Dictamen de Consejo de Estado 313/2020 de 09 de julio de 2020

Cuestión

Solicitud de indemnización que al amparo de los artículos 66 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, formula don ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de fecha 28 de mayo de 2020, con registro de entrada el día 12 de junio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la solicitud de indemnización que, al amparo de los artículos 66 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, formula don ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- En fecha 11 de julio de 2014 tuvo lugar la incoación del expediente disciplinario ...... al guardia civil don ...... . El expediente se inició por la presunta comisión de una falta muy grave tipificada en el artículo 7.7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil ("abuso de atribuciones que cause grave daño a los ciudadanos, a entidades con personalidad jurídica, a los subordinados o a la Administración", siempre que esta conducta no constituya delito). En el procedimiento se adoptó como medida cautelar el cese en funciones del interesado por un período de tres meses. El plazo máximo para la resolución del expediente quedó suspendido entre el 28 de noviembre de 2014 y el 25 de febrero de 2015, con la finalidad de recabar el preceptivo informe del Consejo Superior de la Guardia Civil, exigido por el artículo 64.2 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre.

El expediente disciplinario concluyó mediante Resolución del Director General de la Guardia Civil de fecha 7 de abril de 2015, en la que se imponía al interesado la sanción de dieciocho meses de suspensión de empleo desde el día 8 de abril de 2015 y en la que se acordaba, además, la pérdida del destino que ocupaba en el Puesto de Lugo y la imposibilidad de obtener destinos en ese mismo Puesto durante un período de dos años.

Contra esta sanción interpuso el interesado recurso de alzada, que fue estimado mediante Resolución del Ministro de Defensa de fecha 18 de septiembre de 2015. La estimación se fundaba en que la resolución sancionadora impugnada había sido notificada a don ...... una vez caducado el correspondiente expediente disciplinario.

Segundo.- Dado que el ilícito disciplinario que había dado lugar al expediente ...... no había prescrito, el 5 de enero de 2016 se acordó la incoación de un nuevo expediente ...... con el mismo objeto que el del procedimiento caducado. Este segundo expediente concluyó mediante Resolución del Director General de la Guardia Civil de fecha 15 de julio de 2016, en la que se imponía a don ...... la sanción de quince meses de suspensión de empleo, con pérdida de su destino en el Puesto de Lugo e imposibilidad de obtener nuevos destinos en el mismo Puesto por un período de dos años.

Contra esta última sanción interpuso el interesado recurso de alzada, que fue desestimado por Resolución de la Ministra de Defensa de fecha 29 de marzo de 2017. Recurrida la desestimación en vía judicial, el Tribunal Militar Central dictó Sentencia de 17 de abril de 2018, que confirmó íntegramente las resoluciones impugnadas. En el mismo sentido se pronunció la Sala Quinta del Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 14 de febrero de 2019, dictada en el recurso de casación interpuesto por el interesado.

En sus antecedentes de hecho, este pronunciamiento del Tribunal Supremo extracta el relato de hechos probados de la Sentencia del Tribunal Militar Central de fecha 17 de abril de 2018. De acuerdo con este relato, los hechos se iniciaron el día 15 de febrero de 2014, cuando el recurrente se encontraba destinado en el Puesto de Lugo de la Comandancia de la Guardia Civil de dicha provincia. En esa fecha, el guardia civil Martínez Blanco inició en el Sistema Integrado de Gestión Operativa, Análisis y Seguridad Ciudadana (SIGO) la instrucción de unas diligencias con motivo del hallazgo en las dependencias del Puesto de un sobre cerrado dirigido al recurrente y sin remite. El sobre contenía -según el relato del guardia civil- un informe con el membrete del Juzgado de Instrucción n.º 1 de Lugo, fechado el 27 de diciembre de 2011 y firmado por la Magistrada titular de dicho Juzgado. El informe habría acompañado a los recursos administrativos interpuestos en el año 2011 por dos guardias civiles frente a la resolución, en favor de otros aspirantes, de un concurso de vacantes de libre designación de la Unidad Orgánica de la Policía Judicial de la Comandancia de Lugo. Según las "gestiones practicadas" por el guardia civil Martínez Blanco, el informe se emitió a petición del abogado de los recurrentes. En él se valoraba favorablemente el desempeño profesional de los dos guardias civiles citados, que habían desarrollado labores de apoyo en varias investigaciones seguidas desde el Juzgado de Instrucción n.º 1 de Lugo. Se desprendía del informe que la Magistrada ya había mostrado ante los mandos de la Unidad Orgánica de Policía Judicial de Lugo su interés por que las vacantes fueran adjudicadas a los dos aspirantes que habían colaborado con ella. En las diligencias se afirmaba por el guardia civil actuante que, "a la vista del contenido de dicho informe, se ponen los hechos en conocimiento de la Autoridad judicial por sí los mismos pudieran ser constitutivos de una infracción penal prevista en el artículo 428 del Código Penal, u otros del mismo texto legal, fundamentando dicha exposición en los indicios que ese escrito aporta y que se podrían entender como una medida de presión, la solicitud de un favor, la propuesta o una forma de interceder por parte de la Magistrada en la adjudicación de unas vacantes que son reguladas por la normativa que rige en la Guardia civil...". Se añadía que "el actuante desconoce si tras la elaboración de dicho informe pudiese existir algún beneficio económico para la Magistrada o para los propios guardias civiles interesados".

Con posterioridad, y en el marco de las mismas diligencias abiertas por el guardia civil Martínez Blanco, este último hizo constar, en fecha 19 de febrero de 2014, que "el agente actuante mantiene una manifiesta enemistad personal con la Magistrada (...), y con el guardia civil (...) que trabaja bajo la dirección de la primera, ya que con ambos ha mantenido litigios judiciales. Que en ningún caso el agente actuante intervendrá en diligencias de investigación relacionadas con los hechos descritos ya que motivos legales y de ética profesional se lo impiden, pero sí tiene la obligación irrenunciable por Ley de poner en conocimiento de las autoridades competentes hechos que presuntamente pudieran ser constitutivos de infracción penal de los que pudiera tener conocimiento por distintos medios".

El expediente abierto dio lugar a las correspondientes actuaciones judiciales, que fueron archivadas por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Contra este archivo, el guardia civil Martínez Blanco interpuso recurso de queja, que fue desestimado mediante Auto de 2 de septiembre de 2014. En este auto se afirmaba que el recurrente había puesto de relieve "su manifiesta enemistad personal con la Magistrada (...) lo que debe tomarse en consideración, según el informe emitido el día 10 de mayo de 2014 por el Teniente con TIP NUM005, "a la hora de determinar si, en su calidad de funcionario público, el Guardia Civil (...) pudiera estar faltando a la verdad cuando omite que ya había tenido conocimiento y acceso a ese escrito años atrás -se refiere al escrito firmado por la referida magistrada el día 27 de diciembre de 2011 sobre valoración de actuación de funcionarios de policía judicial- considerando el instructor -el teniente de la Guardia Civil- que el hecho de ponerlo ahora nuevamente en circulación parece obedecer más bien a otro tipo de intereses que a su pretendido afán de colaboración con la Administración de Justicia". En consecuencia, parece que el Guardia Civil (...), en sus funciones de policía judicial conforme al artículo 283, 4.º de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, podría haber infringido el deber de imparcialidad que le imponen el artículo 5.1 b) de la Ley Orgánica reguladora de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad en relación con los artículos 1, 4 y 8 del RD769/1987. En consecuencia, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 35 y de acuerdo con lo establecido en el artículo 35 d) de la citada Ley Orgánica, del artículo 17 del Real Decreto 769/1987, de 19 de junio sobre regulación de la Policía Judicial, y de lo determinado en el artículo 298 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, procede instar la apertura del correspondiente expediente disciplinario contra el agente referido (...) destinado en el puesto de Lugo, para exigir, en su caso, las responsabilidades a que hubiere lugar a tenor del artículo 5.6 de la antedicha Ley de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. A estos efectos, se dirigirá oficio al General Jefe de la Comandancia de la Guardia Civil de Galicia con testimonio de las presentes actuaciones".

De acuerdo con el relato de hechos probados, de las circunstancias descritas se hicieron eco ampliamente tanto la prensa como las redes sociales.

En lo que respecta a la conformidad a Derecho de la sanción impuesta al recurrente, la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo afirmaba lo siguiente en su fundamento jurídico segundo:

"El recurrente ha sido sancionado por ser autor de una falta muy grave del artículo 7.7 de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, que establece: que es falta muy grave, "el abuso de atribuciones que cause grave daño a los ciudadanos, a entidades con personalidad jurídica, a los subordinados o a la administración". Pues bien, en los hechos declarados probados se describe una conducta que se subsume perfectamente en el indicado tipo disciplinario. En efecto, pues el recurrente haciendo uso de las atribuciones de su cargo y queriendo que su actuación apareciese como una actuación de la Guardia Civil de Lugo, abusó de las mismas, pues en realidad su finalidad no era un asunto del servicio sino un asunto puramente particular; en dicho atestado del guardia civil recurrente expresamente se dice que "se ponen los hechos en conocimiento de la Autoridad judicial por si los mismos pudieran ser constitutivos de una infracción penal prevista en el artículo 428 del Código Penal, u otros del mismo texto legal"; incluso añade que el "actuante desconoce si tras la elaboración de dicho informe pudiese existir algún beneficio económico para la magistrada o para los propios guardias civiles interesados". Aparece clara la intención de realizar un atestado en el que pretende dar una apariencia delictiva a los hechos que relata. No hay duda, pues, del abuso de las atribuciones de su cargo con las que ha actuado el recurrente.

Por otra parte, también concurre el otro elemento típico de la infracción disciplinaria aplicada, pues con su conducta abusiva el recurrente ha causado un grave daño a los ciudadanos y a la administración. En efecto, se ha causado ese grave daño a la magistrada citada, a la Administración de Justicia y a la Guardia Civil; el tipo disciplinario no exige publicidad, pero es que, además, lo ocurrido tuvo repercusión tanto en la prensa como en las redes sociales, conforme recogen los hechos probados de la resolución recurrida".

A continuación, en su fundamento jurídico tercero, la misma sentencia razonaba que la incoación de un segundo expediente disciplinario tras la anulación de la sanción por haber sido impuesta en un expediente caducado resultaba conforme a Derecho y no incurría -como mantenía el recurrente- en una vulneración del principio non bis in idem.

En consecuencia, la sentencia desestimaba el recurso de casación y confirmaba la sanción de suspensión de empleo impuesta al interesado en el expediente ...... .

Tercero.- El 27 de mayo de 2019, don ...... presentó en el Puesto de la Guardia Civil de Lugo un escrito en el que solicitaba que se llevase a cabo la compensación parcial de la sanción de suspensión de empleo por quince meses impuesta en el expediente ...... mediante el abono del tiempo que ya había pasado en suspensión de empleo en cumplimiento de la sanción impuesta en el expediente ...... , posteriormente anulada por haber caducado el procedimiento.

Cuarto.- En fecha 19 de junio de 2019, don ...... presentó un segundo escrito en el que, mediante otrosí, añadía a su solicitud anterior una petición de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial. Señalaba que, además de tenerse en cuenta el tiempo de suspensión de empleo cumplido en virtud de la sanción impuesta en el expediente ...... (ocho meses y tres días), también tenía que considerarse a efectos de compensación de la sanción finalmente impuesta el tiempo de "suspensión de funciones" que cumplió, con carácter cautelar, durante la tramitación de ese mismo expediente disciplinario ...... (tres meses). Considerando ambos períodos conjuntamente (once meses y tres días), la compensación correspondiente daría lugar a que el tiempo de sanción de suspensión de empleo impuesta en el expediente ...... pasase a ser de tres meses y tres días. Dado que esta sanción de suspensión de empleo tendría una duración inferior a seis meses y, en virtud de lo establecido en el artículo 13.4 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, no habría sido nunca posible acordar el cese en el destino que el reclamante ocupaba en el Puesto de la Guardia Civil de Lugo.

Aducía el interesado que la pérdida de este destino le había ocasionado un daño moral para sí y para su familia, por el cual solicitaba ser indemnizado con la cantidad de 120.000 euros.

Quinto.- Incoado el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial y notificada dicha incoación al interesado, este presento escrito de recusación del instructor del expediente en fecha 3 de septiembre de 2019, en el que aducía la dependencia jerárquica del instructor con respecto del Coronel Jefe de la Comandancia de Lugo, autor del parte disciplinario que originó los expedientes ...... y ...... .

El 4 de septiembre de 2019, el Coronel Jefe de la Comandancia de Lugo dictó resolución en la que desestimaba el incidente de recusación planteado, por no concurrir motivo alguno de los contemplados en los artículos 23 y 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Sexto.- Al expediente de responsabilidad patrimonial se incorporaron los siguientes documentos:

- Copia de la resolución de suspensión del plazo de tramitación del expediente ...... . - Copia de la Resolución del Director General de la Guardia Civil de 7 de abril de 2015, recaída en el expediente disciplinario por falta muy grave ...... , así como del informe emitido en el procedimiento por la Asesoría Jurídica de la Guardia Civil.

- Copia de la Resolución del Ministro de Defensa de fecha 18 de septiembre de 2015 por la que se estimó el recurso de alzada interpuesto por el interesado contra la sanción impuesta en el expediente ...... , así como del informe emitido en el procedimiento de recurso por la Asesoría Jurídica General de la Defensa.

- Copia de la Resolución del Director General de la Guardia Civil de fecha 15 de julio de 2016, recaída en el expediente disciplinario por falta muy grave en el informe emitido en el procedimiento por la Asesoría Jurídica de la Guardia Civil.

- Copia de la Resolución del Ministro de Defensa de fecha 29 de marzo de 2017, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por el interesado contra la sanción impuesta en el expediente ...... , así como del informe emitido en el procedimiento de recurso por la Asesoría Jurídica General de la Defensa.

- Copia de la notificación al interesado del procedimiento de responsabilidad patrimonial, en la que se informa al reclamante de que le corresponde demostrar la efectiva producción de los daños cuya reparación se pretende, la especificación de las lesiones producidas y su relación causal con el funcionamiento del servicio, la evaluación económica de la responsabilidad y el momento en el que efectivamente se produjo la lesión.

- Copia parcial de la Hoja de Servicios del guardia civil Martínez Blanco, en la que consta el íntegro cumplimiento de la sanción impuesta tras la tramitación del expediente ...... pero no, en cambio, sanción alguna derivada del expediente caducado ...... ni referencia alguna a dicho expediente disciplinario.

- Informes del Servicio de Régimen Disciplinario del Mando de Personal de la Guardia Civil, de fechas 3 y 11 de septiembre de 2019. En tales informes se hacía constar la cronología de los expedientes disciplinarios ...... y ...... tramitados al interesado. Además, en lo que hace a la resolución sancionadora recaída en el último de ellos, se ponía de manifiesto que había sido recurrida por el interesado en vía administrativa y judicial, hasta devenir firme tras la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2019, desestimatoria del recurso de casación n.º 201/67/2018.

- Informe del Servicio de Retribuciones de la Dirección General de la Guardia Civil de fecha 18 de septiembre de 2019. En este informe se hacía constar que durante el tiempo en el que el guardia civil Martínez Blanco se mantuvo en situación de suspensión de empleo, como consecuencia de la resolución dictada en el expediente disciplinario ...... , le fueron detraídos los emolumentos correspondientes a las nóminas de abril a noviembre de 2015. Dichos haberes -que ascendían a un total de 9.787,81 euros brutos- le fueron reintegrados en la nómina del mes de diciembre de 2015.

- Copia de la Resolución del Director General de la Guardia Civil de 6 de agosto de 2019, por la que se inadmitían las solicitudes presentadas por el interesado en fechas 27 de mayo y 19 de junio de 2019, en las que se pretendía la compensación de los ocho meses y tres días de suspensión de empleo y de los tres meses de cese cautelar derivados del expediente ...... . La inadmisión se acordaba por los fundamentos expuestos en el correspondiente informe de la Asesoría Jurídica de la Guardia Civil de fecha 19 de julio de 2019. Séptimo.- Concedido el preceptivo trámite de audiencia, el 18 de octubre de 2019 el interesado presentó escrito de alegaciones en el que reiteraba las pretensiones y fundamentos expuestos en su reclamación inicial. Además, solicitaba, a efectos probatorios, que compareciese en el procedimiento de responsabilidad patrimonial el instructor del expediente disciplinario ...... , con la finalidad de que aclarase los motivos por los que se le comunicó al interesado la propuesta de resolución de ese expediente sin contar con el informe del Consejo Consultivo de la Guardia Civil; que se incluyesen en el procedimiento de responsabilidad patrimonial los motivos por los que se paralizó el referido expediente disciplinario ...... ; y, por último, que compareciese "el Oficial responsable de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Defensa" para explicar los motivos del retraso en la comunicación de la declaración de caducidad del expediente disciplinario.

Octavo.- Con fecha 11 de noviembre de 2019, el instructor del expediente formuló propuesta de resolución en sentido desestimatorio.

La propuesta destacaba que el interesado no había identificado con claridad los perjuicios morales por los cuales reclama ni las actuaciones administrativas causalmente anudadas a tales perjuicios, a pesar de haber sido requerido para concretar sus pretensiones por el propio instructor al notificársele la incoación del procedimiento. Además, y a pesar de haber tenido la oportunidad de presentar o solicitar la práctica de cuantas pruebas hubiera considerado pertinentes para sustentar su reclamación con anterioridad, el interesado demoró la proposición de prueba hasta la presentación de su escrito de alegaciones en el trámite de audiencia, "cuando la fase probatoria del expediente ha finalizado (...), motivo por el cual el instructor no entra a valorar la procedencia de las mismas".

Aunque la propuesta consideraba que el reclamante no había determinado con claridad los daños por los que reclama, el instructor llevaba a cabo un análisis de los perjuicios eventualmente derivados de la tramitación de cada uno de los dos expedientes disciplinarios por falta muy grave de los que trae causa el procedimiento de responsabilidad patrimonial. En lo que hace al expediente ...... , la propuesta de resolución afirmaba que no existió -como parece sostener el interesado- una dilación injustificada y negligente en la tramitación del procedimiento, cuyo plazo máximo de resolución fue suspendido en varias ocasiones por motivos amparados en la ley y cuya caducidad se produjo tan solo dos días antes de la notificación al interesado de la correspondiente resolución sancionadora, más tarde anulada. Como consecuencia de esta anulación, el interesado fue repuesto en todos sus derechos económicos y profesionales. En lo que respecta a los tres meses en los que, con carácter cautelar, se acordó su cese en funciones, la propuesta subrayaba que ello no tuvo otro efecto que el de apartar temporalmente al encartado de las tareas que tenía encomendadas, a diferencia de lo que sucede en la situación administrativa de suspensión de funciones que sí conlleva efectos de índole económica y profesional. Sin embargo, en el caso del expediente disciplinario ...... no se acordó como medida cautelar ni la suspensión de funciones ni el cese en el destino, sino tan solo el cese en funciones.

En lo que respecta al expediente disciplinario ...... , en él se impuso a don ...... una sanción de suspensión de empleo por falta muy grave cuya legalidad fue confirmada en vía judicial y que es firme a todos los efectos. Se trata, por tanto, de una sanción cuyo cumplimiento tiene el interesado el deber jurídico de soportar.

Finalmente, el instructor destacaba la falta de efectividad del daño moral alegado, y cuya indemnización se solicita sin esfuerzo alguno por identificar y cuantificar los perjuicios cuya reparación se reclama.

En síntesis, la propuesta de resolución concluía que el reclamante no había identificado ni acreditado daño alguno imputable a la Administración que no tuviera el deber jurídico de soportar y que no haya sido ya objeto de reparación.

Noveno.- En un sentido similar al expresado en la propuesta de resolución se pronunciaron sendos informes de la Asesoría Jurídica de la Guardia Civil (30 de diciembre de 2019) y de la Asesoría Jurídica General de la Defensa (26 de marzo de 2020). Décimo.- El 27 de mayo de 2020, el Subdirector General de Recursos e Información Administrativa incorporó extracto del expediente y, el día 28 siguiente, acordó suspender el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial. En el extracto incorporado se señalaba que en el procedimiento había emitido informe la Intervención General de la Defensa, si bien este documento no obra en el expediente.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta un expediente sobre la reclamación formulada con fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial por el guardia civil don ...... . El reclamante solicita la indemnización de los daños y perjuicios derivados de la incoación y tramitación de sendos procedimientos disciplinarios, así como del cumplimiento de las sanciones que, en virtud de tales expedientes, se le impusieron.

Este Consejo emite el presente dictamen, de solicitud preceptiva, con fundamento en lo establecido en el artículo 22.13 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II. La reclamación ha sido interpuesta dentro del plazo de un año contemplado por el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, ha de tenerse en cuenta la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de fecha 14 de febrero de 2019, por la que se confirmó definitivamente la sanción de suspensión de empleo por un período de quince meses impuesta al interesado. Dado que don ...... interpuso su reclamación de responsabilidad patrimonial el 19 de junio de 2019, no había transcurrido el plazo de un año que establece la ley.

III. Habiendo sido la reclamación interpuesta en plazo y por interesado legitimado para ello, procede examinar el fondo del asunto, debiendo analizarse si las actuaciones administrativas que se siguieron en relación con el reclamante dieron lugar a algún perjuicio imputable a la Administración que aquel no tuviera el deber jurídico de soportar.

Cabe advertir, como subraya la propuesta de resolución, que el interesado no determina con nitidez los daños cuya reparación solicita y su precisa vinculación causal con el funcionamiento de la Administración. De la lectura conjunta de su escrito de reclamación inicial y de las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia parece desprenderse que lo que el reclamante solicita es la indemnización de los daños morales derivados del cumplimiento íntegro de una sanción de suspensión de empleo que después se anuló por haberse dictado en un expediente ya caducado (1); así como del cumplimiento posterior -y también íntegro- de otra sanción de suspensión de empleo impuesta en el segundo expediente que se le incoó por los mismos hechos (2). En ambos casos la sanción llevó aparejada la pérdida del destino que el interesado ocupaba.

1) En lo que respecta al primero de los procedimientos disciplinarios incoados (expediente ...... ), considera el Consejo de Estado que el reclamante no ha sufrido perjuicio alguno que no haya sido ya objeto de la correspondiente reparación. El expediente fue incoado por la presunta comisión de una falta muy grave tipificada en el artículo 7.7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil -"abuso de atribuciones que cause grave daño a los ciudadanos, a entidades con personalidad jurídica, a los subordinados o a la Administración"-. Durante su tramitación, el expediente fue suspendido para la solicitud de un informe preceptivo, de acuerdo con lo establecido en la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Cuando se notificó al interesado la correspondiente sanción de suspensión de empleo, hacía dos días que el expediente había caducado, razón por la cual el acto administrativo sancionador fue anulado en vía de recurso.

Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que, "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización" (artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuyo tenor coincide casi literalmente con el del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Por el contrario, es preciso que concurran los requisitos legalmente exigidos para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Entre ellos se encuentra la efectividad del daño, que no concurrirá en aquellos casos en los que el perjuicio haya sido ya reparado a través de un cauce distinto.

Esto último es lo que sucede en relación con la anulación de la sanción de suspensión de empleo, con pérdida del destino, impuesta al ahora reclamante en el primero de los expedientes disciplinarios tramitados. Tras anularse esa sanción en vía administrativa mediante Resolución del Ministro de Defensa de fecha 18 de septiembre de 2015, se abonaron al interesado todas las retribuciones dejadas de percibir, se tuvo en cuenta el tiempo de cumplimiento de la sanción a todos los efectos (tiempo de servicios, antigüedad y derechos de Seguridad Social) y fue repuesto en su destino y en el orden que le correspondía en el escalafón. En lo que hace a los tres meses en los que, durante la tramitación del procedimiento, cesó en sus funciones, el interesado no sufrió merma alguna en sus derechos retributivos o de carrera profesional, ya que en el expediente se acordó como medida cautelar tan solo el cese en funciones, y no el pase a la situación administrativa de suspensión de funciones ni la pérdida del destino. El artículo 54 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, diferencia estas medidas cautelares en sus dos primeros apartados:

"1. Cuando el procedimiento se tramite por la comisión de falta grave, y si la naturaleza y circunstancias de ésta exigiesen una acción inmediata para mantener la disciplina o evitar perjuicio al servicio, la autoridad que hubiera acordado la incoación del expediente podrá disponer el cese del expedientado en todas o en algunas de sus funciones habituales por un período máximo de tres meses, computando, en su caso, el tiempo de cese que hubiera cumplido por determinación de sus Jefes directos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24. 2. Cuando el procedimiento se tramite por la comisión de falta muy grave, y si la naturaleza y circunstancias de ésta exigiesen una acción inmediata para mantener la disciplina o evitar perjuicio al servicio, el Director General de la Policía y de la Guardia Civil, previo informe del asesor jurídico, podrá, además de acordar el cese de funciones previsto en el apartado anterior, proponer el pase del interesado a la situación de suspenso de funciones y el cese en el destino".

La medida cautelar adoptada en el primero de los expedientes disciplinarios incoados fue el cese en funciones, contemplado en el artículo 54.1 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, que no lleva aparejado privación de haberes alguna ni consecuencias jurídicas a efectos de la carrera profesional. Por tanto, de la tramitación y resolución del expediente ...... no se siguieron para el interesado perjuicios patrimoniales o profesionales que no hayan sido ya objeto de reparación.

En cuanto a los daños morales derivados de este mismo expediente -en los cuales parece centrarse la reclamación planteada-, han quedado también plenamente reparados. La jurisprudencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo ha venido reiterando que, en estos casos, el daño moral "queda reparado cuando los Tribunales anulan la sanción que pretendidamente lo causó. Y ello no sólo por el procedimiento anulatorio, sino también porque reponen al sancionado en la situación jurídica y económica anterior" (Sentencia de 3 de noviembre de 2010, recurso n.º 73/2010, y las que en ella se citan). Esto último resulta predicable, asimismo, cuando la anulación del acto tiene lugar en vía administrativa. En esta línea se viene pronunciando también reiteradamente la doctrina del Consejo de Estado, de acuerdo con la cual los daños morales derivados de la anulación quedan reparados por medio de la propia anulación y de la cancelación de la sanción en el expediente personal del interesado (por todos, dictámenes números 137/2012, de 29 de marzo, 781/2015, de 1 de octubre, y 604/2017, de 21 de septiembre).

2) Tras la anulación de la sanción mediante Resolución del Ministro de Defensa de fecha 18 de septiembre de 2015, se produjo la incoación al interesado de un segundo expediente disciplinario por los mismos hechos (expediente ...... ), que concluyó con una nueva sanción de suspensión del empleo por quince meses. Esta sanción, que llevaba aparejada la pérdida del destino, fue íntegramente cumplida por el reclamante.

Ha de subrayarse que don ...... tenía el deber jurídico de soportar la apertura de un segundo procedimiento disciplinario, en tanto la anulación de la primera de las sanciones impuestas lo había sido por caducidad del expediente y no había prescrito aún la falta muy grave que se le imputaba. Así se desprende del artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, conforme al cual "la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción". La conformidad a Derecho de la apertura del segundo expediente disciplinario fue, además, expresamente confirmada por la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2019, por la que se desestimó el recurso de casación interpuesto por el interesado (y copia de la cual habría sido conveniente incorporar a este expediente de responsabilidad patrimonial). Frente a lo argumentado por el recurrente, la sentencia citada concluyó que la incoación de un nuevo expediente disciplinario no había vulnerado el principio non bis in idem.

El interesado tenía también el deber jurídico de soportar la sanción que se le impuso en este segundo expediente disciplinario, tal y como se desprende tanto de la resolución sancionadora como de las posteriores resoluciones administrativas y judiciales que confirmaron la legalidad de la sanción impuesta. En este sentido, la Sentencia de la Sala Quinta del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2019, más arriba citada, razona en su fundamento jurídico segundo que la conducta del guardia civil sancionado integraba los elementos del tipo disciplinario contemplado en el artículo 7.7 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil. El interesado cometió la falta muy grave que se le imputaba, puesto que, de acuerdo con la sentencia, "no hay duda (...) del abuso de las atribuciones de su cargo con las que ha actuado el recurrente" y "con su conducta abusiva el recurrente ha causado un grave daño a los ciudadanos y a la administración". Esto último no solamente impide calificar como antijurídico el ejercicio de la potestad disciplinaria en este caso, sino que evidencia que, con su actuación, el interesado rompió el nexo causal que ha de existir entre la actividad administrativa y los perjuicios cuya indemnización se pretende para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.

El reclamante parece considerar que no tenía el deber jurídico de soportar el cumplimiento íntegro de una sanción de suspensión de empleo por período de quince meses y con pérdida del destino, por cuanto entiende que parte de ese período debía haberse compensado con los ocho meses y tres días que ya permaneció suspendido de empleo en cumplimiento de la sanción recaída en el expediente ...... , y con los tres meses que, con carácter cautelar, permaneció cesado en funciones durante la tramitación de ese mismo expediente. A juicio del reclamante, la compensación de estos períodos daría lugar a una sanción de suspensión de empleo de tres meses y tres días. Dado que el artículo 13.4 de la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, solo permite aparejar el cese en el destino a la sanción de suspensión de empleo cuando la duración de la sanción es superior a seis meses, el recurrente considera que ha soportado un efecto sancionador (la privación de su destino) más grave de lo debido.

A este respecto, entiende el Consejo de Estado que el reclamante tenía el deber jurídico de soportar el cumplimiento íntegro de la sanción de suspensión de empleo por quince meses, así como la pérdida del destino. En lo que hace a la pretensión relativa a la compensación de los ocho meses y tres días, ha de reiterarse que los efectos patrimoniales, profesionales y morales correspondientes a ese período ya fueron objeto de reparación. En cuanto a la compensación del período de tres meses de cese de funciones, ha de insistirse, en línea con la propuesta de resolución, que dicho cese es una medida cautelar distinta -y menos gravosa para el encartado- que el pase a la situación suspensión de funciones, y que el ordenamiento no prevé la compensación de las sanciones de suspensión de empleo con el tiempo de cese de funciones acordado cautelarmente ni en el mismo expediente ni -menos aún- en otro distinto. En cualquier caso, la solicitud de la compensación de los períodos mencionados por el reclamante fue inadmitida por resolución del Director General de la Guardia Civil, sin que conste en el expediente que el reclamante haya impugnado la referida inadmisión. Debiendo presumirse la conformidad a Derecho de esa inadmisión, el interesado tenía el deber jurídico de soportar la pérdida del destino, aparejada a la correspondiente sanción de suspensión de empleo por quince meses impuesta en el expediente ...... .

En consecuencia, ha de concluirse que el interesado no ha sufrido perjuicio alguno imputable a la Administración que no tuviera el deber jurídico de soportar y que no haya sido ya objeto de reparación. Al no concurrir en el presente caso los requisitos imprescindibles para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, la reclamación sometida a consulta ha de ser desestimada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación sometida a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de julio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.