico en el que se realicen los estudios pertinentes; además de lo anterior, se trata de poner orden, revisar o, al menos, actualizar, las normas vigentes reguladoras de esos coeficientes, tomando en consideración también la prevista ampliación de la edad general de jubilación hasta los 67 años. Además, entre una y otra disposición -la de 2007 y la de 2011- hay alguna diferencia de matiz o de contenido; así, en la Ley 27/2011 se ha incluido dentro de la penosidad la referencia a turnicidad, trabajo nocturno y sometimiento a ritmos de producción. Lo que no parece es que, en el diseño de la Ley 27/2011, esos estudios hayan de ser previos a la iniciación formal del procedimiento para establecer un coeficiente reductor de la edad de jubilación.

En cualquier caso, el Proyecto parece haber interpretado el mandato legal al Gobierno de la Ley 27/2011 como una mera reiteración del mandato ya establecido en el año 2007, de forma que el texto inicial del Real Decreto ahora proyectado es de 18 de mayo de 2011 y no se ha modificado sustancialmente a la vista del nuevo mandato al Gobierno contenido en la repetida Ley 27/2011. El Proyecto se ha limitado a regular con vistas al futuro el régimen jurídico de adelanto de la edad de jubilación, y el procedimiento para establecerlo, pero sin modificar o alterar las disposiciones que ya lo regulan en determinados sectores o actividades, si bien prevé que para su modificación habrá de seguirse el procedimiento que regula, aun cuando parece que ha sido voluntad del legislador de 2011 promover la revisión de las disposiciones vigentes sobre adelanto de edad de jubilación, teniendo en cuenta el nuevo régimen legal de edad de jubilación, entre otras razones, para evitar singularidades injustificadas o innecesarias, lo que podría llevar a establecer unas disposiciones comunes (como se ha sugerido en el expediente) no limitada a las futuras regulaciones.

Sin duda la revisión y reordenación de la normativa vigente en la materia puede justificar que el Proyecto no haya abordado esa revisión, pero al no haberse cumplido por completo el mandato de la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011, el Proyecto debería indicarlo así y prever la realización de los estudios pertinentes para comprobar si, a la vista de la evolución legislativa y de las circunstancias que dieron lugar en su momento a establecer coeficientes o adelantos de edad de jubilación, es necesario actualizar las correspondientes normas reglamentarias.

III.- Marco legal

Según el marco legal vigente, el Gobierno no puede dictar un real decreto para establecer coeficientes reductores o anticipar la edad de jubilación para ciertas tareas y en determinadas actividades sin seguir un procedimiento que el legislador ha calificado como "general". Ello requiere como premisa necesaria la existencia objetiva de una situación fáctica particular y extraordinaria, como la de que ciertos trabajos se realizan en condiciones singularmente gravosas, que generan en los trabajadores que los realizan índices elevados de morbilidad y mortalidad, lo que ha de constatarse con la debida certeza y rigor mediante los oportunos estudios.

Además, la implantación de nuevos coeficientes tiene carácter "sustitutivo", puesto que, ante tan anómala situación, debe primar la salud y la integridad física de los trabajadores y e imponerse la corrección y mejora de las condiciones en que se ejecuta el trabajo, de modo que el Gobierno solo podrá adoptar una medida de adelanto de edad de jubilación si existe una constatación objetiva de que no es posible la modificación o mejora de las condiciones del trabajo en cuestión, que corrija y evite esa situación.

En esa doble constatación de la existencia de una situación extraordinaria de alta siniestralidad o morbilidad y de su carácter "irremediable" o inevitable, predomina el aspecto de prevención de riesgos laborales, y solo a partir de esa doble constatación se ha de valorar si procede modificar el alcance de la contingencia cubierta por el sistema de Seguridad Social a través de la pensión de jubilación, así como la oportunidad y viabilidad de la medida de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS; además, a fin de mantener el equilibrio financiero del sistema, la aplicación de los coeficientes reductores y el adelanto de la edad de jubilación conllevarán un incremento en la cotización a la Seguridad Social.

Ha de advertirse que la Ley encomienda al Gobierno esa decisión -mediante real decreto- y le impone seguir un procedimiento específico, que el Proyecto ha de regular, para preparar y en su caso aprobar el correspondiente Real Decreto; pero las disposiciones adicionales que sirven de base al Proyecto no reconocen un derecho a que se inicie ese procedimiento, ni menos aun a que se establezca un adelanto de la edad de jubilación en sectores o actividades determinados. A partir de todo ello, puede analizarse ya el contenido del Proyecto normativo remitido a consulta.

IV. Contenido del Proyecto

La estructura del Proyecto permite distinguir, tras un Capítulo I, relativo al ámbito de aplicación (integrado por un solo artículo), dos partes muy diferenciadas. El Capítulo II (artículos 2 a 9) establece un marco jurídico general y directo sobre el régimen de la reducción de la edad de jubilación o el establecimiento de coeficientes reductores; por su parte, el Capítulo III (artículos 10 a 12) regula el procedimiento para que pueda el Gobierno dictar una norma específica que establezca coeficientes reductores o que reduzca la edad de jubilación para determinados sectores, actividades, escalas, categorías o especialidades de trabajo. A continuación se harán algunas observaciones en relación con cada una de esas partes del articulado, para terminar con una referencia a las disposiciones complementarias.

A) Ámbito de aplicación

El artículo 1 del Proyecto regula su ámbito subjetivo, que alcanza a todos los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia incluidos en cualquiera de los regímenes del sistema de la Seguridad Social que acrediten estar trabajando o haber trabajado en los sectores o actividades, en las escalas, categorías o especialidades correspondientes, con exclusión de los encuadrados en una actividad que ya tenga reconocida en otra norma la aplicación de coeficientes o de anticipación de la edad de jubilación. En realidad, se trata de una exclusión "sin perjuicio de lo indicado en la disposición adicional primera"; y dicha disposición final establece que la norma proyectada se aplicará también a esos colectivos excluidos por el artículo 1, los cuales podrán solicitar la modificación de los coeficientes reductores, o de la edad mínima de jubilación, a través del procedimiento general y con los requisitos previstos en el propio Real Decreto, cuyas reglas se aplicarán también a las iniciativas de oficio orientadas a esa modificación. En definitiva, el artículo 1 los excluye del ámbito del Real Decreto, pero la disposición adicional primera determina que se les aplique el procedimiento previsto en su Capítulo III (que, como se verá, ha de ser el núcleo del Proyecto); en cuanto a la solicitud de modificación de los coeficientes reductores o de la edad mínima de jubilación, a que esta disposición alude, habrá de tenerse en cuenta lo que más abajo se dice respecto del procedimiento.

Se ha debatido en el expediente la inclusión en ese ámbito subjetivo de los empleados públicos. Es claro que el Proyecto afecta a todos los trabajadores beneficiarios del sistema de Seguridad Social, incluidos los trabajadores y empleados de las Administraciones públicas, pero con exclusión de los sometidos al régimen de clases pasivas. Así lo confirma la disposición adicional tercera del Proyecto, que exige la autorización previa y expresa del Ministerio de Economía y Hacienda para la elaboración de un real decreto orientado a la reducción o anticipación de la edad de jubilación que afecte a trabajadores de la Administración General del Estado, lo que se justifica por el incremento de costes que de ello podría derivarse para la Hacienda Pública. Esta previsión deriva de una sugerencia del Ministerio de Economía y Hacienda, si bien el informe de este departamento se refería al caso de una norma específica "que afecte a colectivos o sectores concretos al servicio de las Administraciones Públicas", mientras que la fórmula proyectada es muy diferente, al referirse a los casos de elaboración de un real decreto "que afecte a trabajadores de la Administración General del Estado" (por tanto, no se limita al caso de que se afecte a "colectivos o sectores" -sino a "trabajadores"-, pero tampoco se extiende al caso de afectación de otras Administraciones públicas -sino que se limita a la Administración General del Estado-). Por supuesto, con ello no se cuestiona que pueda afectar a trabajadores de otras Administraciones Públicas.

Posteriormente, se harán algunas consideraciones sobre la configuración que la norma ahora proyectada debería hacer del procedimiento de elaboración de un real decreto que establezca la reducción o anticipación de la edad de jubilación en un sector específico (lo que las normas mencionadas en el preámbulo del proyecto encomiendan al Gobierno, pero que, en realidad, no hace el Proyecto). Si ese real decreto específico va a afectar a la organización administrativa o régimen de personal, será necesaria la "aprobación previa del Ministro de Administraciones Públicas" (o del que tenga atribuidas, en cada momento, las competencias correspondientes) de acuerdo con lo previsto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; y, en todo caso, el mayor coste económico que pueda suponer para la Hacienda Pública deberá estar contemplado en la memoria económica o en el apartado correspondiente de la memoria del análisis de impacto normativo. En definitiva, a juicio del Consejo de Estado, el expediente no justifica suficientemente la exigencia de autorización previa y expresa del Ministerio de Economía y Hacienda prevista en la disposición adicional tercera del Proyecto, por lo que debe reconsiderarse, a la vista también de lo que después se dirá en relación con el procedimiento para la elaboración de normas orientadas a la reducción o anticipación de la edad de jubilación en unos u otros sectores.

B) Régimen jurídico del adelanto de la edad de jubilación

El Capítulo II, bajo el título de "Disposiciones generales" recoge el marco jurídico general del adelanto de la edad de jubilación. La descripción objetiva del supuesto se describe en los artículos 2 y 3 del Proyecto y requeriría alguna clarificación en cuanto a los sectores o actividades y concretas escalas, categorías o especialidades correspondientes que configuren un colectivo específico de beneficiarios y en cuanto al alcance de ese beneficio. En el artículo 2 del Proyecto se distinguen dos tipos de supuestos: el de su apartado a), relativo a actividades laborales en escalas, categorías o especialidades con un elevado índice de penosidad, peligrosidad, insalubridad o toxicidad y altos índices de morbilidad o mortalidad o de incidencia de enfermedades profesionales, y el de su apartado b), referido a trabajos que requieran exigencias físicas o psíquicas de difícil realización a partir de una determinada edad, conformado por los índices de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, además de otros factores.

La "edad avanzada" opera en este último caso como posible límite máximo para la realización de la tarea, límite que protege también el servicio, lo que permite una fijación objetiva de una edad de jubilación más reducida. Esta fórmula es la que opera, por ejemplo, en el caso de los cantantes, bailarines y trapecistas, que pueden causar la pensión de jubilación a partir de los 60 años de edad, sin aplicación de coeficientes reductores, si han trabajado en la especialidad un mínimo de 8 años durante los 21 anteriores a la jubilación; o en el de los toreros, a partir de los 55 años, siempre que hayan participado en un determinado número de festejos.

El primer supuesto del artículo 2 (apartado a) está vinculado a una mayor exposición al riesgo, y opera ante todo un interés de protección a la persona que ha venido realizando esos trabajos; por ello, para estos supuestos es más adecuada la reducción de la edad ordinaria de jubilación mediante la aplicación de coeficientes reductores que el adelanto directo de la edad de jubilación. Así, el artículo 3 distingue entre, de un lado, la reducción de la edad de jubilación mediante la aplicación del coeficiente reductor que se indique para la escala, categoría o especialidad de cada sector o actividad laboral que se especifique en la norma correspondiente (para los trabajos que generan altos índices de siniestralidad, morbilidad y mortalidad) y, de otro, la reducción directa de la edad de jubilación para los trabajos con exigencias físicas o psíquicas de difícil realización a partir de una determinada edad; en ambos casos, el resultado final será el adelanto de la edad de jubilación. Aun cuando en el artículo 6 del Proyecto se distinguen más nítidamente ambos mecanismos, sería deseable que esa distinción quedara diáfana definiendo separadamente uno y otro en artículos diferenciados.

En ambos casos se exige, para el acceso al beneficio, que el interesado haya realizado un tiempo de trabajo efectivo en esas actividades equivalente al periodo mínimo de cotización, sin que ese periodo exigible pueda ser superior a quince años y sin que la aplicación de la reducción o la anticipación de la edad de jubilación permita acceder a la pensión de jubilación con una edad inferior a los 52 años.

El cálculo del período de tiempo "efectivamente trabajado" a efectos de la aplicación del coeficiente o de la anticipación de edad plantea el posible descuento de las ausencias del trabajo, sean días de descanso o vacaciones o "faltas al trabajo". La cuestión fue abordada, en el caso de los trabajadores ferroviarios, por el artículo 3 del Real Decreto 2621/1986, de 24 de diciembre, descontándose todas las faltas al trabajo excepto las que tuvieran por motivo la baja médica y las autorizadas con derecho a retribución por las normas aplicables; también lo fue para los bomberos al servicio de las Administraciones públicas, por el artículo 3 del Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, que excluye del cómputo de faltas las que tengan por motivo la baja médica por enfermedad común o profesional, o accidente, sea o no de trabajo, la suspensión del contrato de trabajo por maternidad, paternidad, adopción, acogimiento, riesgo durante el embarazo o riesgo durante la lactancia natural y las autorizadas en las correspondientes disposiciones laborales con derecho a retribución. El artículo 4 del Proyecto sigue este último criterio, lo que no se objeta, al no constatarse la existencia de razones que justifiquen un tratamiento diferenciado de ese precedente inmediato. Lo mismo se ha de decir del artículo 5 del Proyecto, que tiene como antecedente el artículo 4 del Real Decreto 383/2008, y que considera como cotizado el tiempo de reducción para determinar la edad ordinaria de acceso a la jubilación y el porcentaje aplicable a la correspondiente base reguladora para calcular el importe de la pensión, si bien aclara que esa consideración como cotizado se aplica no solo al porcentaje aplicable a la correspondiente base reguladora, sino también para determinar la edad ordinaria de acceso a la jubilación; y, además, encomienda a la Tesorería General de la Seguridad Social realizar el oportuno control de los trabajadores y de sus periodos de trabajo en la correspondiente actividad.

El artículo 6 del Proyecto regula los efectos de la aplicación del coeficiente reductor y de la anticipación de la edad, según se esté en el primer supuesto (apartado a) o en el segundo (apartado b) del artículo 2, y en los casos de realización simultánea o sucesiva de otras actividades. La memoria explica las novedades que el precepto incluye respecto de las normas precedentes y las razones del diverso tratamiento de esos dos supuestos. Tampoco se objeta el artículo 7, que regula la aplicación de los coeficientes a los supuestos de acceso a la jubilación anticipada o a la jubilación parcial, a efectos de determinar la cuantía de la pensión.

El artículo 8, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS, y para asegurar el mantenimiento del equilibrio financiero del sistema, determina que la aplicación de los beneficios establecidos en el Real Decreto proyectado conllevará un incremento en la cotización a la Seguridad Social, a efectuar en relación con el colectivo, sector o actividad que se delimiten en la norma correspondiente, en los términos y condiciones que, asimismo, se establezcan; ese incremento consistirá en aplicar un tipo de cotización adicional sobre la base de cotización por contingencias comunes, tanto a cargo de la empresa como del trabajador o, en su caso, sobre la base de cotización única. Será el Real Decreto correspondiente el que habrá de regular este incremento de cotización, que es una exigencia impuesta por la Ley para que el Gobierno pueda adoptar este tipo de medidas.

Por último, el artículo 9 del Proyecto establece que los coeficientes reductores o la edad mínima de acceso a la jubilación podrán modificarse (o eliminarse los coeficientes) cuando desaparezcan o disminuyan las causas por las que se establecieron, en las escalas, categorías o especialidades correspondientes; como también podrán incrementarse esos coeficientes o reducirse la edad mínima, si esas circunstancias se agravasen. En ambos casos, se debe seguir el procedimiento previsto en el capítulo III.

Descrito sucintamente el contenido del Capítulo II del Proyecto, en el que se recogen algunos aspectos de la regulación legal, con mayor o menor desarrollo, y aludidas las razones que han llevado a adoptar - en unos casos- una solución acorde con las normas precedentes en ámbitos o sectores específicos, o bien -en otros- a separarse de ellas, y apuntadas también las remisiones que el Proyecto hace, en relación con aspectos concretos, a lo que se establezca en las futuras regulaciones que se aprueben para colectivos o sectores determinados, ha de hacerse una consideración global sobre el contenido de este Capítulo II.

En realidad, las normas legales en que expresamente se ampara el Proyecto -según recoge su preámbulo- encomiendan al Gobierno la regulación de un procedimiento (del "procedimiento general que debe observarse para rebajar la edad de jubilación" dice la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS; del "procedimiento general de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación" dice la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011). No se le encomienda en ellas, en cambio, el desarrollo reglamentario del régimen general sustantivo del adelanto de la edad de jubilación; lo cual es lógico, puesto que el artículo 161 bis de la LGSS dispone que la edad de jubilación podrá ser rebajada, en relación con grupos o actividades profesionales determinados "por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales". En consecuencia, el real decreto que establezca el adelanto de la edad de jubilación en relación con colectivos o sectores específicos deberá adoptar una solución específica, acorde con las concretas circunstancias del sector o colectivo de que en cada caso se trate; y podrá seguir los criterios recogidos en el Real Decreto ahora proyectado, o bien separarse de ellos (como el ahora proyectado sigue los anteriores o decide separarse de ellos). Se tratará, en todo caso, de normas del mismo rango (por exigencia del artículo 161 bis) y primará la posterior y especial sobre la anterior de carácter general (esto es, sobre la ahora proyectada). En definitiva, el legislador no ha encomendado al Gobierno un desarrollo general de esta materia por vía reglamentaria, sino la aprobación de un real decreto -específico- en relación con los grupos o actividades a los que considere procedente rebajar la edad de jubilación. Son por tanto, desarrollos específicos y no uno de carácter general lo que demanda la regulación legal.

Hay en cambio un aspecto en el que las leyes sí han encomendado al Gobierno un desarrollo de carácter general: la regulación del procedimiento "general" para llevar a cabo la aprobación de esas normas específicas. Y es la regulación de ese procedimiento general el elemento central que debe abordarse en el Proyecto ahora sometido a consulta, si - como afirma su preámbulo- pretende dar respuesta a los mandatos al Gobierno que se contienen en la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS y en la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011. No parece necesario advertir que las exigencias procedimentales sí deberán ser necesariamente respetadas en la tramitación conducente a la aprobación de esos reales decretos orientados a rebajar la edad de jubilación en actividades o para colectivos determinados; y en caso de que alguno de esos reales decretos no lo haga, nacerá afectado por un vicio de procedimiento cuya mayor o menor virtualidad dependerá del concreto vicio de que se trate (aparte del efecto que el vicio procedimental haya podido tener sobre el contenido concreto de la norma en cuestión).

En definitiva, aun cuando la regulación incluida en el Capítulo II del Proyecto se pueda amparar en las habilitaciones generales al Gobierno para desarrollar la LGSS (contenida en su disposición final séptima) o la Ley 27/2011 (recogida en su disposición final sexta), entiende el Consejo de Estado que las disposiciones legales que el Proyecto viene a desarrollar (de acuerdo con lo expresamente señala su preámbulo) encomiendan al Gobierno la regulación del procedimiento que debe seguirse para la aprobación de los reales decretos que acuerden la rebaja de la edad de jubilación en ámbitos determinados, y no un desarrollo general del régimen de adelanto de la edad de jubilación, legalmente establecido.

Por todo ello, la norma proyectada debería centrarse en la regulación del aludido procedimiento sin perjuicio de que los aspectos que quieran hacerse comunes, como base de unas regulaciones con cierto grado de homogeneidad, que puedan tener reflejo en próximos procedimientos aunque dado su rango reglamentario no vincularán a los reales decretos que se aprueben en desarrollo del artículo 161 bis de la LGSS.

C) Procedimiento

El Capítulo III del Proyecto (artículos 10 a 12) regula el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, lo que puede hacerse, de acuerdo con el artículo 161 bis de la LGSS, "por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales" (ahora, del Ministro de Trabajo e Inmigración).

Se trata de un procedimiento que puede iniciarse, según el artículo 10 del Proyecto, de oficio o a instancia parte; de oficio, por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social (a iniciativa propia o como consecuencia de petición razonada -no vinculante- de otras entidades u órganos), o a instancia de los empresarios y trabajadores por cuenta ajena (a través de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal), o de los trabajadores por cuenta propia (a través de sus asociaciones representativas u organizaciones sindicales más representativas a nivel estatal). Este artículo 10 se aparta, así, de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, de acuerdo con el cual la "iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente" (sin perjuicio, claro está, de las actuaciones o impulsos que puedan llevar a ese órgano a iniciar el procedimiento); y es que, como se verá, el procedimiento diseñado por el Proyecto no es un procedimiento para la aprobación del real decreto previsto en el artículo 161 bis (procedimiento al que parecen apuntar tanto la disposición cuadragésima quinta de la LGSS como la vigésima tercera de la Ley 27/2011, en las que expresamente se ampara el Proyecto), sino un procedimiento previo, orientado a decidir si se inicia ese otro procedimiento (el de elaboración de disposiciones generales, previsto en el artículo 24 de la Ley del Gobierno) o si, por el contrario, se resuelve no iniciarlo. Este particular diseño de un procedimiento previo, que se instruye y se resuelve por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, suscita algunas reservas.

Un primer problema que plantea la tramitación proyectada deriva de la doble naturaleza de prevención de riesgos y de protección social que genera la situación extraordinaria que se contempla. En realidad el aspecto de protección social surge cuando el problema de alta siniestralidad no pudiera resolverse mediante medidas preventivas y de salud laboral y se generara una cualificada situación de necesidad que pudiera requerir medidas específicas de cobertura por la Seguridad Social, mediante un adelanto de la edad de jubilación de los trabajadores afectados. Así lo exige la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS al señalar que el establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación "sólo procederá cuando no sea posible la modificación de las condiciones de trabajo". De ello se hace eco el preámbulo del Proyecto cuando proclama que "la implantación de nuevos coeficientes tendrá carácter sustitutivo, pues ante todo primará la salud de los trabajadores imponiendo una modificación de las condiciones en que ejecutan su trabajo".

A partir de ello, el proyecto ha diseñado un procedimiento en el que se asigna toda la instrucción a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, a la que encomienda incluso competencia para decidir si son evitables las condiciones de trabajo penosas, tóxicas, peligrosas o insalubres, o los elevados índices de morbilidad o mortalidad, mediante la modificación de las condiciones de trabajo; en tal caso, lo comunicará a las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal y a quienes hayan instado la iniciación del procedimiento, para que, conforme a la normativa vigente, procedan a realizar dicha modificación dentro del sector o actividad, con indicación de si el cambio tiene carácter temporal o definitivo; también dará traslado de una copia de esa comunicación a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

El Consejo de Estado no considera acertado que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, como órgano instructor, deba resolver sobre si la situación es "remediable", y que pueda hacerlo en sentido afirmativo e imponer una modificación de las condiciones de trabajo. Una cosa es que esa Dirección General pueda constatar que falta el necesario presupuesto legal para que se pueda adelantar la edad de jubilación (porque sea posible la modificación de las condiciones de trabajo, para evitar los elevados índices de morbilidad y mortalidad en la actividad), y otra muy distinta que dicho órgano sea el que enjuicie y decida sobre ese carácter "remediable" y que pueda imponer medidas de mejora de las condiciones de trabajo.

La dualidad de materias y competencias afectadas debería llevar a separar, dentro del procedimiento, una fase, a cargo de la Secretaría de Estado de Empleo, con participación de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, en la que tendría lugar el estudio sobre las circunstancias negativas del sector (siniestralidad, morbilidad y mortalidad por enfermedad y su relación directa con el trabajo, condiciones de trabajo, requerimientos físicos y psíquicos exigidos para el desarrollo de la actividad, edad aproximada a partir de la cual no es aconsejable el ingreso en el sector o colectivo, o desde la que no puede razonablemente desarrollarse la actividad) y la valoración de si son evitables mediante la modificación de las condiciones de trabajo. Esa valoración correspondería la Secretaría de Estado de Empleo, que es la competente para adoptar, proponer o promover las pertinentes medidas correctoras.

En caso de que estuviera debidamente constatado que se trata de una situación "irremediable" (a través de la modificación de las condiciones de trabajo), la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social podría continuar la tramitación del procedimiento para examinar la conveniencia y viabilidad de establecer un adelanto de la edad de jubilación para el colectivo afectado (en definitiva, su legalidad y oportunidad).

Por ello, a juicio del Consejo de Estado, debería ser objeto de una profunda reconsideración la tramitación proyectada, teniendo en cuenta esa diversidad de planos, de competencias administrativas y de fases, de forma que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social solo dirija la instrucción en lo que atañe al reflejo en el sistema de la Seguridad Social de la situación a efectos de poder acordar el adelanto de la edad de jubilación y de diseñar sus posibles condiciones.

Como órgano instructor, la citada Dirección General no resolvería sobre el fondo, sino que se limitaría a tramitar el correspondiente proyecto del real decreto, para que, una vez tramitado, pudiera acordar el Ministro su elevación al Consejo de Ministros para su aprobación. Frente a ello, el tenor del artículo 12 proyectado parece admitir la posibilidad de una resolución del Director General sobre el fondo de la cuestión (esto es, sobre la necesidad -y procedencia- de aplicar coeficientes reductores o de anticipar la edad de jubilación).

De acuerdo con el mismo artículo 12, cuando se concluya que no existe la necesidad de rebajar la edad de jubilación (o cuando sea preciso modificar o eliminar los coeficientes reductores), la decisión de la Dirección General se notifica a la parte peticionaria; además se establece una duración máxima del procedimiento, transcurrido el cual "la solicitud se entenderá desestimada por silencio administrativo", lo que suscita serias dudas a la vista de lo dispuesto en el 43 de la Ley 30/1992 (que establece la regla del silencio positivo salvo en los casos allí previstos); y también prevé el proyectado artículo 12 que la decisión adoptada por la Dirección General - expresa o presunta- será recurrible en la forma prevista en el artículo 69 del texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto legislativo 2/1995, de 7 de abril.

Ciertamente, tanto el establecimiento de una regla de silencio positivo como la eventual estimación del recurso interpuesto contra la decisión (denegatoria) de la Dirección General forzarían la incoación de los trámites -como dice el artículo 12.1 proyectado- "para que mediante real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo e Inmigración, la edad mínima exigida en cada caso pueda ser rebajada, en un determinado sector o actividad". Pero parece claro que, aunque se inicie esa tramitación, ni la regla del silencio ni la estimación del recurso pueden imponer la adopción del real decreto pretendido, puesto que dicha decisión corresponde al Gobierno, mediante real decreto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 161 bis de la LGSS (en ejercicio de la potestad reglamentaria que al Gobierno reconocen el artículo 97 de la Constitución y el artículo 1 de la Ley del Gobierno). En todo caso, aunque se iniciaran aquellos trámites, sería, cabalmente, la propia Dirección General el órgano encargado de la tramitación del procedimiento, abocado así a cerrarse sin ser culminado.

Todo ello exige, como se ha apuntado, una revisión en profundidad del procedimiento regulado en los artículos 10 a 12 del Proyecto, de forma que se reconfigure, teniendo en cuenta las líneas que, en relación con dicho procedimiento perfila la Ley; un diseño legal del que, a juicio del Consejo de Estado, se aparta el Proyecto.

En efecto, de acuerdo con la Ley, la edad mínima de jubilación puede ser rebajada "por Real Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales" (artículo 161 bis); y la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS dispone que "se establecerá reglamentariamente el procedimiento general que debe observarse para rebajar la edad de jubilación", esto es, para adoptar aquella decisión mediante real decreto. Dicho en otros términos, el procedimiento en cuestión ha de ser el previsto en el artículo 24 de la Ley del Gobierno (procedimiento de elaboración de los reglamentos), con las especialidades derivadas de lo establecido en la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS (realización previa de estudios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, peligrosidad y toxicidad de las condiciones del trabajo, etc.). El procedimiento previsto en la LGSS es, por tanto, el procedimiento para la elaboración del real decreto previsto en el artículo 161 bis de la propia LGSS (que, evidentemente, puede conducir a no elevar propuesta alguna al Consejo de Ministros); y no un procedimiento previo para decidir si se ejerce la iniciativa reglamentaria o no.

Por su parte, la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011 establece que el Gobierno "aprobará, en el plazo de un año, las normas necesarias sobre el procedimiento general de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación en los distintos sectores y ámbitos de trabajo, adecuando en su caso los porcentajes actuales de cotización". Nuevamente, ha de observarse que "el procedimiento general de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación" es el procedimiento de elaboración del proyecto de real decreto en que esa decisión (aprobación de coeficientes reductores) se ha de plasmar. Y también en este caso se prevén determinadas especialidades procedimentales que habrán de articularse en dicha tramitación (estudios necesarios sobre siniestralidad en el sector, penosidad, turnicidad, etc.).

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que el procedimiento para rebajar la edad de jubilación a que se refiere la disposición adicional cuadragésima quinta de la LGSS y el procedimiento de aprobación de coeficientes reductores de la edad de jubilación a que se refiere la disposición adicional vigésima tercera de la Ley 27/2011 son, tanto uno como otro, el procedimiento para la elaboración y aprobación del real decreto en que tales decisiones se plasman, y en el curso del cual han de evacuarse los estudios y actuaciones a que dichas disposiciones aluden.

En definitiva, se trata de diseñar un procedimiento que, partiendo del marco del artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, introduzca determinados trámites u otras especialidades de acuerdo con lo previsto en la LGSS y en la Ley 27/2011; en particular, habrán de recabarse los estudios a que en estas leyes se hace referencia, pero también pueden establecerse otras especialidades destinadas a satisfacer las determinaciones sustantivas exigidas por la Ley; por ejemplo, para garantizar que el establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación solo se produce cuando no sea posible la modificación de las condiciones de trabajo (lo que exigirá un informe previo sobre este punto), o para asegurar que, junto con el establecimiento de tales coeficientes, se contemplan los ajustes necesarios en la cotización a fin de garantizar el equilibrio financiero; también puede recordarse aquí lo que se dijo en relación con la disposición adicional tercera del Proyecto (en relación con los casos en que se afecte a trabajadores, colectivos o sectores concretos al servicio de las Administraciones públicas o, específicamente, de la Administración General del Estado). Se trata, en suma, de garantizar la legalidad y oportunidad de la norma que en cada caso se adopte. También sería coherente con las aludidas disposiciones legales que dicha regulación incorporase otras previsiones directamente relacionadas con ese procedimiento; por ejemplo, puede preverse que si el procedimiento revela que no procede el establecimiento de coeficientes reductores de la edad de jubilación, por ser posible la modificación de las condiciones de trabajo (a fin de reducir la penosidad, toxicidad, peligrosidad, etc.), hayan de adoptarse las medidas pertinentes orientadas a dicha modificación (al margen ya del procedimiento de elaboración del real decreto a que se refiere el artículo 161 bis de la LGSS), articulando así la prioridad de la solución preferida por la Ley en la repetida disposición adicional cuadragésima quinta (mejora de las condiciones de trabajo frente a adelanto de la edad de jubilación).

En suma, el procedimiento que diseña el Proyecto, en su iniciación, instrucción y resolución, no responde a la decisión del legislador, plasmada en el artículo 161 bis en relación con la disposición adicional 43.ª de la LGSS, y en la disposición adicional 23.ª de la Ley 27/2011; antes bien, el Proyecto desdibuja los perfiles de la regulación prevista en la ley en relación con la decisión que expresamente atribuye al Gobierno.

Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que el procedimiento regulado en los artículos 10 a 12 del Proyecto no responde al diseño general perfilado en las disposiciones que aquel viene a desarrollar, expresamente mencionadas en su preámbulo, por lo que deben ser modificados, de acuerdo con las observaciones formuladas. Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de Julio

D) Disposiciones complementarias

Ya se ha hecho referencia a lo largo del dictamen a algunas observaciones que suscitan las disposiciones adicionales primera y tercera (en relación con el ámbito de aplicación de la norma proyectada). Por su parte, la disposición adicional segunda prevé incentivos para la adopción de medidas no obligatorias de modificación de las condiciones de trabajo, que contribuyan a eliminar o a reducir los efectos de la peligrosidad, penosidad o toxicidad de actividades, a través del Fondo de Prevención y Rehabilitación, constituido con cargo al exceso del resultado económico positivo obtenido por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en la gestión de las contingencias profesionales. Se trata de una regulación que entronca con lo previsto en el artículo 73 de la LGSS; en relación con ello, el Consejo de Estado sugiere que dicha previsión se incorpore a la regulación el citado Fondo de Prevención y Rehabilitación; en particular, podría tener buen acomodo en el artículo 66 del Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre; artículo, por lo demás, cuya modificación está prevista en un proyecto de real decreto del que ha conocido recientemente el Consejo de Estado (dictamen nº 1.623/2011), y con el que debería coordinarse la previsión incluida en el ahora sometido a consulta.

En fin, la disposición final segunda establece que el Real Decreto proyectado se dicta al amparo "de lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social". A juicio del Consejo de Estado, es preferible que la norma proyectada haga una referencia más completa al contenido de la cláusula 149.1.17.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social. Ese es el título competencial -así, completo- que se recoge en la Ley 27/2011, como también el que ampara -sin duda- la regulación de la LGSS (de la que la norma ahora proyectada constituye, en los términos apuntados, un desarrollo necesario), y es, en fin, el título que se recoge -también de forma íntegra- en la disposición final primera del Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, antecedente de la norma ahora proyectada a que ya se han hecho repetidas referencias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada con carácter esencial en el apartado IV.C del presente dictamen, y consideradas las demás, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de noviembre de 2011

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN.