Dictamen de Consejo de Estado 2231/2006 de 15 de febrero de 2007

Cuestión

Reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de febrero de 2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 17 de octubre de 2006 (fecha de entrada en registro el 28 de octubre), el Consejo de Estado ha examinado el expediente instruido para sustanciar la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por ...... .

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El 28 de febrero de 2006, ...... presentó escrito de reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado. Expone que es registrador de la Propiedad de Sant Cugat del Vallès (Barcelona) y el 29 de enero de 2005 puso nota de calificación registral a la escritura de préstamo con garantía hipotecaria autorizada por el notario de Barcelona ...... el 11 de diciembre de 2003, suspendiendo su inscripción debido a la existencia de cinco defectos subsanables y una serie de cláusulas o pactos no inscribibles. Contra dicha nota de calificación el notario autorizante de la escritura interpuso el 4 de marzo de 2005 el correspondiente recurso gubernativo ante la Dirección General de los Registros y del Notariado. La DGRN dictó el 5 de mayo siguiente una resolución estimando el recurso interpuesto y revocando la calificación dada. Contra dicha resolución el interesado interpuso el 7 de junio de 2005 un escrito que el reclamante denominó recurso de queja, al entender que determinados extremos y declaraciones contenidas en la misma son contrarios a Derecho y lesionan directamente su honor y prestigio profesional. En dicho escrito solicitaba, asimismo, la suspensión preventiva de la publicación en el BOE de la resolución impugnada mientras durase la tramitación del recurso. El 23 de junio siguiente formuló ante el Juzgado de Primera Instancia número 53 de Barcelona demanda de juicio verbal contra la resolución de la DGRN solicitando la nulidad de la resolución citada y la conformidad a Derecho de la nota calificadora de fecha 25 de enero de 2005. Sin embargo, la resolución de 5 de mayo de 2005 de la Dirección General de los Registros y del Notariado fue publicada el 6 de julio de 2005 en el Boletín Oficial del Estado.

Alega en su escrito que las afirmaciones contenidas en la resolución impugnada, referidas a la comisión por él de una infracción disciplinaria y a la inaplicación consciente y voluntaria de la legislación hipotecaria, combinado con la publicación de aquélla en el BOE, le difaman y han lesionado su derecho al honor, sufrimiento incrementado por la impotencia de no poder responder por ningún medio eficaz el tratamiento recibido. Invoca el artículo 123 del Reglamento Hipotecario, según el cual "si al resolver el recurso se hiciera alguna advertencia a los funcionarios que en él hubieren intervenido, se omitirá su expresión empleando la frase "y lo demás acordado"". Destaca que hasta la fecha ha ejercido sus funciones sin tacha alguna y con varias condecoraciones por su trayectoria profesional, no habiéndose limitado a su tarea funcionarial, sino que es autor de diversos artículos sobre materias de calificación registral de la legalidad, participando, asimismo, en la elaboración de estudios sobre Derecho Inmobiliario Registral e Hipotecario y del Registro Mercantil, ámbitos en los que su criterio profesional es reconocido y valorado. Finalmente, pese a reconocer la dificultad en la cuantificación de los daños morales sufridos, los valora en la cantidad de 150.000 euros.

Segundo.- Los párrafos de la resolución de 5 de mayo de 2005 que el reclamante destaca en su escrito son los siguientes:

"... este apartado resulta sustancial a los efectos de hacer constar que dichas apreciaciones del funcionario calificador contenidas en su calificación pueden suponer la comisión de una infracción disciplinaria, pues el mismo reconoce abiertamente que tiene constancia de la doctrina de esta Dirección General y que no obstante su conocimiento, no acata su contenido".

"Sería paradójica y, en cualquier caso, objeto de corrección disciplinaria (...) la conducta consistente en que un funcionario, de modo consciente y premeditado, resolviera en sentido contrario al que haya decidido su superior jerárquico, máximo cuando existe un pronunciamiento legal, claro y terminante que atribuye carácter vinculante a las resoluciones de ese superior jerárquico"; "en el supuesto ahora resuelto no se da el segundo de los requisitos mencionados, inaplicando el funcionario calificador conscientemente la legislación hipotecaria y siendo sus manifestaciones acerca de lo que quiere o debe decir el artículo 327 de la Ley Hipotecaria absolutamente irrelevantes, pues contradice lo expuesto en la Ley y lo manifestado por esta Dirección General en reiteradísimas resoluciones (...). Es más, sus manifestaciones carecen del menor valor cuando pretende interpretar del modo que cree conveniente la Resolución de este Centro Directivo de 12 de abril de 2002, pues precisamente en las resoluciones que dicho funcionario inaplica conscientemente se toma como punto de partida aquella Resolución, ya que la doctrina de este Centro Directivo ha sido siempre la misma. Resulta paradójico, cuanto menos, que el funcionario calificador se arrogue la función de intérprete de esta Dirección General, sosteniendo justo lo contrario de lo que la misma afirmó en la mencionada Resolución, de lo que significa dicha resolución para este Centro Directivo y de lo que ha mantenido hasta entonces".

"Esta Dirección General entiende que a la vista del expediente pueden existir causas que justifiquen la incoación de un expediente disciplinario, pues el Registrador en su nota de calificación e informe procede a mantener su calificación en sentido materialmente contrario al reiterado criterio de este Centro Directivo; y, lo que resulta aún más importante, utilizando como base de su argumentación, primero, un razonamiento relativo a la Resolución de 12 de abril de 2002 que en nada se corresponde con el que esta Dirección General ha mantenido (...) y, segundo, criticando y desconociendo conscientemente el carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo que no han sido anuladas por los Tribunales".

Tercero.- El 18 de agosto de 2005, el reclamante presentó escrito ante la Agencia Española de Protección de Datos denunciando a la Dirección General de los Registros y del Notariado, por haber difundido datos de carácter personal especialmente protegidos relativos a infracciones administrativas que le afectan. Por resolución de 9 de mayo de 2006, el Director de la Agencia acordó el archivo de las actuaciones al considerar que las discrepancias existentes entre el reclamante y la Dirección General sobrepasan el ámbito de competencias que le corresponden, debiendo, en su caso plantearse ante el orden jurisdiccional civil, bien para impugnar la validez civil-registral de la resolución de 5 de mayo de 2005, bien para demostrar que se ha producido una intromisión ilegítima en el derecho fundamental a la intimidad.

Cuarto.- El órgano instructor elevó a V.E. propuesta de resolución desestimatoria. La Dirección General de los Registros y del Notariado se ha limitado, en el ejercicio de sus funciones, a dictar una resolución en la que hace las consideraciones que considera oportunas sobre la actuación profesional del interesado. Por otro lado, existen otros procedimientos para esclarecer los hechos que pretende probar. Así, la Ley Hipotecaria en su artículo 328 remite a la jurisdicción civil el conocimiento de los recursos presentados contra las resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, siendo de aplicación las normas del juicio verbal. En este sentido, consta que el interesado ha formulado demanda de juicio verbal que se sigue en el Juzgado de Primera Instancia número 53 de Barcelona. Por otro lado, la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, en su artículo 1.1, establece que el derecho fundamental al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen será protegido civilmente frente a todo género de intromisiones ilegítimas.

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente para dictamen.

El reclamante, en su función de registrador de la Propiedad, suspendió la inscripción de una escritura notarial en aplicación, entre otros, del artículo 327 de la Ley Hipotecaria y de la interpretación por él dada al mismo y por las resoluciones que citaba de la Dirección General de los Registros y del Notariado. Presentado recurso gubernativo por el notario ante la DGRN, ésta dictó resolución el 5 de mayo de 2005 estimando el recurso y revocando la calificación.

En los fundamentos de dicha resolución insiste en la existencia de "reiteradísimas resoluciones" de la DGRN sobre el tema y destaca que el reclamante en su nota de calificación e informe mantiene su calificación en sentido contrario "al reiterado criterio de este Centro Directivo (...), utilizando como base de su argumentación, primero, un razonamiento relativo a la Resolución de 12 de abril de 2002 que en nada se corresponde con el que esta Dirección General ha mantenido (...) y, segundo, criticando y desconociendo conscientemente el carácter vinculante de las resoluciones de este Centro Directivo que no han sido anuladas por los Tribunales". Entiende que el reclamante pretende "del modo que cree conveniente la resolución de este Centro Directivo de 12 de abril de 2002, pues precisamente en las resoluciones que dicho funcionario inaplica conscientemente se toma como punto de partida aquella resolución, ya que la doctrina de este Centro Directivo ha sido siempre la misma. Resulta paradójico, cuanto menos, que el funcionario calificador se arrogue la función de intérprete de esta Dirección General, sosteniendo justo lo contrario de lo que la misma afirmó en la mencionada Resolución, de lo que significa dicha resolución para este Centro Directivo y de lo que ha mantenido hasta entonces".

Esta inaplicación consciente de la doctrina de la DGRN -y precisamente los amplios estudios del reclamante en materia hipotecaria hacen presumir un conocimiento más exhaustivo de la misma- "pueden suponer la comisión de una infracción disciplinaria, continúa la resolución, pues el mismo reconoce abiertamente que tiene constancia de la doctrina de esta Dirección General y que no obstante su conocimiento, no acata su contenido". "Sería paradójica y, en cualquier caso, objeto de corrección disciplinaria (...) la conducta consistente en que un funcionario, de modo consciente y premeditado, resolviera en sentido contrario al que haya decidido su superior jerárquico, máximo cuando existe un pronunciamiento legal, claro y terminante que atribuye carácter vinculante a las resoluciones de ese superior jerárquico".

El reclamante considera que esta resolución contiene afirmaciones difamantes y lesivas de su derecho al honor, la intimidad y la propia imagen, y solicita una indemnización de 150.000 euros.

Se plantea, en primer término, la cuestión de la posibilidad misma de que esta reclamación pueda prosperar, teniendo en cuenta que se dirige contra el contenido de una resolución que, en lo que consta en el expediente, es válida y no ha sido anulada. Una resolución de la DGRN que resuelve un recurso gubernativo sólo es recurrible, en principio, ante la jurisdicción ordinaria -juicio verbal- por razones sustantivas y con invocación de los preceptos oportunos de la Ley Hipotecaria. Este recurso está presentado, pero no protege frente a posibles difamaciones expresadas en la motivación de una resolución administrativa. Por otra parte, el reclamante no ha promovido la acción al amparo de la Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil de los derechos fundamentales al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, demandando que se declare la intromisión ilegítima en estos derechos fundamentales.

A juicio del Consejo de Estado, usando las categorías de la Ley 30/1992, es posible examinar si el reclamante ha sufrido un perjuicio antijurídico que no tiene el deber jurídico de soportar y susceptible de ser indemnizado. Porque la Ley Orgánica 1/1982 protege frente a intromisiones ilegítimas a determinados derechos fundamentales y la Ley 30/1992 frente a lesiones antijurídicas sufridas por los particulares, y estas intromisiones ilegítimas y estas lesiones antijurídicas al honor y a la propia imagen no tienen por qué coincidir siempre, y cada una tiene su cauce para ser combatida y reparada. La resolución que habría causado el daño moral, en cuanto dictada por un órgano administrativo en el ejercicio de su competencia, se presume válida, conforme al artículo 57 de la misma ley, y despliega sus efectos en el terreno hipotecario-registral, pero en su motivación podría ser lesiva del honor y la imagen del registrador, y contra esa lesión no cabe un recurso administrativo específico. Producido el hecho lesivo -o entendiendo el particular que se ha producido-, el lesionado, además de la acción civil, dispone de acción directa ante la Administración para pedir indemnización, y la resolución administrativa que estime o desestime la reclamación será impugnable ante la jurisdicción contenciosa. El reclamante ha presentado su solicitud de indemnización al amparo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, y desde esta perspectiva será a continuación analizada la reclamación.

Sentadas las anteriores premisas, procede examinar ahora, por tanto, con independencia de su calificación como "intromisión ilegítima" y reconduciendo la reclamación a las categorías de la Ley 30/1992, si la resolución de la DGRN ha producido al reclamante un perjuicio efectivo -en su forma de daño moral- que no tenga el deber jurídico de soportar.

El Consejo de Estado no encuentra en el expediente fundamentos para la estimación de la reclamación planteada. Se advierte en ésta una fuerte contraposición y mutua crítica entre el reclamante y su superior jerárquico, la DGRN, la cual reprocha al funcionario la inaplicación consciente de su doctrina reiteradísima, clara, invariable y terminante, sobre el punto controvertido objeto del recurso gubernativo, y en particular entiende incorrecto que esa inaplicación se trate de justificar en resoluciones de la propia DGRN. Algunas expresiones que el reclamante califica de difamatorias pertenecen al calor de un cruce de argumentaciones vehementes por ambas partes -la DGRN alude a las críticas vertidas por el reclamante-, con la irritación añadida por parte de la DGRN de una cierta rebeldía por el funcionario que inaplica manifiestamente una doctrina vinculante que sobradamente conoce. Sin embargo, el comportamiento del reclamante no ha motivado la incoación de un procedimiento disciplinario. Las afirmaciones de la resolución son sólo hipotéticas -"pueden suponer", "sería objeto de corrección disciplinaria"- o hechas ad absurdum, en el seno de una polémica de interpretaciones legales y doctrinales ceñidas al asunto técnico que las motiva, por el conducto normal de la resolución de recursos gubernativos, y sin apreciarse en ningún momento en ellas un auténtico animo iniuriandi por parte de la Administración.

Precisamente porque no se promueve el expediente disciplinario es improcedente de todo punto la fórmula del artículo 123 del Reglamento Hipotecario y la frase "y lo demás acordado", pues nada se ha acordado sobre el particular, ni tampoco la DGRN pretende estar ejerciendo su derecho a dirigir al funcionario "advertencias" o "apercibimientos" no sancionadores en la resolución de un recurso, potestad contemplada en el artículo 568 del Reglamento. Por último, el artículo 327.10 de la Ley Hipotecaria presupone la publicación y el carácter vinculante de las resoluciones incluso cuando son impugnadas, pues de hecho ordena la posterior publicación de su anulación por los Tribunales.

En suma, del expediente remitido no se deduce que el reclamante haya sufrido un perjuicio antijurídico que no tenga el deber jurídico de soportar y, en consecuencia, procede desestimar la reclamación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de indemnización formulada por ...... ."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de febrero de 2007

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.