Dictamen de Consejo de Estado 2467/1995 de 14 de diciembre de 1995

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 1995, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de fecha 18 de octubre de 1995, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al "Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos"; de cuyos antecedentes resulta lo siguiente:

Primero.- El expediente se compone de un primer proyecto de Real Decreto que tiene fecha de 11 de julio de 1994, enviado a las Comunidades Autónomas para su informe; las observaciones formuladas al mismo por las Comunidades Autónomas de Canarias, Andalucía y País Vasco; otro proyecto de Real Decreto de 27 de abril de 1995 con su Memoria explicativa; los informes emitidos por las Direcciones Generales de Empleo y de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto Nacional de Empleo; las observaciones formuladas por los interlocutores sociales UGT, CC.OO. y C.E.O.E.; el informe de la Secretaría General Técnica del Departamento; un tercer proyecto de Real Decreto; el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para las Administraciones Públicas; nuevo texto del proyecto que recoge sus observaciones y que tiene fecha de 12 de septiembre último; la aprobación del proyecto por el Ministerio para las Administraciones Públicas; un informe de la Dirección General de Trabajo a las observaciones formuladas al proyecto a lo largo de su elaboración; el proyecto definitivamente sometido a este Consejo, de 16 de octubre de 1995, y la Memoria explicativa del mismo.

Segundo.- El preámbulo expositivo del proyecto y, con más amplios desenvolvimientos, la Memoria recuerdan que la Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, y del Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social, ofrece en su artículo quinto, apartado nueve, una nueva redacción del artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores, bajo la rúbrica "Despido Colectivo". Dicha Ley habilita al Gobierno, en su disposición adicional 4ª, para dictar las "disposiciones que sean precisas para el desarrollo de esta Ley". Además, la nueva redacción del artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores, prevé expresamente -en su punto 2- la necesidad de desarrollo reglamentario del procedimiento administrativo de despido colectivo.

Como era obligado, las citadas reformas legales pasan al Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

Con anterioridad y hasta la fecha, la materia objeto del proyecto se encontraba recogida en el Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, modificado parcialmente por el Real Decreto 2732/1981, de 30 de octubre, que contenían la regulación de los procedimientos para la extinción y suspensión de las relaciones laborales.

Por otra parte, desde el año 1980 hasta nuestros días -dice la Memoria- se han producido otros importantes cambios legislativos que han modificado sustancialmente no sólo la regulación material del despido, sino también el esquema competencial entre las distintas Administraciones Públicas y la propia regulación del procedimiento, como, por ejemplo, el reconocimiento de la intervención de las Administraciones Públicas autonómicas en materia de regulación de empleo.

Finalmente, han sido recogidos los principios de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Segundo.- Las observaciones formuladas por las Comunidades Autónomas se refieran a preceptos concretos del proyecto.

Tercero.- Los informes de la Dirección General de Empleo y de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social entran asimismo directamente en el análisis de las normas proyectadas en particular, lo que también puede afirmarse del emitido por el Instituto Nacional de Empleo.

Cuarto.- La Unión General de Trabajadores, antes de entrar en el examen de los preceptos, expone ideas generales sobre aspectos que entiende fundamentales y que deberían inspirar el futuro Real Decreto; como así lo hace igualmente la Confederación Sindical de Comisiones Obreras. La Confederación Española de Organizaciones Empresariales pasa inmediatamente a estudiar la redacción proyectada.

Quinto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio informa en 13 de julio último, examinando la estructura o sistemática del proyecto, las denominaciones o terminología, las redacciones, tanto del preámbulo, como del Real Decreto y Reglamento, para concluir con observaciones particulares.

Sexto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio para las Administraciones Públicas, en 30 de agosto pasado, formula observaciones referentes a las materias señaladas en el apartado 7 del artículo 13 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y observaciones formales.

En 18 de septiembre el Ministro para las Administraciones Públicas, no existiendo objeciones al último proyecto elaborado, manifiesta que procede su aprobación, según lo dispuesto en el artículo 130.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

Séptimo.- La Dirección General de Trabajo, ponente en la elaboración del proyecto, ha emitido un informe sobre las observaciones al mismo formuladas, analizándolas detalladamente.

Octavo.- El proyecto se estructura en un Real Decreto aprobatorio del Reglamento y el texto de este último.

El Real Decreto se compone de un preámbulo expositivo que refiere los antecedentes normativos y justificación del proyecto y alguna novedad relevante del mismo; un artículo único que aprueba el Reglamento, una disposición adicional, otra transitoria, la derogatoria y una final que contiene una fórmula de vigencia inmediata. La Adicional da nueva redacción a los preceptos que concreta del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo.

Sigue el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo, y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos que, con 25 artículos, se divide en cuatro Títulos: El I, rubricado del procedimiento administrativo de despido colectivo, que consta de dos Capítulos: Disposiciones Generales y Procedimiento de despido colectivo por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, subdividiéndose este último en tres Secciones destinadas a Iniciación, Ordenación y Finalización del Procedimiento.

El Título II regula la extinción y suspensión de relaciones de trabajo por fuerza mayor.

El III, la suspensión de la relación de trabajo por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción.

El IV, el procedimiento de actuación administrativa en materia de traslados colectivos.

En tal estado el expediente, V.E., por su Orden al principio señalada, dispuso su remisión a este Cuerpo Consultivo.

I.- En la tramitación del expediente ha sido observado lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, constando el parecer de los llamados interlocutores sociales (organizaciones sindicales y empresariales más representativas), el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la aprobación del Ministerio para las Administraciones Públicas requerida por actuarse en materia señalada en el apartado 7 del artículo 13 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (artículo 130 de la mencionada Ley de Procedimiento Administrativo).

El informe de la Dirección General de Trabajo, ponente o instructor del expediente, sobre las observaciones formuladas al proyecto de Real Decreto, completando los antecedentes suministrados, refiere la intervención que en la elaboración del proyecto han tenido las Comunidades Autónomas en contactos y múltiples reuniones mantenidos con representantes de las que tienen competencia transferida en este campo, los que, si bien en su mayoría informalmente, transmitieron sugerencias. Fruto de ellas y de los subsiguientes trabajos de depuración fue la elaboración del denominado texto inicial del proyecto.

II.- El Estatuto de los Trabajadores, Ley 8/1980, de 10 de marzo, dedicó su Capítulo III a la modificación, suspensión y extinción del contrato de trabajo y, dentro del mismo, su artículo 51 a la extinción del contrato de trabajo por causas tecnológicas o económicas y fuerza mayor. El Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, reguló la aplicación del Estatuto a expedientes de modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo y de suspensión y extinción de las relaciones de trabajo; comprendía el procedimiento correspondiente a las modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo, suspensión y extinción de las relaciones de trabajo por fuerza mayor, causas económicas o tecnológicas y por desaparición de la personalidad jurídica contratante. Aunque la tramitación era similar para todos los supuestos, el expediente de crisis más típico y completamente regulado era el referido a despidos por causas tecnológicas o económicas. Para los demás, se actúa por vía de simplificación o referencia. Domina esta índole de expedientes la necesidad de autorización administrativa.

La Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, del texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, dio nueva redacción a los artículos 40 del repetido Estatuto (Movilidad geográfica), 41 (Modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo), 47 (Suspensión del contrato por causas económicas técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor) y 51 (despido colectivo). Retocó el 45 (suspensión del contrato) en la letra J) del apartado 1 (Causas económicas, técnicas, organizativas o de producción) y el 49 (extinción del contrato) en sus apartados 8 y 9 (referentes a la fuerza mayor y el despido colectivo).

La Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, en su artículo 42, da redacción modificativa al apartado 2, párrafo primero, del artículo 40 del Estatuto de los Trabajadores.

El Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, recogiendo los antecedentes legales expresados, al regular en su Capítulo III la modificación, suspensión y extinción del contrato de trabajo, dedica a la movilidad geográfica su artículo 40, el siguiente a las modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo, el 47 a la suspensión del contrato por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, y el 51 al despido colectivo. El 49, al enumerar las causas de extinción del contrato de trabajo, sanciona que en los casos de extinción de la personalidad jurídica del contratante, deberán seguirse los trámites del artículo 51 y que la fuerza mayor que imposibilite definitivamente la prestación de trabajo extingue el contrato de trabajo siempre que su existencia haya sido debidamente constatada conforme a lo dispuesto en el apartado 12 del artículo 51 (artículo 49,1, en sus apartados g) último párrafo y h).

Queda expuesto así el marco legal en que ha de moverse el proyecto sometido a la consideración del Consejo, teniendo en cuenta, además, que la disposición final quinta del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores establece que el Gobierno dictará las disposiciones que sean precisas para el desarrollo "de esta Ley". Lo mismo enunciaba la disposición final cuarta de la Ley 11/1994. Habilitaciones específicas se hallan en el artículo 47.1 último párrafo para la suspensión del contrato por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, y sobre el despido colectivo en el apartado 2 del artículo 51, al referirse a solicitar la autorización para la extinción de los contratos de trabajo conforme al procedimiento de regulación de empleo previsto en el Estatuto y en sus normas de desarrollo reglamentario.

III.- El proyecto de Real Decreto en su denominación hace referencia a los procedimientos de despido colectivo y a la actuación administrativa en materia de traslados colectivos. Estas mismas referencias se contienen en el encabezamiento del Reglamento que el Real Decreto aprueba y, lógicamente, como definidoras de su contenido.

Sin embargo, el Real Decreto no se limita a aprobar el Reglamento sino que, además, da nueva redacción a preceptos que concreta del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo.

El Reglamento, por su parte, atendido su contenido, asimismo más amplio que su denominación, da normas sobre el procedimiento administrativo en el despido colectivo, esto es el aplicable en la extinción de contratos de trabajo fundada en causas económicas, técnicas, organizativas o de producción; la suspensión y extinción de relaciones de trabajo por fuerza mayor; la suspensión de las relaciones de trabajo por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción; y el procedimiento de actuación administrativa en materia de traslados colectivos. Por otra parte, comparado este contenido reglamentario con el del Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, se observa que: Queda fuera, por inexistente tras la entrada en vigor de la Ley 11/1994, de 19 de mayo, el desarrollo del procedimiento administrativo relativo a la modificación sustancial de las condiciones de trabajo, y no se hace referencia a los trámites en los casos de extinción de la personalidad jurídica del contratante, supuesto para el que el artículo 49.1.g) del Texto Refundido del Estatuto establece -como ya se ha visto- que "deberán seguirse los trámites del artículo 51 de esta Ley". En cambio se ha considerado conveniente introducir en relación con el artículo 40 del Estatuto, en su actual redacción, la regulación del procedimiento para la ampliación por la autoridad laboral del plazo de incorporación de los trabajadores a sus nuevos puestos de trabajo. Si bien la simplificación de la terminología o denominaciones proyectadas puede derivarse de la inclusión de la extinción por fuerza mayor en el artículo 51, precedido de la denominación o rúbrica genérica de despido colectivo (véase su número 12), ha habido que hacer en la configuración de la estructura del Reglamento adaptaciones sobre las que más adelante se vuelve con alguna consideración complementaria.

IV.- En términos generales el proyecto de Real Decreto se ajusta a las normas legales existentes. Su oportunidad es manifiesta dadas las modificaciones introducidas al respecto en el Estatuto de los Trabajadores, recogidas en el Texto Refundido de 24 de marzo de 1995, que imponían una regulación de la materia abordada conforme al mismo y su desarrollo y complemento que expresamente ha previsto y autorizado.

V.- La consideración del proyecto por las Comunidades Autónomas, entidades y centros directivos informantes, reseñados en antecedentes, ha contribuido a la mejora y depuración del texto, al aceptarse múltiples observaciones por todos ellos formuladas.

Las de las Comunidades Autónomas "presentan como nota común la búsqueda no tanto de mejoras jurídicas al Reglamento, cuanto la de soluciones a problemas prácticos que como gestores de los procedimientos de despido colectivo han venido planteándoseles en su tramitación". "La mayor parte de las mismas -se lee también en el expediente- no tienen reflejo en el texto del Reglamento, dado que la solución a la problemática práctica se encuentra desde el punto de vista sustancial en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y desde el punto de vista formal en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común". Efectivamente, así es.

El Ministerio para las Administraciones Públicas ha intervenido, según expresa el órgano instructor, en dos distintos momentos en la elaboración del proyecto. Primeramente, dado que la ejecución de la norma compete a administraciones públicas autonómicas respecto de las cuales se ha producido traspaso de funciones y servicios en materia de regulación de empleo, a través de la Dirección General de Régimen Jurídico del Ministerio, incardinada en la Secretaría de Estado de Administración Territorial. Sugirió determinadas modificaciones sobre los distintos órdenes competenciales constitucionalmente establecidos para cada una de las administraciones públicas con competencia en materia de regulación de empleo. Sus observaciones se expresa que han sido asumidas y que, tras ello, el Centro directivo mencionado ha mostrado su acuerdo; aunque las notas que emitió sobre esta cuestión no figuran en el expediente. En cambio sí se le ha agregado el informe de la Secretaría General Técnica del propio Ministerio para las Administraciones Públicas con observaciones al proyecto que han sido aceptadas. Sigue la aprobación por el Ministro titular del Departamento.

Las observaciones formuladas por las dos organizaciones sindicales guardan similitud y han sido fundada y detalladamente examinadas como las de la CEOE.

Lo mismo ocurre con las procedentes de centros directivos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que, como las inmediatamente precedentes, han sido asumidas en lo pertinente, razonando, en su caso, su inadmisión, por hallarse ya recogidas, pertenecer a distintas normas u otras razones suficientes.

VI.- Este Cuerpo Consultivo agrega estas observaciones sobre el texto del proyecto:

- El Título II se rubrica: "Extinción y suspensión de relaciones de trabajo por fuerza mayor". Sin embargo en el artículo 17 del proyecto solamente se hace referencia a la existencia de fuerza mayor como causa motivadora de la "extinción" de los contratos de trabajo que deberá ser constatada por la Autoridad Laboral. Esta redacción no solamente no concuerda con la rúbrica del Título (al omitir la referencia a la "suspensión") sino que no se ajusta al artículo 47.2 del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores que sanciona que: "Igualmente, el contrato de trabajo podrá ser suspendido por causa derivada de fuerza mayor con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 51.12 de esta Ley y normas reglamentarias de desarrollo".

- El mismo Texto Refundido del Estatuto establece, en su artículo 49.1. g), que "en los casos de extinción de la personalidad jurídica del contratante deberán seguirse los trámites del artículo 51 de esta Ley". El Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, que se deroga, dedicaba su Capítulo V, si bien constituido por un solo artículo (el 17), a la extinción de relaciones de trabajo por desaparición de la personalidad jurídica del contratante. No se olvida que dicho artículo se limitaba a disponer que el supuesto "se regirá por lo que establece el presente Real Decreto", pero se piensa que algún complemento mejoraría la claridad y seguridad jurídica.

En conclusión, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez considerado lo expuesto en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto a que se refiere la consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de diciembre de 1995

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL