Dictamen de Consejo de Estado 221/2008 de 03 de abril de 2008

Cuestión

Responsabilidad patrimonial formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de abril de 2008, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V.E. de 12 de febrero de 2008, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- El 24 de octubre de 2007, ...... presentó un escrito en virtud del cual formulaba una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños sufridos como consecuencia del cierre provisional del estanco que regentaba junto a su esposa, ...... .

Según expone el reclamante, su esposa, titular de la expendeduría de Tabacos nº ...... de Torredonjimeno (Jaén), falleció el 18 de febrero de 2006, dejándole el usufructo universal de toda su herencia y legando a su hermana, ...... , la nuda propiedad de la mencionada expendeduría. Tras solicitar ambos autorización para explotarla y ante la falta de acuerdo al respecto, el Comisionado para el Mercado de Tabacos acordó el cierre provisional de la expendeduría.

En consecuencia, el interesado solicita ser indemnizado con la cantidad de 6.000 euros, en concepto de ganancias dejadas de percibir durante el tiempo en que el estanco permaneció cerrado.

En apoyo de su pretensión, aporta fotocopia de un certificado de retenciones e ingresos a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el que se hace constar que ...... , titular de la expendeduría, tuvo unas retenciones en el IRPF de 398,26 euros, que derivan de un importe íntegro satisfecho de 2.655,33 euros. En dicho certificado figuraba el sello de la empresa proveedora de labores de tabaco, ...... . Asimismo, adjunta fotocopias de varias relaciones de facturas sin firma alguna pero con mención a ...... , correspondientes a los cuatro trimestres del año 2006, por los conceptos de "timbre" y "no timbre", que ascendían, respectivamente, a 196.274,63 euros, 232.625,58 euros, 243.282,09 euros y 115.114,59 euros. En ellas aparece como expendedora ...... .

Segundo.- Del expediente remitido se deduce lo siguiente:

- ...... , esposa del reclamante, fue titular de la concesión de la expendeduría general de tabaco y timbre nº ...... de la localidad de Torredonjimeno (Jaén), hasta su fallecimiento, que tuvo lugar el 18 de febrero de 2006.

- Mediante testamento otorgado el 12 de mayo de 2003, ...... dejó a su esposo, ...... , el usufructo universal de su herencia, legando a su hermana, ...... , la nuda propiedad de la concesión de la referida expendeduría.

- ...... y ...... solicitaron al Comisionado para el Mercado de Tabacos, con fechas 30 de mayo y 7 de abril de 2006, respectivamente, autorización para suceder "mortis causa" a la Sra. ...... en tal concesión. Dado que ninguno de los solicitantes aportó la designación de herederos ni la renuncia del otro interesado a la titularidad de la explotación o a los derechos derivados de ella, el Comisionado para el Mercado de Tabacos les requirió para que subsanasen tales defectos, petición que, sin embargo, no fue atendida. En consecuencia, el referido organismo acordó, con fecha 7 de noviembre de 2006, el cierre provisional de la expendeduría hasta que se remitiesen los documentos necesarios para acreditar el derecho de los solicitantes a la titularidad de la expendeduría. Señala la resolución que "se trata de una transmisión por fallecimiento del titular, existiendo un heredero en la condición de usufructuario y otro en el (sic) nudo propietario, interesados en la sucesión a la titularidad de la expendeduría y no se ha completado el expediente para la transmisión de la misma. De acuerdo con el artículo 46 del Real Decreto 1199/1999, de 9 de julio, se considera que el servicio público está suficientemente garantizado en la zona donde está enclavada la expendeduría, por lo que no se estima conveniente la concesión de una autorización provisional".

- Notificado el acuerdo de cierre provisional a los interesados el día 10 de noviembre de 2006, ambos interpusieron contra él sendos recursos de alzada, de los que posteriormente desistieron, tras haber llegado a un acuerdo de cesión de usufructo a cambio una renta mensual.

- Con fecha 20 de diciembre de 2006, tuvo entrada en el registro general del Comisionado para el Mercado de Tabacos un escrito en virtud del cual ...... solicitaba la transmisión de la titularidad de la expendeduría. Aportaba una escritura notarial de cesión otorgada el 19 de diciembre de 2006, por la que ...... le cedía el usufructo vitalicio que ostentaba en relación con la concesión de la expendeduría a cambio de una renta vitalicia. Ello determinó, según señala la propia escritura, "la consolidación del pleno dominio sobre dicha expendeduría" a favor de ...... .

- Mediante resolución de 5 de marzo de 2007, el Comisionado para el Mercado de Tabacos autorizó "el nombramiento de ...... como titular de la expendeduría general de Torredonjimeno- ...... de Jaén (...) por transmisión de actos mortis causa", otorgándole una concesión con una duración de 25 años.

Tercero.- Recibido el escrito de reclamación, el Comisionado para el Mercado de Tabacos formuló el expediente de reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado, que remitió con informe de su Presidente el día 7 de noviembre de 2007 a la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Justicia del Ministerio de Economía y Hacienda.

Cuarto.- Remitido dicho informe al interesado, éste formuló alegaciones mediante escrito de 29 de noviembre de 2007, ratificándose en su pretensión.

Quinto.- Obra en el expediente propuesta de resolución en sentido desestimatorio.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. La cuestión sometida a dictamen consiste en determinar si procede indemnizar a ...... por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del cierre provisional de una expendeduría de tabaco de la que era titular su esposa, acordada por el Comisionado para el Mercado de Tabacos mediante resolución de 7 de noviembre de 2006.

II. El Consejo de Estado informa este expediente con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 22.13 de su Ley Orgánica de 22 de abril de 1980.

III. Con carácter previo al análisis del fondo del asunto, es necesario determinar si la reclamación ha sido interpuesta dentro del plazo legal.

El artículo 142.5 de la Ley 30/1992 dispone: "En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo...". En el presente caso, el interesado vincula los daños por los que reclama al cierre provisional de la expendeduría de la que era titular su esposa, acordado el 7 de noviembre de 2006 y levantado en el momento en que se reconoció el derecho de ...... a la transmisión. Por consiguiente, ha de concluirse que la reclamación, que fue presentada el 24 de octubre de 2007, ha sido deducida en plazo.

IV. Entrando en el fondo del asunto, considera el reclamante que el acuerdo de cierre provisional perjudicó sus intereses, al haberle privado de la obtención de las rentas derivadas de la explotación de la expendeduría y haberle forzado a llegar a un acuerdo con la nuda propietaria, a pesar de que él pretendía seguir regentando el estanco del que era titular su esposa. A juicio del interesado, de no haberse acordado dicho cierre, él habría percibido los frutos de su derecho de usufructo, al menos hasta que se produjo la cesión de tal derecho a favor de ...... .

El Consejo de Estado, sin embargo, comparte el sentido desestimatorio de la propuesta de resolución y considera que, a la vista de los hechos que se reflejan en antecedentes y que resultan acreditados en el expediente, es claro que no concurren en el presente caso los requisitos legalmente exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

A este respecto, cabe recordar que son requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración la efectividad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal; la ausencia de fuerza mayor y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño. Tales exigencias están contenidas en los artículos 139 a 144 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, además, han sido precisadas por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado.

V. Ante todo, resulta procedente señalar que la venta al por menor de labores de tabaco en territorio nacional, con la excepción de las Islas Canarias, constituye, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4.1 de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, un monopolio del Estado que se ejerce bajo la dependencia del Comisionado para el Mercado de Tabacos a través de la Red de Expendedurías de Tabaco y Timbre (artículo 32.1 del Real Decreto 1199/1999, de 9 de julio, por el que se desarrolla la citada ley). De esta forma, los expendedores de tabaco y timbre son concesionarios del Estado (artículo 24.1 del Real Decreto 1199/1999). Por consiguiente, en este ámbito, los derechos de explotación se adquieren por concesión administrativa y no por los modos ordinarios de adquisición del dominio, entre los que se encuentra la sucesión, testada o intestada. Ello supone, por lo que hace a este caso concreto, que el interesado no podía ser considerado como sucesor de su esposa en la expendeduría por el mero hecho de haber sido designado usufructuario universal de la herencia en el testamento de la antigua titular; para que dicha sucesión se produzca, es necesario ejercer el derecho a la transmisión de la expendeduría en los términos previstos en el artículo 46 del Real Decreto 1199/1999 (precepto este que exige que el interesado haya sido designado en el testamento o en documento público y que formule una solicitud, con observancia de ciertos requisitos). En otras palabras y tal y como señaló el Comisionado para el Mercado de Tabacos en su informe de 7 de noviembre de 2007, "el otorgamiento de un usufructo sobre la concesión, que tendría cabida en el ámbito civil, excede del ámbito de disposición de la transmitente, al hallarse sujeta la transmisión de expendedurías de tabaco y timbre" a las normas de Derecho administrativo que regulan esta cuestión.

De ello se sigue que, en el momento de producirse el cierre provisional de la expendeduría, el reclamante no era concesionario, pues tal condición no se adquiere automáticamente como consecuencia del fenómeno sucesorio, sino mediante el ejercicio de la facultad regulada en el artículo 46 del Real Decreto 1199/1999, lo que excluye que pueda considerarse que habría tenido, en todo caso, derecho a seguir explotando el estanco y a percibir las rentas derivadas de dicha explotación. En rigor, lo único que el interesado ostentaba frente al Comisionado para el Mercado de Tabacos en aquel momento era una expectativa de derecho en relación con una posible transmisión "mortis causa". Expectativa que, por lo demás, chocaba con la que igualmente ostentaba ...... , hermana de la concesionaria y titular, según el testamento, de la nuda propiedad de la expendeduría.

En relación con este último extremo, debe destacarse que ninguno de los solicitantes aportó la documentación necesaria para la tramitación del expediente de transmisión mortis causa ni atendió los requerimientos de subsanación que el Comisionado para el Mercado de Tabacos efectuó. Fue esta actitud de los propios interesados lo que motivó que el mencionado organismo acordase, en uso de la facultad de cierre temporal que le reconoce el artículo 47 del Real Decreto 1199/1999, el cierre provisional de la expendeduría. Por consiguiente, ninguno de los hipotéticos perjuicios que hubieran podido derivarse para el reclamante de dicha decisión podría ser imputado a la Administración, toda vez que fue la conducta del propio interesado la que determinó que se adoptase el referido acuerdo. A ello ha de añadirse la circunstancia de que el reclamante consintió dicha medida, al haber desistido del recurso de alzada inicialmente interpuesto contra la resolución por la que se acordaba el cierre.

Finalmente, ha de advertirse que el interesado no ha acreditado debidamente los daños supuestamente sufridos como consecuencia del referido cierre provisional. A este respecto, estima el Consejo de Estado que resulta insuficiente la mera presentación de un certificado de retenciones e ingresos a cuenta del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas a cargo de ...... y de varias relaciones de facturas por los conceptos de "timbre" y "no timbre", en las que aparece como expendedora ...... .

En definitiva, a la vista de las consideraciones expuestas, entiende el Consejo de Estado que no procede estimar la reclamación formulada, al no haber quedado debidamente justificada la concurrencia de una lesión indemnizable e imputable a la Administración en relación directa e inmediata de causalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación formulada por ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de abril de 2008

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE SEGUNDO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE ECONOMÍA Y HACIENDA.