Dictamen de Consejo de Estado 3176/2004 de 03 de marzo de 2005

Cuestión

Expediente de declaración de nulidad de pleno derecho formulada por ...... en su propio nombre y en la Comunidad de Herederos de ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de marzo de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 19 de noviembre de 2004 (registro de entrada del día 3 de diciembre), ha examinado el expediente relativo a la solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho formulada por ...... (en nombre y representación de los herederos de ...... ), contra el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Burgos, de 26 de febrero de 2003, por el que se determinó el justiprecio de las fincas 21 y 23 de las afectadas por el Proyecto de Ampliación del Cementerio de San José.

De antecedentes resulta:

Primero.- El 9 de junio de 2004 ...... , en nombre y representación de los herederos de ...... , presenta un escrito a fin de que se incoe expediente de revisión de oficio del Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos de 26 de febrero de 2003, en virtud del cual se determinaba el justiprecio de las fincas número 21 y 23 de las afectadas por el Proyecto de Ampliación del Cementerio Municipal de San José, se declare su nulidad de pleno derecho y se proceda a valorar las fincas conforme a la clasificación urbanística de suelo urbanizable.

Considera que las fincas se han valorado como suelo rústico o no urbanizable y, en atención a la normativa de la Ley 6/1998, de 13 de abril, deben valorarse como suelo urbanizable, por lo que es necesario que el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa cuente con un vocal técnico con la titulación adecuada para informar sobre el valor de la finca en cuanto se trata de suelo urbanizable.

Indica que en los expedientes relativos a algunas parcelas recayeron decisiones idénticas en la propia sesión del Jurado de 26 de febrero de 2003 y en la de 17 de junio de 2003. Los titulares de esas parcelas formularon los oportunos recursos de reposición y en la resolución de uno de ellos (el relativo a la finca 16, que acompaña al escrito presentado) se expresa, en el fundamento de derecho relativo a la valoración de la finca, que resulta esencial determinar si la finca debe valorarse conforme a la calificación que tiene de rústica o como urbanizable. Señala que es conocida la discusión doctrinal y jurisprudencial existente acerca del tema de la valoración de las fincas expropiadas destinadas a sistemas generales. En el presente caso es innegable que se trata de una infraestructura de interés municipal (ampliación del cementerio municipal de Burgos). Por ello, la finca debiera haberse valorado como si fuera urbanizable. Las más recientes sentencias del Tribunal Supremo sobre la cuestión así lo establecen. La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2002 dice: "A este respecto la doctrina jurisprudencial recaída al efecto es concluyente: en virtud del principio de equitativa distribución de beneficios y cargas del planeamiento (...) y a pesar de estar calificado como no urbanizable el suelo de uso dotacional o para sistemas generales, su valoración, a efectos de ejecutar éstos por el sistema de expropiación, debe hacerse como si de suelo urbanizable se tratase, razón por la que el justiprecio del suelo ha de atender a la finalidad urbanística del mismo, por lo que no cabe valorar como no urbanizable aquel cuyo destino es ser urbanizable". Añade la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de Burgos que la finca debería haberse valorado como urbanizable. Tal conclusión afectaría a la propia composición del Jurado de Expropiación Forzosa, al no existir vocal técnico con la titulación adecuada que pueda informar sobre el valor de la finca como urbanizable. Concluye estimando parcialmente el recurso y decretando la nulidad de actuaciones a fin de que el Jurado nuevamente, en primera instancia y con la composición adecuada, pueda pronunciarse sobre la valoración de la finca.

Segundo.- El 2 de julio de 2004 informa el Abogado del Estado en Burgos que el Jurado Provincial de Expropiación de Burgos es incompetente para resolver sobre la solicitud formulada por ...... en virtud de lo dispuesto por la disposición adicional decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). Será competente el Ministro de Administraciones Públicas, órgano del que en última instancia depende el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa y al que debe remitirse la solicitud con el expediente administrativo. Todo ello deberá ponerse en conocimiento del interesado.

El 6 de julio de 2004 se remite el expediente al Ministro de Administraciones Públicas por el Jurado Provincial de Expropiación de Burgos. Figuran en él, entre otros, los siguientes documentos y actuaciones:

- El Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Burgos por el que se fija el justiprecio de las fincas afectadas por la ejecución de las obras del Proyecto de Ampliación del Cementerio Municipal de Burgos nº 21 en 37.049,2 euros y nº 23 en 47.317,19 euros.

- Los informes de valoración relativos a las referidas fincas elaborados por el Ingeniero Agrónomo ...... .

- Las hojas de aprecio de los titulares de las fincas referidas. Se indica que la valoración no debe ser la de suelo rústico sino la de terrenos para una dotación en el entorno urbano de Burgos.

- Un escrito de 27 de mayo de 2002 de ...... en el que indica su desacuerdo con las valoraciones realizadas por el Ingeniero Agrónomo ...... por encargo del Ayuntamiento de Burgos en las que se considera el suelo como no urbanizable (rústico), siendo terrenos de expansión del casco urbano que antes o después hubiesen sido suelo urbano o urbanizable.

Tercero.- El 22 de septiembre de 2004 el Jefe de la División de Recursos y Relaciones con los Tribunales del Ministerio de Administraciones Públicas solicita del Jefe del Servicio Jurídico del Departamento que informe sobre si el Jurado debe resolver, antes de trasladar el expediente de revisión al Ministerio de Administraciones Públicas, sobre la incoación del oportuno procedimiento, acompañando posteriormente la propuesta de resolución que estime fundada en derecho, a la vista de los antecedentes del procedimiento expropiatorio y previa audiencia de la Administración expropiante, y si, a tenor del dictamen del Consejo de Estado 1.626/2003, corresponde al Jurado resolver.

El 19 de octubre de 2004 informa el Abogado del Estado que compete al Ministerio de Administraciones Públicas incoar el procedimiento, instruirlo y resolverlo. Comparte el criterio del Abogado del Estado en Burgos en su informe de 2 de julio de 2004. El criterio de la disposición adicional decimosexta de la LOFAGE es que corresponde resolver al superior jerárquico del órgano que dictó el acto. El dictamen 1.626/2003 del Consejo de Estado no es concluyente puesto que no hay en él un pronunciamiento expreso sobre el problema de la competencia.

Cuarto.- El órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria. Indica que de las alegaciones formuladas por el interesado parece desprenderse que el mantenimiento del Acuerdo impugnado en su plena eficacia sería determinante de una clara desigualdad, con respecto a los propietarios que recurrieron y obtuvieron en vía administrativa la revisión del justiprecio. Debe considerarse, sin embargo, que el interesado recibió el mismo trato en la valoración de sus fincas que los restantes propietarios, si bien algunos de éstos recurrieron en vía administrativa en tanto que el interesado se allanó a lo resuelto por el Jurado en primera instancia. La valoración se hizo sobre la base de un criterio equivocado, error que se reconoció en la resolución del recurso. La nulidad de lo actuado se declaró con el fin de aplicar correctamente el criterio de valoración, incorporando al efecto un nuevo vocal técnico. Aunque es evidente que los propietarios recurrentes tuvieron opción a una nueva valoración, la diferencia que de ello se sigue para el interesado ha sido consecuencia de su propia actuación -o pasividad-, por lo que no se aprecia ninguna discriminación susceptible de amparo constitucional. Por otra parte, el vicio de procedimiento que podría invocarse por la composición indebida del Jurado no es suficiente para sustentar la pretensión de nulidad de pleno derecho. El Consejo de Estado viene señalando que los términos del apartado 1.e) del artículo 62 de la Ley 30/1992 requieren que se haya prescindido por entero, de un modo manifiesto y terminante, de las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados. El Jurado que dictó el Acuerdo cuya nulidad se pretende estuvo correctamente constituido, pues el vocal técnico incorporado a sus deliberaciones era el que se estimó adecuado al criterio de valoración aplicado.

Quinto.- El 16 de noviembre de 2004 informa el Abogado del Estado del Ministerio de Administraciones Públicas. Estima que la propuesta de resolución es ajustada a derecho, si bien debe corregirse un error material.

Sexto.- Se formula una nueva propuesta de resolución desestimatoria de acuerdo con lo indicado en el informe anterior.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

I. El Consejo de Estado emite dictamen de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22.10 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El expediente sometido a consulta se refiere a la declaración de nulidad instada por ...... , en nombre y representación de los herederos de ...... , del Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Burgos, de 26 de febrero de 2003, por el que se determinó el justiprecio de las fincas 21 y 23 de las afectadas por el Proyecto de Ampliación del Cementerio de San José.

II.- La primera cuestión planteada en el presente expediente es la relativa a la competencia para resolver una solicitud de declaración de nulidad de un Acuerdo de un Jurado Provincial de Expropiación.

1. La propuesta de resolución y los informes del Abogado del Estado en Burgos y del Abogado del Estado del Ministerio de Administraciones Públicas consideran que dicha competencia corresponde a ese Departamento a tenor de la disposición adicional decimosexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que viene a recoger el principio rector en esta materia con arreglo al cual la competencia para resolver no corresponde al órgano administrativo autor del acto que es objeto de revisión sino al superior jerárquico. La cuestión se ha suscitado a la vista de un dictamen del Consejo de Estado, el 1.626/2003, de 26 de junio de 2003, relativo a un expediente de revisión de oficio incoado por el Jurado Territorial de Expropiación de Madrid, que era quien formulaba la propuesta de resolución, y remitido al Consejo de Estado por la Presidencia de la Comunidad de Madrid.

En tal dictamen el Consejo de Estado sólo se pronunciaba sobre la procedencia de la declaración de nulidad sin hacer consideración alguna sobre la competencia del Jurado Territorial de Expropiación de Madrid, órgano regulado por la Ley 9/2001, de 17 de julio, y por el Decreto 71/1997, de 12 de junio, de la Comunidad de Madrid. Según el artículo 240 de dicha Ley, el Jurado Territorial de Expropiación es un órgano de la Administración de la Comunidad de Madrid especializado en materia de expropiación forzosa, que está adscrito a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística, si bien actúa en el cumplimiento de sus funciones con plena autonomía funcional, cuando la Administración expropiante sea la Comunidad de Madrid o uno de los municipios de la misma.

El Consejo de Estado, en otro dictamen, el 2.253/2003, de 4 de septiembre de 2003, examinó una solicitud de declaración de nulidad de todas las actuaciones y acuerdos adoptados por el Jurado Provincial de Expropiación de Madrid, por defecto en su composición, tramitado por el Ministerio de Administraciones Públicas que formulaba la propuesta de resolución y en el que tampoco se hacía pronunciamiento alguno sobre la competencia de dicho Departamento.

2. Para el examen de la cuestión es preciso partir de la especial configuración de los Jurados de Expropiación y del régimen impugnatorio de sus actos. El dictamen 2.562/99, de 4 de noviembre de 1999, relativo a una consulta sobre las reclamaciones de intereses de demora en la fijación del justiprecio, cuando los Jurados Provinciales de Expropiación sobrepasasen el plazo legal establecido, recordaba la Memoria del Consejo de Estado de 1989 en cuanto advirtió que los Jurados de Expropiación son órganos administrativos desconcentrados y carentes de personalidad jurídica; se constituyen en cada capital de provincia y forman parte de él personas de distinta procedencia (artículo 32 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954), según requiere la naturaleza propia de su función que, dirimiendo las discrepancias entre expropiante y expropiado, consiste en decidir ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación (artículo 34 LEF).

La formal incardinación de tales órganos en la Administración del Estado comporta que sus resoluciones sean verdaderos actos administrativos, pero no diluye la peculiaridad de su concepción ni sus perfiles de imparcialidad e independencia, exigidos por la propia función y reflejados en su ubicación marginal respecto de la ordenación jerárquica de los órganos administrativos. Ello es consecuencia de su singularidad orgánica y funcional.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo también ha subrayado la especial naturaleza de los Jurados de Expropiación (que ha llegado a calificarse de "cuasijurisdiccional") por ser órganos en los que, como destacaba la propia exposición de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, se componen las dos funciones, pericial y judicial. Se consideran órganos administrativos comprendidos en la Administración del Estado pero desvinculados de la ordinaria organización jerárquica de la Administración (Sentencias de 5 de octubre de 1979 y de 10 de febrero de 1989), siendo sus decisiones caracterizadas por las notas de imparcialidad y objetividad.

Los acuerdos o resoluciones de los Jurados de Expropiación son actos administrativos que gozan de la presunción de veracidad y acierto derivada, según la Sentencia de 14 de julio de 1995, de su variada composición, de la formación jurídica y técnica de sus miembros y de la permanencia y especialización de la función, exigida para asegurar la independencia y objetividad de su actuación.

La Ley de Expropiación Forzosa en su artículo 35.2 prescribe que la resolución del Jurado de Expropiación se notificará a la Administración y al propietario, ultimará la vía administrativa y contra la misma procederá tan sólo el recurso contencioso-administrativo, posibilidad de recurso reconocida también en el artículo 126 de la misma Ley.

La exclusión de la jerarquía administrativa de los Jurados de Expropiación y la procedencia del recurso contencioso-administrativo contra sus acuerdos que ponen fin a la vía administrativa ha sido subrayada por la jurisprudencia. Con la Ley de 27 de diciembre de 1956 de la jurisdicción contencioso-administrativa se exigió la previa interposición del recurso de reposición ante el propio Jurado, si bien posteriormente, se flexibilizó tal exigencia que, tras las Leyes 29/1998 y 4/1999, ya no plantea problemas por el carácter potestativo de tal recurso.

Aun cuando las vías impugnatorias ordinarias de los acuerdos de los Jurados de Expropiación Forzosa hayan sido el recurso de reposición en vía administrativa y el recurso contencioso-administrativo, también es posible utilizar otras vías. Así, los acuerdos firmes pueden ser impugnados mediante el recurso extraordinario de revisión como se analizó en la Memoria de 1989 que entendió que las previsiones de los artículos 35 y 126 de la Ley de Expropiación Forzosa operan en la secuencia ordinaria de un procedimiento administrativo y de los medios de defensa contra el acto que lo culmina y evidencian la naturalidad con que se sigue de ellas la improcedencia del recurso administrativo de alzada que, por su propia concepción, es consecuente a una posición jerarquizada en la que no se hallan los Jurados Provinciales de Expropiación. No hay razón sustantiva o formal con entidad suficiente para respaldar el cierre al recurso de revisión respecto de una resolución que incurra en alguno de los supuestos que lo legitiman.

También ha de admitirse la posibilidad de que los acuerdos de los Jurados de Expropiación puedan ser revisados de oficio en los supuestos del artículo 62.1 de la Ley 30/1992. El artículo 102 de dicha Ley permite a las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado (u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma) declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1. Aun cuando la revisión de oficio sea un cauce de utilización excepcional y carácter limitado que no ha de ser entendido como una vía subsidiaria de los recursos administrativos ordinarios, puede servir de vía para depurar los acuerdos de los Jurados de Expropiación de los vicios de mayor gravedad.

3. Procede determinar ahora qué órgano es competente para revisar de oficio los acuerdos de un Jurado Provincial de Expropiación.

En la Memoria de 1989 se examinó la cuestión de la competencia para resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra los acuerdos de fijación del justiprecio de los Jurados de Expropiación. De la regulación contenida en los artículos 35 y 126 de la LEF se deducía la paridad de posición en que, ante el Jurado y en trance de impugnación de sus resoluciones, se hallan situados la Administración expropiante y los expropiados, de modo que no resulta posible que la Administración-parte asuma funciones resolutorias respecto de un recurso extraordinario interpuesto contra el acuerdo del Jurado.

El dato fundamental de partida es que los Jurados de Expropiación se configuran como órganos independientes cuya función, presidida por los principios de imparcialidad e independencia, consiste en la valoración de los bienes y derechos expropiados. No dependen jerárquicamente del Ministro del Interior, antes, ni del de Administraciones Públicas, hoy, y tienen competencia propia para decidir sobre la fijación del justiprecio.

Ante esta falta de incardinación jerárquica de los Jurados de Expropiación ha de determinarse si son competentes para revisar de oficio sus acuerdos de fijación del justiprecio por motivos inherentes a la valoración misma de los bienes y derechos expropiados.

A juicio del Consejo de Estado, debe llegarse a una solución paralela a la establecida para el recurso extraordinario de revisión (y para el propio recurso de reposición) ya que las consecuencias de su estimación y de la declaración de nulidad de un acuerdo serían semejantes, siempre y cuando su objeto se circunscriba a la reseñada valoración de bienes y derechos.

La disposición adicional decimosexta de la LOFAGE invocada en los informes de la Abogacía del Estado y que declara competentes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos al Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros, en la Administración General del Estado, a los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado, y a los Secretarios de Estado, respecto de los dictados por los órganos directivos de ellos dependientes, formula el principio de competencia del superior jerárquico en relación con los órganos que lo tienen pero no, obviamente, con los que carecen de él (como el Consejo de Ministros que revisa sus propios actos).

Si se considerara que la valoración del justiprecio puede ser revisada de oficio por el Ministro de Administraciones Públicas quebraría la concepción misma de los Jurados y se desconocerían los presupuestos de la imparcialidad y objetividad queridas por el legislador al situar a la Administración expropiante y a los expropiados en paridad de posición ante tales Jurados en lo que hace a la fijación del justiprecio.

Por todo ello, no cabe atribuir competencia para revisar un acuerdo de fijación del justiprecio -y declarar su nulidad-, por motivos que afecten a la valoración realizada, a un órgano administrativo distinto del propio Jurado, que carece en tal extremo de superior jerárquico, sin perjuicio de la eventual intervención del Ministerio de Administraciones Públicas en la tramitación de los expedientes. Ello implica que tanto la incoación del expediente como la formulación de la propuesta de resolución habrá de elaborarse por el propio Jurado, el traslado de la consulta al Consejo de Estado habrá de hacerse por el Ministro de Administraciones Públicas, correspondiendo adoptar al Jurado la declaración de nulidad del acuerdo, si procede de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado. Todo ello, sin perjuicio de que los expedientes de revisión de oficio de Jurados u órganos de valoración con funciones semejantes, creados por las Comunidades Autónomas, sean remitidos al Consejo de Estado, cuando carezcan de órgano consultivo propio, por el Presidente de la Comunidad.

Ello lleva a que no pueda dictaminarse hoy el fondo de la cuestión suscitada sobre la procedencia de la declaración de nulidad del Acuerdo cuya revisión se solicita ya que deberá tramitarse previamente el expediente con la reseñada intervención del Jurado Provincial de Expropiación de Burgos y audiencia de quienes han sido partes en el expediente expropiatorio.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la tramitación, conocimiento y resolución de la solicitud de revisión de oficio corresponde al Jurado Provincial de Expropiación de Burgos."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de marzo de 2005

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.