Dictamen de Consejo de Estado 21/2019 de 04 de abril de 2019

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial RA.187.18, interpuesta por doña ...... , contra el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI).

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de abril de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de Orden de V. E., registrada de entrada el 10 de enero de 2019, ha examinado el expediente relativo a una reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por doña ...... contra el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI).

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante escrito registrado en el Ministerio de Hacienda y Función Pública el 29 de mayo de 2017, y con entrada el 2 de junio de 2017 en el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), doña ...... formula una reclamación de responsabilidad patrimonial contra el mencionado centro, en cuya virtud reclama una indemnización de 229.000 euros, más los intereses legales, por los daños y perjuicios causados por el funcionamiento anormal del meritado centro público. Expone en su escrito que CDTI, como prestamista, y la sociedad TOHQI EUROPA, S. L., como prestataria, suscribieron el 19 de julio de 2012 un contrato de financiación para el desarrollo del Proyecto de Investigación y Desarrollo denominado "Obtención de prototipos funcionales de motos eléctricas" (Proyecto IDI-2011-1580); la cantidad prestada ascendía a 725.565 euros, correspondiente a un porcentaje del 73,35% del importe del proyecto -cifrado en 989.182 euros-, importe prestado que sería reembolsable en el 75% (544.173,75 euros), siendo no reembolsable la cantidad de 181.391,25 euros; una de las exigencias del contrato de préstamo consistió en la simultánea entrega de un aval bancario, emitido a primer requerimiento del CDTI, siendo otorgado por el Banco de Santander por importe de 544.175 euros el 28 de junio de 2012 (por este medio se garantizaba el pago de las cantidades que por principal e intereses TOHQI debía devolver a CDTI como consecuencia de la no realización o realización incorrecta a juicio de CDTI del referido proyecto); el Banco de Santander, entre otras garantías, obtuvo de la hoy reclamante, con fecha 28 de junio de 2012, contragarantía por importe de 229.000 euros, por la que se pignoraba la imposición a plazo fijo constituida en la propia entidad bancaria por la cantidad de 544.173,75 euros.

Según la reclamante, CDTI dio por resuelto el mencionado contrato, ejecutando el referido aval, por causas distintas de las previstas como riesgos garantizados, interesando que se declare que la ejecución del aval fue incorrecta y que por ello debe ser indemnizada, ya que dicha ejecución fue la causa mediata que provocó, a su vez, la ejecución de la contragarantía pignoraticia.

En concreto, indica que, el 14 de abril de 2014, CDTI reclamó a TOHQI el pago de 544.173,75 euros y que el 22 de abril y el 31 de julio de 2014 reclamó del Banco de Santander la efectividad del aval prestado. La entidad bancaria se dirigió a TOHQI el 12 de mayo y el 6 de agosto de 2014, poniendo de manifiesto su intención de pagar la cantidad reclamada por el CDTI, lo que se efectuó el 7 de noviembre de 2014. Tras la ejecución del aval se produjo la ejecución de la contragarantía pignoraticia prestada por doña ...... por importe de 229.000 euros. Con fecha 22 de noviembre de 2014, interpuso recurso ante los Juzgados de Santa Cruz de Tenerife (autos 1/2015), dictándose por el Juzgado de Primera Instancia n.º 6 un auto, el día 26 de octubre de 2015, por el que declaraba su falta de jurisdicción y afirmaba la de la jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como había solicitado CDTI. Esta resolución fue confirmada por el Auto de 20 de septiembre de 2016, dictado por la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por la Sra. ...... , pretende que se declare el carácter indebido de la resolución del contrato de préstamo y la consiguiente ejecución del aval bancario y de la prenda prestada por la actora, y solicita ser indemnizada por el CDTI, fue admitido a trámite por Diligencia de Ordenación de 14 de marzo de 2017 del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Madrid.

Entiende la reclamante que CDTI procedió a la indebida resolución del contrato con TOHQI y que esa circunstancia motivó la, a su vez, indebida ejecución de las garantías prestadas. Solicita que se declare indebidamente resuelto el contrato de préstamo mencionado y se condene a CDTI y TOHQI a estar y pasar por esa resolución; que se declaren indebidamente ejecutados el aval prestado por el Banco de Santander y el contrato de prenda prestado por doña ...... por importe de 229.000 euros; y que se declare a CDTI como responsable civil causante de la ejecución de la prenda referida, debiendo indemnizar a la interesada en la cantidad de 229.000 euros, más los intereses legales de dicha suma desde la reclamación judicial.

Adjunta numerosa documentación en sustento de su pretensión indemnizatoria.

Segundo.- Obra en el expediente informe de 30 de octubre de 2017 sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, en la que se pone de manifiesto que el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo n.º 1 de Madrid se inhibió del conocimiento del recurso presentado por la Sra. ...... en favor de la Audiencia Nacional; la Sección 3.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, por Auto de 2 de octubre de 2017, declara conforme al artículo 51.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la inadmisión del recurso por no haber aportado la parte recurrente copia de la resolución que recurre o justificante de haber agotado la vía administrativa, a pesar de haber sido requerida para ello mediante diligencia de 14 de marzo de 2017 del mencionado juzgado central.

Tercero.- Concedida audiencia a la reclamante por oficio de 9 de marzo de 2018, para lo que se le remitió copia del expediente y del informe propuesta sobre su reclamación, elaborado por el Subdirector General de Recursos y Relaciones con los Tribunales del ministerio actuante, emitido en sentido desestimatorio, no consta que haya formulado alegaciones.

Cuarto.- La propuesta de resolución sostiene que la resolución por CDTI del contrato con TOHQI fue correcta y que se realizó en ejercicio de las facultades establecidas en el propio contrato de préstamo, procediendo, en consecuencia, a resolver el contrato y a requerir a TOHQI y al fiador solidario para que procedieran a reintegrar a dicho centro las cantidades dispuestas, sin que se aprecie infracción alguna en el descrito proceder del CDTI. Añade la propuesta que no existe relación de causalidad directa entre la actuación del CDTI y el daño padecido por la reclamante; la relación contractual existía entre CDTI y TOHQI, sin que en el expediente del préstamo subvencionado constase relación alguna entre TOHQI y la reclamante y sin que pueda imputarse al funcionamiento administrativo la ejecución de la contragarantía pignoraticia, en términos de responsabilidad patrimonial. Según la propuesta, fue el incumplimiento de la prestataria el que motivó la resolución contractual y el consiguiente requerimiento por el CDTI a TOHQI y a su fiador solidario del reintegro del importe prestado con arreglo a dicho contrato, siendo la persistencia de estos en el impago de lo reclamado lo que motivó la ejecución del aval bancario.

Añade que "en ningún momento de la tramitación del expediente de subvención crediticia, se dirigió el CDTI contra la ahora reclamante, y no se dirigió, porque ésta nunca había sido parte en la relación contractual entre el CDTI, como prestamista, y TOHQI EUROPA, S. L., como prestataria, ni entre ésta con el Banco de Santander y D. Carlos Palmero Zíngaro, como fiadores. Consecuentemente, el CDTI no tenía legitimación alguna para ejercer cualquier tipo de acción contra la ahora reclamante. Por consiguiente, el daño reclamado no obedeció a la actuación directa de la Administración, en este caso, del CDTI, sin la intervención de elementos extraños que pudieran romper el nexo causal, sino y, únicamente, a la actuación de la propia reclamante que, voluntariamente, constituyó ante el Banco una póliza de prenda sobre un depósito de plazo fijo en dicha entidad bancaria, como contragarantía del aval bancario, concertado entre dicha empresa y el Banco Santander, a favor del CDTI, en garantía del cumplimiento por TOHQI EUROPA, S. L. de las condiciones del préstamo subvencionado concedido por el CDTI a dicha empresa".

Y concluye recordando, con cita de jurisprudencia, que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas no constituye una vía alternativa para impugnar actos administrativos o restablecer situaciones jurídicas que devinieron firmes y consentidas por no haber sido recurridas en tiempo y forma, lo que motiva, de haberse intentado así, la desestimación de las reclamaciones formuladas (STS de 26 de mayo de 2010).

En definitiva, se entiende que procede desestimar la reclamación deducida.

Quinto.- La Abogacía del Estado, en informe de 7 de diciembre de 2018, a la vista de la documentación remitida, y considerando la legislación aplicable al caso, informa favorablemente la propuesta de resolución, al no apreciarse relación de causalidad entre el daño presuntamente producido y la actuación del Centro para el Desarrollo Tecnológico (CDTI), considerando que incluso, aunque pudiera apreciarse ese nexo causal, existe el deber jurídico de soportar el daño presuntamente producido, puesto que la decisión del CDTI de dar por resuelto el contrato de préstamo por incumplimiento contractual es perfectamente ajustada a Derecho.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ...... contra el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI) por los daños y perjuicios que dice causados como consecuencia del supuesto funcionamiento anormal de dicho centro, identificado con la indebida resolución contractual con la entidad TOHQI EUROPA, S. L., que motivó la ejecución del aval prestado por el Banco de Santander y la posterior ejecución de la contragarantía pignoraticia prestada por la Sra. ...... , con la pérdida de 229.000 euros a que esta ascendía.

Solicita que se declare el carácter indebido de dicha resolución y de las subsiguientes ejecuciones, y se le devuelva, a título de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, la cantidad mencionada, más los intereses legales desde el ejercicio por su parte de las pertinentes acciones judiciales en defensa de sus derechos.

Por consiguiente, la reclamante, por medio de su escrito, formula en realidad dos pretensiones distintas aunque relacionadas, una de declaración de invalidez de una determinada actuación del CDTI - resolución contractual-, y de las subsiguientes ejecuciones financieras, y otra de resarcimiento de los daños y perjuicios causados por esa actuación administrativa, que cifra en la cantidad indicada.

Antes de proceder al análisis de dichas pretensiones, cabe recordar los términos en que se sustanció la relación entre CDTI y TOHQI EUROPA, S. L.

II. Según resulta de la documentación incorporada al expediente, TOHQI EUROPA, S. L., y el CDTI suscribieron contrato de préstamo con fecha 19 de julio de 2012, con el objeto de financiar el proyecto de Investigación y Desarrollo "Obtención prototipos funcionales de motos eléctricas" (IDI-2011-1580). Dicho préstamo ascendía a la suma de 725.565 euros, de los que TOHQI EUROPA, S. L., dispuso de 544.173,75 euros, en concepto de anticipo. El CDTI, en ejercicio de su función de fomento, financia el desarrollo de proyectos de I+D mediante la concesión de ayudas en forma de préstamo. Dichos préstamos tienen la peculiaridad de que si se cumplen las obligaciones contractuales solo debe reintegrarse una parte, quedando la empresa exenta de devolver el resto. En el presente caso, el CDTI concedió a TOHQI EUROPA, S. L., 725.565 euros, de los que 544.173,75 euros correspondían al tramo reembolsable y 181.391,25 euros a la parte no reembolsable de la ayuda. La existencia de un tramo no reembolsable (entrega dineraria sin contraprestación) supone que estas operaciones tengan la naturaleza de subvención, aplicándose en consecuencia las disposiciones previstas para las subvenciones. En definitiva, este instrumento participa de una doble condición; así, por un lado, es un préstamo y, por otro, y al mismo tiempo, una subvención, resultando por ello aplicable la normativa reguladora de ambas figuras.

El préstamo concedido en el presente caso contaba con las siguientes garantías: un aval bancario a primer requerimiento otorgado por el Banco de Santander en la cuantía de 544.173,75 euros, coincidente con la suma entregada como anticipo a la empresa para responder de los posibles incumplimientos de la prestataria; y, además, el afianzamiento personal y solidario de don Carlos Palmero Zíngaro junto con TOHQI EUROPA, S. L., para responder del cumplimiento de todas las obligaciones de pago asumidas por esta última en la cantidad máxima de 225.565,00 euros.

La entidad TOHQI EUROPA, S. L., no aportó ante el CDTI, que previamente le había requerido a tal fin, los certificados de hallarse al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social. Es más, un año después del requerimiento inicial seguía sin aportarlos, como así lo acredita el nuevo requerimiento efectuado por el CDTI por escrito de fecha 3 de marzo de 2014 (folio n.º 447).

Por tanto, como han indicado los órganos preinformantes, fue dicha falta de acreditación del cumplimiento de sus obligaciones por parte de TOHQI EUROPA, S. L., lo que motivó que el CDTI no autorizara la disposición de importe alguno y, que, una vez transcurrido sobradamente el plazo de disposición, procediera a la resolución contractual, conforme a las condiciones del contrato de préstamo suscrito.

III. En ningún momento consta en el expediente que la reclamante fuera parte de la relación contractual entre CDTI y TOHQI ni constaba tampoco su condición de avalista ni de fiadora de esta empresa, condiciones en las que, en su caso, podría haber sido notificada del procedimiento de resolución.

Como declaró la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en su Auto de 2 de octubre de 2017, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la reclamante, esgrimiendo la misma pretensión que ahora canaliza por medio de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada, se inadmitía por no haber aportado la parte recurrente -esto es, la reclamante- copia de la resolución que recurría o justificante de haber agotado la vía administrativa.

Por medio de su reclamación de responsabilidad patrimonial, la Sra. ...... persigue, como ya se ha indicado, la declaración de invalidez de la actuación del CDTI y de las subsiguientes ejecuciones, como ya intentó en vía judicial.

Ahora bien, no se ha producido una tramitación específica de dicha pretensión de declaración de invalidez de las actuaciones del CDTI, por lo que no procede que a ese respecto el Consejo de Estado efectúe pronunciamiento alguno sobre el fondo, lo que no le impide indicar que debe tramitarse esa pretensión por el cauce adecuado en el que se dilucidará, en su caso, si la Sra. ...... ostenta legitimación para ser considerada interesada en un procedimiento con dicho objeto.

Por lo que se refiere a la canalización de una pretensión de esa índole por medio de una reclamación de responsabilidad patrimonial, como indicara el Consejo de Estado en el dictamen n.º 780/2017, "el mecanismo de la responsabilidad extracontractual de la Administración no es el instrumento idóneo para, por ejemplo, fiscalizar una singular actividad administrativa (dictamen n.º 1.299/2004, de 1 de julio, en relación con la actividad inspectora en materia de juego, o dictamen n.º 164/2009, de 26 de marzo, en relación con las funciones registrales), para pretender hacer efectivo, por una vía indirecta, el contenido de un pronunciamiento judicial (dictamen n.º 33/2012, de 19 de abril) o para impugnar un acto administrativo (dictamen n.º 934/2011, de 7 de julio, entre otros muchos) o privarlo de eficacia (dictamen n.º 914/2011, de 21 de julio)".

El cauce adecuado para reclamar la protección de sus intereses podría haber sido, en su caso, para la reclamante el consistente en la denuncia de un eventual incumplimiento contractual de la entidad bancaria actuante, cuestión que se sitúa extramuros de la inexistente, en el presente caso, responsabilidad patrimonial del CDTI.

Sobre este particular, no existe título jurídico válido (cual sería la declaración de invalidez de la resolución contractual decidida), en el momento procedimental actual, que permita valorar si existe o no dicha responsabilidad patrimonial, por lo que procede desestimar la reclamación a que se refiere el expediente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña ...... contra el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 4 de abril de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES.