Dictamen de Consejo de Estado 34/2020 de 20 de febrero de 2020

Cuestión

Expediente de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, con sustento en la sentencia del Tribunal Constitucional nº 59/2017, de 11 de mayo, en relación con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana HA/A/454/2018, iniciado por doña ...... , doña ...... y doña ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de febrero de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 20 de enero de 2020, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, con sustento en la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 59/2017, de 11 de mayo, en relación con el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana con referencia HA/A/000454/2018, iniciado por D.ª ...... , D.ª ...... y D.ª ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- Con fecha 11 de junio de 2018, D.ª ...... , Dª. ...... y D.ª ...... ...... , representadas por esta última, formularon reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños y perjuicios que dicen haber sufrido como consecuencia de las liquidaciones que fueron giradas por el Ayuntamiento de Paterna en concepto de Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) por importe total de 153.196,38 euros, más los correspondientes intereses legales. En su escrito, las reclamantes exponen lo siguiente:

1.º) En mayo de 2013, a resultas de la adquisición por herencia materna de la nuda propiedad sobre dos inmuebles de naturaleza urbana (cada una de las hermanas adquirió una tercera parte indivisa de la nuda propiedad de los inmuebles), el Ayuntamiento de Paterna practicó a las interesadas las correspondientes liquidaciones del IIVTNU por un importe global de 153.196,38 euros (tres liquidaciones de 43.898,35 euros y tres liquidaciones de 7.167,11 euros). El importe de dichas liquidaciones fue ingresado en los meses de junio y julio de 2013.

La causante falleció el 16 de abril de 2012 y había adquirido los inmuebles el 22 de abril de 1988.

2.º) Contra las citadas liquidaciones, las interesadas interpusieron recurso de reposición alegando error en el cálculo del impuesto y la inconstitucionalidad del mismo por vulnerar el principio constitucional de capacidad económica y tener carácter confiscatorio. Dichos recursos fueron desestimados por el Ayuntamiento de Paterna mediante Resolución de 20 de junio de 2013.

3.º) Contra la desestimación de los recursos de reposición, las interesadas formularon recurso contencioso-administrativo, reproduciendo las mismas alegaciones y, en particular, la relativa a la inconstitucionalidad del impuesto, que fue desestimado por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 6 de Valencia de 23 de junio de 2014.

4.º) Contra dicha sentencia formularon recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que lo desestimó mediante Sentencia de 1 de julio de 2015.

5.º) Finalmente, interpusieron recurso de amparo el 5 de octubre de 2015, que fue inadmitido por providencia de 29 de abril de 2016.

6.ª) Con fecha 31 de julio de 2015, las reclamantes enajenaron una porción de una de las parcelas. El Ayuntamiento de Paterna les practicó las correspondientes liquidaciones de IIVTNU por importe total de 14.955 euros. Dichas liquidaciones fueron recurridas en reposición y ante la desestimación del recurso por silencio administrativo se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado por la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Valencia, de 7 de junio de 2018, por considerar, en aplicación de la doctrina establecida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, que entre el 16 de abril de 2012, fecha en la que las interesadas habían adquirido los inmuebles, y el 31 de julio de 2015 no había existido un incremento de valor de los terrenos de conformidad con los valores aportados por las reclamantes en un informe pericial.

A la vista de todo lo anterior y teniendo en cuenta lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, las reclamantes consideraban que el IIVTNU que les fue liquidado en mayo de 2013 a raíz de la adquisición hereditaria de los inmuebles lo fue con base en unos artículos inconstitucionales, lo que les ha causado un daño que no tienen la obligación de soportar.

Segundo.- La Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 15 de junio de 2017, declaró inconstitucionales y nulos los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4, todos ellos del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL), con arreglo a los cuales -en síntesis, y según expone el propio Tribunal en su sentencia- "resulta [...] que, aun cuando de conformidad con su regulación normativa, el objeto del impuesto [Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU)] es el "incremento de valor" que pudieran haber experimentado los terrenos durante un intervalo temporal dado, que se cuantifica y somete a tributación a partir del instante de su transmisión, el gravamen, sin embargo, no se anuda necesariamente a la existencia de ese "incremento", sino a la mera titularidad del terreno durante un período de tiempo computable que oscila entre uno (mínimo) y veinte años (máximo). Por consiguiente, basta con ser titular de un terreno de naturaleza urbana para que se anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que se cuantifica de forma automática, mediante la aplicación al valor que tenga ese terreno a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles al momento de la transmisión, de un porcentaje fijo por cada año de tenencia, con independencia no sólo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento".

De esta forma -sigue diciendo la referida sentencia-, "el tratamiento que los preceptos en cuestión de la LHL otorga a los supuestos de no incremento, o incluso de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, grava una renta ficticia en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, está sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el principio de capacidad económica que garantiza el art. 31.1 CE".

De ahí que tales preceptos "deben ser declarados inconstitucionales, aunque solo en la medida en que no han previsto excluir del tributo las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incrementos de valor".

Tercero.- Con fecha 19 de septiembre de 2018, la Dirección General de Tributos emitió un informe sobre la reclamación formulada en el que, tras realizar una extensa referencia a la normativa legal aplicable y a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, concluye que la reclamación debe ser desestimada con base en los siguientes argumentos:

1.º) La doctrina del Tribunal Constitucional no resulta aplicable, ya que se refiere a transmisiones onerosas de la propiedad de un inmueble urbano mediante compraventa en las que el sujeto pasivo del impuesto, esto es, el transmitente, alega que el precio de venta del inmueble fue inferior al precio de adquisición, por lo que obtuvo una pérdida.

En cambio, el presente caso se refiere a una transmisión lucrativa de la propiedad de unos inmuebles en la que el sujeto pasivo es el adquirente que recibe en su patrimonio un bien que antes no poseía, de forma gratuita, sin contraprestación, por lo que en el ámbito del IIVTNU se produce un incremento de valor que es objeto de gravamen.

2.º) Las reclamantes no acreditan la supuesta pérdida que debería haberse producido para que pudiera, en su caso, resultarles de aplicación la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, tal y como ha señalado la Sentencia 1163/2018 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2018. Las demandantes no aportan ningún dato sobre el valor por el que la causante adquirió los inmuebles ni sobre el valor por el que adquirieron por herencia su nuda propiedad. No obstante, añade el informe que teniendo el cuenta el tiempo transcurrido entre la adquisición del inmueble por la causante y su fallecimiento -más de 20 años- y la evolución del mercado inmobiliario en España, es improbable que el precio de adquisición del inmueble en el año 1988 fuera superior al valor que debió otorgársele en la escritura de adjudicación y aceptación de la herencia en 2012.

Cuarto.- Otorgado trámite de audiencia, las reclamantes formularon alegaciones con fecha 26 de abril de 2019 en las que se ratificaban en lo indicado en su escrito inicial. Hacían especial hincapié en que en su día no tuvieron la posibilidad de demostrar un incremento de valor de los terrenos distinto al establecido por la Administración, al estar vigente todavía en ese momento el artículo 110.4 LHL, así como en el hecho de que el Tribunal Constitucional no ha determinado el modo de calcular el impuesto, sino que se ha remitido al legislador, por lo que mientras este no modifique la normativa legal al respecto no cabe calcular dicho impuesto.

Quinto.- Con fecha 13 de junio de 2019 la Abogacía del Estado informó que procedía suspender el procedimiento hasta que el Tribunal Constitucional se pronunciase sobre la cuestión de inconstitucionalidad n.º 1020/2019 planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 32 de Madrid en relación con los artículos 107 y 108 LHL en atención a la posible incidencia que dicha resolución podría tener sobre la presente reclamación.

Sexto.- Con fecha 24 de junio de 2019, se acordó la suspensión del plazo para resolver y notificar la resolución en el presente procedimiento hasta que el Tribunal Constitucional dictase sentencia sobre la cuestión de inconstitucionalidad antes señalada.

Séptimo.- Mediante Sentencia de 31 de octubre de 2019, el Tribunal Constitucional acordó estimar la cuestión de constitucionalidad y declarar que el artículo 107.4 LHL es inconstitucional, pero solo en "aquellos casos en los que la cuota a satisfacer es superior al incremento patrimonial realmente obtenido por el contribuyente". Añade el fallo que "la inconstitucionalidad así apreciada no puede extenderse (...) al art. 108.1 TRLHL (tipo de gravamen), pues el vicio declarado se halla exclusivamente en la forma de determinar la base imponible y no en la de calcular la cuota tributaria".

Octavo.- El órgano instructor ha formulado propuesta de resolución en sentido desestimatorio al considerar que la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en su sentencia 59/2017, de 11 de mayo, no resulta aplicable al presente caso, ya que las reclamantes no invocan ni acreditan la inexistencia de incremento de valor de los terrenos, sino que pretenden un resarcimiento basándose exclusivamente en la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos de la LHL que fueron aplicados.

Noveno.- Con fecha 29 de noviembre de 2019 la Abogacía del Estado informó favorablemente la propuesta de resolución.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por D.ª ...... , D.ª ...... y D.ª ...... ...... . Las interesadas alegan que las liquidaciones giradas por el Ayuntamiento de Paterna como consecuencia de la adquisición a título de herencia de dos terrenos de naturaleza urbana les han causado un daño antijurídico al haber tenido que soportar el pago de un tributo como consecuencia de la aplicación de unos preceptos de la LHL que han sido posteriormente declarados inconstitucionales.

Fundamentan, por tanto, su reclamación en la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, que declaró la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 de la LHL en cuanto sometían a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor.

II. El régimen jurídico aplicable a esta reclamación es el previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que estaban ya en vigor al tiempo de incoar el presente procedimiento y de producirse los daños.

III. El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 81.2 de la Ley 39/2015, dado que la indemnización solicitada es de cuantía superior a 50.000 euros.

IV. La competencia para resolver la presente reclamación, en cuanto formulada a título de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, corresponde al Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo 92, párrafo primero, de la Ley 39/2015.

V. Siendo la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 59/2017, de 11 de mayo, el fundamento de la presente reclamación, se observa que esta ha sido presentada en el plazo de prescripción de un año desde la publicación de la misma en el Boletín Oficial del Estado, como exige el artículo 67.1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, para los supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes declaradas inconstitucionales. La sentencia en cuestión se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 15 de junio de 2017, mientras que la demandante ha sido presentada el 11 de junio de 2018. En consecuencia, la solicitud formulada ha sido interpuesta en plazo.

VI. Tratándose de una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, debe analizarse asimismo de forma previa otro requisito cuya exigencia resulta de lo previsto por los artículos 32.3, párrafo segundo, apartado a) y 32.4 de la Ley 40/2015, preceptos que establecen lo siguiente:

"3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores: a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4. (...) 4. Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada".

La exigencia de obtener una sentencia firme desestimatoria en cualquier instancia, habiéndose alegado en ella la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, tal y como se encuentra concebida por la Ley 40/2015, se configura como un auténtico requisito formal previo a la acción o de procedibilidad, de forma que no concurriendo aquel no procedería la indemnización.

En este caso, debe entenderse satisfecho el mencionado requisito de procedibilidad que impone el artículo 32.4 de la Ley 40/2015, a la vista del recurso contencioso-administrativo interpuesto por las interesadas, en el que alegaron la inconstitucionalidad del IIVTNU y que resultó desestimado por sentencia firme.

VII. Antes de entrar en el análisis de los requisitos legalmente establecidos para una eventual declaración de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, es preciso determinar cuál es la regulación legal de la cuota del IIVTNU (A) y cuáles han sido los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con esta cuestión, tanto en supuestos de inexistencia de valor o gravamen de capacidades económicas totalmente inexistentes (B.1), como en aquellos otros de inexistencia parcial de capacidad económica sometida a gravamen (B.2):

A) La cuota del IIVTNU es el resultado de aplicar el tipo de gravamen a la base imponible, conforme a unas reglas objetivas establecidas en la LHL:

a) La base imponible del IIVTNU "está constituida por el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentando a lo largo de un periodo de veinte años" (artículo 107.1 LHL). Dicho incremento no se calcula, en el caso de transmisiones de terrenos, ya sean a título oneroso o lucrativo, por la diferencia entre el precio real de adquisición y el precio de transmisión (o el valor de los terrenos en el momento de la adquisición hereditaria), sino en un porcentaje del valor del terreno a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles -el valor catastral- en el momento de la transmisión, que es cuando se devenga el impuesto (artículo 107.2.a) LHL).

El porcentaje aplicable a dicho valor catastral será el que resulte de multiplicar un tanto anual establecido por cada Ayuntamiento con los límites previstos legalmente (3,7% en el periodo de uno hasta cinco años; 3,5% en el periodo de hasta diez años; 3,2% en el periodo de hasta quince años; y 3% en el periodo de hasta veinte años) por el número de años a lo largo de los cuales se haya manifestado el incremento (artículo 107.4 LHL).

b) El tipo de gravamen será el fijado por cada Ayuntamiento, sin que pueda exceder del treinta por ciento (artículo 108.1 LHL).

La liquidación del impuesto deberá realizarse siempre conforme a estas reglas objetivas, sin que puedan "atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas" (artículo 110.4 LHL).

B.1) Sobre la constitucionalidad de las reglas de determinación de la base imponible del IIVTNU han recaído las Sentencias del Tribunal Constitucional 26/2017, de 16 de febrero, 37/2017, de 1 de marzo, 59/2017, de 11 de mayo, y 72/2017, de 5 de junio. Las dos primeras y esta última sentencia se referían a normas forales de similar tenor a las contenidas en la LHL, mientras que la Sentencia 59/2017, de 11 de mayo, se refería a la LHL, aunque todas establecen idéntica doctrina.

En la Sentencia 59/2017, de 11 de mayo, que es la aplicable al supuesto sometido a consulta, el Tribunal Constitucional realizó, con cita de los dos pronunciamientos previos, las siguientes consideraciones:

a) Con carácter general, señaló que un sistema de tributación de los incrementos de valor de acuerdo con criterios objetivos era constitucionalmente admisible, siempre y cuando no se gravase una riqueza inexistente.

A juicio del Tribunal, "es plenamente válida la opción de política legislativa dirigida a someter a tributación los incrementos de valor mediante el recurso a un sistema de cuantificación objetiva de capacidades económicas potenciales, en lugar de hacerlo en función de la efectiva capacidad económica puesta de manifiesto", pero no cabe -dijo- establecer un tributo "tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o, lo que es lo mismo, en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticio".

b) Por lo que se refiere ya al IIVTNU, el Tribunal Constitucional apreció que el hecho imponible gravado era el incremento de valor y que, pese a ello, la regulación legal del impuesto imponía su exacción incluso cuando no se hubiera producido tal incremento.

El gravamen -dijo el Tribunal- "no se anuda necesariamente a la existencia de ese incremento sino a la mera titularidad del terreno durante un período de tiempo computable que oscila entre uno (mínimo) y veinte años (máximo)"; por consiguiente, "basta con ser titular de un terreno de naturaleza urbana para que se anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que se cuantifica de forma automática, mediante la aplicación al valor que tenga ese terreno a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles al momento de la transmisión, de un porcentaje fijo por cada año de tenencia, con independencia no solo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento".

La ficción de que "ha tenido lugar un incremento de valor susceptible de gravamen al momento de toda transmisión de un terreno por el solo hecho de haberlo mantenido el titular en su patrimonio durante un intervalo temporal", al no admitir prueba en contrario, soslaya -según el Tribunal- "aquellos supuestos en que no se haya producido el incremento", vulnerando el principio de capacidad económica del artículo 31.3 de la Constitución.

Con base estas consideraciones, el Tribunal Constitucional realizó los tres siguientes pronunciamientos (FJ 5.º):

- El IIVTNU "no es, con carácter general, contrario al texto Constitucional, en su configuración actual", sino "únicamente en aquellos supuestos en los que somete a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica, esto es, aquellas que no presentan aumento de valor del terreno al momento de la transmisión". En consecuencia, son inconstitucionales de los artículos 107.1 y 107.2.a) de la LHL "únicamente en la medida en que someten a tributación situaciones inexpresivas de capacidad económica".

- Asimismo, declaró la inconstitucionalidad el artículo 110.4 de la LHL, por cuanto este precepto prohíbe que la liquidación del impuesto se realice atendiendo a valores, bases o cuotas diferentes de los resultantes en aquellas normas, es decir, en la medida en que "no permite acreditar un resultado diferente al resultante de la aplicación de las reglas de valoración que contiene", impidiendo que los sujetos pasivos puedan acreditar una situación de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (FJ 5º.b).

- Por último, el Tribunal Constitucional señaló que "la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana" (FJ 5º.c).

B.2) Con posterioridad, la Sentencia del Tribunal Constitucional 126/2019, de 31 de octubre, ha declarado además la inconstitucionalidad del artículo 107.4 de la LHL.

Avanzando sobre lo resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017 que, como se ha visto, razonó sobre supuestos de no incremento o incluso decremento de valor en los que se someten a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, la Sentencia 126/2019 se plantea lo que denomina el gravamen de capacidades económicas parcialmente inexistentes (FJ.4).

A este respecto, razona de la siguiente manera: "[E]s un hecho incontrovertible que, en el concreto asunto que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad, al aplicarse el tipo de gravamen establecido en el art. 108.1 TRLHL a la base imponible calculada conforme a lo prevenido en el art. 107.4 TRLHL, la cuota tributaria derivada superó el cien por cien de la riqueza efectivamente generada; con ello se está exigiendo al sujeto pasivo que cumpla con su deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos mediante la imposición de una carga "excesiva" o "exagerada" (...). Por consiguiente, en aquellos supuestos en los que de la aplicación de la regla de cálculo prevista en el art. 107.4 TRLHL (porcentaje anual aplicable al valor catastral del terreno al momento del devengo) se derive un incremento de valor superior al efectivamente obtenido por el sujeto pasivo, la cuota tributaria resultante, en la parte que excede del beneficio realmente obtenido, se corresponde con el gravamen ilícito de una renta inexistente en contra del principio de capacidad económica y de la prohibición de confiscatoriedad que deben operar, en todo caso, respectivamente, como instrumento legitimador del gravamen y como límite del mismo (art. 31.1 CE)"

A la vista de tal razonamiento, la sentencia declara la inconstitucionalidad del artículo 107.4 del TRLHL en los términos de su FJ 5.a), que dispone: "[L]a anterior declaración de inconstitucionalidad no puede serlo, sin embargo, en todo caso, lo que privaría a las entidades locales del gravamen de capacidades económicas reales. En coherencia con la declaración parcial de inconstitucionalidad que hizo la STC 59/2017, el art. 107.4 TRLHL debe serlo únicamente en aquellos casos en los que la cuota a satisfacer es superior al incremento patrimonial realmente obtenido por el contribuyente. Eso si´, la inconstitucionalidad así´ apreciada no puede extenderse, sin embargo, como pretende el órgano judicial, al art. 108.1 TRLHL (tipo de gravamen), pues el vicio declarado se halla exclusivamente en la forma de determinar la base imponible y no en a de calcular la cuota tributaria".

VIII. Volviendo a lo resuelto por la Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo, respecto a la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 de la LHL, que constituye la base de la presente reclamación, debe ahora completarse la aproximación del apartado VII.B.1) anterior teniendo en cuenta la interpretación de dicha sentencia que ha llevado a cabo el Tribunal Supremo.

Tras la declaración de inconstitucionalidad de la Sentencia 59/2017, algunos Tribunales Superiores de Justicia interpretaron que, como en la misma se conminaba al legislador a que realizase las modificaciones o adaptaciones legales pertinentes para no someter a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor, los Ayuntamientos no podían liquidar el IIVTNU en tanto no se produjera esa reforma legislativa y, por tal razón, procedía la anulación de cualesquiera liquidaciones que se hubieran practicado, sin necesidad de que los contribuyentes acreditasen que no se había producido incremento de valor.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo rectificó esta interpretación, que no se ajustaba a lo dicho por el Tribunal Constitucional, señalando en reiteradas decisiones que, tras la declaración de inconstitucionalidad, los Ayuntamientos podían continuar exigiendo el IIVTNU sin necesidad de esperar a que se produjera la reforma legislativa. A tal efecto, el Alto Tribunal fijó, con el valor de doctrina legal, los criterios con arreglo a los cuales debían aplicarse los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 de la LHL (Sentencias 1163/2018, de 9 de julio, 1248/2018, de 17 de julio, y 1300/2018, de 18 de julio, reiteradas por otras muchas posteriores como la Sentencia 291/2019, de 6 de marzo).

Los artículos 107.1 y 107.2.a) de la LHL, que son los que establecen la reglas objetivas de cálculo del IIVTNU en un porcentaje del valor catastral del terreno, "adolecen solo de una inconstitucionalidad y nulidad parcial", es decir, "son constitucionales y resultan, pues, plenamente aplicables en todos aquellos supuestos en los que el obligado tributario no ha logrado acreditar que la transmisión de la propiedad del terreno por cualquier título (o la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos), no ha puesto de manifiesto un incremento de su valor o, lo que es igual, una capacidad económica susceptible de ser con fundamento en el artículo 31.1 de la Constitución".

El artículo 110.4 de la LHL, que impide la aplicación de reglas de cálculo de la cuota distintas de las previstas en la regulación vigente del impuesto, "es inconstitucional y nulo en todo caso", lo que "posibilita que los obligados tributarios puedan probar la inexistencia de un aumento del valor del terreno ante la Administración municipal o, en su caso, ante el órgano judicial".

En atención a esta doctrina legal, el Tribunal Supremo realizó los siguientes pronunciamientos (FJ 4.º y 5.º):

- "[S]iendo como es la vulneración del principio de capacidad económica la ratio decidendi de la inconstitucionalidad declarada en la STC 59/2017, carece de sentido -y, por ende, consideramos que el Pleno del Tribunal Constitucional no pudo pretender este efecto- que la nulidad de los preceptos cuya contradicción con la Constitución se denuncia se extienda también a supuestos en los que existe un incremento de valor del terreno y, en consecuencia, una manifestación de riqueza real o potencial cuyo gravamen resulta plenamente compatible con el artículo 31.1 CE (...)"

- "De la interpretación del alcance de la declaración de inconstitucionalidad contenida en la STC 59/2017 que acabamos de efectuar (parcial en lo que se refiere a los artículos 107.1 y 107.2.a) del TRLHL y total en relación con el artículo 110.4 del TRLHL) resultan, en esencia, tres corolarios: (1) primero, anulada y expulsada definitivamente del ordenamiento jurídico la prohibición que tenían los sujetos pasivos de probar la inexistencia de incrementos de valor en la transmisión onerosa de terrenos de naturaleza urbana, ex artículo 110.4 del TRLHL, puede el obligado tributario demostrar que el terreno no ha experimentado un aumento de valor y, por ende, que no se ha producido el nacimiento de la obligación tributaria principal correspondiente al IIVTNU; (2) segundo, demostrada la inexistencia de plusvalía, no procederá la liquidación del impuesto (o, en su caso, corresponderá la anulación de la liquidación practicada o la rectificación de la autoliquidación y el reconocimiento del derecho a la devolución); y (3)" tercero, en caso contrario, habrá de girarse la correspondiente liquidación cuantificándose la base imponible del impuesto de conformidad con lo previsto en los artículos 107.1 y 107.2.a) del TRLHL (...)".

IX. La propuesta de resolución se hace eco de la jurisprudencia anterior y propone la desestimación de la reclamación sometida a consulta. El Consejo de Estado se muestra de acuerdo con dicho parecer.

En el presente caso no es posible considerar que la aplicación de los artículos 107.1, 107.2.a), 107.4 y 110.4 de la LHL haya ocasionado a las reclamantes una lesión susceptible de ser resarcida a título de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, y ello porque no ha quedado acreditado que no se hubiera producido un incremento de valor de los terrenos que obtuvieron a título hereditario y cuya adquisición determinó la liquidación del IIVTNU. Las reclamantes no aportan ningún documento en el que coste el valor por el que su madre compró los terrenos en 1988 ni tampoco aportan la escritura de aceptación y adjudicación de la herencia en la que conste el valor por el que las reclamantes adquirieron mortis causa la nuda propiedad de los terrenos.

En consecuencia, no habiendo acreditado tales extremos, ni siquiera de manera indiciaria, no resulta posible aplicar la doctrina establecida en la Sentencia 59/2017 del Tribunal Constitucional.

Es más, las reclamantes no invocan la inexistencia de incremento de valor de los terrenos objeto de gravamen, que sería lo que justificaría un posible resarcimiento a la luz de lo dispuesto en la citada sentencia, sino que instan el resarcimiento por las liquidaciones giradas y abonadas en su día basándose únicamente en la inconstitucionalidad declarada por dicha sentencia, lo que parece estar en línea con la tesis defendida en su momento por algunos Tribunales Superiores de Justicia y que ha sido rectificada, tal y como ha quedado recogido en el apartado VIII de este dictamen, por el Tribunal Supremo.

Por otro lado, las reclamantes tampoco han acreditado que las cuotas satisfechas por el IIVTNU fueran superiores a los incrementos patrimoniales realmente obtenidos, por lo que tampoco resulta aplicable la doctrina constitucional establecida en la Sentencia 126/2019 relativa al gravamen de capacidades económicas parcialmente inexistentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador formulada por D.ª ...... , D.ª ...... y D.ª ...... ".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de febrero de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE HACIENDA.