Dictamen de Consejo de Estado 2188/2007 de 22 de noviembre de 2007

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, por el que se regula la Seguridad Social del clero.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de noviembre de 2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 7 de noviembre de 2007, con entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, por el que se regula la Seguridad Social del Clero.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto objeto de la presente consulta consta de un preámbulo, un artículo único, y dos disposiciones finales.

En el preámbulo se hace referencia a que el Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, por el que se regula la Seguridad Social del Clero, extendió a los clérigos diocesanos de la Iglesia Católica la cobertura de la Seguridad Social, a través del Régimen General y excepcionó del ámbito de la acción protectora aquellas situaciones y contingencias que no resultaban aplicables por las características del propio colectivo, entre las que figura "la protección a la familia". Ahora bien, desde el año 1977, la sociedad española ha experimentado una gran evolución que ha tenido su reflejo en la normativa de la Seguridad Social, en el ámbito de las prestaciones familiares, incluyendo el caso del acogimiento familiar, produciéndose una extensión de los supuestos en que se tiene acceso al derecho a aquéllas. Al mismo tiempo, se han asentado en España sacerdotes de rito greco-latino que pueden tener obligaciones familiares. Un colectivo de características similares, como es el de los religiosos y religiosas de la Iglesia Católica, fue incluido en el Régimen Especial de los Trabajadores por cuenta propia o autónomos, sin que se hiciese excepción de la protección a la familia, por lo que se desvirtúan las razones por las que las prestaciones familiares fueron inicialmente excluidas del ámbito de aplicación del Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, y resulta necesario adaptar el contenido de éste a las circunstancias actuales. De otro lado, resulta conveniente aprovechar la modificación de ese real decreto para actualizar el resto de las exclusiones de la acción protectora que figuran en el mismo, incluyendo en esas exclusiones nuevas prestaciones con entidad propia y suprimiendo las prestaciones que ya han sido extinguidas.

El artículo único del real decreto proyectado da una nueva redacción al apartado 1 del artículo 2 del Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, por el que se regula la Seguridad Social del Clero, estableciendo lo siguiente: "1. La acción protectora, por lo que respecta al colectivo a que se refiere el apartado 2 del artículo anterior y sus familiares que tengan la condición de beneficiarios, será la correspondiente al Régimen General de la Seguridad Social, con las siguientes exclusiones: a) Incapacidad temporal, maternidad, paternidad, riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural. b) Desempleo".

La disposición final primera faculta al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo de lo que se dispone en este real decreto, y la disposición final segunda prevé la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- El proyecto se compone de una memoria explicativa que se refiere a la finalidad del proyecto, reproduce el preámbulo del real decreto proyectado e indica que el objeto fundamental del proyecto es facilitar, al colectivo del clero diocesano de la Iglesia Católica, el acceso a las prestaciones de protección a la familia aunque de hecho no resulta aplicable por lo que se refiere a la modalidad contributiva.

La memoria calcula un coste de 150.000 euros anuales por las prestaciones familiares por hijos a cargo, a consecuencia de la modificación de la normativa que se propone.

El informe sobre impacto por razón de género indica que, de acuerdo con las propias reglas de la Iglesia Católica, la norma proyectada sólo será de aplicación a varones.

Tercero.- Constan, además, en el expediente una primera versión del proyecto de Real Decreto, de fecha 25 de junio de 2006, sometido a informe de la Tesorería General de la Seguridad Social, que en un primer informe no formula observaciones y en un segundo informe manifiesta la conveniencia de aprovechar la reforma proyectada para actualizar la referencia a las contingencias que se incluyen.

Cuarto.- La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social afirma que no se aporta ni se dispone de información alguna acerca de las concretas razones que han podido llevar a impulsar la iniciativa normativa, por lo que no puede hacer valoración alguna sobre su oportunidad. En cuanto al contenido del proyecto, se considera innecesaria la modificación normativa proyectada, dado que la mayor parte de las prestaciones familiares de la Seguridad Social son de carácter facultativo. Si finalmente continúa la tramitación de la iniciativa normativa considerada, se sugiere la conveniencia de modificar la redacción para que el apartado 1 del art. 2 del Real Decreto 2398/1977 no quede en el futuro sin la letra c).

Quinto.- El Instituto Nacional de la Seguridad Social acepta las sugerencias de la Tesorería General de la Seguridad Social y, en cuanto a las observaciones formuladas por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, entiende que la reforma elimina cualquier tipo de incertidumbre y acepta la reordenación del apartado 1 del art. 2 del Real Decreto 2398/1977 pasando la letra c) actual a ser la b), procediendo a la consiguiente modificación de dicho precepto.

Sexto.- El Secretario General de la Conferencia Episcopal Española comunica que no existe ninguna objeción al proyecto.

Séptimo.- El Secretario General Técnico del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales emite informe donde entiende justificada la modificación proyectada y considera que hay habilitación para ello. Además, estima conveniente completar la mención de la disposición final séptima del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social con lo previsto en los arts. 97.2.m) y 114.2 del mismo, observación que se ha incluido en el texto final del proyecto.

En tal estado el expediente, tuvo entrada en este Consejo de Estado.

El asunto sometido a consulta se refiere al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, por el que se regula la Seguridad Social del Clero.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite dictamen, con carácter preceptivo, de conformidad con lo prevenido en el art. 22.3 de su Ley Orgánica, según el cual deberá recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como de sus modificaciones".

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta se dicta en el ejercicio de la potestad reglamentaria general que corresponde al Gobierno, según el art. 97 CE, y cuenta con la cobertura legal del art. 97.2.m) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social en conexión con el art. 114.2 de la misma.

Se han observado las previsiones generales de procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, habiendo sido consultada la Conferencia Episcopal y habiendo informado los organismos correspondientes y la Secretaría General Técnica del Ministerio competente. No ha informado la Dirección General de Asuntos Religiosos del Ministerio de Justicia, pero, por la escasa trascendencia de la reforma, no parece que sea un requisito necesario.

En lo tocante a la estructura y al contenido del proyecto su objeto es muy limitado. Por un lado, y nada hay que objetar a ello, se ha revisado la lista de exclusiones del ámbito de cobertura contenidas en la versión originaria del Real Decreto 2398/1977, para tener en cuenta los cambios introducidos en nuestra legislación de Seguridad Social en la delimitación de las contingencias. Esa puesta al día de la norma permite fortalecer la seguridad jurídica y evitar cualquier duda al respecto.

Por otro lado, y este es el cambio fundamental que inspira la reforma, se prevé el acceso del colectivo a las prestaciones familiares. Es cierto que la justificación de esta posibilidad de acceso a las prestaciones familiares no se explica suficientemente en la memoria, porque la cuestión no reside tanto en los cambios habidos en la legislación de prestaciones familiares sino en la situación del colectivo objeto de protección, al que en teoría podrían afectarle poco esas prestaciones familiares. Se hace referencia en el preámbulo al supuesto de acogimiento familiar y al hecho de que existan algunos sacerdotes pertenecientes al rito greco-latino que pueden tener obligaciones familiares.

Aunque la propia memoria justificativa razona que, de hecho, estas prestaciones en su modalidad contributiva no resultarán aplicables al colectivo de referencia, nada hay que objetar, y no lo ha hecho la representación de la Conferencia Episcopal Española, a esta ampliación del ámbito de la Seguridad Social del Clero a las prestaciones familiares, no observándose en el texto del proyecto errores de redacción ni de técnica normativa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. elevar a Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de noviembre de 2007

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.