Dictamen de Consejo de Estado 1900/2022 de 21 de diciembre de 2022

Cuestión

Proyecto de Real Decreto sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de diciembre de 2022, con asistencia de las señoras y señores que al margen se expresan, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 30 de noviembre de 2022, con registro de entrada el día 9 de diciembre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control.

Primero. -Estructura del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de 128 artículos divididos en seis títulos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y veinticinco anexos.

El preámbulo comienza con una referencia al diseño de la nueva Política Agrícola Común (PAC) para el período 2023-2027, que se articula sobre una planificación estratégica y sobre un mayor protagonismo del principio de subsidiariedad. De acuerdo con este nuevo enfoque, cada uno de los Estados miembros deberá proponer a la Comisión Europea para su aprobación por la misma un Plan Estratégico de la PAC, que contemplará distintos tipos de intervenciones o mecanismos de apoyo (intervenciones en forma de pagos directos, intervenciones en determinados sectores e intervenciones para el desarrollo rural). Estas intervenciones serán financiadas con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).

El preámbulo explica que el proyecto de Real Decreto se enmarca dentro del paquete normativo que es preciso aprobar para la aplicación del Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común 2023-2027. Se trata de un grupo normativo que "encuentra en su vértice la Ley por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas" y del que forman parte varias normas que regulan "de manera cohonestada" distintos aspectos necesarios para la aplicación de la PAC en el período mencionado.

De entre estos aspectos, el proyecto regula cuestiones transversales concernientes a las ayudas de la PAC, como la solicitud única de esas ayudas, los requisitos comunes para su cobro y una serie de disposiciones financieras. Además, la norma proyectada regula un tipo concreto de ayudas, la intervención en forma de pagos directos, que se financian con cargo al FEAGA. El preámbulo sintetiza el contenido del proyecto, poniéndolo en conexión con los principales reglamentos de la Unión Europea que le sirven de fundamento: por un lado, el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader); por otro lado, el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021 sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013. El primero de estos reglamentos regula los distintos tipos de intervenciones -o medidas de apoyo- que los Estados miembros pueden incluir en sus Planes Estratégicos de la PAC; mientras que el Reglamento (UE) 2021/2116 prevé -entre otras medidas- la obligación de los Estados miembros de contar con un sistema integrado de gestión y control de las ayudas.

El preámbulo menciona las normas reglamentarias con las que se completa el proyecto y junto a las cuales conforma el paquete normativo más arriba aludido: el Real Decreto sobre la asignación de importes derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad de la Política Agrícola Común en el período 2022-2027; el Real Decreto por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa Comunitario de Apoyo a las Producciones Agrarias de Canarias (POSEI); el Real Decreto por el que se desarrolla el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común; el Real Decreto por el que se establece y regula el sistema de información de explotaciones agrícolas y ganaderas y de la producción agraria, así como el Registro Autonómico de Explotaciones Agrícolas y el Cuaderno Digital de Explotación Agrícola; y también "la normativa que desarrolle la aplicación de penalizaciones y sanciones administrativas a las intervenciones del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común".

Por último, el preámbulo justifica de forma sucinta la adecuación del proyecto a los principios de buena regulación contemplados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y menciona los principales trámites seguidos durante el procedimiento de elaboración de la norma, que se aprobará -con fundamento en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española- a propuesta del ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación.

En cuanto a la parte dispositiva, el título I ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 a 3, en los que se refiere al objeto del proyecto y a su ámbito de aplicación y define distintos conceptos a los efectos del Real Decreto proyectado.

El título II regula los "Requisitos comunes para el cobro de las intervenciones", refiriéndose en el capítulo I a la condición de agricultor activo (artículos 4 a 7) y en el capítulo II a los requisitos de las superficies agrarias por las que se solicita la ayuda (artículos 8 a 12).

El título III regula las "Intervenciones en forma de pagos directos" y se estructura en tres capítulos:

- El capítulo I está integrado por el artículo 13, en el que se fija un umbral mínimo para poder obtener pagos directos.

- El capítulo II comprende los artículos 14 a 45 y se dedica a los pagos directos disociados (es decir, no asociados a la producción). Se divide en cuatro secciones dedicadas, respectivamente, a la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad; la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad; la ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores y jóvenes agricultoras; y los regímenes en favor del clima y el medio ambiente (o "eco regímenes"). A su vez, dentro de la sección 4.ª, sobre los eco regímenes, se establecen una serie de disposiciones generales y varias disposiciones específicas (pastoreo extensivo, siega y biodiversidad en las superficies de pastos; rotación de cultivos y siembra directa en tierras de cultivo; cubiertas vegetales y cubiertas inertes en cultivos leñosos; y espacios de biodiversidad).

- El capítulo III abarca los artículos 46 a 103 y regula los pagos directos asociados a la producción. Distingue entre los pagos asociados a los agricultores (sección 1.ª) y los pagos directos a los ganaderos (sección 2.ª). Entre los primeros se contemplan las ayudas a la producción sostenible de proteínas de origen vegetal, de arroz, de remolacha azucarera y de tomate para transformación, así como la ayuda a los productores de frutos secos en áreas con riesgo de desertificación, la ayuda a la producción tradicional de uva pasa, el pago específico al cultivo del algodón y la ayuda al olivar con dificultades específicas y alto valor medioambiental. En cuanto a los pagos directos asociados a los ganaderos, se regulan las siguientes ayudas: ganaderos extensivos de vacuno de carne; engorde de terneros en la explotación de nacimiento; engorde sostenible de terneros; producción sostenible de leche de vaca; ganaderos extensivos y semiextensivos de ovino y caprino de carne; producción sostenible de leche de oveja y cabra; y ganaderos extensivos y semiextensivos de ovino y caprino sin pastos a su disposición y que pastorean superficies de rastrojeras, barbechos y restos hortofrutícolas

El título IV lleva por rúbrica "Solicitudes de ayuda", y está conformado por los artículos 104 a 117. Se establecen una serie de disposiciones generales (sección 1.ª), se determina el contenido mínimo de la solicitud única (sección 2.ª) y se hace referencia a los "Procedimientos relacionados con la solicitud" (sección 3.ª).

El título V regula el "Pago de las solicitudes de ayuda" en los artículos 118 a 120.

El título VI comprende los artículos 121 a 128 y contiene una serie de "Disposiciones financieras". Las previstas en el capítulo I son disposiciones comunes a los distintos tipos de intervenciones; las del capítulo II son disposiciones aplicables específicamente a los pagos directos.

En cuanto a la parte final del proyecto, la disposición adicional primera establece que toda mención a la figura de agricultor o beneficiario que se recoge en el Real Decreto proyectado debe entenderse realizada al individuo tanto de género masculino como de género femenino; la disposición adicional segunda se refiere a una serie de comunicaciones periódicas que deben realizar los industriales arroceros a la Administración; la disposición adicional tercera establece que lo dispuesto en el Real Decreto proyectado "no supondrá incremento de dotaciones, ni de retribuciones, ni de otros gastos de personal"; y la disposición adicional cuarta se refiere al tratamiento de la información, en el que deberá garantizarse la "interoperabilidad con el espacio de datos de agricultura".

La disposición derogatoria única deroga expresamente el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común; y el Real Decreto 41/2021, de 26 de enero, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común.

La disposición final primera faculta al ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar las disposiciones de desarrollo del Real Decreto proyectado y para introducir en los anexos las modificaciones o actualizaciones de carácter técnico que resulten necesarias derivadas de la normativa de la Unión Europea; la disposición final segunda señala que el real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; y la disposición final tercera afirma que la norma entrará en vigor el 2 de enero de 2023.

Por último, los anexos del proyecto son los siguientes: ANEXO I: Árboles forestales de ciclo corto; ANEXO II: Códigos CNAE o IAE de las actividades excluidas conforme a lo establecido en el artículo 6; ANEXO III: Listado de actividades agrarias objeto de declaración; ANEXO IV: Disposiciones relativas a actividades de mantenimiento en pastos permanentes de titularidad pública utilizados en común; ANEXO V: Número de animales y conversión a UGM; ANEXO VI: Información mínima que debe contener la solicitud única; ANEXO VII: Asignaciones financieras indicativas de las Intervenciones en forma de pagos directos; ANEXO VIII: Sobre parámetros de cálculo de la ayuda redistributiva a la renta; ANEXO IX: Importes unitarios de las Intervenciones en forma de pagos directos; ANEXO X: Importe mínimo, planificado y máximo para cada eco régimen; ANEXO XI: Dotación financiera anual indicativa para cada eco régimen; ANEXO XII: Umbrales para la degresividad a que se refiere el artículo 25; ANEXO XIII: Listado de comarcas con pluviometría media de 10 años igual o superior a 650 mm a los efectos de determinar la superficie de pastos húmedos y de tierra de cultivo de secano húmedo; ANEXO XIV: Requisitos y condiciones que deberán cumplir los espacios de biodiversidad recogidos en el artículo 44; ANEXO XV: Especies mejorantes; ANEXO XVI: Listado Comarcas hasta 400 mm de pluviometría media correspondiente a 10 años a los efectos del porcentaje de barbecho permitido en la práctica de rotaciones; ANEXO XVII: Listado cultivos leñosos; ANEXO XVIII: Elementos del paisaje, espacios e islas de biodiversidad a efectos de la práctica del artículo 44 y factores de ponderación; ANEXO XIX: Asignación financiera total de las ayudas asociadas agrícolas; ANEXO XX: Importes unitarios mínimos y máximos de las ayudas asociadas a agricultores; ANEXO XXI: Asignación financiera total de las ayudas asociadas ganaderas; ANEXO XXII: Importes unitarios mínimos y máximos de las ayudas asociadas a ganaderos; ANEXO XXIII: Morfotipos a los que hacen referencia los artículos 84 y 93; ANEXO XXIV: Consideraciones relativas a la declaración de pastos permanentes; ANEXO XXV: Especificaciones fotos georreferenciadas.

Segundo.- Memoria del análisis de impacto normativo

Al texto del proyecto acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. Tras un resumen ejecutivo del documento, la memoria se estructura en varios apartados:

(i) En el primero de ellos se examina la oportunidad de la aprobación de la norma en términos similares a los del preámbulo. Además, en este apartado la memoria descarta posibles alternativas a la aprobación de una norma como la proyectada (por ser necesario un marco jurídico nacional para la aplicación de la PAC que no cabe establecer mediante autorregulación o medidas de soft law); justifica sucintamente la adecuación del proyecto a los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y señala la inclusión de la norma proyectada en el Plan Anual Normativo para el año 2022.

(ii) El siguiente apartado de la memoria describe la estructura y el contenido de la norma proyectada y aborda su "análisis jurídico". Bajo esta última rúbrica examina la base jurídica del proyecto, que descansa en el Reglamento (UE) 2021/2115 y en el Reglamento (UE) 2021/2116. En lo que hace al rango de la norma -dado el carácter eminentemente técnico de su contenido-, la memoria concluye que concurren las circunstancias que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, permiten abordar una regulación básica mediante una norma reglamentaria.

En lo que se refiere a la relación del proyecto con otras normas del ordenamiento jurídico, además de los Reglamentos (UE) 2021/2115 y 2021/2116 -piezas clave del régimen de ayudas de la PAC- la memoria cita los siguientes reglamentos delegados y de ejecución:

* Reglamento Delegado (UE) 2022/126 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2021, por el que se completa el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los requisitos adicionales para determinados tipos de intervención especificados por los Estados miembros en sus planes estratégicos de la PAC para el período 2023-2027 en virtud de dicho reglamento, y a las normas sobre la proporción relativa a la norma 1 de las buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAM).

* Reglamento Delegado (UE) 2022/127 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2021, que completa el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo con normas relativas a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro.

* Reglamento de Ejecución (UE) 2022/128 de la Comisión, de 21 de diciembre de 2021, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, los controles, las garantías y la transparencia.

* Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1173 de la Comisión de 31 de mayo de 2022 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control de la política agrícola común, relativo a los requisitos aplicables al sistema de solicitud de ayuda.

El nuevo régimen que el proyecto introduce comporta la derogación del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural, y el Real Decreto 41/2021, de 26 de enero, por el que se establecen las disposiciones específicas para la aplicación en los años 2021 y 2022 de los Reales Decretos 1075/2014, 1076/2014, 1077/2014 y 1078/2014, todos ellos de 19 de diciembre, dictados para la aplicación en España de la Política Agrícola Común.

La vigencia de la norma proyectada se encuentra ligada al marco financiero plurianual de la PAC para el período 2023-2027. Dado que ese período comienza el 1 de enero de 2023, se hace preciso contar de inmediato con el marco jurídico nacional que permita a los agricultores y ganaderos conocer el régimen que resultará aplicable; ello justifica que la entrada en vigor de la norma proyectada se prevea -dice la memoria- para el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

(iii) Los apartados siguientes de la memoria se dedican al examen del título competencial en el que se funda la aprobación de la norma (artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española); y a la descripción de la tramitación seguida por el proyecto.

(iv) El apartado referido al análisis de impactos comienza con un examen del impacto económico de la norma proyectada. Tras destacar el carácter estratégico del sector agroalimentario y su relevancia -no solo desde el punto de vista económico, sino también medioambiental y social-, la memoria señala que el proyecto de Real Decreto tendrá un impacto favorable directo para los principales agentes y subsectores productivos afectados. Subraya que el apoyo de la PAC resulta sumamente necesario en el sector agroalimentario español, con el fin de acercar la renta de las explotaciones a los ingresos del resto de la sociedad española (dado que actualmente es un 30 % inferior a la del resto de sectores). El presupuesto para las medidas incluidas en el Plan Estratégico Español (PEPAC) es de 32.549 millones de euros, de los cuales 27.147 millones de euros serán financiados con cargo al FEAGA. La mayor parte de este presupuesto del FEAGA se destinará a intervenciones en forma de pagos directos (20.530 millones de euros para pagos directos disociados y 3.760 millones de euros para pagos directos asociados; es decir, unos 4.800 millones de euros al año). Como aspecto novedoso de la nueva PAC, se pretende una distribución más equitativa y mejor orientada de las ayudas. Con este fin, se apoyará de modo especial a los jóvenes agricultores, a las mujeres agricultoras, a los sectores en dificultad y a las pequeñas y medianas explotaciones agrarias (lo que lleva a concluir que el impacto sobre las pymes será positivo), así como a quienes proporcionen mayores beneficios desde el punto de vista medioambiental, social y climático.

En cuanto al impacto presupuestario de la norma proyectada, la memoria afirma que "para todas las Administraciones Públicas, las actuaciones serán asumidas con el personal y medios ya existentes, sin que las medidas incluidas en este real decreto supongan incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal. Los costes de las actuaciones para las Administraciones Públicas serán los habituales en la gestión y control de las ayudas". En consecuencia, concluye que el impacto presupuestario del proyecto es nulo.

Por otro lado, la memoria señala que el proyecto supondrá una reducción de cargas administrativas con respecto a la regulación vigente. Esta reducción -que se cifra en 20.043.464 euros anuales- deriva de las previsiones que la norma proyectada establece, como novedad, con la finalidad de facilitar la presentación de las solicitudes (como las referidas a la "solicitud automática" y a los formularios precumplimentados).

En cuanto al impacto de género del proyecto, la memoria incorpora un análisis muy detallado de la posición de la mujer en el sector agroalimentario. Tras este análisis, concluye que el impacto del proyecto en este punto será previsiblemente positivo, puesto que se establece un incremento en la ayuda complementaria a la renta para las jóvenes agricultoras de un 15 %.

También será positivo el impacto de la norma sobre el medio ambiente y sobre el cambio climático, puesto que -en cumplimiento de los objetivos medioambientales y climáticos de la nueva PAC-, las ayudas se articulan sobre distintos instrumentos de "arquitectura verde", como la condicionalidad reforzada, los eco regímenes o ciertas intervenciones de desarrollo rural que contribuyen a una mayor sostenibilidad de la actividad agraria.

En lo que se refiere al impacto del proyecto el uso de medios o servicios electrónicos de la Administración digital, la memoria señala que la relación electrónica entre los beneficiarios de la PAC y las Administraciones públicas ya venía desarrollándose bajo el período anterior 2015-2022. Con el proyecto se prevé una mejora de las relaciones electrónicas y automatizadas con la Administración y una mejor interconexión de fuentes de datos entre las distintas Administraciones. Asimismo, se establecen sistemas de ayuda para el cumplimiento de las cargas administrativas, como los formularios precumplimentados o el mecanismo de solicitud automática contemplado en el artículo 109 del proyecto.

Por último, la memoria señala que el proyecto carece de impacto sobre los restantes ámbitos analizados (familia, infancia y adolescencia, igualdad y accesibilidad).

(v) En su apartado final, la memoria excluye la evaluación ex post del proyecto de Real Decreto.

Tercero.- Contenido del expediente

Junto al proyecto y la memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

a) Certificado del subdirector general de Apoyo y Coordinación de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación que acredita que, entre el 22 de abril y el 6 de mayo de 2022, se abrió un trámite de consulta pública previa. En este trámite participaron Cooperativas Agroalimentarias de España, SEO Bird Life, WWF España y el Institut Agrícola Català de Sant Isidre. Las observaciones formuladas por estas organizaciones fueron evaluadas por el órgano impulsor de la iniciativa en un documento que figura incorporado al expediente.

b) Documentación que constata que, entre el 21 de julio y el 11 de agosto de 2022, se sustanció un trámite de información pública; a ello vino a unirse el ofrecimiento de una audiencia directa a las entidades representativas del sector y un trámite de consulta a las comunidades autónomas.

Con ocasión de estos trámites, se recibieron escritos presentados por las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla-La Mancha; Castilla y León, Cataluña, Comunidad de Madrid (sin observaciones); Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia; Illes Balears, La Rioja y la Región de Murcia.

Asimismo se presentaron alegaciones por parte de las siguientes entidades: Asociación Agraria de Jóvenes Agricultores (ASAJA); Asociación Nacional de Criadores de Cabra Blanca Andaluza o Serrana (ABLANSE); Asociación General de Fabricantes de Azúcar de España; Asociación de ganaderos A Fonsagrada (ASGAFON); Asociación SIPAM de la Uva Pasa de Málaga; Asociación General de Fabricantes de Azúcar de España (AGFAE); Agrupación de Asociaciones de Criadores de ganado vacuno de la raza Berrendo en Negro y en Colorado (ANABE); Asociación de Empresas Productoras de Semillas (APROSE); Cooperativas Agroalimentarias de España; Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG); Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos; Unión de Pequeños Agricultores (UPA); Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne (ASOPROVAC); Coalición por otra PAC; Comité de gestión de cítricos; Federación de asociaciones de criadores de razas autóctonas (FEDERAPES); Federación Nacional de Criadores de Ganado Equino de Carne (FEDERECA); Fundación Global Nature; Fundación Savia; SEO Bird Life; WWF España; Sindicato Labrego Gallego; Sindicato Independiente Agropecuario de Cuenca; Sindicato Independiente Agropecuario de Cuenca; y el Ayuntamiento de Ronda. Asimismo, se recibieron observaciones presentadas por varios particulares y empresas del sector.

Las observaciones formuladas por todos los intervinientes han sido analizadas por el órgano impulsor del proyecto en varios documentos incorporados al expediente.

c) Certificación del secretario general del Consejo Asesor de Medio Ambiente, en la que se hace constar que este órgano informó el proyecto de Real Decreto en su sesión plenaria celebrada el día 7 de diciembre de 2022.

d) Informes emitidos por los siguientes órganos y entidades administrativas:

- Informe favorable de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial, de 28 de septiembre de 2022.

- Informe de las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (5 de agosto de 2022); Asuntos Económicos y Transformación Digital (5 de septiembre de 2022); Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (18 de octubre de 2022); y Hacienda y Función Pública (25 de octubre de 2022).

- Aprobación previa de la ministra de Hacienda y Función Pública, de 24 de noviembre de 2022.

- Informe preceptivo de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 25 de noviembre de 2022.

La valoración de las observaciones formuladas en estos informes y las modificaciones del texto del proyecto a las que dieron lugar se reseñada en la memoria del análisis de impacto normativo.

Asimismo, obran en el expediente los oficios por los que, en fechas 21 de julio, 2 de octubre y 14 de noviembre de 2022, el departamento proponente solicitó el informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, sin que conste que este informe se haya recibido hasta la fecha. Lo mismo ocurre en el caso del informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que fue solicitado al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática el 21 de julio de 2022.

Cuarto.- Remisión al Consejo de Estado

En este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen con carácter urgente.

Ya en este Consejo el expediente, en fecha 14 de diciembre de 2022 se recibió un oficio de la secretaria general técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación mediante el que se remitía la siguiente documentación para su incorporación al expediente:

- Certificación del ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática de la aprobación del Acuerdo de Consejo de Ministros de fecha 13 de diciembre de 2022, por el que se solicita a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión de su dictamen sobre el proyecto, a más tardar, el día 22 de diciembre siguiente.

- Nueva memoria del análisis de impacto normativo, en la que se añadía una referencia al trámite de informe de proyecto por parte del Consejo Asesor de Medio Ambiente.

I. Objeto de la consulta y carácter del dictamen

La consulta tiene por objeto el proyecto de Real Decreto sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control.

El presente dictamen, de solicitud preceptiva, se emite en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, el carácter urgente de la consulta a efectos de lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada Ley Orgánica del Consejo de Estado, por lo que el dictamen se evacúa en el plazo de quince días.

El Consejo de Estado considera que, en el presente caso, dicha urgencia está justificada, dado que esta norma, como el resto de los reales decretos que forman parte del paquete normativo que implementará la nueva Política Agrícola Común -cuyos proyectos están siendo consultados o lo serán en los próximos días-, debe entrar en vigor para ser aplicable al nuevo periodo de la PAC, que comienza el 1 de enero de 2023. No obstante, debe llamarse la atención acerca de la necesidad de llevar a cabo una planificación normativa adecuada, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 132 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De este modo, se evitarían situaciones como la que ahora acontece, en las que se diría que una incorrecta programación da lugar, incluso como regla general, al acortamiento de los plazos en los que tienen que ser sustanciados los últimos trámites del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales y, dentro de ellos, en especial, del plazo en el que este Consejo ha de emitir su dictamen, lo que pudiera llegar a afectar a la calidad del proceso de toma de decisiones regulatorias.

II. Procedimiento de elaboración de la norma

La tramitación del proyecto se ha encauzado a través de un procedimiento en el que se ha abierto un trámite de consulta pública previa; se ha redactado una memoria del análisis de impacto normativo; se ha sustanciado un trámite de información pública, audiencia directa a las entidades más representativas del sector y consulta a las comunidades autónomas; se han recabado los correspondientes informes preceptivos y la aprobación previa de la ministra de Hacienda y Función Pública; y, en definitiva, se han observado los trámites que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público) exige para la elaboración de las normas reglamentarias.

Además, el procedimiento de elaboración de la norma se ha ajustado a lo previsto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. En cumplimiento de esta ley, el proyecto se ha sometido al Consejo Asesor del Medio Ambiente y al trámite de participación pública más arriba aludido.

La tramitación ha sido, pues, adecuada, sin perjuicio de lo cual se observa lo siguiente:

- Teniendo en cuenta la especial vinculación de sus competencias con la materia que el proyecto regula, habría resultado de utilidad contar con el informe del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (que no consta que haya llegado a recibirse a pesar de haber sido solicitado hasta en tres ocasiones por el departamento proponente).

- La memoria del análisis de impacto normativo precisa ser completada o corregida en los siguientes puntos:

* En el apartado en el que se aborda en análisis jurídico del proyecto, se señala que la norma proyectada entrará en vigor el día siguiente al de su publicación oficial. Debe corregirse esta afirmación, puesto que, de acuerdo con la disposición final tercera del proyecto, el real decreto entrará en vigor el día 2 de enero de 2023.

* En el apartado que se dedica al análisis de impactos se aborda el impacto de la norma sobre los servicios electrónicos de la Administración digital, sin que se haga sin embargo ningún análisis acerca de los términos en los que el proyecto cumple con lo previsto en el artículo 4 de la Ley x/2022, de xx de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas, en cuanto a la obligación de los beneficiarios de las ayudas a la PAC de relacionarse electrónicamente con la Administración. Sobre esta cuestión se volverá más adelante.

III. Base jurídica, rango normativo y competencia para la aprobación de la norma proyectada

El Consejo de Estado ha reconocido expresamente en varias ocasiones que las normas reglamentarias pueden aprobarse con un fundamento directo en el derecho de la Unión Europea, sin necesidad de invocar una habilitación legal de derecho interno (así, en los dictámenes números 2.914/2004, de 2 de diciembre, 858/2014, de 11 de septiembre; y 736/2017, de 19 de octubre). Este es precisamente el caso de la norma proyectada, que encuentra su fundamento jurídico inmediato en varios reglamentos de la Unión Europea que regulan el sistema de ayudas de la PAC. Por un lado, el proyecto establece una serie de disposiciones comunes a distintos tipos de ayudas o intervenciones contempladas en el Reglamento (UE) 2021/2115 y regula específicamente uno de esos tipos de intervención (los pagos directos). Por otro lado, el proyecto incluye la regulación de la solicitud única de las ayudas, que es uno de los elementos que forman parte del sistema integrado de control y gestión de las ayudas previsto en el Reglamento (UE) 2021/2116.

Sin perjuicio de que el proyecto se apruebe como desarrollo directo de los reglamentos europeos más arriba citados, ha de tenerse también en cuenta la reciente aprobación de la Ley por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas (en adelante, "Ley del sistema de gestión de la PAC"), cuya disposición final décima contiene una habilitación para su desarrollo reglamentario. Como señala el preámbulo del proyecto, la Ley del sistema de gestión de la PAC se sitúa en el vértice del paquete normativo que es preciso aprobar para hacer posible la aplicación del Plan Estratégico Nacional de la Política Agrícola Común 2023-2027. Frente a lo que sucede con otras normas reglamentarias que forman parte de ese paquete (cuyos proyectos están siendo dictaminados por el Consejo de Estado), el proyecto de Real Decreto que ahora se somete a consulta no constituye en puridad un desarrollo directo de la Ley del sistema de gestión de la PAC (salvo en aquellos preceptos en los que se alude a las relaciones de los beneficiarios con la Administración por medios electrónicos, que sí suponen un desarrollo de lo previsto en el artículo 4 de la citada ley).

El rango reglamentario de la norma proyectada es adecuado, pues viene a disciplinar una materia que se encuentra actualmente regulada en una norma de idéntico rango, el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural. Este real decreto será derogado y sustituido por la norma cuyo proyecto se dictamina.

Por otro lado, el proyecto se acomoda al régimen constitucional de distribución de competencias en la materia, por cuanto es jurisprudencia constitucional reiterada (sentada, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 104/2013, de 25 de abril, F.J. 5) que la competencia que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española reserva al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, le permite "establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional ... quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal".

Tal y como puso de manifiesto el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, este título es suficiente para dictar la norma proyectada. Por lo demás, ninguna de las comunidades autónomas que ha participado en la tramitación del proyecto ha formulado observaciones de índole competencial.

IV. Marco normativo en el que se inserta el proyecto

La nueva Política Agrícola Común apuesta por una mayor subsidiariedad, concebida como una mayor participación de los Estados miembros en el ejercicio de las competencias con incidencia sobre el sector agroalimentario, a partir de la idea de que ello permitirá "tener mejor en cuenta las necesidades y las condiciones locales (...) [y] maximizar [la] contribución [de cada Estado miembro] a los objetivos de la UE" (Comunicación de la Comisión sobre El futuro de los alimentos y de la agricultura (COM (2017) 713 final).

En particular, el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, ordena a los Estados miembros elaborar un plan estratégico de la PAC, único para todo el territorio nacional, en el que, sobre la base del análisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (DAFO) y de una evaluación de sus necesidades, especificarán las metas que se proponen alcanzar para dar cumplimiento a los objetivos de la PAC y las intervenciones -o instrumentos de ayuda- a través de las que lograrán las metas fijadas. Dicho plan tendrá que ser aprobado por la Comisión, previa comprobación de determinados extremos, y estará vigente entre el 1 de enero de 2023 y el 31 de diciembre de 2027. El Plan Estratégico Nacional de la PAC del Reino de España 2023-2027 (PEPAC) fue aprobado por la Comisión Europea mediante Decisión de Ejecución de 31 de agosto de 2022.

En el PEPAC español se contemplan distintos sistemas de ayuda, que se financian con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y que se corresponden con los tres tipos de intervenciones previstas en el título III del Reglamento (UE) 2021/2115: las intervenciones sectoriales (1), las intervenciones en forma de pagos directos (2) y las intervenciones para el desarrollo rural (3);

1) Las intervenciones sectoriales (sectores hortofrutícola, apícola y vitivinícola) se encuentran reguladas en normas reglamentarias específicas recientemente aprobadas (y cuyos proyectos fueron dictaminados por el Consejo de Estado): el Real Decreto 857/2022, de 11 de octubre, por el que se regulan los fondos y programas operativos de las organizaciones de productores del sector de las frutas y hortalizas y de sus asociaciones en el marco de la intervención sectorial del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común (dictamen número 1.542/2022, de 6 de octubre); el Real Decreto 905/2022, de 25 de octubre, por el que se regula la Intervención Sectorial Vitivinícola en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común (dictamen número 1.552/2022, de 13 de octubre); y el Real Decreto 906/2022, de 25 de octubre, por el que se regula la Intervención Sectorial Apícola en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común (dictamen número 1.553/2022, de 6 de octubre).

2) Las intervenciones en forma de pagos directos son objeto de regulación en el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, que -como ya se ha señalado más arriba- vendrá a derogar el vigente Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

3) Por último, las intervenciones para el desarrollo rural se rigen también por su normativa propia (tal y como señala el artículo 1 del proyecto sometido a consulta). Hasta el momento no se ha aprobado una norma reglamentaria en la que se contemple su régimen sustantivo, pero es preciso destacar que, por vez primera, el PEPAC integra este tipo de medidas junto con los pagos directos y las intervenciones sectoriales en un único instrumento de planificación (frente a los diecisiete programas de desarrollo rural autonómicos hasta ahora existentes).

Las intervenciones sectoriales y los pagos directos constituyen lo que ha venido a denominarse "primer pilar" de la PAC y se financian con cargo al FEAGA; las intervenciones para el desarrollo rural -que forman parte del llamado "segundo pilar"- se nutren de los recursos del Feader.

Como se ha adelantado, de entre los tres tipos de intervenciones mencionados, el proyecto de Real Decreto tiene por objeto la regulación sustantiva de los pagos directos (a los que se destina la mayor parte del presupuesto que España recibe de los fondos agrícolas europeos). Dentro de estos pagos directos, la norma proyectada distingue -tal y como hace el Reglamento (UE) 2021/2115- entre pagos directos disociados y pagos directos asociados a la producción:

1) Los pagos directos disociados -es decir, no vinculados con una concreta producción- que contempla el Reglamento (UE) 2021/2115 y que el proyecto de Real Decreto incluye son los siguientes:

* La ayuda básica a la renta para la sostenibilidad.

* La ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad.

* La ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores y agricultoras.

* Y los regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal (también denominados "eco regímenes").

Todos estos tipos de ayuda, no asociados a una determinada producción, se regulan en el presente proyecto de Real Decreto, si bien hay que tener en cuenta que en el caso de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad sus disposiciones se completan con las contenidas en otro proyecto normativo recientemente dictaminado por este Consejo (proyecto de Real Decreto sobre derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad de la Política Agrícola Común, objeto del dictamen número 1.178/2022, de 1 de diciembre).

2) En cuanto a los pagos directos asociados a la producción, comprenden, de acuerdo con el Reglamento (UE) 2021/2115, la ayuda a la renta asociada y el pago específico al cultivo del algodón. De acuerdo con el PEPAC, el proyecto contempla tanto pagos asociados en favor de los agricultores (entre los que se incluye el pago específico al cultivo del algodón) como pagos asociados en favor de los ganaderos.

La regulación de los pagos directos que el proyecto acomete aplica las previsiones del PEPAC español en cumplimiento del Reglamento (UE) 2021/2115. Pero junto a las disposiciones de este reglamento europeo es preciso tener en cuenta el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo de 2 de diciembre de 2021 sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013. Este reglamento insta a los Estados miembros a establecer y poner en marcha un sistema integrado de gestión y control de las ayudas que se aplicará, no solo a los pagos directos, sino también a determinadas intervenciones y medidas para el desarrollo rural.

Como explican el preámbulo y la memoria, "los elementos del sistema integrado son los siguientes: un sistema de identificación de parcelas agrícolas, un sistema de solicitudes geoespaciales y un sistema de solicitudes basado en los animales, un sistema de identificación y registro de derechos de pago, un sistema de identificación y registro de los animales, un sistema de registro de la identidad de los beneficiarios y un sistema de control y sanción, así como un sistema de monitorización de superficies".

El sistema integrado de gestión y control de la PAC ha sido objeto de regulación en un proyecto normativo de nuevo cuño (el proyecto de Real Decreto por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la Política Agrícola Común, que el Consejo de Estado dictamina en esta misma fecha). Sin embargo, los elementos de este sistema integrado que se refieren a la solicitud de las ayudas no se regulan en aquel proyecto, sino en el que ahora se somete a consulta. En este punto hay que tener en cuenta, además de lo previsto en el Reglamento (UE) 2021/2116, las disposiciones del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1173 de la Comisión de 31 de mayo de 2022, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control de la política agrícola común, relativo a los requisitos aplicables al sistema de solicitud de ayuda.

V. Observaciones generales

El proyecto sometido a consulta merece una valoración global favorable, en tanto que permite completar el desarrollo normativo que es preciso abordar para posibilitar a aplicación del sistema de ayudas de la PAC correspondiente al período 2023-2027, trasladando adecuadamente al plano normativo las previsiones del PEPAC en relación con las intervenciones en forma de pagos directos.

Sin perjuicio de lo anterior, el estudio del proyecto sometido a consulta suscita las siguientes observaciones de orden general:

A) Sobre la relación del proyecto con el grupo normativo en que se inserta

Como se ha venido indicando, el proyecto forma parte de un paquete de normas reglamentarias que han ido tramitándose simultáneamente, y que deben ser consideradas de modo conjunto a fin de emitir un juicio coherente en relación con el desarrollo normativo interno de las normas de aplicación de la PAC.

En este sentido, resulta oportuno que, culminada la tramitación de todas las normas que integran el paquete más arriba mencionado, se proceda a un detenido examen de sus disposiciones para asegurar la coherencia del grupo normativo, teniendo en cuenta las numerosas remisiones que entre sí contienen los reales decretos que lo conforman.

En relación con el proyecto objeto de este dictamen, resulta particularmente necesario repasar la concordancia de sus disposiciones con las del proyecto de Real Decreto sobre derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad de la Política Agrícola Común, así como con las del proyecto de Real Decreto por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la Política Agrícola Común.

B) Sobre la necesidad de mejorar la claridad terminológica y sistemática del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a dictamen se presenta como una norma más extensa y compleja que el vigente Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, al que viene a sustituir. Al margen de la complejidad inherente a la materia que se regula, la terminología y la sistemática empleadas en algunas de las sedes del proyecto no contribuyen a facilitar su comprensión:

1) En cuanto a la terminología empleada, el proyecto se refiere, de conformidad con el Reglamento (UE) 2021/2115, a los pagos directos asociados y disociados. Sin embargo, se observa que en varios preceptos (artículos 116, 121, 123 y 125) el proyecto alude, para referirse a estas dos categorías de ayudas, a pagos directos "acoplados" y "desacoplados". Debe corregirse esta divergencia, utilizándose en todo el texto los términos "asociados" y "disociados", que son los empleados por los vigentes reglamentos de la Unión Europea.

2) La claridad del proyecto resulta también empañada por la sistemática empleada en algunos de sus sedes y preceptos. En particular, esta circunstancia se advierte en el título IV, que lleva por rúbrica "Solicitudes de ayuda". Este título se encuentra conformado por un único capítulo, titulado "Solicitud única", que se subdivide en tres secciones: sección 1.ª, "Disposiciones generales"; sección 2.ª, "Contenido mínimo de la solicitud única"; y sección 3.ª, "Procedimientos relacionados con la solicitud".

Con la finalidad de contribuir a dotar a la norma proyectada de una mayor claridad sistemática en este título IV, se observa lo siguiente:

- La división del título en un solo capítulo, con varias secciones, no parece justificada. Sería más adecuado desde un punto de vista de técnica normativa que el título IV se estructurase en varios capítulos (en los que se distribuiría el contenido que ahora se incluye en las secciones).

- Por otro lado, la rúbrica de ese capítulo único que conforma el título IV del proyecto -"Solicitud única"- da a entender que lo que en él se incluyen son disposiciones aplicables exclusivamente a las llamadas solicitudes únicas. Sin embargo, lo cierto es que bajo esa rúbrica hay continuas referencias a la aplicación de varias de disposiciones a las solicitudes de ayuda del POSEI (que no se integran en la solicitud única). En lugar de entreverar el régimen de la solicitud única con estas referencias, sería preferible introducir un precepto específico -tal vez inmediatamente después de definir el alcance de la solicitud única en el artículo 104- en el que se indicase en qué medida las prescripciones sobre solicitudes únicas que seguidamente se establecen se van a aplicar a las solicitudes de ayuda del POSEI o a otras solicitudes de ayuda no incluidas dentro de la solicitud única.

- Finalmente, la rúbrica de la sección 3.ª ("Procedimientos relacionados con la solicitud") no resulta claramente expresiva de la materia que se regula, por lo que podría sustituirse por otra que cumpliese mejor esta función (como pudiera ser "Presentación de las solicitudes y trámites subsiguientes").

C) Sobre la presentación de las solicitudes únicas y la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración

La relación de los beneficiarios de las ayudas de la PAC con las Administraciones competentes a través de medios electrónicos es objeto de tratamiento específico en la recién aprobada Ley del sistema de gestión de la PAC, que en su artículo 4 dispone lo siguiente:

"Artículo 4. Relación con las Administraciones.

En todos los procedimientos administrativos seguidos ante las autoridades competentes, las personas físicas o jurídicas o entes sin personalidad beneficiarios de las ayudas de la PAC, así como otros titulares de explotaciones agrarias inscritas en los correspondientes registros y empresas conexas, que la autoridad competente tenga acreditado fehacientemente que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, deberán relacionarse con la administración exclusivamente por medios electrónicos, bien, en todo caso, por aplicación del artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, bien, en el resto de los casos y sin perjuicio de que en normas sectoriales se establezcan excepciones, por aplicación del artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en los términos previstos reglamentariamente.

No obstante, conforme al artículo 12 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, las autoridades competentes pondrán a disposición de los titulares de las explotaciones, para facilitar y simplificar el acceso a la gestión de dichos procedimientos por medios electrónicos, las herramientas y servicios necesarios para posibilitar el ejercicio de sus obligaciones y derechos.

En cualquier caso, para las personas físicas que la autoridad competente no tenga acreditado fehacientemente que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, dichas autoridades competentes deberán establecer, en base al derecho administrativo y de conformidad a los derechos del interesado en el procedimiento administrativo establecidos en el artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, los mecanismos y recursos necesarios para asegurar su derecho a la transmisión de información y comunicación por medios no electrónicos".

Como se desprende de la lectura de este precepto, las personas jurídicas y las entidades sin personalidad se encuentran obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración, tal y como ya preveía el artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Además, como novedad, el artículo 4 más arriba citado impone también esa relación electrónica a los beneficiarios personas físicas, "en los términos previstos reglamentariamente", por concurrir las circunstancias señaladas en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (es decir, por quedar acreditado, a juicio del legislador, que nos encontramos ante un colectivo que, "por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos (...) tiene acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios"). Sin perjuicio de lo anterior, el párrafo final del artículo 4 se hace eco de la posibilidad de que existan personas físicas que carezcan de ese acceso o de esa disponibilidad, incluso aunque pertenezcan a un colectivo que, como tal, sí cuenta con los medios necesarios; por ello la ley establece que se debe garantizar a esas personas físicas su derecho a la transmisión de información y comunicación por medios no electrónicos.

A pesar de que la redacción del artículo 4 de la Ley del sistema de gestión de la PAC no resulta técnicamente precisa ni todo lo clara que sería deseable, parece buscar un equilibrio entre dos circunstancias que es preciso conciliar: por un lado, el necesario impulso a la digitalización de un sector que, como señala la exposición de motivos de la propia ley, se encuentra "ya sometido a importantes obligaciones electrónicas y que posee las herramientas suficientes para su aplicación efectiva"; y, por otro lado, la necesidad de prever "los mecanismos y recursos necesarios para el respeto de los derechos de las personas físicas titulares de explotaciones agrarias que no tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, asegurando su derecho a la transmisión de información y comunicación por medios no electrónicos, ya que no se les puede obligar a relacionarse exclusivamente por medios electrónicos con las administraciones públicas". La búsqueda de este equilibrio se sitúa en línea con las consideraciones formuladas por el Consejo de Estado en su dictamen número 720/2022, de 12 de mayo, sobre el anteproyecto de Ley del sistema de gestión de la PAC.

De acuerdo con el artículo 4 de esta última ley que se viene analizando, es en el plano de las normas reglamentarias ("en los términos previstos reglamentariamente", señala el primer párrafo in fine) donde debe concretarse o matizarse el alcance de la obligación de los beneficiarios que sean personas físicas de relacionarse con las autoridades competentes por medios electrónicos. En otros proyectos de reales decretos que forman parte del mismo paquete normativo de aplicación de la PAC y que se han sometido a dictamen de este Consejo se prevé la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración para todos los beneficiarios de las ayudas, sin ninguna salvedad para el caso de las personas físicas que pudieran carecer del acceso a los medios necesarios (artículo 7.1 del proyecto de Real Decreto por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la Política Agrícola Común; artículo 3 del proyecto de Real Decreto sobre derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad de la Política Agrícola Común).

En cuanto al proyecto sometido a consulta, ha de tenerse en cuenta lo que se prevé en relación con la presentación de las solicitudes únicas de ayuda en el artículo 105.1:

"1. La solicitud única se presentará por los medios electrónicos establecidos al efecto por las autoridades competentes, en aplicación de lo previsto en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, excepto en casos excepcionales que podrá establecer la autoridad competente cuando el beneficiario sea una persona física, y en los que dicha autoridad será la responsable de incorporar en formato electrónico la solicitud presentada por el agricultor".

Por otro lado, el artículo 108.2, en el segundo inciso de su primer párrafo establece que "las solicitudes se presentarán conforme a lo establecido en el apartado 1 del artículo 105 [es decir, electrónicamente], salvo en los casos excepcionales previstos en dicha disposición, en los cuales podrán presentarse en cualquiera de los lugares previstos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

De la lectura conjunta de ambos artículos se desprende que, excepcionalmente, las personas físicas que se determinen por las autoridades competentes pueden seguir un procedimiento no electrónico de presentación de solicitudes. No se trata de una mera asistencia a la presentación electrónica de solicitudes (contemplada en el artículo 12 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre), puesto que el artículo 108.2 del proyecto, antes citado, alude a la posibilidad de una presentación no electrónica ("en cualquiera de los lugares previstos en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre").

La redacción de los preceptos examinados es semejante a la que contemplan los artículos 92.1 y 95.2 del vigente Real Decreto 1075/2014, que el proyecto deroga. Procede analizar en qué medida estas previsiones resultan coherentes con el nuevo grupo normativo en el que se insertan, conformado por la recién aprobada Ley del sistema de gestión de la PAC, así como por las restantes normas reglamentarias que forman parte del paquete para la aplicación de esta política de la Unión Europea:

- En primer lugar, el proyecto no resulta incoherente con la obligación general de relacionarse electrónicamente con la Administración que para las personas físicas contemplan, sin salvedades, los otros proyectos normativos dictaminados por este Consejo. Y ello, por cuanto la previsión excepcional del artículo 105.1 no supone una exclusión de la obligación de las personas físicas de relacionarse con esas autoridades por medios electrónicos, salvo en el caso de un trámite concreto que es la presentación de las solicitudes. Según el proyecto esa obligación existe, con carácter general, pues para otros trámites distintos de la presentación no establece ninguna salvedad (así, por ejemplo, para la modificación, subsanación o retirada de solicitudes), e incluso expresamente se alude al carácter electrónico del sistema de comunicaciones que deberán establecer las comunidades autónomas con los beneficiarios en relación con el resultado provisional de sus solicitudes (artículo 111).

Por lo demás, una vez aprobada la Ley del sistema de gestión de la PAC, las excepciones a la presentación electrónica de solicitudes solo pueden preverse por las autoridades autonómicas para aquellas personas físicas para las que tales autoridades no tengan acreditado fehacientemente que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos (pues para las personas físicas que sí cuenten con esos medios no sería posible excluir la obligación legal). Este límite en las facultades de decisión de las autoridades competentes debe ser expresamente contemplado en el artículo 105.1 del proyecto.

- Sentado que la obligación de relacionarse electrónicamente se mantiene, en general, para las personas físicas (salvo, en casos excepcionales, en lo que se refiere a la presentación de la solicitud), cabe plantear si ello resulta respetuoso con las garantías que contempla el artículo 4 de la Ley del sistema de gestión de la PAC para quienes carezcan del acceso o la disponibilidad de los medios necesarios.

Resulta evidente que, si en ciertos casos los beneficiarios personas físicas carecen de medios para presentar electrónicamente las solicitudes, esta misma carencia se hará presente para modificar, subsanar, rectificar o retirar esas solicitudes, así como para transmitir y recibir comunicaciones acerca del resultado de la solicitud. Sin embargo, a juicio del Consejo de Estado, el mandato contenido en el último párrafo del artículo 4 de la Ley del sistema de gestión de la PAC no exige establecer un procedimiento completo no electrónico alternativo para la tramitación y gestión de las solicitudes (pues no cabe olvidar que estamos ante casos excepcionales). En cambio, lo que sí exige la ley en favor de las personas físicas sin medios electrónicos acreditados es que se establezcan "los mecanismos y recursos necesarios para asegurar su derecho a la transmisión de información y comunicación por medios no electrónicos". Estos mecanismos pueden ser de distinta índole, desde sistemas de avisos por medios no electrónicos (i.e., por vía telefónica) hasta la prestación de asistencia por parte de las autoridades competentes en la utilización de los medios electrónicos que se regula en el artículo 12.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Por tanto, para cumplir adecuadamente con el mandato legal, el proyecto debe incluir un precepto en el que, con cita del artículo 4 de la Ley del sistema de gestión de la PAC, expresamente se ordene a las autoridades competentes la puesta a disposición de los beneficiarios de los medios que posibiliten el acceso a la información y las comunicaciones por vía no exclusivamente electrónica.

VI. Observaciones particulares

Junto a las anteriores observaciones generales sobre el proyecto, se formulan las siguientes de carácter particular:

Artículo 104. Alcance de la solicitud única

A pesar de lo que indica su rúbrica, el artículo 104 no se refiere únicamente al alcance de la solicitud, sino que en sus apartados 3 a 5 determina los sujetos a los que corresponde presentar las solicitudes. Sería, pues, conveniente, que el contenido de estos apartados se trasladase a un artículo específico.

Por otro lado, el artículo 104.5 dispone lo siguiente:

"5. En cualquier caso, el titular de la explotación es el responsable último de que la información declarada en su solicitud sea veraz en todos sus extremos y en concreto en lo que se refiere a la subvencionabilidad, al requisito de agricultor activo y a la realización de la actividad agraria establecidos en el título II. En caso contrario, se aplicarán las penalizaciones establecidas en la normativa correspondiente".

El precepto que acaba de citarse podría completarse con una referencia a la aplicación del correspondiente régimen sancionador, cuando ello proceda de acuerdo con la Ley del sistema de gestión de la PAC (es decir, en los casos en los que la falta de veracidad de la información sea intencionada, artículo 14.2.d) de la mencionada ley). Este régimen sancionador resulta plenamente compatible con la imposición de penalizaciones, tal y como expresamente señala el artículo 9.6 de la Ley del sistema de gestión de la PAC.

La referencia al régimen sancionador que se propone no es en puridad necesaria, puesto que la Ley del sistema de gestión de la PAC se aplica directamente. Sin embargo, hay que tener en cuenta que una de las novedades principales que esta ley ha introducido es, precisamente, un sistema de sanciones como consecuencia jurídica de incumplimientos que, hasta su aprobación, únicamente podían dar lugar a la imposición de penalizaciones. Con la finalidad de que los destinatarios de la norma tengan presentes las consecuencias jurídicas que, desde ahora, podrá tener la falta de veracidad de la información que declaren, se sugiere que el último inciso del artículo 104.5 transcrito disponga que "se aplicarán las penalizaciones establecidas en la normativa correspondiente, sin perjuicio de la aplicación, cuando proceda, del régimen sancionador previsto en el Título II de la Ley XX/2022, de xx de diciembre, por la que se regulan el sistema de gestión de la Política Agrícola Común y otras materias conexas".

Artículo 105. Requisitos comunes [a todas las solicitudes únicas]

Parece que el apartado primero del artículo 105 -que prescribe la presentación electrónica de solicitudes, salvo en casos excepcionales- no debería ubicarse en la sección 2.ª, titulada "Contenido mínimo de la solicitud única". Dado que en ese apartado primero lo que se regula no es el contenido, sino la forma de presentación -electrónica o, excepcionalmente, presencial- de las solicitudes, encontraría mejor encaje junto a las previsiones del artículo 108, dentro de la sección 3.ª.

Artículo 106. Declaración gráfica de superficies

El artículo 105.4 del proyecto establece que en la solicitud única se declarará la superficie agrícola de la explotación. Por su parte, el artículo 106.1 dispone lo siguiente:

"1. La declaración de superficies que acompaña a la solicitud única, a la que se hace mención en el artículo 105.4, se presentará mediante el formulario de declaración geoespacial o declaración gráfica facilitado por las autoridades competentes. Para ello, estas proporcionarán a los beneficiarios, a través de medios electrónicos, solicitudes precumplimentadas".

A renglón seguido, el artículo 106.2 se refiere al contenido de esas "solicitudes precumplimentadas".

Resultaría más adecuado que el proyecto, en lugar de referirse a "solicitudes precumplimentadas", emplease la expresión "formularios precumplimentados", que es la denominación que se utiliza en el artículo 5 del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1173 de la Comisión de 31 de mayo de 2022. Resulta una locución más expresiva de la realidad a la que se refiere, puesto que las declaraciones de superficies no son verdaderas solicitudes, sino parte de la información que debe incluirse en la solicitud. Además, con la utilización del término "formulario" en lugar de "solicitud" precumplimentada se evita toda confusión con la noción de "solicitud automática" a la que se refiere el artículo 109 del proyecto y que sí es una verdadera solicitud única (cuyo borrador se facilita a los beneficiarios por la Administración para ser confirmado o rectificado).

Artículo 115. Subsanación y modificación de datos y omisiones de las solicitudes y de errores manifiestos

El artículo 115.1 establece, en su primer párrafo, lo siguiente:

"1. Las autoridades competentes podrán incluir en sus sistemas de gestión y control la posibilidad de que el beneficiario pueda subsanar deficiencias de las solicitudes de ayuda y las solicitudes de pago después de presentarlas, sin que ello afecte al derecho a recibir la ayuda, siempre que se haya actuado de buena fe con respecto a los datos u omisiones que deban subsanarse, según lo reconocido por la autoridad competente, y que se efectúe la subsanación antes de que el beneficiario sea informado de que ha sido seleccionado para realizar un control in situ o antes de que la autoridad competente tome una decisión con respecto a la solicitud. En el caso de ayudas del POSEI, las disposiciones establecidas en este artículo se aplicarán con respecto a las solicitudes de ayuda específicas que correspondan. (...)".

Una previsión semejante se incluye en el artículo 1.6 del proyecto de Real Decreto por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la Política Agrícola Común (en la versión del texto que ha sido objeto del dictamen número 1.806/2022). Sin embargo, cabe destacar que, mientras en aquel precepto la inclusión en los sistemas de gestión y control se formula en términos imperativos, en el párrafo más arriba transcrito la subsanación de deficiencias en la solicitud se prevé como una mera posibilidad. Parece más oportuno exigir que ese trámite subsanación se incluya necesariamente en todos los sistemas de gestión y control autonómicos. En cualquier caso, deben armonizarse los textos de ambos proyectos en este punto.

Por otro lado, el párrafo segundo del artículo 115.1 establece que "para facilitar el proceso al beneficiario, las autoridades competentes podrán proceder de oficio a las subsanaciones necesarias de la solicitud de ayuda respecto a la parte afectada por el incumplimiento. No obstante, en este caso, dichas autoridades se asegurarán de que el beneficiario tenga conocimiento de los cambios introducidos y, con ello, la posibilidad de reaccionar en caso de desacuerdo".

Una previsión similar se contempla seguidamente, en el artículo 115.2, para el caso de la detección de errores manifiestos en las solicitudes de ayuda o de pago que se presenten:

"2. Adicionalmente, la autoridad competente podrá corregir de oficio las solicitudes de ayuda o las solicitudes de pago y cualesquiera justificantes presentados por el beneficiario en cualquier momento después de su presentación en caso de error manifiesto reconocido por la misma autoridad competente sobre la base de una evaluación global del caso concreto y siempre que el beneficiario haya actuado de buena fe. También en este caso, dichas autoridades se asegurarán de que el beneficiario tenga conocimiento de los cambios introducidos y, con ello, la posibilidad de reaccionar en caso de desacuerdo.

La autoridad competente solamente podrá reconocer errores manifiestos cuando estos puedan detectarse directamente en un control administrativo de la información proporcionada por el beneficiario".

Aunque los preceptos que acaban de citarse tienen la finalidad declarada de facilitar la correcta presentación de las solicitudes a los beneficiarios de las ayudas, lo cierto es que la subsanación o corrección de errores por parte de la Administración podría generar a su vez situaciones de error o no queridas por los administrados. Por ello, no parece suficiente con que el proyecto prevea la necesidad de que el interesado conozca los cambios y pueda, en su caso, "reaccionar". Resultaría más adecuado que la autoridad competente advirtiese de la omisión, inexactitud o error al interesado y le ofreciese la subsanación o rectificación de oficio, no operándose cambio alguno sin su previo consentimiento.

Otras observaciones

Para finalizar, se formulan las siguientes observaciones de carácter formal:

- La parte expositiva de una norma reglamentaria se denomina preámbulo y no "exposición de motivos", que es el título que el proyecto emplea y que debe suprimirse, dado que en las disposiciones de rango reglamentario "no se titulará la parte expositiva" (n.º 11 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

- El preámbulo alude, en sus párrafos undécimo y duodécimo, al "reglamento". Aunque del contexto puede deducirse que el aludido reglamento es el Reglamento (UE) 2021/2115, debe citarse de forma expresa y completa esta última norma.

- En el artículo 6.5 se incluye, como segundo párrafo, la mera cita del real decreto por el que se modifica el Real Decreto 306/2020, de 11 de febrero, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las granjas porcinas intensivas, y se modifica la normativa básica de ordenación de las explotaciones de ganado porcino extensivo (cita que parece necesario suprimir, pues se encuentra completamente desconectada del resto del artículo).

- A lo largo de todo el texto, el proyecto emplea la expresión "eco regímenes" como dos palabras separadas, cuando en las normas europeas aparece como una sola (así, por ejemplo, en el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1317 de la Comisión de 27 de julio de 2022 por el que se establecen excepciones al Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la aplicación de las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra (normas BCAM) 7 y 8 para el año de solicitud 2023). Se sugiere adaptar la grafía del término en este sentido, tanto en el presente proyecto como con carácter general.

- La disposición adicional primera lleva por título "Referencias genéricas" establece que "toda mención a la figura de agricultor o beneficiario que se recoge en el presente real decreto debe entenderse realizada al individuo tanto de género masculino como de género femenino". Se sugiere que se sustituya la rúbrica de esta disposición por otra similar a las que habitualmente se utilizan en las normas jurídicas para este tipo previsiones (como pueda ser "Referencias terminológicas" o "Uso del lenguaje no sexista").

- En la disposición final segunda se sugiere que se diga que "El presente real decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica".

- Por último, se recomienda una revisión general y detenida del texto del proyecto, con la finalidad de corregir la puntuación y algunas erratas. Así, a título ejemplificativo, en varios preceptos se lee "nl" o "enl" en lugar de "en el" (i.e, artículo 14.2.b), 37.2; 42.1.b) o 43.1).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de diciembre de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.

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