Dictamen de Consejo de Estado 2/2006 de 12 de enero de 2006

Cuestión

Proyecto de Orden por la que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, contenidas en la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de enero de 2006, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 2 de enero de 2006, con entrada en Registro el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden Ministerial por la que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, contenidas en la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto sometido a consulta, que lleva fecha de 30 de diciembre de 2005, consta de un preámbulo expositivo y de treinta y nueve artículos distribuidos en cinco capítulos, doce disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias y dos disposiciones finales. Su contenido, en síntesis, es el siguiente:

En el preámbulo se alude a los fundamentos normativos de la Orden Ministerial proyectada.

El Capítulo I (arts. 1 a 26) está dedicado a las normas básicas de cotización a la Seguridad Social en los diferentes regímenes.

Su Sección 1ª ("Régimen General") determina la base de cotización, los topes máximo y mínimo de cotización, bases máximas y mínimas, tipos, cotización adicional por horas extraordinarias, cotización durante las situaciones de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo y maternidad, cotización en la situación de alta sin percibo de remuneración, base de cotización en las situaciones de desempleo protegido y de pluriempleo, y cotización de los representantes de comercio, de los artistas y de los profesionales taurinos.

La Sección 2ª (artículo 13) desarrolla las bases y tipos de cotización del Régimen Especial Agrario, la Sección 3ª (artículo 14) las del Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, en uno y otro caso establecidas en el art. 110 de la Ley 30/2005, la Sección 4ª (artículo 15) se dedica al Régimen Especial de los Empleados de Hogar, y la Sección 5ª (artículo 16) al de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.

La Sección 6ª (artículos 17, 18 y 19) regula, para el ejercicio 2006, los coeficientes reductores de la cotización aplicables a las empresas excluidas de alguna contingencia, con un especial tratamiento de la colaboración establecida en la gestión de la prestación de asistencia sanitaria, y a las empresas colaboradoras en la gestión de la incapacidad temporal, dando reglas para la aplicación de tales coeficientes.

La Sección 7ª (artículo 20) se refiere a la financiación de las funciones y actividades atribuidas a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales en relación con la colaboración en la gestión de la prestación económica de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes y del subsidio por incapacidad temporal de trabajadores por cuenta propia.

La Sección 8ª (artículos 21 y 22) establece los coeficientes aplicables para determinar la cotización en los supuestos de Convenio Especial y otras situaciones asimiladas a la de alta.

La Sección 9ª (artículo 23) determina la cotización por asistencia sanitaria en supuestos especiales: cuota de asistencia médico-farmacéutica a satisfacer por colectivos ajenos y en aplicación de Convenios Internacionales, y cuotas en concepto de asistencia sanitaria por los trabajadores emigrantes y familiares residentes en el territorio nacional.

La Sección 10ª (artículo 24) establece, para 2006, los coeficientes aplicables para determinar las aportaciones al sostenimiento de los servicios comunes y sociales, a cargo de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y Empresas Colaboradoras.

Sección 11ª (artículo 25) regula los coeficientes aplicables para la cotización en supuestos de desempleo de nivel asistencial.

La Sección 12ª (artículo 26) determina el incremento de la cotización empresarial en los contratos temporales con duración inferior a siete días.

El Capítulo II (arts. 27, 28 y 29), establece las bases y tipos de cotización al Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, conforme a lo previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006. El art. 28, respecto a las bases y tipos para el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social y en relación con la cotización para el desempleo, prevé la cotización para los trabajadores por cuenta ajena de carácter eventual y hace una referencia específica a los discapacitados y a la contratación a través de empresas de trabajo temporal. El art. 29 establece las normas aplicables al Régimen Especial de los Trabajadores del Mar.

El Capítulo III (artículos 30 a 36) regula la cotización en los supuestos de contratos a tiempo parcial y determina las bases mínimas de cotización en tales situaciones, fija las bases mínimas de cotización mensual y por hora y establece reglas para la cotización en los supuestos de incapacidad temporal, riesgo durante el embarazo y maternidad. El art. 34 regula la cotización en la situación de pluriempleo, el art. 35 la cotización en los supuestos de trabajo concentrado en periodos inferiores a los de alta, el art. 36 la base mínima de cotización respecto de los socios de cooperativas de trabajo asociado, en los supuestos de trabajo a tiempo parcial, y el art. 37 la cotización en el Régimen Especial Agrario en los supuestos de contrato a tiempo parcial.

El Capítulo IV (artículo 38) se refiere a la cotización en relación con los contratos para la formación.

El Capítulo V (artículo 39) establece la cuantía mínima de las bases de cotización a la Seguridad Social.

Las disposiciones adicionales se refieren respectivamente, a la cotización por el abono de salarios con carácter retroactivo; por percepciones correspondientes por vacaciones devengadas y no disfrutadas; por contingencias en los supuestos de suspensión de la relación laboral o percepción de prestaciones por desempleo parcial; guarda legal o cuidado directo de un familiar; Régimen Especial para la Minería del Carbón; por contingencias profesionales de los trabajadores desempleados que realicen trabajos de colaboración social; por los salarios de tramitación; al código de cuenta para consejeros y administradores de sociedades mercantiles capitalistas y de sociedades laborales; cotización en el sistema especial de tareas de manipulado y empaquetado del tomate fresco dentro del Régimen General de la Seguridad Social; tipos de cotización en supuestos especiales; cotización en casos de compatibilidad de la maternidad con períodos de descanso en régimen de jornada a tiempo parcial; y cotización durante la percepción de las prestaciones por desempleo por las víctimas de violencia de género.

Las tres disposiciones transitorias se refieren, respectivamente, a la opción de bases de cotización en determinados supuestos en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos; al ingreso de diferencias de cotización, y a la determinación provisional de bases de cotización en el Régimen Especial de la Minería y el Carbón.

De las disposiciones finales, la primera versa sobre la entrada en vigor, al día siguiente de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado" y con efectos desde el 1 de enero de 2006, y la segunda habilita a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social para resolver las cuestiones de índole general que puedan plantearse en la aplicación de la norma.

Segundo.- Según la memoria explicativa, que se incluye en el expediente, iniciado un nuevo ejercicio económico y aprobada la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, en cuyo artículo 110 se contienen las normas genéricas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional para el año 2006, se hace necesario fijar, en desarrollo de la misma, las normas que concretan y especifican los términos en que debe realizarse la cotización. A tal finalidad responde el proyecto de Orden que, en uso de las facultades concedidas al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales contenidas en el apartado doce del artículo 100 de la Ley citada, desarrolla las normas de cotización, establece los coeficientes para determinar la cotización, en el año 2006, y adapta las bases de cotización para los supuestos de contratos a tiempo parcial en determinados casos especiales como son los de suscripción de convenio especial o aquellos en los que se excluya alguna contingencia de la acción protectora, indicando las principales innovaciones contenidas en el proyecto respecto a la Orden sobre cotización para el año 2005. La mayoría de esos cambios derivan de novedades normativas aprobadas durante 2005 con incidencia de la cotización de la Seguridad Social así como las novedades contenidas en el art. 110 de la Ley 30/2005, regulador de las cotizaciones sociales, en especial respecto a la base mínima de cotización de los trabajadores con contrato a tiempo parcial y a la cotización durante la percepción de la prestación por desempleo en el ámbito contributivo. Seguidamente, la memoria examina de forma detenida el contenido del proyecto.

La memoria económica afirma que la Orden proyectada se dirige a posibilitar que la Seguridad Social alcance los ingresos por cotizaciones sociales previstos en el presupuesto de la Seguridad Social para 2006.

Tercero.- El informe sobre el impacto por razón de género indica que la norma proyectada no tiene un impacto específico nuevo por razón de género, pero señala cinco apartados en los que hay un impacto positivo a favor de la mujer, la cotización de las mujeres de 45 o más años en el Régimen Especial de trabajadores por cuenta propia, la opción concedida al cónyuge supérstite por fallecimiento del titular en el mismo Régimen Especial, la obligación de cotizar en las situaciones de incapacidad temporal, riesgo por el embarazo y maternidad, la cotización en los supuestos de guarda legal o cuidado directo de un familiar y la cotización a la Seguridad Social durante la prestación de la percepción por desempleo por parte de la mujer víctima de violencia de género obligada a suspender su relación laboral.

Cuarto.- Elaborado un borrador de proyecto de Orden Ministerial el 30 de noviembre de 2005, fue sometido a informe de diversos organismos del Ministerio.

Quinto.- Han emitido informe el Instituto Nacional de la Seguridad Social, que no realiza observación alguna, el Instituto Social de la Marina, que ha señalado la existencia de un error en la redacción del art. 1, la Secretaría de Estado de Emigración e Inmigración, que no formula observaciones, la Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que lo ha informado favorablemente, la Tesorería General de la Seguridad Social, que ha criticado desde el punto de vista sistemático el excesivo uso de disposiciones adicionales en materias que podían incorporarse al articulado, y, en cuanto al contenido, propone mejoras de redacción en los arts. 11, 12, 13, 14, 17, 30 y 31, y la Secretaría General de Empleo, que hace observaciones de mejora de redacción al art. 1, al art. 8, para tener en cuenta el texto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, al art. 8.2 para su mejora técnica y al art. 13, además, crítica el art. 25 del proyecto por entender que se trata de una modificación sin base legal que propone la supresión del art. 36 relativa a la base mínima de cotización de los socios de cooperativas de trabajo asociado. Sexto.- El proyecto de Orden Ministerial ha sido sometido a informe de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo, CEOE y CEPYME, UGT y CCOO. Han formulado observaciones CCOO en relación con los coeficientes aplicables para determinar las aportaciones a cargo de las Mutuas para el sostenimiento de los servicios comunes y la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo que ha solicitado se establezcan garantías en el art. 20.1 para la percepción de la cuota, en el art. 24.1 se solicita una reducción drástica de la aportación que realizan las mutuas (lo que ha llevado a bajar del 26.04 por ciento al 20.06 por ciento ese porcentaje).

Séptimo.- Las diversas observaciones formuladas al proyecto han sido valoradas por la Secretaría de Estado de la Seguridad Social que ha aceptado algunas de ellas, tanto de carácter formal como de fondo, exponiéndose las razones por las que se rechazan las demás sugerencias y observaciones, habiendo redactado un nuevo proyecto de fecha 30 de diciembre de 2005.

Octavo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio ha emitido informe el 30 de diciembre de 2005, en el que ha apreciado favorablemente su oportunidad y legalidad, sin formular observaciones en cuanto a su contenido.

En tal estado el expediente, V.E., por su Orden al principio señalada, dispuso su remisión a este Consejo de Estado, haciendo constar la urgencia en la emisión del dictamen.

I.- El Consejo de Estado emite informe con carácter preceptivo de acuerdo con lo previsto en el art. 22.3 de su Ley Orgánica.

Se han cumplido en la tramitación del proyecto las exigencias impuestas por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Han intervenido con sus informes y propuestas los Centros Directivos y Entidades Gestoras de la Seguridad Social expuestos en antecedentes, a los que afecta la materia. También han tenido ocasión de emitir informe UGT, CEOE-CEPYME y CCOO, así como la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo. Las diversas observaciones formuladas han sido tenidas en cuenta en la redacción definitiva del proyecto, y se han expuesto las razones que han llevado en su caso a no tomarlas en consideración. El texto final ha sido sometido a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio que lo ha emitido en sentido favorable. Figuran una memoria explicativa y una memoria económica y el informe preceptivo sobre el impacto por razón de género.

II.- El contenido sustancial de la Orden proyectada es el desarrollo de las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, arrancando de la Ley 30/2005, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006. El texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (arts. 15, 16 y 17) se remite, en cuanto a las bases y tipos, a lo que establezca cada año la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado y, en efecto, vienen incluyéndose en tales Leyes de Presupuestos Generales del Estado las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, tanto por lo que atañe al Régimen General como a los Especiales.

El apoyo legal más directo de la norma proyectada es la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2006, que dedica a esta materia su artículo 110, habilitando al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para dictar las normas necesarias, para la aplicación y desarrollo de lo previsto en ese artículo, habilitación que reitera la disposición adicional única del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.

III.- La Orden Ministerial proyectada se ocupa de materia objeto de disposiciones similares en ejercicios presupuestarios precedentes, y que han sido dictaminadas en cada momento por este Consejo de Estado. El proyecto de Orden continúa con estructura similar a la aprobada para 2005 y su contenido también es semejante salvo las variaciones cuantitativas impuestas por la Ley de Presupuestos Generales del Estado y algunas novedades, la mayor parte de ellas derivadas de cambios normativos sobrevenidos. La experiencia de años anteriores ha facilitado la depuración del texto y permite concentrar la atención del dictamen que se emite con carácter de urgencia en los cambios introducidos respecto al texto de la Orden vigente en 2005.

No obstante, ha de llamarse la atención sobre que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 por el que se aprueban nuevas directrices de técnica normativa, y que resulta aplicable a la norma proyectada, en sus directrices 35 y 39, establece que las disposiciones adicionales han de ser admitidas con un criterio restrictivo y sólo podrán incorporar reglas que no puedan situarse en el articulado sin perjudicar su coherencia y unidad interna, limitándose tales disposiciones adicionales a la regulación de regímenes especiales que no quepan dentro del articulado a excepciones, dispensas y reservas de preceptos, a mandatos y autorizaciones no dirigidos a la producción de normas jurídicas y a los preceptos residuales sin acomodo en el texto de la norma.

Tiene razón la Tesorería General de la Seguridad Social cuando afirma que "prácticamente todas las disposiciones adicionales tienen cabida propia en el texto de la orden proyectada". Así lo reconoce el propio órgano proponente, según el cual "no cabe sino manifestar el acuerdo en cuanto a la conveniencia, e incluso la necesidad, de proceder en tal sentido, si bien se trata de una tarea que llevará más tiempo del que ahora se dispone para que el proyecto concluya su tramitación en el tiempo adecuado".

Son, pues, razones de urgencia las únicas que se han dado para no adecuar el texto proyectado a las citadas directrices de técnica normativa. Este Consejo de Estado entiende esas razones de urgencia, pero, al mismo tiempo, sugiere que se tengan en cuenta esas directrices para el próximo ejercicio presupuestario.

Por otro lado, razones de mejora de técnica normativa aconsejarían desgajar del contenido de una norma formalmente coyuntural y de vigencia anual, aquellas reglas que tienen un carácter estructural y permanente y que han de reiterarse sin cambios año tras año. Posiblemente, el lugar más adecuado para esa regulación estable habría de ser, desde la ordenación sistemática de fuentes diseñada por la Ley General de Seguridad Social, el propio Reglamento General sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social. Por otro lado, la sistemática de la Orden responde a un momento en el que las singularidades de regulación de los Regímenes Especiales eran más intensas, pero la tendencia a establecer reglas comunes para todos los regímenes podría llevar a una simplificación de la ordenación normativa, corrigiendo el exceso de dispersión que implica el detallismo de este tipo de orden de vigencia anual objeto del presente dictamen.

IV.- En cuanto a la revisión de las respectivas cuantías de las bases y topes de cotización a la Seguridad Social, éstas se incrementan en el articulado del proyecto teniendo en cuenta lo establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006 (artículo 110).

Respecto al Régimen General y asimilados, el tope máximo y las bases máximas de cotización se corresponden a las fijadas en dicho artículo y se incrementan para el ejercicio 2006 en el 3 por 100, mientras que las bases mínimas se incrementan, de acuerdo también con lo previsto en el citado artículo 110 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2006, en el 5,04 por ciento (que corresponde al aumento del salario mínimo interprofesional para el ejercicio). También de acuerdo con esa Ley, en los supuestos de contrato a tiempo parcial la base mínima por hora trabajada se incrementa en un 5,04 por ciento y respecto a los representantes de comercio y los profesionales taurinos y para el Régimen de Autónomos, la base mínima de cotización se incrementa en un 2 por ciento y las bases máximas en un 3 por ciento.

En el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social se mantienen los mismos tipos de cotización vigentes en el año 2005, incrementándose las bases de cotización en un 5,04 por 100, incremento que sufre también la base de cotización en el Régimen de Empleados de Hogar todo ello de acuerdo con la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006 (artículo 110) para asegurar que las bases mínimas o únicas de cualquiera de los regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social no sean inferiores a la base mínima del Régimen General.

En la medida que el contenido del proyecto se limita a reproducir en su integridad el de la Orden Ministerial precedente, sustituyendo el importe de las cantidades conforme a lo dispuesto en la Ley de Presupuestos para 2006 o reajustando en la misma proporción algunas otras cuantías o revisando levemente por exigencias presupuestarias algunos porcentajes, el Consejo de Estado, verificada la exactitud de esas modificaciones cuantitativas, ha de reiterar el criterio genérico expresado respecto a la Orden que el proyecto viene a sustituir, o sea que la futura Orden Ministerial es necesaria y que se ajusta a legalidad, hallándose bien concebida y redactada.

V.- El proyecto consultado aparte de la citada actualización cuantitativa y de algunas mejoras técnicas y de redacción, que no cabe objetar, en determinados artículos, incluye algunas modificaciones sustantivas respecto a la Orden precedente, a consecuencia de modificaciones legales o reglamentarias introducidas desde que se aprobó la Orden del año anterior con incidencia en la cotización a la Seguridad Social.

En particular, el Real Decreto 1041/2005, de 5 de septiembre, ha modificado diversos artículos del Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, del Reglamento General sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, del Reglamento General de Recaudación, del Reglamento sobre colaboración de mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, así como del Real Decreto 1991/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social. Por otro lado, la Orden TAS 1562/2005 ha establecido normas de aplicación y desarrollo del Reglamento General de Recaudación, que ha suprimido el redondeo de las bases de cotización a la unidad de euro más próxima por exceso o defecto. Menor trascendencia tiene a estos efectos el Real Decreto 753/2005, de 24 de junio, al establecer un nuevo plazo de acción para que los trabajadores autónomos pudieran optar por la protección de la contingencia profesional y la Orden TAS 2213/2005, de 29 de junio, que amplía el plazo de elección de bases de cotización en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos.

Por su parte, en el art. 110 de la Ley 30/2005, de Presupuestos Generales del Estado para 2006 se han incluido diversas modificaciones del régimen legal de cotización a la Seguridad Social, en especial en cuanto a las bases mínimas de cotización de los trabajadores con contrato a tiempo parcial, en cuanto al sistema de cotización para los trabajadores agrarios por cuenta propia, en cuanto a la cotización por Seguridad Social durante la percepción de la prestación por desempleo de nivel contributivo, y en cuanto a las bases de cotización aplicables en los regímenes especial agrario y de la minería y el carbón durante la percepción de esa prestación.

Estos cambios se reflejan en el texto proyectado y suponen innovaciones respecto a la orden anterior. Entre ellos cabe destacar la supresión en el art. 1 de la referencia a la normalización, la unificación en el art. 8 de la base reguladora de la cotización en la situación de desempleo protegido, la nueva redacción del art. 13 en cuanto a bases y tipos de cotización del Régimen Especial Agrario con previsión de la obligación de cotizar para la contingencia de desempleo por los trabajadores eventuales del Régimen Agrario de la Seguridad Social, de acuerdo con la Ley 30/2005, la actualización en el art. 21 del coeficiente aplicable a la cotización por contingencias de desempleo para perceptores de subsidio de desempleo mayores de 52 años, en el Capítulo III, actualizando las bases mínimas horarias para los supuestos de trabajo a tiempo parcial, se suprime la referencia a los contratos de aprendizaje y se tiene en cuenta en la cotización al Régimen Especial para la Minería y el Carbón lo dispuesto en la Ley 30/2005. También se prevé la cotización a la Seguridad Social durante la prestación de la percepción por desempleo por parte de la mujer víctima de violencia de género obligada a suspender su relación laboral.

Todas estas modificaciones responden a cambios normativos sobrevenidos desde la Orden anterior, los respetan y los ponen en práctica. Nada hay que objetar por tanto a la adecuada toma en cuenta por el proyecto de esos cambios normativos.

VI.- Una atención especial merece la nueva redacción del art. 24 de la Orden proyectada referente a los coeficientes aplicables para determinar las aportaciones a cargo de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social. En la Orden hasta ahora vigente, y también en el primer borrador del proyecto de 30 de noviembre de 2005, que es el que ha sido informado por las entidades gestoras y organismos del Ministerio y por los interlocutores sociales, esas aportaciones se habían de determinar aplicando el coeficiente del 26,40 por ciento. En el texto definitivo, sometido al presente dictamen, ese coeficiente se ha reducido al 20,06 por ciento con el añadido de que "cuando la mutua haya optado por ingresar el capital coste correspondiente a las pensiones derivadas de enfermedades profesionales, el coeficiente aplicable será del 14,09 por ciento".

En la preceptiva memoria económica no se indica qué reducción de ingresos para el régimen económico de la Seguridad Social se derivará de esta significativa modificación del coeficiente, pero tampoco la Subdirección General de Ordenación Jurídica de la Seguridad Social, que es la que aparece formalmente como "responsable" de esa decisión, aporta argumentos en apoyo de esa decisión. Lo único que consta en el expediente es que la Asociación de mutuas de accidentes de trabajo ha solicitado en su informe una "reducción drástica" de la aportación que han de realizar esas mutuas, según el art. 75 del Reglamento General sobre cotización y liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, para el sostenimiento de los servicios comunes de la Seguridad Social, conforme a lo dispuesto en el art. 68 de la Ley General de la Seguridad Social.

El Real Decreto 1041/2005 ha modificado ese art. 75, sobre todo para suprimir la referencia a servicios sociales, y, por otro lado, ha permitido que las mutuas puedan optar también por ingresar el capital coste de las pensiones derivadas de enfermedad profesional. Pero esos cambios por sí mismos sólo justificarían el que pudiera tenerse en cuenta el ejercicio de esa opción respecto a la cuantía de la aportación, pero ello ni en la cuantía que se ha previsto ni tampoco respecto a las situaciones en que esa opción no se ha ejercido.

Según la Subdirección General citada, los nuevos porcentajes mantienen el equilibrio económico financiero respecto de las cargas correspondientes a las mutuas como entidades colaboradoras (y no se olvide, gestoras de fondos públicos) y que son asumidas por la Seguridad Social, afirmándose que la reducción de 5,08 puntos "se debe a la repercusión económica de los nuevos criterios técnicos para el cálculo de los capitales coste de los accidentes de trabajo", y "resultado de las valoraciones económicas al proyecto de Orden Ministerial por el que se desarrollan los criterios técnicos para la liquidación de los capitales coste de pensiones".

El Consejo de Estado se considera obligado a destacar la anomalía que supone este cambio a última hora del porcentaje de la aportación de las mutuas.

Primero, porque sobre esa modificación no han tenido ocasión de pronunciarse ni las entidades gestoras de la Seguridad Social, que se verán afectadas por esa reducción de aportación, ni los demás organismos del Ministerio ni los interlocutores sociales. Llama la atención a este respecto que la Confederación Sindical de CCOO, en escrito de 23 de diciembre de 2005, afirme que "esas modificaciones no vienen explicadas en la memoria que acompaña al proyecto por lo que desconocemos las razones y cálculos que la sustentan, las consecuencias que conllevan y la estimación del volumen de recursos afectados por esta medida", por ello, "solicita información respecto a dichos extremos". No es ocioso destacar que esa información es un derecho que legalmente corresponde a esa confederación en el procedimiento de elaboración de la norma, que su omisión y la falta de audiencia a este respecto podría llevar a incurrir a la Orden, en este precepto, en un vicio procedimental.

En segundo lugar, ha sido el legislador el que ha impuesto esa preceptiva aportación de las mutuas cuyos ingresos forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de éstas, gozando de exención tributaria absoluta. No es, pues, una decisión discrecional del Ministro la de imponer esa contribución e incluso su porcentaje; ello requiere evidentemente cálculos económicos, pero la necesaria transparencia y objetividad de la acción administrativa requiere reflejar esos cálculos en el expediente, sobre los que deberían haberse pronunciado los organismos y entidades que han sido consultados, pero también deberían haber podido ser conocidos por el Consejo de Estado para formarse una opinión fundada al respecto.

Por todo ello, el Consejo de Estado considera que un cambio tan importante como el que se pretende, que puede ser razonable, debería realizarse observando más rigurosamente las exigencias procedimentales y expresando con claridad las razones y evidencias que lo justifiquen.

En conclusión, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede V.E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial por la que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de enero de 2006

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.