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09/02/2023
Dictamen de Consejo de Estado 201/2015 de 23 de abril de 2015
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Órgano: Consejo de Estado
Fecha: 23/04/2015
Num. Resolución: 201/2015
Cuestión
Proyecto de real decreto por el que se modifica el Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV).Contestacion
TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de abril de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 2 de marzo de 2015, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos.
Resulta de antecedentes:
Primero.- El proyecto de real decreto
El proyecto sometido a consulta, fechado el 20 de febrero de 2015, consta de un preámbulo, un artículo así como una disposición transitoria, una derogatoria y otra final.
1. El preámbulo comienza citando la norma objeto de modificación, el
En la situación actual, y por la misma razón de la liberalización de la actividad de inspección técnica de vehículos, sin menoscabo de las competencias autonómicas, en el preámbulo se considera conveniente suprimir también otros supuestos de incompatibilidad previstos en el
Otras medidas plasmadas en la norma en tramitación son: i) establecer con carácter obligatorio la acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, que en el real decreto vigente es potestativa; ii) encomendar la acreditación de la entidad de inspección exclusivamente a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC); y iii) regular un procedimiento de remisión de los precios de las estaciones ITV al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, para su posterior publicación por este departamento y conocimiento por los usuarios.
En el plano procedimental se hace referencia a la audiencia de los sectores afectados, a la consulta a las Comunidades Autónomas, al informe favorable del Ministerio del Interior así como al procedimiento de información a la Comisión Europea, previsto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de la información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a la sociedad de la información. La disposición se dicta en uso de la habilitación reglamentaria contenida en la disposición final primera del
2. El artículo único se divide en tres apartados, cada uno de los cuales lleva a cabo una reforma del
* El apartado uno modifica el artículo 4, relativo a las incompatibilidades. Según la nueva redacción, sin perjuicio del régimen de incompatibilidades que pueda establecer la Administración competente para organizar las funciones y servicios de inspección, los socios o directivos de la empresa y su personal no podrán tener participación directa o indirecta en actividades de transportes terrestres por carretera o comercio de automóviles.
En comparación con la versión vigente, dicha redacción supone la eliminación de las incompatibilidades relativas a las gestorías administrativas relacionadas con el campo de la automoción, las entidades aseguradoras que operen en el ramo del seguro del automóvil y los peritos de seguros y mediadores de seguros privados que ejerzan sus actividades en los ramos del seguro del automóvil.
* El apartado dos afecta al artículo 5, que regula los requisitos exigibles a las estaciones ITV y sus titulares. Tras remitirse a los requisitos fijados en el anexo I del
* En el apartado tres se reforma el artículo 13. Este precepto remite la determinación del régimen tarifario de las inspecciones a las Comunidades Autónomas (apartado 1), al tiempo que impone a los titulares de las estaciones ITV el envío al órgano directivo del Ministerio de Industria, Energía y Turismo competente en materia de seguridad industrial la remisión anual (y cuando exista una modificación de precios) de los datos sobre los mismos y descuentos aplicables (apartado 2). A estos efectos, se pondrá a disposición de los titulares una aplicación web para introducir los precios y los descuentos. La información sobre los precios será pública, difundiéndose por distintos medios.
3. La disposición transitoria única concede un plazo de un año desde la entrada en vigor del real decreto a aquellas entidades que estén prestando el servicio y no tuviesen la acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, para obtenerla. La disposición derogatoria afecta a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en este real decreto. La disposición final única prevé la entrada en vigor de la norma a los 30 días de su publicación en el BOE, "salvo el artículo 13.2 que entrará en vigor a los seis meses" de dicha publicación.
Segundo.- Contenido del expediente remitido
Al proyecto de disposición se acompaña el expediente instruido para la elaboración de la norma en el que constan:
a) Diferentes versiones del proyecto
El texto inicial, sin memoria del análisis de impacto normativo, fue el sometido a trámite de audiencia. En él se contemplaba la "anulación" del artículo 4 y la reforma del artículo 5 del
La siguiente versión, resultante de dicho trámite, fue fechada el 10 de diciembre de 2013 y remitida a informe de los distintos departamentos ministeriales y organismos involucrados. De acuerdo con el primero de sus preceptos, quedaba "suprimido" el artículo 4 del real decreto citado, "sin perjuicio de las competencias de la Administración Pública competente para organizar las funciones y servicios de inspección". Esta versión iba acompañada de una memoria del análisis de impacto normativo de 6 de enero de 2014, en la que se calculaban los costes derivados de la acreditación de las estaciones ITV; a tal efecto, se indicaba que las estaciones no acreditadas eran 30, por lo que, siendo el coste aproximado del proceso de acreditación de una estación media, incluyendo la evaluación inicial y el seguimiento, de 7.500 euros anuales, el coste total (fruto de la multiplicación de ambas cifras) ascendía a 225.000 euros al año.
La ulterior versión del proyecto, con su correspondiente memoria, ambas de 20 de febrero de 2015, es coincidente con la sometida a consulta del Consejo de Estado.
b) Documentación relativa al trámite de audiencia
Mediante Resolución de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa de 20 de junio de 2013 (publicada en el BOE de 6 de julio siguiente), se acordó la apertura del trámite de audiencia en la elaboración del proyecto, que se ponía a disposición de los interesados en la página web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, concediéndose para alegaciones un plazo de treinta días hábiles desde dicha publicación.
Asimismo, la celebración de este trámite fue comunicada por la Subdirección General de Calidad y Seguridad Industrial a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla, la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior, la Dirección General de Transporte Terrestre del Misterio de Fomento y las corporaciones, empresas y asociaciones del sector (miembros de la Comisión Asesora de reglamentación e inspección técnica de vehículos).
Se recibieron observaciones de las Comunidades Autónomas de Extremadura, Murcia, Cataluña, Madrid, Castilla y León, Aragón, Canarias, La Rioja, País Vasco, Galicia, Andalucía y Asturias, la Asociación Nacional de Importadores de Automóviles, Camiones, Autobuses y Motocicletas (ANIACAM), la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV), la Asociación de Entidades Concesionarias de la Comunidad Valenciana para la Inspección Técnica de Vehículos (AECOVA-ITV), las asociaciones del sector de automoción -en escrito conjunto- Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC), Federación de Asociaciones de Concesionarios de la Automoción (FACONAUTO) y Asociación Nacional de Vendedores de Vehículos a Motor, Reparación y Recambios (GANVAM), la Federación Española de Empresarios Profesionales de Automoción (CONEPA), la Confederación Española de Talleres de Reparación de Automóviles y Afines (CETRAA), la Asociación Nacional de Empresas del Sector Dos Ruedas (ANESDOR), "Applus Iteuve Technology, S. L.", la sociedad alemana "Dekra, S. E." y "Tüv Rheinland Ibérica, S. A.". También remitieron escritos, sin realizar observaciones, la Jefatura de la Unidad de Ordenación Normativa de la Dirección General de Tráfico y el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos.
Las alegaciones formuladas en este trámite pueden sintetizarse del siguiente modo:
i) En lo que se refería a la llamada "anulación" del artículo 4 del
Entre los argumentos esgrimidos para fundar dicha oposición, algunas Comunidades Autónomas, como Canarias, País Vasco o Galicia, invocaban aspectos competenciales, habida cuenta de que la desaparición del régimen básico estatal de incompatibilidades podría ser interpretada como imposibilidad de las Comunidades Autónomas de establecer otro complementario, teniendo en cuenta que la supresión del artículo 4 citado conllevaba la de la salvedad de competencia autonómica que este precepto incluía. Ello se estimaba contrario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005, de 15 de diciembre. En la misma línea, la Comunidad Autónoma de Aragón subrayaba que la eliminación de la aludida cláusula de salvedad competencial no impedía a las Comunidades Autónomas dictar disposiciones complementarias, dentro de sus competencias, para fijar incompatibilidades a los socios, directivos y personal de las estaciones ITV, considerando que dicho régimen no contenía requisitos técnicos ni contravenía la legislación estatal.
Al margen de lo anterior, la mayoría de las Comunidades Autónomas sustentaba su juicio crítico en la inoportunidad de la medida. Se discrepaba, en primer lugar, del fundamento liberalizador aducido para justificarla. Así, la eliminación de la incompatibilidad relativa a los talleres de reparación (operada por el
Las únicas entidades que manifestaron un juicio positivo sobre esta medida fueron las asociaciones del sector de automoción ANFAC, FACONAUTO y GANVAM, así como "Dekra, S. E.".
ii) Respecto de la acreditación obligatoria de las estaciones ITV conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, varias Comunidades Autónomas solicitaron la exención de este requisito cuando la Administración asumiera la ejecución material de las inspecciones a través de su propio personal. Sin perjuicio de ello, la mayoría de las observaciones eran favorables a la modificación propuesta del artículo 5 del
iii) Se suscitaban otras cuestiones en las alegaciones presentadas en audiencia. Así, las asociaciones ANFAC, FACONAUTO y GANVAM consideraban que las restricciones de acceso a la actividad inspectora no estaban justificadas atendiendo a los principios de la
Por su parte, ANESDOR proponía la especialización de las estaciones ITV por categorías de vehículos.
La Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa elaboró un informe, sin fecha, acerca del tratamiento dado a las consideraciones recibidas en el trámite de audiencia. Cabe destacar de dicho informe las siguientes apreciaciones:
- Las críticas a la "anulación" del artículo 4 del
c) Participación del Consejo Superior de Seguridad Vial
En aplicación de lo establecido en el artículo 5.2 e) del Real Decreto 317/2003, 14 de marzo, por el que se regula la organización y funcionamiento del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial, el proyecto fue remitido el 4 de septiembre de 2013 a los miembros del Pleno de dicho órgano.
En este trámite evacuaron informe:
- La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. A juicio de este órgano, expresado en informe de 10 de septiembre de 2013, la "anulación" del artículo 4 del
- El Secretario General Técnico del Ministerio del Interior, que en escrito de 16 de septiembre de 2013 realizó varias sugerencias de redacción y técnica normativa, como la sustitución de la referencia a la "anulación" del artículo 4 del
- Las Comunidades Autónomas de Madrid, Cataluña, Andalucía y País Vasco. Mientras que las Comunidades Autónomas de Madrid y País Vasco reiteraron las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia (con la crítica a la eliminación del actual régimen de incompatibilidades), en cambio, las Comunidades Autónomas de Cataluña y Andalucía no formularon observaciones de fondo desde la perspectiva de la seguridad vial.
- Las asociaciones ANFAC, FACONAUTO y GANVAM, así como ANESDOR, que se ratificaron en sus respectivas observaciones.
- El Consejo de Consumidores y Usuarios, en cuya opinión la eliminación del régimen de incompatibilidades vulneraba "significativamente" los intereses de los consumidores y usuarios, generando confusión y riesgo para la seguridad vial, y condicionando el funcionamiento transparente y limpio del mercado.
- El Comité Nacional de Transporte por Carretera (tanto el Departamento de Viajeros como el de Mercancías), que no formulaba observaciones al proyecto, aunque realizaba sugerencias para facilitar las inspecciones de autobuses y de vehículos del sector frigorífico.
Este trámite dio lugar a la emisión de un informe de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, también sin fechar, en el que se valoraban las observaciones recibidas. Dicha valoración hacía referencia de nuevo a los cambios introducidos en las reformas de los artículos 4 y 5 del
d) Informe de la Abogacía del Estado-Asesoría Jurídica de Industria y Energía
Dicho informe, firmado el 27 de noviembre de 2013, se pronunciaba, a solicitud de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, acerca de la competencia del Estado para imponer la obligatoriedad de la acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, así como sobre la posibilidad de eximir de dicha obligatoriedad a la Administración autonómica que realice la ejecución material de las inspecciones con su propio personal.
Respecto de la primera de las cuestiones, partiendo de la jurisprudencia constitucional que se analizaba, se concluía que la exigencia obligatoria de acreditación de las empresas titulares de instalaciones ITV se ajustaba "perfectamente" a la competencia estatal del artículo 149.1.21ª sobre el tráfico y la circulación de vehículos a motor. Se razonaba que las condiciones técnicas para efectuar estas inspecciones, como actividad conexa dirigida a garantizar la seguridad vial, estaban directamente vinculadas a la seguridad del tráfico y, por ende, tenían amparo en dicho título competencial.
En segundo lugar, no se apreciaba la existencia de obstáculo de legalidad para admitir la exención de la acreditación en caso de ejecución material de las inspecciones por las Administraciones autonómicas con su propio personal, por lo que la procedencia de tal exención debía ser decidida atendiendo a razones de oportunidad.
e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Este órgano directivo, una vez consultados los centros directivos del departamento, remitió el 28 de febrero de 2014 un informe en el que se recomendaba la supresión de la mención a los títulos competenciales que amparaban la aprobación del proyecto (contenida en la disposición final primera de su versión inicial), atendiendo a la finalidad reformadora del mismo, observación que ha sido acogida.
f) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
El Consejo, en Sala de Competencia, de este organismo aprobó en su reunión de 6 de marzo de 2014 su informe sobre la disposición proyectada. En él se pronunciaba sobre las dos cuestiones abordadas en el proyecto, en versión de 10 de diciembre de 2013:
* La eliminación de las incompatibilidades recibía una valoración positiva desde la perspectiva de la competencia, ya que las mismas constituían "una clara barrera de entrada para el ejercicio de la actividad de ITV", de carácter desproporcionado. No obstante, se llamaba la atención sobre la circunstancia de que la mayoría de las Comunidades Autónomas habían reproducido las incompatibilidades establecidas en el artículo 4 del
* La acreditación de las estaciones ITV conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 posibilitaba una mayor uniformidad en la comprobación de los requisitos técnicos para el ejercicio de la actividad, lo que justificaba una valoración favorable. Con todo, se consideraba que la situación "óptima" sería exigir tal acreditación a todas las estaciones, sin posibilidad de exención a las Comunidades Autónomas que asuman la ejecución material.
g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior
En este informe, evacuado el 19 de marzo de 2014, no se formulaban observaciones de fondo, pero se reiteraban las de técnica normativa realizadas en el seno del Consejo Superior de Seguridad Vial.
h) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad
Este órgano directivo emitió su informe el 27 de marzo de 2014. Según el mismo, una vez consultados los órganos superiores y directivos del departamento, se afirmaba que este era "partidario de mantener el régimen de incompatibilidades que existe actualmente, al menos en lo relativo a entidades aseguradoras que operen en los ramos del seguro del automóvil, peritos de seguros y mediadores de seguros privados que ejerzan su actividad en los ramos del seguro del automóvil", puesto que, sobre todo en el primer caso, se observaba "un potencial conflicto de intereses que podría comprometer el normal desarrollo del contrato de seguro".
A continuación se realizaban numerosas sugerencias de técnica normativa, que han tenido reflejo en el texto consultado del proyecto.
i) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento
Esta Secretaría General Técnica, tras la consulta a la Dirección General de Transporte Terrestre y el examen del proyecto, no formulaba observaciones al mismo, tal y como se hacía constar en informe de 28 de marzo de 2014.
j) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
De acuerdo con este informe, suscrito el 7 de abril de 2014, el contenido del proyecto se informaba favorablemente con carácter general.
Desde el punto de vista de la oportunidad, se consideraba acertada la adaptación de las normas sobre acreditación de estaciones ITV, teniendo en cuenta, en particular, el
En cuanto a la regulación de las incompatibilidades, se consideraba plenamente constitucional en el plano de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a la vista de la jurisprudencia constitucional. También se constataba que la opinión del Ministerio de Economía y Competitividad (contraria a la supresión de las incompatibilidades) era contraria a la de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (partidaria de tal eliminación), por lo que se dejaba al juicio de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa "la decisión de cuál de ellas se acepta".
El informe terminaba con algunas observaciones de técnica normativa y a la redacción de la memoria del análisis de impacto normativo.
k) Información a la Comisión Europea
En el marco del procedimiento de notificación establecido en la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (transpuesta al ordenamiento interno mediante el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de la información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a la sociedad de la información), el proyecto de referencia fue notificado a la Comisión Europea el 23 de mayo de 2014.
En respuesta, la Comisión Europea envió el 25 de agosto siguiente una comunicación (que fue remitida inicialmente de forma incompleta al Consejo de Estado, lo que fue subsanado con posterioridad a la entrada del expediente mediante oficio del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo de fecha 18 de marzo de 2015). En ella, tras constatarse que dicho proyecto perseguía introducir la liberalización del sector de la inspección técnica de vehículos y la obligatoriedad de poseer una acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, se hacía referencia a la Directiva 2014/45/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a las inspecciones técnicas periódicas de los vehículos de motor y de sus remolques, y por la que se deroga la Directiva 2009/40/CE, recordando a las autoridades españolas que en su artículo 13.4 dicha norma, cuyo plazo de transposición concluye el 20 de marzo de 2017, exige que los inspectores no tengan ningún conflicto de interés, de modo que se asegure un elevado nivel de imparcialidad y objetividad.
Mediante certificado expedido el 17 de septiembre de 2014 desde la Dirección General de Coordinación de Políticas Comunes y de Asuntos Generales de la Unión Europea del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, se daba por concluido el procedimiento de notificación previsto en la Directiva 98/34/CE, pudiendo seguir su tramitación administrativa el proyecto, toda vez que las observaciones remitidas por la Comisión Europea no ampliaban el plazo de "status quo" y que las autoridades españolas las habían tenido en cuenta en la medida de lo posible.
l) Memoria del análisis de impacto normativo.
Esta memoria, cuya última versión está fechada el 20 de febrero de 2015, tenía carácter abreviado. La memoria principiaba por un resumen ejecutivo, tras el que se justificaba dicho carácter y se describían el contenido y tramitación de la norma. En relación con la oportunidad de la propuesta, se consideraba conveniente, para reforzar la competencia, la eliminación parcial de las incompatibilidades que afectaban a los socios, directivos y personal de las estaciones ITV. Con igual finalidad, se imponía la acreditación de las estaciones conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 y se introdujo en el texto un procedimiento de remisión de precios del servicio para conocimiento de los usuarios.
Finalmente, se indicaba que la modificación proyectada no suponía impacto en los Presupuestos Generales del Estado o en los presupuestos de las Comunidades Autónomas o entidades locales, ni conllevaba discriminación alguna por razón de género. Se atribuía al proyecto efectos positivos en la competencia por la eliminación de incompatibilidades. En el análisis de las cargas administrativas derivadas de la remisión de las tarifas por las estaciones ITV, tales cargas se calculaban en 2.000 euros al año, resultado de multiplicar un coste de 4 euros por presentación telemática de documentos por las aproximadamente 500 estaciones ITV actualmente en servicio en España.
También obra en el expediente una memoria, de 16 de febrero de 2015, sobre la modificación del régimen de incompatibilidades.
En este documento, procedente del órgano impulsor de la iniciativa, esto es, la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, se enumeraban los "elementos de juicio" recabados a lo largo de la tramitación del expediente, particularmente la oposición manifestada por las Comunidades Autónomas (no solamente en los escritos de alegaciones sino también en las reuniones de los días 13 de marzo y 16 de diciembre de 2014 de la Conferencia Sectorial de Industria y Pequeñas y Medianas Empresas, donde mostraron una oposición generalizada a la eliminación de todas las incompatibilidades) y la mayoría de asociaciones y empresas participantes, así como la observación realizada por la Comisión Europea acerca de la necesidad de que los inspectores no incurran en conflictos de interés.
En este contexto, se decidió recabar en noviembre de 2014, a través del Comité Internacional de Inspección Técnica de Automóviles (CITA), información acerca de los modelos de Derecho comparado en la materia. Las respuestas recibidas, que se incorporaban al tiempo que eran resumidas en la memoria aludida, reflejaban la disparidad de criterios. En algunos países, como Suiza, las inspecciones eran realizadas directamente por las autoridades para evitar conflictos de interés, mientras que en otros la imparcialidad se aseguraba mediante la exigencia del cumplimiento de la norma ISO 17020, como Turquía o Suecia. Varios Estados, como Italia o Eslovenia, descartaban la existencia de conflictos de intereses entre la actividad inspectora y actividades en el sector, como la reparación de vehículos, su venta o aseguramiento, en tanto que muchos otros (entre ellos, Francia, Alemania, Irlanda, Bélgica, Lituania, Letonia y Eslovaquia) sí impedían o limitaban el ejercicio simultáneo de tales actividades.
A la vista de todo ello, tal y como constaba en la memoria, se decidió "reorientar la supresión total" del artículo 4 del
m) Informe complementario de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
La última versión del proyecto (en la que, en lugar de eliminarse todas las incompatibilidades, se suprimían varias de ellas, y se reformaba el artículo 13 del
Este órgano evacuó un informe complementario de 26 de febrero de 2015 que no contenía observaciones, pudiendo continuar la tramitación del procedimiento mediante la remisión del expediente al Consejo de Estado, sin perjuicio de las observaciones que pudieran formularse en su dictamen.
Tercero.- Remisión del expediente al Consejo de Estado
En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para consulta.
Estando ya en este Consejo el expediente, se recibieron múltiples solicitudes de audiencia, que fueron concedidas. Entre el 13 de marzo y el 7 de abril de 2015 se presentaron escritos de alegaciones (por orden de entrada) por parte de "Grupo Itevelesa, S. L", AECA-ITV, "Applus Iteuve Technology, S. L.", la Asociación de Entidades de la Comunidad de Madrid para la Inspección Técnica de Vehículos (AEMA-ITV), la Asociación de Entidades para la Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Castilla y León (AECYL-ITV), la Asociación de Entidades de Castilla-La Mancha para la Inspección Técnica de Vehículos (AECAMAN-ITV), conjuntamente "Tüv Rheinland Ibérica, S. A." y "Tüv Rheinland Navarra, S. A.", "General de Servicios ITV, S. A." y AECOVA-ITV. "Grupo Itelevesa, S. L" sostenía la procedencia de suprimir el apartado tres del artículo único del proyecto, mediante el que se pretendía modificar el artículo 13 del
AECA-ITV presentó un escrito de alegaciones en el que mantenía una posición muy crítica respecto del proyecto tanto por razones procedimentales como de fondo:
? En primer término, se aducía la nulidad del proyecto por motivos dichas estaciones, en particular la supresión de la incompatibilidad de esta actividad con la de reparación de vehículos.
En la situación actual, y por la misma razón de la liberalización de la actividad de inspección técnica de vehículos, sin menoscabo de las competencias autonómicas, en el preámbulo se considera conveniente suprimir también otros supuestos de incompatibilidad previstos en el
Otras medidas plasmadas en la norma en tramitación son: i) establecer con carácter obligatorio la acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, que en el real decreto vigente es potestativa; ii) encomendar la acreditación de la entidad de inspección exclusivamente a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC); y iii) regular un procedimiento de remisión de los precios de las estaciones ITV al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, para su posterior publicación por este departamento y conocimiento por los usuarios.
En el plano procedimental se hace referencia a la audiencia de los sectores afectados, a la consulta a las Comunidades Autónomas, al informe favorable del Ministerio del Interior así como al procedimiento de información a la Comisión Europea, previsto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de la información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a la sociedad de la información. La disposición se dicta en uso de la habilitación reglamentaria contenida en la disposición final primera del
2. El artículo único se divide en tres apartados, cada uno de los cuales lleva a cabo una reforma del
- El apartado uno modifica el artículo 4, relativo a las incompatibilidades. Según la nueva redacción, sin perjuicio del régimen de incompatibilidades que pueda establecer la Administración competente para organizar las funciones y servicios de inspección, los socios o directivos de la empresa y su personal no podrán tener participación directa o indirecta en actividades de transportes terrestres por carretera o comercio de automóviles.
En comparación con la versión vigente, dicha redacción supone la eliminación de las incompatibilidades relativas a las gestorías administrativas relacionadas con el campo de la automoción, las entidades aseguradoras que operen en el ramo del seguro del automóvil y los peritos de seguros y mediadores de seguros privados que ejerzan sus actividades en los ramos del seguro del automóvil.
- El apartado dos afecta al artículo 5, que regula los requisitos exigibles a las estaciones ITV y sus titulares. Tras remitirse a los requisitos fijados en el anexo I del
- En el apartado tres se reforma el artículo 13. Este precepto remite la determinación del régimen tarifario de las inspecciones a las Comunidades Autónomas (apartado 1), al tiempo que impone a los titulares de las estaciones ITV el envío al órgano directivo del Ministerio de Industria, Energía y Turismo competente en materia de seguridad industrial la remisión anual (y cuando exista una modificación de precios) de los datos sobre los mismos y descuentos aplicables (apartado 2). A estos efectos, se pondrá a disposición de los titulares una aplicación web para introducir los precios y los descuentos. La información sobre los precios será pública, difundiéndose por distintos medios.
3. La disposición transitoria única concede un plazo de un año desde la entrada en vigor del real decreto a aquellas entidades que estén prestando el servicio y no tuviesen la acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, para obtenerla. La disposición derogatoria afecta a cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en este real decreto. La disposición final única prevé la entrada en vigor de la norma a los 30 días de su publicación en el BOE, "salvo el artículo 13.2 que entrará en vigor a los seis meses" de dicha publicación.
Segundo.- Contenido del expediente remitido
Al proyecto de disposición se acompaña el expediente instruido para la elaboración de la norma en el que constan:
a) Diferentes versiones del proyecto
El texto inicial, sin memoria del análisis de impacto normativo, fue el sometido a trámite de audiencia. En él se contemplaba la "anulación" del artículo 4 y la reforma del artículo 5 del
La siguiente versión, resultante de dicho trámite, fue fechada el 10 de diciembre de 2013 y remitida a informe de los distintos departamentos ministeriales y organismos involucrados. De acuerdo con el primero de sus preceptos, quedaba "suprimido" el artículo 4 del real decreto citado, "sin perjuicio de las competencias de la Administración Pública competente para organizar las funciones y servicios de inspección". Esta versión iba acompañada de una memoria del análisis de impacto normativo de 6 de enero de 2014, en la que se calculaban los costes derivados de la acreditación de las estaciones ITV; a tal efecto, se indicaba que las estaciones no acreditadas eran 30, por lo que, siendo el coste aproximado del proceso de acreditación de una estación media, incluyendo la evaluación inicial y el seguimiento, de 7.500 euros anuales, el coste total (fruto de la multiplicación de ambas cifras) ascendía a 225.000 euros al año.
La ulterior versión del proyecto, con su correspondiente memoria, ambas de 20 de febrero de 2015, es coincidente con la sometida a consulta del Consejo de Estado.
b) Documentación relativa al trámite de audiencia
Mediante Resolución de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa de 20 de junio de 2013 (publicada en el BOE de 6 de julio siguiente), se acordó la apertura del trámite de audiencia en la elaboración del proyecto, que se ponía a disposición de los interesados en la página web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, concediéndose para alegaciones un plazo de treinta días hábiles desde dicha publicación.
Asimismo, la celebración de este trámite fue comunicada por la Subdirección General de Calidad y Seguridad Industrial a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla, la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior, la Dirección General de Transporte Terrestre del Misterio de Fomento y las corporaciones, empresas y asociaciones del sector (miembros de la Comisión Asesora de reglamentación e inspección técnica de vehículos).
Se recibieron observaciones de las Comunidades Autónomas de Extremadura, Murcia, Cataluña, Madrid, Castilla y León, Aragón, Canarias, La Rioja, País Vasco, Galicia, Andalucía y Asturias, la Asociación Nacional de Importadores de Automóviles, Camiones, Autobuses y Motocicletas (ANIACAM), la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV), la Asociación de Entidades Concesionarias de la Comunidad Valenciana para la Inspección Técnica de Vehículos (AECOVA-ITV), las asociaciones del sector de automoción -en escrito conjunto- Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC), Federación de Asociaciones de Concesionarios de la Automoción (FACONAUTO) y Asociación Nacional de Vendedores de Vehículos a Motor, Reparación y Recambios (GANVAM), la Federación Española de Empresarios Profesionales de Automoción (CONEPA), la Confederación Española de Talleres de Reparación de Automóviles y Afines (CETRAA), la Asociación Nacional de Empresas del Sector Dos Ruedas (ANESDOR), "Applus Iteuve Technology, S. L.", la sociedad alemana "Dekra, S. E." y "Tüv Rheinland Ibérica, S. A.". También remitieron escritos, sin realizar observaciones, la Jefatura de la Unidad de Ordenación Normativa de la Dirección General de Tráfico y el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos.
Las alegaciones formuladas en este trámite pueden sintetizarse del siguiente modo:
i) En lo que se refería a la llamada "anulación" del artículo 4 del
Entre los argumentos esgrimidos para fundar dicha oposición, algunas Comunidades Autónomas, como Canarias, País Vasco o Galicia, invocaban aspectos competenciales, habida cuenta de que la desaparición del régimen básico estatal de incompatibilidades podría ser interpretada como imposibilidad de las Comunidades Autónomas de establecer otro complementario, teniendo en cuenta que la supresión del artículo 4 citado conllevaba la de la salvedad de competencia autonómica que este precepto incluía. Ello se estimaba contrario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005, de 15 de diciembre. En la misma línea, la Comunidad Autónoma de Aragón subrayaba que la eliminación de la aludida cláusula de salvedad competencial no impedía a las Comunidades Autónomas dictar disposiciones complementarias, dentro de sus competencias, para fijar incompatibilidades a los socios, directivos y personal de las estaciones ITV, considerando que dicho régimen no contenía requisitos técnicos ni contravenía la legislación estatal.
Al margen de lo anterior, la mayoría de las Comunidades Autónomas sustentaba su juicio crítico en la inoportunidad de la medida. Se discrepaba, en primer lugar, del fundamento liberalizador aducido para justificarla. Así, la eliminación de la incompatibilidad relativa a los talleres de reparación (operada por el
Las únicas entidades que manifestaron un juicio positivo sobre esta medida fueron las asociaciones del sector de automoción ANFAC, FACONAUTO y GANVAM, así como "Dekra, S. E.".
ii) Respecto de la acreditación obligatoria de las estaciones ITV conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, varias Comunidades Autónomas solicitaron la exención de este requisito cuando la Administración asumiera la ejecución material de las inspecciones a través de su propio personal. Sin perjuicio de ello, la mayoría de las observaciones eran favorables a la modificación propuesta del artículo 5 del
iii) Se suscitaban otras cuestiones en las alegaciones presentadas en audiencia. Así, las asociaciones ANFAC, FACONAUTO y GANVAM consideraban que las restricciones de acceso a la actividad inspectora no estaban justificadas atendiendo a los principios de la
Por su parte, ANESDOR proponía la especialización de las estaciones ITV por categorías de vehículos.
La Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa elaboró un informe, sin fecha, acerca del tratamiento dado a las consideraciones recibidas en el trámite de audiencia. Cabe destacar de dicho informe las siguientes apreciaciones:
o Las críticas a la "anulación" del artículo 4 del
c) Participación del Consejo Superior de Seguridad Vial
En aplicación de lo establecido en el artículo 5.2 e) del Real Decreto 317/2003, 14 de marzo, por el que se regula la organización y funcionamiento del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial, el proyecto fue remitido el 4 de septiembre de 2013 a los miembros del Pleno de dicho órgano.
En este trámite evacuaron informe:
- La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. A juicio de este órgano, expresado en informe de 10 de septiembre de 2013, la "anulación" del artículo 4 del
- El Secretario General Técnico del Ministerio del Interior, que en escrito de 16 de septiembre de 2013 realizó varias sugerencias de redacción y técnica normativa, como la sustitución de la referencia a la "anulación" del artículo 4 del
- Las Comunidades Autónomas de Madrid, Cataluña, Andalucía y País Vasco. Mientras que las Comunidades Autónomas de Madrid y País Vasco reiteraron las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia (con la crítica a la eliminación del actual régimen de incompatibilidades), en cambio, las Comunidades Autónomas de Cataluña y Andalucía no formularon observaciones de fondo desde la perspectiva de la seguridad vial.
- Las asociaciones ANFAC, FACONAUTO y GANVAM, así como ANESDOR, que se ratificaron en sus respectivas observaciones.
- El Consejo de Consumidores y Usuarios, en cuya opinión la eliminación del régimen de incompatibilidades vulneraba "significativamente" los intereses de los consumidores y usuarios, generando confusión y riesgo para la seguridad vial, y condicionando el funcionamiento transparente y limpio del mercado.
- El Comité Nacional de Transporte por Carretera (tanto el Departamento de Viajeros como el de Mercancías), que no formulaba observaciones al proyecto, aunque realizaba sugerencias para facilitar las inspecciones de autobuses y de vehículos del sector frigorífico.
Este trámite dio lugar a la emisión de un informe de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, también sin fechar, en el que se valoraban las observaciones recibidas. Dicha valoración hacía referencia de nuevo a los cambios introducidos en las reformas de los artículos 4 y 5 del
d) Informe de la Abogacía del Estado-Asesoría Jurídica de Industria y Energía
Dicho informe, firmado el 27 de noviembre de 2013, se pronunciaba, a solicitud de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, acerca de la competencia del Estado para imponer la obligatoriedad de la acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, así como sobre la posibilidad de eximir de dicha obligatoriedad a la Administración autonómica que realice la ejecución material de las inspecciones con su propio personal.
Respecto de la primera de las cuestiones, partiendo de la jurisprudencia constitucional que se analizaba, se concluía que la exigencia obligatoria de acreditación de las empresas titulares de instalaciones ITV se ajustaba "perfectamente" a la competencia estatal del artículo 149.1.21ª sobre el tráfico y la circulación de vehículos a motor. Se razonaba que las condiciones técnicas para efectuar estas inspecciones, como actividad conexa dirigida a garantizar la seguridad vial, estaban directamente vinculadas a la seguridad del tráfico y, por ende, tenían amparo en dicho título competencial.
En segundo lugar, no se apreciaba la existencia de obstáculo de legalidad para admitir la exención de la acreditación en caso de ejecución material de las inspecciones por las Administraciones autonómicas con su propio personal, por lo que la procedencia de tal exención debía ser decidida atendiendo a razones de oportunidad.
e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
Este órgano directivo, una vez consultados los centros directivos del departamento, remitió el 28 de febrero de 2014 un informe en el que se recomendaba la supresión de la mención a los títulos competenciales que amparaban la aprobación del proyecto (contenida en la disposición final primera de su versión inicial), atendiendo a la finalidad reformadora del mismo, observación que ha sido acogida.
f) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
El Consejo, en Sala de Competencia, de este organismo aprobó en su reunión de 6 de marzo de 2014 su informe sobre la disposición proyectada. En él se pronunciaba sobre las dos cuestiones abordadas en el proyecto, en versión de 10 de diciembre de 2013:
* La eliminación de las incompatibilidades recibía una valoración positiva desde la perspectiva de la competencia, ya que las mismas constituían "una clara barrera de entrada para el ejercicio de la actividad de ITV", de carácter desproporcionado. No obstante, se llamaba la atención sobre la circunstancia de que la mayoría de las Comunidades Autónomas habían reproducido las incompatibilidades establecidas en el artículo 4 del
* La acreditación de las estaciones ITV conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 posibilitaba una mayor uniformidad en la comprobación de los requisitos técnicos para el ejercicio de la actividad, lo que justificaba una valoración favorable. Con todo, se consideraba que la situación "óptima" sería exigir tal acreditación a todas las estaciones, sin posibilidad de exención a las Comunidades Autónomas que asuman la ejecución material.
g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior
En este informe, evacuado el 19 de marzo de 2014, no se formulaban observaciones de fondo, pero se reiteraban las de técnica normativa realizadas en el seno del Consejo Superior de Seguridad Vial.
h) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad
Este órgano directivo emitió su informe el 27 de marzo de 2014. Según el mismo, una vez consultados los órganos superiores y directivos del departamento, se afirmaba que este era "partidario de mantener el régimen de incompatibilidades que existe actualmente, al menos en lo relativo a entidades aseguradoras que operen en los ramos del seguro del automóvil, peritos de seguros y mediadores de seguros privados que ejerzan su actividad en los ramos del seguro del automóvil", puesto que, sobre todo en el primer caso, se observaba "un potencial conflicto de intereses que podría comprometer el normal desarrollo del contrato de seguro".
A continuación se realizaban numerosas sugerencias de técnica normativa, que han tenido reflejo en el texto consultado del proyecto.
i) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento
Esta Secretaría General Técnica, tras la consulta a la Dirección General de Transporte Terrestre y el examen del proyecto, no formulaba observaciones al mismo, tal y como se hacía constar en informe de 28 de marzo de 2014.
j) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
De acuerdo con este informe, suscrito el 7 de abril de 2014, el contenido del proyecto se informaba favorablemente con carácter general.
Desde el punto de vista de la oportunidad, se consideraba acertada la adaptación de las normas sobre acreditación de estaciones ITV, teniendo en cuenta, en particular, el
En cuanto a la regulación de las incompatibilidades, se consideraba plenamente constitucional en el plano de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, a la vista de la jurisprudencia constitucional. También se constataba que la opinión del Ministerio de Economía y Competitividad (contraria a la supresión de las incompatibilidades) era contraria a la de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (partidaria de tal eliminación), por lo que se dejaba al juicio de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa "la decisión de cuál de ellas se acepta".
El informe terminaba con algunas observaciones de técnica normativa y a la redacción de la memoria del análisis de impacto normativo.
k) Información a la Comisión Europea
En el marco del procedimiento de notificación establecido en la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (transpuesta al ordenamiento interno mediante el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de la información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a la sociedad de la información), el proyecto de referencia fue notificado a la Comisión Europea el 23 de mayo de 2014.
En respuesta, la Comisión Europea envió el 25 de agosto siguiente una comunicación (que fue remitida inicialmente de forma incompleta al Consejo de Estado, lo que fue subsanado con posterioridad a la entrada del expediente mediante oficio del Subsecretario de Industria, Energía y Turismo de fecha 18 de marzo de 2015). En ella, tras constatarse que dicho proyecto perseguía introducir la liberalización del sector de la inspección técnica de vehículos y la obligatoriedad de poseer una acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, se hacía referencia a la Directiva 2014/45/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a las inspecciones técnicas periódicas de los vehículos de motor y de sus remolques, y por la que se deroga la Directiva 2009/40/CE, recordando a las autoridades españolas que en su artículo 13.4 dicha norma, cuyo plazo de transposición concluye el 20 de marzo de 2017, exige que los inspectores no tengan ningún conflicto de interés, de modo que se asegure un elevado nivel de imparcialidad y objetividad.
Mediante certificado expedido el 17 de septiembre de 2014 desde la Dirección General de Coordinación de Políticas Comunes y de Asuntos Generales de la Unión Europea del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, se daba por concluido el procedimiento de notificación previsto en la Directiva 98/34/CE, pudiendo seguir su tramitación administrativa el proyecto, toda vez que las observaciones remitidas por la Comisión Europea no ampliaban el plazo de "status quo" y que las autoridades españolas las habían tenido en cuenta en la medida de lo posible.
l) Memoria del análisis de impacto normativo.
Esta memoria, cuya última versión está fechada el 20 de febrero de 2015, tenía carácter abreviado. La memoria principiaba por un resumen ejecutivo, tras el que se justificaba dicho carácter y se describían el contenido y tramitación de la norma. En relación con la oportunidad de la propuesta, se consideraba conveniente, para reforzar la competencia, la eliminación parcial de las incompatibilidades que afectaban a los socios, directivos y personal de las estaciones ITV. Con igual finalidad, se imponía la acreditación de las estaciones conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 y se introdujo en el texto un procedimiento de remisión de precios del servicio para conocimiento de los usuarios.
Finalmente, se indicaba que la modificación proyectada no suponía impacto en los Presupuestos Generales del Estado o en los presupuestos de las Comunidades Autónomas o entidades locales, ni conllevaba discriminación alguna por razón de género. Se atribuía al proyecto efectos positivos en la competencia por la eliminación de incompatibilidades. En el análisis de las cargas administrativas derivadas de la remisión de las tarifas por las estaciones ITV, tales cargas se calculaban en 2.000 euros al año, resultado de multiplicar un coste de 4 euros por presentación telemática de documentos por las aproximadamente 500 estaciones ITV actualmente en servicio en España.
También obra en el expediente una memoria, de 16 de febrero de 2015, sobre la modificación del régimen de incompatibilidades.
En este documento, procedente del órgano impulsor de la iniciativa, esto es, la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, se enumeraban los "elementos de juicio" recabados a lo largo de la tramitación del expediente, particularmente la oposición manifestada por las Comunidades Autónomas (no solamente en los escritos de alegaciones sino también en las reuniones de los días 13 de marzo y 16 de diciembre de 2014 de la Conferencia Sectorial de Industria y Pequeñas y Medianas Empresas, donde mostraron una oposición generalizada a la eliminación de todas las incompatibilidades) y la mayoría de asociaciones y empresas participantes, así como la observación realizada por la Comisión Europea acerca de la necesidad de que los inspectores no incurran en conflictos de interés.
En este contexto, se decidió recabar en noviembre de 2014, a través del Comité Internacional de Inspección Técnica de Automóviles (CITA), información acerca de los modelos de Derecho comparado en la materia. Las respuestas recibidas, que se incorporaban al tiempo que eran resumidas en la memoria aludida, reflejaban la disparidad de criterios. En algunos países, como Suiza, las inspecciones eran realizadas directamente por las autoridades para evitar conflictos de interés, mientras que en otros la imparcialidad se aseguraba mediante la exigencia del cumplimiento de la norma ISO 17020, como Turquía o Suecia. Varios Estados, como Italia o Eslovenia, descartaban la existencia de conflictos de intereses entre la actividad inspectora y actividades en el sector, como la reparación de vehículos, su venta o aseguramiento, en tanto que muchos otros (entre ellos, Francia, Alemania, Irlanda, Bélgica, Lituania, Letonia y Eslovaquia) sí impedían o limitaban el ejercicio simultáneo de tales actividades.
A la vista de todo ello, tal y como constaba en la memoria, se decidió "reorientar la supresión total" del artículo 4 del
m) Informe complementario de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
La última versión del proyecto (en la que, en lugar de eliminarse todas las incompatibilidades, se suprimían varias de ellas, y se reformaba el artículo 13 del
Este órgano evacuó un informe complementario de 26 de febrero de 2015 que no contenía observaciones, pudiendo continuar la tramitación del procedimiento mediante la remisión del expediente al Consejo de Estado, sin perjuicio de las observaciones que pudieran formularse en su dictamen.
Tercero.- Remisión del expediente al Consejo de Estado
En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para consulta.
Estando ya en este Consejo el expediente, se recibieron múltiples solicitudes de audiencia, que fueron concedidas. Entre el 13 de marzo y el 7 de abril de 2015 se presentaron escritos de alegaciones (por orden de entrada) por parte de "Grupo Itevelesa, S. L", AECA-ITV, "Applus Iteuve Technology, S. L.", la Asociación de Entidades de la Comunidad de Madrid para la Inspección Técnica de Vehículos (AEMA-ITV), la Asociación de Entidades para la Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Castilla y León (AECYL-ITV), la Asociación de Entidades de Castilla-La Mancha para la Inspección Técnica de Vehículos (AECAMAN-ITV), conjuntamente "Tüv Rheinland Ibérica, S. A." y "Tüv Rheinland Navarra, S. A.", "General de Servicios ITV, S. A." y AECOVA-ITV. "Grupo Itelevesa, S. L" sostenía la procedencia de suprimir el apartado tres del artículo único del proyecto, mediante el que se pretendía modificar el artículo 13 del
AECA-ITV presentó un escrito de alegaciones en el que mantenía una posición muy crítica respecto del proyecto tanto por razones procedimentales como de fondo:
? En primer término, se aducía la nulidad del proyecto por motivos procedimentales. A juicio de dicha entidad, la nulidad derivaba, por una parte, de las deficiencias en la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo, considerando que no se había adjuntado a la versión inicial de la disposición en tramitación, que no estaba justificado su formato abreviado y que no se habían razonado en modo alguno los motivos por los que habían sido rechazadas las numerosas objeciones formuladas a la reforma del artículo 4 del
En el mismo sentido se pronunciaron AEMA-ITV, AECYL- ITV, AECAMAN-ITV y AECOVA-ITV. Asimismo, en los escritos de "Applus Iteuve Technology, S. L." y de "Tüv Rheinland Ibérica, S. A." y "Tüv Rheinland Navarra, S. A." se expresaba una opinión desfavorable a la modificación de los artículos 4 y 13 del
Por último, "General de Servicios ITV, S. A." se oponía a la reforma del artículo 5 del mencionado reglamento, en la medida en que se configurara la acreditación por parte de ENAC como única vía para demostrar el cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos a las estaciones ITV.
A la vista de tales antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:
I.- Objeto de la consulta
Se consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos.
II.- Antecedentes normativos
El examen del contenido del proyecto de real decreto consultado debe ir precedido de un somero comentario acerca de sus antecedentes normativos, tanto europeos como nacionales. Dicho comentario dará pie al análisis más pormenorizado de dos cuestiones de especial interés en el estudio del régimen jurídico de la inspección técnica de vehículos: la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia y la eventual aplicabilidad en este ámbito de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (conocida como Directiva de Servicios).
a) Derecho de la Unión Europea
En el plano del Derecho de la Unión Europea, la Directiva 96/96/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques, fue modificada de forma sustancial en varias ocasiones, con motivo de lo cual se procedió, en aras de la claridad, a la refundición de las disposiciones de dicha norma mediante la Directiva 2009/40/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques.
Esta norma comunitaria ha sido recientemente derogada y sustituida por la Directiva 2014/45/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a las inspecciones técnicas periódicas de los vehículos de motor y de sus remolques. Tal directiva se enmarca dentro de las iniciativas activadas a raíz de la Comunicación de la Comisión Europea titulada "Hacia un Espacio Europeo de Seguridad Vial: orientaciones políticas sobre seguridad vial 2011-2020", que propuso reducir a la mitad, con respecto al objetivo inicial establecido para 2010, el número de víctimas mortales en las carreteras de la Unión para 2020. Como subraya el tercer considerando de la Directiva 2014/45/UE:
"La inspección técnica de vehículos forma parte de un régimen diseñado para garantizar que los vehículos estén en buenas condiciones desde el punto de vista de la seguridad y el medio ambiente durante su uso. Ese régimen debe abarcar la inspección técnica periódica de los vehículos y las inspecciones técnicas en carretera de los vehículos utilizados para actividades de transporte comercial por carretera, así como establecer un procedimiento para la matriculación de vehículos que permita la suspensión del permiso de circulación de un vehículo cuando este represente un riesgo inmediato para la seguridad vial. La inspección periódica debe ser el principal instrumento para garantizar que los vehículos se encuentran en buenas condiciones para circular. Las inspecciones técnicas en carretera de los vehículos comerciales solo deben ser complementarias de las inspecciones periódicas".
En virtud del artículo 23, se exige a los Estados miembros la transposición de la directiva, a más tardar, el 20 de mayo de 2017 y su aplicación a partir del 20 de mayo de 2018.
b) Derecho interno
En el Derecho interno, más allá de las previsiones generales contenidas en el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el
Con arreglo al artículo 5.1 del
Por su parte, el
En el estudio de la génesis del reglamento cuya modificación se proyecta ha de partirse del
El referido real decreto-ley fue objeto de diversos recursos de inconstitucionalidad promovidos por los Gobiernos de la Generalidad de Cataluña, el Principado de Asturias, Aragón y la Junta de Andalucía. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 332/2005, de 15 de diciembre, declaró que el artículo 7.2 vulneraba las competencias autonómicas en materia de industria, al imponer la autorización administrativa como título habilitante para que los particulares pudieran prestar el servicio de inspección técnica de vehículos.
Además, se estableció en dicho pronunciamiento que la remisión reglamentaria contenida en la última frase de dicho artículo 7.2 en relación con la determinación de los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones ITV debía entenderse referida a la Administración General del Estado, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas con competencias exclusivas en materia de industria pudieran dictar disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violasen los mandatos o impidieran alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal. En suma, resulta de dicha sentencia que corresponde a las Comunidades Autónomas con competencia en materia de industria establecer los títulos habilitantes para la prestación del servicio, y que la competencia para determinar los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones ITV es una competencia compartida.
Como resultado de lo anterior, y de diversos recursos contencioso-administrativos, las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 y 4 de octubre de 2006 anularon diversos preceptos del Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, basándose principalmente en que la inmediata consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional consiste en la nulidad de aquellos preceptos reglamentarios que sean desarrollo del artículo anulado o que sean contrarios a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional. La finalidad del
c) Reparto territorial de competencias
Como ha sido indicado, el Tribunal Constitucional tuvo la ocasión de pronunciarse en Sentencia 332/2005, de 15 de diciembre, acerca de la distribución vertical de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de inspección técnica de vehículos, al hilo de la resolución de los recursos de inconstitucionalidad planteados contra el
El núcleo de la disputa competencial pivotó sobre la imposición de la autorización administrativa reglada como título habilitador necesario para que los particulares pudieran prestar el servicio. El Tribunal Constitucional rechazó que la competencia relativa al tráfico y a la circulación de vehículos a motor (artículo 149.1.21ª de la Constitución) facultase al Estado para determinar, con carácter vinculante, la figura administrativa de acceso a la prestación del servicio, toda vez que su solvencia técnica y económica en nada dependía de dicho título, sino del cumplimiento de los requisitos que a tales efectos determinase el Estado. La exigencia de la técnica autorizatoria tampoco podía considerarse, a juicio del Tribunal, "materialmente básica desde la perspectiva del artículo 149.1.13ª de la Constitución sin vaciar de contenido las competencias en materia de industria que los respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas recurrentes". Para llegar a esta conclusión, se tenía en cuenta que dicha previsión no constituía un aspecto básico de la ordenación de la actividad económica de prestación del servicio de inspección, al carecer del carácter genérico y, por lo tanto, susceptible de diversos desarrollos, de unas bases que, constitucionalmente, debían proyectarse sobre la planificación general de la actividad económica.
Ahora bien, la constatación de la inconstitucionalidad de dicha previsión no impedía que fuera el Estado quien estableciese con carácter general todos aquellos requisitos técnicos relativos a los vehículos inspeccionados, las estaciones ITV y las empresas titulares de las mismas que afectasen de modo directo e inmediato a la seguridad vial. Aun cuando se juzgaba "evidente" que dichos requisitos estaban directamente relacionados con la seguridad vial y, por lo tanto, con la competencia estatal reconocida en el artículo 149.1.21ª de la Constitución, ello no excluía la posibilidad de que las Comunidades Autónomas con competencias exclusivas en materia de industria pudieran dictar disposiciones complementarias de las del Estado, siempre que no violasen los mandatos o impidieran alcanzar los fines perseguidos por la legislación estatal. Esta interpretación del alcance de la competencia estatal y su convivencia con la autonómica fue llevada al fallo.
Al margen de las cuestiones anteriores, el Tribunal Constitucional analizó las tachas de inconstitucionalidad atribuidas a dos reformas acometidas por el artículo 8 del real decreto-ley mencionado: la reforma del régimen de incompatibilidades para suprimir la relativa a los talleres de reparación; y la sustitución del sistema de tarifas fijas por otro de tarifas máximas.
En ambas cuestiones la Sentencia 332/2005 (fundamento jurídico decimoquinto) descartó que se produjera la aducida vulneración constitucional, con base en los siguientes razonamientos:
"Desde un punto de vista competencial nada puede objetarse a estas reformas, puesto que las mismas hallan cobertura en la competencia estatal relativa a las bases de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13
d) Aplicabilidad de la Directiva de Servicios
Se ha suscitado en el expediente la cuestión relativa a la aplicabilidad de la Directiva de Servicios al ámbito de la inspección técnica de vehículos. En sentido afirmativo se han pronunciado las asociaciones del sector de automoción ANFAC, FACONAUTO y GANVAM, que invocan dicha aplicabilidad para objetar las restricciones a la libertad de establecimiento. Este razonamiento ha sido descartado por el centro directivo impulsor de la iniciativa (la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa), así como por las asociaciones representativas de las estaciones ITV, para las que la inaplicabilidad de la Directiva de Servicios pone de relieve la falta de sustento del fundamento liberalizador en que se trata de hacer descansar el proyecto sometido a consulta.
Según se afirma en el informe de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa acerca de las alegaciones formuladas en audiencia, la cuestión apuntada fue consultada a la Comisión Europea, que negó la inclusión de la actividad inspectora en el ámbito de la Directiva de Servicios, dada la exclusión de dicho ámbito de los servicios de transporte. En el mismo sentido, el dictamen del Consejo de Estado nº 117/2011, de 10 de marzo, acerca del proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento sobre prestación de servicios de inspección técnica de vehículos en la Comunidad Autónoma de Cantabria, sostuvo la conformidad a Derecho del régimen de gestión directa e indirecta de tales servicios, teniendo en cuenta que "la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, excluye de su ámbito de aplicación precisamente los servicios que se prestan dentro de dicho ámbito de transporte (artículo 2.2.d)), tal y como tuvo ocasión de recordar el Consejo de Estado en el dictamen 1.069/2010, de 1 de julio de 2010, en relación con el entonces proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres".
El principal argumento de las asociaciones del sector de automoción para mantener la aplicación de la Directiva 2006/123/CE a las estaciones ITV radica en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de octubre de 2009 (asunto Comisión vs. República de Portugal). En virtud de dicho pronunciamiento, se condenó a la República Portuguesa, por haber incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 43 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
Dicha condena derivaba de la imposición de restricciones a la libertad de establecimiento de los organismos de otros Estados miembros que pretendan ejercer en Portugal la actividad de inspección de vehículos, en particular a través de la supeditación de la concesión de las autorizaciones al interés público, la exigencia de poseer un capital social mínimo de 100.000 euros, la limitación del objeto social de las empresas y la imposición a sus socios, gerentes y administradores de determinadas normas en materia de incompatibilidad.
A este respecto, el Tribunal de Justicia, tras constatar que los requisitos impuestos para el ejercicio de la actividad inspectora en Portugal constituían restricciones a la libertad de establecimiento, se planteó seguidamente si estaban justificadas por razones imperiosas de interés general, si eran adecuadas para garantizar la realización del objetivo que perseguían y si no iban más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo, correspondiendo a las autoridades nacionales demostrar que las restricciones se ajustaban al principio de proporcionalidad. Conforme a la Sentencia de 22 de octubre de 2009, la justificación invocada por la República Portuguesa durante el procedimiento administrativo previo versó sobre la necesidad de garantizar la seguridad del tráfico que constituía, "según reiterada jurisprudencia, una razón imperiosa de interés general", no obstante lo cual no había formulado durante la fase contenciosa del procedimiento observación alguna sobre este punto frente a las alegaciones de la Comisión, habiendo fallado dicho Estado en la prueba del carácter necesario y del carácter proporcionado de las medidas controvertidas, en relación con el objetivo perseguido. A falta de dicha prueba, a juicio del Tribunal de Justicia, no podía considerarse que las disposiciones discutidas estuviesen justificadas por razones de protección de la seguridad vial.
Pese a que la Directiva de Servicios no constituyó el fundamento del mencionado pronunciamiento (ni siquiera apareció en él citada), las referidas asociaciones lo consideran la piedra angular de su razonamiento. No se aleja el mismo del sostenido por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en Sentencia de 25 de abril de 2012 (después reiterado en Sentencias de 13 de julio de 2012 y 21 de marzo de 2013), en la que se declaró la nulidad de gran parte del desarrollo reglamentario en materia de inspección técnica de vehículos de la legislación catalana de seguridad industrial.
En opinión del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, la Directiva de Servicios y la
Ahora bien, la cuestión no ha sido zanjada a nivel judicial, toda vez que, recurrida en casación la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 25 de abril de 2012, la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo acordó en virtud de Auto de 20 de marzo de 2014 plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, varias cuestiones prejudiciales, girando todas ellas en torno a la aplicabilidad o inaplicabilidad de la Directiva de Servicios a la actividad de inspección técnica de vehículos.
Sin perjuicio de lo anterior, no cabe desconocer la interpretación auténtica a la que han procedido los colegisladores europeos en la parte expositiva de la Directiva 2014/45/UE. En efecto, el considerando trigésimo primero de esta norma europea tiene la siguiente dicción:
"Cuando autoricen centros de inspección técnica en su territorio, los Estados miembros deben tener en cuenta que la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo excluye de su ámbito de aplicación los servicios de interés general en el ámbito del transporte".
En las condiciones señaladas, dejando a salvo el parecer que pueda expresar el Tribunal de Justicia de la Unión Europea como máximo intérprete del ordenamiento comunitario, lo cierto es que, a los efectos del presente dictamen, no puede partirse de la aplicación de la Directiva de Servicios al ámbito estudiado.
III.- Tramitación de la disposición proyectada
En la dilatada instrucción del procedimiento para la elaboración de la disposición proyectada, iniciada en junio de 2013, se ha celebrado un trámite de audiencia pública, poniéndose el texto inicial a disposición de los interesados en la página web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. También se ha dado audiencia a las corporaciones, empresas y asociaciones del sector (miembros de la Comisión Asesora de reglamentación e inspección técnica de vehículos), a las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como a varios órganos directivos de la Administración General del Estado. Asimismo, han informado el proyecto el Consejo Superior de Seguridad Vial (a través del cual se ha pronunciado la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas, del Interior, de Fomento y de Economía y Competitividad, así como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
Por otra parte, se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, preceptivo conforme al artículo 24 de la
Finalmente, el proyecto sometido a consulta va acompañado de la memoria del análisis de impacto normativo, en formato abreviado, que pretende dar cumplimiento a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, y a su Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, constando los epígrafes de la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de la oportunidad de la norma, la descripción del contenido, el análisis del impacto económico y el análisis del impacto por razón de género.
El contenido de la memoria es manifiestamente mejorable.
Por lo pronto, ha de llamarse la atención sobre la dispersión en varios documentos de información que debiera obrar, al menos resumida, en dicha memoria. Así, la justificación en la que quiere apoyarse la reforma del régimen de incompatibilidades no debe constituir un documento separado sino integrarse en la memoria aludida. Igualmente, la valoración de las observaciones formuladas en audiencia y ante el Consejo Superior de Seguridad Vial, que dieron lugar a sendos informes procedentes de la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, habría de tener algún reflejo en la memoria del análisis de impacto normativo, bien por medio de una exposición sintetizada del contenido de tales informes, bien mediante su inclusión como anexos. En cualquier caso, es importante que la lectura de la referida memoria permita conocer qué cuestiones han sido suscitadas en la tramitación del expediente y qué tratamiento han recibido, objetivo al que, en su actual redacción, no da satisfacción el documento adjuntado al proyecto que se consulta.
Por otra parte, el análisis del impacto económico de la disposición en curso está necesitado de una mayor profundización, máxime cuando la finalidad a la que responde dicha disposición descansa en premisas económicas, como son las dirigidas a una liberalización con efectos positivos sobre la competencia. También en este plano se desconoce la razón por la que el cálculo de los costes de la acreditación de las estaciones ITV, efectuada en la memoria de 6 de enero de 2014, desparece en la versión final de este documento, sin ser confirmado, corregido o reemplazado.
A ello hay que sumar la censura que merece la ausencia de la memoria del análisis de impacto normativo en la fase inicial de tramitación del procedimiento. Procede recordar, como ya hiciera este Consejo en el dictamen 654/2012, de 28 de junio, que de los artículos 24.1 a) de la
Con todo, no cabe extraer de las deficiencias apuntadas las consecuencias que las asociaciones representativas de las estaciones ITV y otras empresas del sector han querido atribuirles en los escritos presentados en audiencia ante el Consejo de Estado.
Hay que tener en cuenta, en primer término, que las carencias en el contenido de la memoria, todas ellas subsanables, no ocultan el hecho de que este documento responde a la estructura exigida y aborda, aunque de forma mejorable, todas las cuestiones propias del análisis de impacto normativo. En este sentido, el que no se comparta la justificación de la oportunidad de la iniciativa, aspecto sobre el que se volverá más adelante, no puede servir, como aspiran las referidas entidades, para sustentar la inexistencia o insuficiencia de tal justificación ni, por ende, para imputar un vicio procedimental de nulidad a la disposición consultada. Tampoco puede fundarse la nulidad en la ausencia de la memoria en el inicio del procedimiento, habida cuenta de que tal ausencia -aun cuando deba evitarse- carece de la entidad suficiente para viciar en origen la instrucción del expediente hasta el punto de tener por no celebrado el trámite de audiencia.
Igualmente, procede descartar que haya sido omitido el parecer (calificado de preceptivo por AECA-ITV) de la Dirección General de Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento, considerando que le fue comunicado el proyecto durante el trámite de audiencia y que este órgano directivo fue nuevamente consultado por la Secretaría General Técnica de su departamento, antes de la emisión de su informe, tal y como se hace constar en él. El mismo rechazo merece la aducida insuficiencia de las consultas realizadas a los sectores potencialmente afectados, puesto que el texto fue objeto de información pública, mediante su publicación en la página web del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
En cambio, sí están sustentadas las objeciones procedimentales que atañen a la proyectada modificación del artículo 13 del
Esta modificación, que no está conectada directamente a los objetivos primigenios del proyecto (ceñidos al régimen de incompatibilidades y a la acreditación de los requisitos técnicos de las estaciones ITV), fue incorporada al texto consultado en un estadio muy avanzado de su tramitación. En consecuencia, salvo el juicio preceptivo de la Secretaría General Técnica del departamento proponente, que fue consultada de nuevo antes de la remisión del expediente al Consejo de Estado, la reforma del artículo 13 del
En cualquier caso, en el estado actual de tramitación, no cabe mantener en el proyecto el apartado tres del artículo único, sin completar los trámites aludidos, particularmente el de audiencia a los sectores y las Comunidades Autónomas, lo que se observa con carácter esencial. La cumplimentación de tales trámites obligaría, a su vez, a recabar de nuevo el dictamen del Consejo de Estado, que en el presente no emite un juicio de fondo sobre este punto para no perjudicar el carácter final de su intervención.
IV.- Análisis de fondo
Expuesto lo anterior, procede examinar el contenido de la disposición proyectada en lo que se refiere a las contempladas en los dos primeros apartados del artículo único del proyecto remitido en consulta: el régimen de incompatibilidades y la acreditación de los requisitos técnicos de las estaciones ITV.
Ningún reparo se opone a la segunda de tales cuestiones. La acreditación obligatoria de la estación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 en el campo de la inspección técnica de vehículos, realizada por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), que en términos generales ha recibido una valoración favorable a lo largo de la tramitación del expediente por parte de las Comunidades Autónomas, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, así como las entidades del sector, es una medida que contribuye a la homogeneidad en la comprobación de los requisitos técnicos para el ejercicio de la actividad, sin perjuicio de su eventual exención cuando la ejecución material de las inspecciones sea asumida directamente por la Administración autonómica con su propio personal. Adicionalmente, la reforma del artículo 5 del
El debate sobre el contenido de la reforma se ha centrado en la modificación del régimen de incompatibilidades.
El artículo 4 del
"Artículo 4. Incompatibilidades. Sin perjuicio del régimen de incompatibilidades que pueda establecer la Administración pública competente para organizar las funciones y servicios de inspección, los socios o directivos de la empresa y el personal que preste sus servicios en ella no podrán tener participación directa o indirecta en: a) Actividades de transportes terrestres por carretera. b) Comercio de vehículos automóviles. c) Gestorías administrativas relacionadas con el campo de la automoción. d) Entidades aseguradoras que operen en los ramos del seguro de automóvil. e) Peritos de seguros y mediadores de seguros privados que ejerzan su actividad en los ramos del seguro de automóvil".
Este régimen de incompatibilidades coincide con el previsto en el artículo 3 del anterior Real Decreto 883/2003, de 27 de junio, el cual a su vez tiene origen en el mismo precepto del también derogado Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones ITV. Sin embargo, a diferencia de este último, no se consideran incompatibles en la normativa estatal las actividades de inspección y de talleres de reparación de vehículos, tras suprimir tal incompatibilidad el artículo 8.1 del
La reforma proyectada estaba encaminada inicialmente a la supresión de dicho régimen (salvaguardándose expresamente en la versión de 10 de diciembre de 2013, al igual que la dicción vigente, la competencia autonómica para establecer disposiciones complementarias, para disipar cualquier duda acerca de la conformidad con el orden constitucional de distribución territorial de competencias). Sin embargo, según se explica en la memoria dedicada expresamente a esta cuestión, se decidió un nuevo enfoque ante la oposición suscitada por esta medida, que había sido informada desfavorablemente por el Ministerio de Economía y Competitividad y rechazada por las Comunidades Autónomas (no solamente en los escritos presentados por diez de ellas en el trámite de audiencia, sino también, al decir de dicha memoria, en las reuniones de 12 de marzo y 16 de diciembre de 2014 de la Conferencia Sectorial de Industria y Pequeñas y Medianas Empresas), así como, salvo excepciones, por las empresas del sector. Con arreglo a este enfoque, la modificación del artículo 4 citado parte de su actual redacción, si bien contemplando en exclusiva la prohibición de socios, directivos y personal de las estaciones ITV de participar directa o indirectamente en actividades de transportes terrestres por carretera y comercio de vehículos automóviles (letras a) y b)), esto es, eliminando las vigentes incompatibilidades relativas a las gestorías administrativas relacionadas con el campo de la automoción, las entidades aseguradoras que operen en el ramo del seguro del automóvil y los peritos de seguros y mediadores de seguros privados que ejerzan sus actividades en los ramos del seguro del automóvil (letras c) a e)). Ello no ha evitado que las asociaciones representativas de las estaciones ITV y otras empresas del sector que han intervenido en audiencia ante el Consejo de Estado mantengan su rechazo de la reforma.
Varios argumentos impiden al Consejo de Estado emitir un juicio favorable a la modificación proyectada del artículo 4 del
Dicha reforma pretende hacerse descansar en la liberalización de la actividad inspectora técnica de vehículos, lo que ha sido elogiado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Aun cuando este razonamiento cuenta con un escaso desarrollo en la memoria del análisis de impacto normativo, se diría que el objetivo último es eliminar las restricciones de acceso a la prestación del servicio de inspección que afectaban a las empresas incursas en causa de incompatibilidad, favoreciendo con ello el incremento de posibles actores y la competitividad.
Respecto de un planteamiento tal, lo primero que cabe hacer notar es la ausencia de estudio económico que lo respalde. Al contrario, algunas de las entidades participantes en audiencia han aportado datos comparativos de los precios de las inspecciones de los que resulta que el acceso por vía de autorización, frente al modelo concesional o de prestación directa por la Administración, no ha repercutido en precios más competitivos.
A ello se suma la falta de idoneidad del instrumento empleado para la consecución del objetivo perseguido, en atención a la distribución territorial de competencias. Como ha sido puesto de relieve, la normativa estatal en materia de incompatibilidades encuentra cobertura en el título relativo a las bases de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª de la Constitución), por lo que es susceptible de desarrollo autonómico, tal y como se contempla en el inciso inicial del artículo 4 comentado (tanto en su dicción actual como en la proyectada). En consecuencia, el hecho de que determinadas prohibiciones desaparezcan de la regulación estatal básica no impide su pervivencia en los desarrollos autonómicos, muchos de los cuales ya reproducen las vigentes incompatibilidades, incluso las amplían. Una situación similar siguió a la eliminación por el
Pero, al margen de lo anterior, lo cierto es que la modificación planteada no está adecuadamente concebida. La imparcialidad y objetividad de quienes efectúan las inspecciones técnicas de vehículos no es un objetivo meramente deseable, sino exigible tanto en atención a la seguridad vial a la que contribuye dicha actividad como a la vista del Derecho de la Unión Europea pendiente de transposición. Como ha recordado la Comisión Europea, el artículo 13.4 de la Directiva 2014/45/UE dispone que, "cuando realicen una inspección técnica, los inspectores no tendrán ningún conflicto de intereses de tal forma que el Estado miembro o la autoridad competente se aseguren de que se mantiene un elevado nivel de imparcialidad y objetividad". Esta previsión se justifica en el considerando trigésimo cuarto en los siguientes términos: "Los inspectores, en el ejercicio de sus tareas, deben actuar de forma independiente y su valoración no debe verse afectada por conflictos de intereses, tampoco de carácter económico o personal. Por consiguiente, la retribución de los inspectores no debe guardar relación directa con los resultados de las inspecciones. Los Estados miembros deben poder imponer requisitos en materia de separación de actividades o permitir que un organismo privado efectúe simultáneamente inspecciones técnicas y reparaciones de vehículos, incluso en un mismo vehículo siempre que el órgano de supervisión haya determinado que se satisfacen las condiciones de mantenimiento de un alto nivel de objetividad". El hecho de que no haya concluido el plazo de transposición no es óbice para la invocación de esta directiva, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (de la que es exponente la Sentencia de 18 de diciembre de 1997 -asunto Wallonie-) conforme a la cual los Estados miembros deben abstenerse durante dicho plazo de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la directiva.
En este contexto, no resulta de recibo que la eliminación proyectada (primero total, luego parcial) de las causas de incompatibilidad no se haya sustentado por el órgano impulsor en análisis alguno desde la óptica de la independencia. En efecto, ninguna explicación se contiene acerca de por qué se entiende ahora que las actividades de gestoría administrativa, aseguramiento, peritaje y mediación de seguros privados en el campo de la automoción ya no generan conflicto de interés con la participación como socio, directivo o empleado en estaciones ITV. Esta cuestión resulta prioritaria respecto de cualquier análisis de impacto económico, por lo demás ausente, al estar en juego la seguridad vial y la observancia del ordenamiento europeo.
Ciertamente, la objetividad de los inspectores puede ser garantizada por diversas vías. El estudio de Derecho comparado demuestra la existencia de distintos modelos, lo que permite la Directiva 2014/45/UE, tal y como se infiere del considerando transcrito. También el examen del tratamiento de la independencia en otros ámbitos demuestra una pluralidad de posibles enfoques, como los basados en prohibiciones taxativas (en línea con lo previsto en el terreno aquí estudiado) o los construidos a partir de principios que permiten detectar las amenazas a la independencia y establecer, en su caso, medidas para salvaguardarla.
Por lo tanto, no se advierte inconveniente a la revisión del régimen vigente de incompatibilidades, el cual hunde sus raíces en un texto de 1985. Pero tal revisión no puede consistir sin más en la supresión de incompatibilidades sin otra justificación que la apertura del sector a empresas que ahora quedan vetadas por ostentar determinados intereses en el sector de la automoción. Procede una evaluación ponderada de las actividades cuyo ejercicio simultáneo a la inspección técnica de vehículos es susceptible de generar conflicto de intereses para, a continuación, establecer medidas que los eviten o reduzcan su impacto hasta asegurar un "alto nivel de objetividad", en palabras de la directiva.
En ausencia de una evaluación como la descrita, no puede prosperar la modificación proyectada del artículo 4 del
Una reflexión adicional se estima necesaria. En un ámbito como el estudiado, en el que la competencia normativa es compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, la revisión del régimen de incompatibilidades debiera trabajarse e intentar consensuarse en el seno de la Conferencia Sectorial de Industria y Pequeñas y Medianas Empresas, procurándose la mayor homogeneidad posible, sin perjuicio de las competencias autonómicas. Y ello por cuanto no contribuye a la unidad de mercado que un mismo trabajador, directivo o empresario sea considerado incurso en conflicto de interés y, por ende, excluido de la función inspectora técnica de vehículos en una Comunidad Autónoma y no en otras, o a la inversa. V.- Valoración final
El marco normativo de la inspección técnica de vehículos ha de enfrentarse en un futuro próximo a retos acuciantes y necesarios.
Ya se ha hecho alusión a la Directiva 2014/45/UE, cuya transposición está pendiente. Es cierto que el plazo para llevar a cabo esta labor se extiende hasta el 20 de mayo de 2017, pero también lo es que, visto el tiempo invertido en la instrucción del presente procedimiento, no habría de demorarse el inicio de los trabajos de redacción del correspondiente proyecto normativo, de no haber comenzado todavía.
A ello se suman dos cuestiones que fueron analizadas in extenso en el dictamen 120/2013, de 21 de marzo, sobre el proyecto de Orden por la que se modifica el anexo IV del
En primer lugar, según se apunta en el dictamen citado, "cabe constatar la dispersión normativa resultante de la existencia de dos normas reglamentarias (Reales Decretos 2024/1994, de 14 de octubre, y 224/2008, de 15 de febrero) que abordan cuestiones íntimamente relacionadas, en la medida en que la primera establece, entre otras cuestiones, la obligación de inspección de los vehículos, su periodicidad y los criterios técnicos que rigen el proceso, al tiempo que la segunda desarrolla el régimen aplicable a las estaciones encargadas de la ejecución material de dichas inspecciones, incluido el informe a que estas dan lugar. Prueba de tal conexión es que algunas previsiones aparecen en ambas disposiciones, como la obligación de llevar el distintivo correspondiente en los vehículos que hayan superado favorablemente la inspección técnica (artículos 14.1 del Real Decreto 2024/1994, de 14 de octubre, y 11.1 del
En segundo lugar, añade el dictamen 120/2013 que, ante las objeciones que el Manual de procedimiento de inspección de las estaciones ITV (del que difícilmente puede predicarse una naturaleza normativa) puede suscitar en cuanto a su idoneidad como instrumento de integración del Derecho europeo en el ordenamiento interno, "debe valorarse por el Ministerio consultante la procedencia de impulsar la adopción de una norma reglamentaria en la que se recojan los elementos de control obligatorio en las inspecciones técnicas de vehículos enumerados en el Derecho europeo" (antes Directiva 2009/40/CE, ahora Directiva 2014/45/UE), "sin perjuicio del desarrollo que de tales elementos pueda efectuarse a través del manual de referencia".
En las condiciones expuestas, dada la tramitación insuficiente de la modificación que atañe al artículo 13 del
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
1º Que procede reconsiderar la oportunidad de la iniciativa consultada a la luz del contenido del presente dictamen.
2º Que, tras dicha reconsideración y en función de su resultado, una vez tenidas en cuenta las observaciones de carácter esencial formuladas a los apartados uno y tres del artículo único, y consideradas las restantes, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 224/2008, de 15 de febrero, sobre normas generales de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos, en lo que se refiere a la reforma del artículo 5 de este reglamento (apartado dos del artículo único del proyecto)."
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 23 de abril de 2015
LA SECRETARIA GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.
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