Dictamen de Consejo de Estado 1940/2000 de 08 de junio de 2000

Cuestión

Expte. de responsabilidad patrimonial promovido por ......

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de junio de 2000, emitió, por unanimidad, con la inhibición del Sr. Presidente, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de fecha 10 de mayo de 2000, con registro de entrada el día 19 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado los expedientes de reclamación indemnizatoria de daños y perjuicios formulada por ......

De antecedentes resulta:

Primero.- El 5 de febrero de 1998, ...... , en nombre y representación de la entidad ...... , presentó escrito en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el que se formulaba reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por los daños que se le produjeron con ocasión de acta de liquidación, de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Málaga, por bonificaciones indebidas de las cuotas de la Seguridad Social en relación con la celebración de determinados contratos de trabajo en prácticas de vigilantes jurados de seguridad, dicha acta ha sido confirmada en vía de recurso administrativo por resolución de la correspondiente Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, y en la vía judicial por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 26 de diciembre de 1997. Se afirmaba en el escrito que tras la aprobación de la Ley 32/1984, de 2 de agosto, y del Real Decreto 1992/1984, de 31 de octubre, con arreglo a lo dispuesto en tales normas, la empresa hoy reclamante celebró diversos contratos de trabajo en prácticas con vigilantes jurados de seguridad y guardas de seguridad. La celebración de tales contratos fue expresamente aceptada por la Administración, que indicó a las empresas de seguridad la posibilidad de que aquellos se celebraran al amparo del Real Decreto 1992/1984, de 31 de octubre. Así se recogía en la respuesta dada por el Director del Instituto Nacional de Empleo a la información solicitada por el Jefe de Personal del grupo de empresas ...... sobre si los vigilantes jurados y los guardas de seguridad podían ser contratados mediante contrato en prácticas a la vista de la legislación vigente y los requisitos de preparación y de título profesional exigido para el ejercicio de la actividad; asimismo, diversas Direcciones Provinciales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reiterarían periódicamente, en contestación a escritos de ...... que la titulación de Vigilante Jurado era válida para poder acogerse a la modalidad de contrato de trabajo en prácticas según el Real Decreto 1992/1984. Asimismo hubo un convenio entre las empresas del grupo ...... y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al respecto. Se afirma que a pesar de ello la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Málaga levantó acta de liquidación de cuotas de Seguridad Social confirmada en vía administrativa y judicial fundada en que los trabajadores afectados carecían de la titulación académica o laboral necesaria para poder ser contratados bajo aquel régimen, por lo que la empresa se habría favorecido indebidamente de los beneficios que en relación con la cotización a la Seguridad Social establecían los artículos 5 y 7 del Real Decreto 1992/1984, de 31 de octubre. La liquidación efectuada abarcó el período 1 de enero a 28 de febrero de 1993, siendo su importe total de 52.968 pts. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se considera de acuerdo con la tesis mantenida por la Administración, a la vez que señala que la conclusión a la que llega no ha sido unánime por existir sentencias contradictorias tanto en el orden jurisdiccional como en el social. Aunque el Tribunal Supremo tanto en sentencia resolutoria de recurso para la unificación de doctrina, en la Sala Cuarta, como por Sentencia dictada por la Sala de Revisión de fecha 8 de julio de 1993 han sentado como doctrina legal que el "título-nombramiento" que se expide a los vigilantes jurados no podía entenderse como la titulación a que se refiere el artículo 11 del Estatuto de los Trabajadores en relación con el repetido Real Decreto 1992/1984. Ello ha llevado a que mediante Instrucción de 6 de abril de 1995, que la Dirección General de Empleo, la de Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social acordaron dirigir a los Directores Provinciales de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales y a los Jefes de las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, se fije el criterio de que los expedientes afectados se resuelvan declarando la procedencia de la liquidación únicamente a partir del 1 de octubre de 1993, sin que se exijan cuotas correspondientes a períodos anteriores a dicha fecha. Tras citar fundamentos de Derecho, terminaba solicitando como indemnización el importe del acta de liquidación a que se ha hecho referencia.

Segundo.- Instruido el procedimiento, se ha dado trámite de audiencia a la reclamante, que lo ha cumplimentado ratificándose en todas las alegaciones efectuadas en sus escritos iniciales.

Tercero.- La Subdirección General de Recursos emitió propuesta de resolución en sentido desestimatorio. En la misma se afirma que la información facilitada por la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, en relación con la posibilidad de efectuar contratos de trabajo en prácticas con vigilantes jurados de seguridad, no tuvo lugar respecto de la entidad reclamante, por lo que no existe el necesario nexo causal entre la actuación administrativa que se pretende indemnizable y el sujeto de la reclamación. Además se discute la afirmación de la reclamante referida a que la celebración de contratos de trabajo en prácticas con vigilantes jurados "venía plenamente avalada por la Administración", ya que se trataba de una cuestión polémica, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, no siendo por lo demás vinculante ni creadora de derechos la transmisión de informaciones a la Administración, teniendo en cuenta, además, que desde 1990 existía doctrina jurisprudencial en sentido contrario a las sentencias que alega la reclamante. La reclamante no podía desconocer el estado polémico de cosas a la hora de celebrar contratos en prácticas, y ante una situación polémica, a pesar de su dudosa legalidad, eligió la opción que más le favorecía, asumiendo un riesgo cuyo acaecimiento no puede imputar ahora a la acción administrativa.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

El expediente tiene por objeto una reclamación de indemnización de daños y perjuicios, formulada al amparo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992. Alega la reclamante, la entidad ...... , que ha sufrido una lesión patrimonial que considera que es consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración Pública.

La reclamación ha sido formulada dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, a la vista de la fecha de notificación y firmeza de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la reclamante contra el acto administrativo que confirmó el acta de liquidación que considera le ha producido un daño ilícito que no tiene obligación de soportar.

La reclamante quiso beneficiarse de unas bonificaciones relativas a unos contratos en prácticas de vigilantes jurados, que han sido consideradas contrarias a la ley y que han dado lugar, en consecuencia, al deber de liquidar las diferencias correspondientes a la parte alícuota de las cuotas empresariales a la Seguridad Social de los correspondientes trabajadores. Alega la reclamante que esas bonificaciones obedecen a la información facilitada por la Administración, unida a la conducta que la misma llevó a cabo en determinados expedientes, sobre la posibilidad de celebrar contratos de trabajo en prácticas con vigilantes jurados de seguridad y guardas de seguridad al amparo del Real Decreto 1992/1984. Ello le habría producido a la reclamante unos perjuicios, puesto que de haber conocido que no iban a poder disfrutar de aquellos beneficios, no hubiera realizado el número de contrataciones que llevó a cabo.

El Consejo de Estado ha tenido ocasión de conocer un número considerable de reclamaciones similares a la presente también por algunas sociedades del mismo grupo, basadas todas ellas en el mismo razonamiento, la confianza legítima en el disfrute de una reducción en la cuota empresarial de la Seguridad Social, y los perjuicios causados por lo erróneo de la información suministrada se valoran en el importe de esas bonificaciones finalmente no obtenidas. En todos esos dictámenes se ha puesto de relieve que la información facilitada por la Administración en relación con la posibilidad de efectuar contratos de trabajo en prácticas con vigilantes jurados de seguridad, no tuvo lugar respecto de la entidad reclamante, como destaca la propuesta de resolución. Por ello, falta el necesario nexo causal entre la decisión de contratar y la información directa, clara e indubitada suministrada por la Administración, ni los órganos de los que procedían las respuestas son los mismos cuyas resoluciones le produjeron el perjuicio que ahora alega.

Por lo demás, no puede afirmarse que la Administración haya creado con sus actos y resoluciones una postura concluyente que haya podido dar base a una de confianza legítima en la entidad hoy reclamante que deba ser objeto de protección. Ni siquiera puede hablarse de un cambio en el criterio interpretativo de una norma, sino de vacilaciones y dudas tanto en la jurisprudencia como en el seno de la propia Administración, incoándose actas de inspección a las empresas de seguridad, proponiéndose la imposición de sanciones y la liquidación de cuotas de la Seguridad Social, aunque no faltaron resoluciones que, estimando las alegaciones de las empresas, concluyeron anulándolas y dejándolas sin efecto. Pero si en tales casos pasó por la falta de idoneidad del "título-nombramiento" de vigilante jurado para la concertación de contratos de trabajo en prácticas al amparo del Real Decreto 1992/1984, en otros casos adoptó con la misma claridad el criterio opuesto, interpretaciones contradictorias por parte de la Administración reflejo de las vacilaciones que la misma cuestión produjo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En consecuencia, no puede decirse que se haya producido un cambio interpretativo "por sorpresa" con virtualidad para quebrar la confianza legítima.

Ante una cuestión polémica, no puede el particular elegir la opción que más le beneficie, a pesar de su dudosa legalidad, y exonerarse de las consecuencias negativas de su opción amparándose en que la Administración ha mantenido en ocasiones ese mismo criterio interpretativo; para ello, en el caso que es objeto del presente expediente, no puede aplicarse el principio de protección de la confianza legítima, por las razones que han quedado expuestas. Por todo ello, debe concluirse que los daños que la reclamante invoca no son consecuencia de la confianza legítima generada por lo que califica de anormal funcionamiento de la Administración.

Tampoco puede alegarse como fundamento de la reclamación el que algún Tribunal Superior de Justicia haya considerado equitativo anular actas de liquidación correspondientes a fechas anteriores a la jurisprudencia unificadora del Tribunal Supremo, criterio no coincidente con el del órgano competente para resolver sobre las actas de liquidación cuestionadas, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Precisamente ese alegato confirma que, a través de la vía administrativa, la reclamante trata de obtener por la vía resarcitoria lo que el órgano judicial competente ya ha rechazado de plano, vinculando tanto a la reclamante como a la Administración competente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de indemnización de daños y perjuicios formulada por ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de junio de 2000

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.