Dictamen de Consejo de Estado 3659/1999 de 22 de diciembre de 1999

Cuestión

Expte. de responsabilidad patrimonial promovido por ......

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de diciembre de 1999, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden comunicada de V.E., el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de indemnización por responsabilidad de la Administración formulada por ...... .

Resulta de antecedentes:

PRIMERO.- En 17 de junio de 1998, ...... formula reclamación de indemnización por responsabilidad de la Administración sobre la base de las siguientes consideraciones:

- La interesada solicitó el 14 de agosto de 1986 la convalidación de sus estudios de Inmunología-Alergología cursados en la Universidad de Paris V René Descartes para poder obtener el Título Español en la Especialidad de Alergología. Acompañaba a la solicitud certificado provisional expedido por la Universidad el 1 de julio de 1986.

- Recibida la anterior solicitud se remitió a la Comisión Nacional de Alergología para que formulara el correspondiente informe en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo tres del artículo 8 de la Directiva 75/362 de la Comunidad Europea. La citada Comisión Nacional informó, el 27 de marzo de 1987, que "estudiado el citado expediente, esta Comisión Nacional comprueba que los períodos de formación no son iguales", respuesta que es juzgada a todas luces insuficiente por la Subdirección General de Especialidades en Ciencias de la Salud, la cual volvió a remitir el expediente a la Comisión Nacional el 18 de septiembre de ese año.

- El 17 de mayo de 1988 la misma Comisión Nacional emite informe desfavorable a la solicitud de convalidación quedando, al parecer, el expediente paralizado hasta que en 9 de octubre de 1990 la interesada volvió a solicitar el procedimiento de convalidación tardando el escrito casi un año, hasta el 24 de julio de 1991, en llegar a la Subdirección General de Especialidades, la cual tampoco decide nada, motivando que la interesada interponga recurso contencioso-administrativo el 28 de enero de 1992 contra el acto presuntamente denegatorio por silencio administrativo, recurso que fue resuelto por la Audiencia Nacional, Sección 4ª, en Sentencia de 8 de junio de 1993. La Sentencia desestimando la pretensión principal de entender automáticamente equiparada la formación acreditada por el certificado de la Universidad de Paris V con el Título Español de Especialista en Alergología, sin embargo estima parcialmente la demanda por cuanto que la Administración no ha hecho indicación alguna acerca de cómo debe tenerse en cuenta la formación recibida en Francia, ni acerca de cuál deba ser el período de formación complementaria necesario para poder adquirir en España la titulación en la Especialidad.

- Durante cuatro años estuvo la Audiencia Nacional requiriendo a la Administración para que ejecutara la sentencia en la parte admitida del recurso, hasta que por Resolución conjunta de los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Educación y Cultura, el 29 de abril de 1997, se decide a acudir al dictamen de un experto en la materia para que determine el período de formación. Debe destacarse que el Ministerio de Educación requirió varias veces el informe de la Comisión Nacional de Alergología para que, por dicha Entidad, se determinaran las condiciones para completar la formación de la interesada y poder dar cumplimiento a la Sentencia de la Audiencia Nacional.

- El experto designado por ambos Departamentos emitió un informe que dio lugar a la Resolución conjunta de ambos, de 3 de junio de 1997, por la cual se acuerda el derecho de la reclamante a obtener la equivalencia del certificado obtenido por la Universidad de Paris V como médico especialista en Alergología, siempre y cuando la interesada realice una formación complementaria de tres meses en un Servicio de Medicina Interna acreditado para la docencia.

- La interesada cumplió inmediatamente con dicho requisito y el 10 de noviembre de 1997 el Secretario de Estado de Universidades, Investigación y Desarrollo acuerda la expedición de la correspondiente credencial de Médico Especialista de Alergología a la interesada.

Como consecuencia de todo ello la interesada reclama la cantidad de 150.000.000 de pesetas en concepto de daño emergente y lucro cesante y de indemnización por los daños físicos y morales ocasionados por el funcionamiento anormal de la Administración Pública.

SEGUNDO.- Tramitado el expediente, es remitido a la Subdirección General de Recursos del Departamento, la cual otorgó a la interesada audiencia, formulándose por la misma alegaciones el 28 de octubre de 1998, reiterándose en la reclamación, aportando diversos documentos adscritos en el apartado siguiente de antecedentes y solicitando la apertura de período probatorio.

TERCERO.- El instructor del expediente acordó abrir período de prueba el 5 de mayo de 1999, incorporándose al expediente el recurso contencioso-administrativo, así como el expediente completo de homologación del Título. El órgano instructor acordó rechazar, por considerar inoperante e improcedente, la incorporación de la prueba consistente en la relación de las personas integrantes de la Comisión Consultiva Nacional de Alergología, así como una prueba pericial propuesta toda vez que su contenido, según el órgano instructor, podría arbitrarse con otros medios de carácter público y naturaleza oficial ya que, al tratarse de una prueba documental, podía ser obtenida mediante informe de la Dirección Provincial del INSALUD. En concreto, la interesada había alegado que, debido al no reconocimiento de su título, se produjo la pérdida de diversas opciones profesionales derivadas de la inexistencia de especialistas en Alergología en Cantabria y en otras Comunidades Autónomas en 1986 y en años posteriores, entendiendo que la limitación sustancial de las posibilidades laborales como Especialistas, llevada a aspectos concretos tales como ofertas de trabajo en el "Igualatorio Médico", no son una mera expectativa, sino un auténtico perjuicio. Respecto a la estimación del daño, alegaba la interesada que, aunque es evidente que no podía acreditar el resultado global que hubiera tenido su concurrencia a las oposiciones del INSALUD, debería sustanciarse la evaluación de los daños haciendo una reseña sobre las posibilidades potenciales de un alergólogo en España, siendo ilustrativo el reconocimiento por la Sociedad Española de Alergología, en su Memoria de Actividades de los años 94-95, de que la cifra de estos especialistas en paro era prácticamente nula en el año 1991 y en ejercicios anteriores.

También había añadido a todo ello la interesada la fundamentación de hechos de una Sentencia de la Audiencia Provincial de San Sebastián, cuya copia había incorporado al expediente y que, en su fundamento tercero, describe el calvario atravesado por otro alergólogo. En la sentencia, según la interesada, se da cuenta de la declaración de un gerente de un Hospital público durante los años 1988-1991 que refleja claramente la situación de demanda de especialistas en Alergología hasta el punto de haberse convocado oposiciones para cubrir plazas sin haber sido cubiertas, toda vez que existía una demanda de especialistas superior a la oferta.

La interesada había, también, incorporado documentos tales como la negativa del ...... de Santander a contar con sus servicios por no tener título homologado en 1986, así como copia de otra memoria del Igualatorio, de 1988, de la que resulta un porcentaje de honorarios de dicha Especialidad de casi 3.000.000 de pesetas, a los que la interesada no había podido acceder, así como datos posteriores de informes anuales de 1995 y 1997 y copias de diversas exclusiones a plazas de Especialistas en diversas oposiciones y concursos del Sistema Nacional de la Salud.

La interesada también había señalado que en 1994 ni siquiera se pudo prestar ese servicio por el "Igualatorio" debido a la inexistencia de facultativo (con lo cual no hubo honorarios de esa Especialidad), reanudándose la misma en 1995 con unos honorarios de 837.000 pesetas, hasta que se consolida el Servicio en 1996 y 1997 con honorarios de 5 y 6.000.000 de pesetas, progresión al alza que todavía hoy se mantiene. Con independencia de ello, también había incorporado la prueba consistente en la necesidad de asistencia psiquiátrica con tratamiento de ansiolíticos y antidepresivos, todo ello como consecuencia de la situación por la que atravesó a causa del no reconocimiento profesional, a lo cual unía la prueba documental de diversas facturas de elementos de la consulta que no pudieron ser utilizados ni amortizados.

CUARTO.- Requerido por el órgano instructor, el 1 de junio de 1999, el Instituto Nacional de la Salud de Cantabria informó que en la Resolución de 2 de julio de 1986 de la Dirección General, por la cual se hicieron públicas las convocatorias de vacantes de facultativos especialistas en los Servicios Jerarquizados de la Seguridad Social, no figuraba plaza correspondiente a la Comunidad Autónoma de Cantabria. El informe también señalaba que, respecto de la solicitud que se le había hecho por el instructor del expediente acerca del número de presentados para atender en el Hospital Universitario ...... de Santander, así como el número de admitidos con desglose de los correspondientes a la Especialidad de Alergología, "entiende que no cabe su emisión, toda vez que ambos informes parecen referirse a los datos derivados de la convocatoria del año 1986 que, como se ha señalado, no contenía plaza alguna de esa Comunidad Autónoma", aunque continuaba el informe que, no obstante, si por el Ministerio de Educación y Cultura se considerara necesario o procedente la aportación de otro tipo de datos relativos a este apartado, rogaba le fuera comunicado con especificación de qué tipo de datos se solicitaban exactamente.

El informe concluía con las cuantías mensuales percibidas por un facultativo Especialista de Área durante el ejercicio de 1986 a 1988.

QUINTO.- El 14 de octubre de 1999 se elaboró propuesta de resolución la cual, tras recordar los anteriores trámites, y tras analizar que no existen objeciones formales, entiende que "la primera cuestión a dilucidar es la demostración de la existencia de un daño", entendiendo que no sólo no se ha probado que la reclamante se haya visto privada de ejercer un derecho fundamental cual es el derecho al trabajo, como ella afirma, sino que, por el contrario, de la prueba aportada se deduce que en el período correspondiente a la segunda solicitud de homologación, formulada el 9 de octubre de 1990, la interesada venía desarrollando una actividad profesional que no se limitaba al ejercicio de la medicina, para la que estaba facultada en virtud de su titulación académica, sino que también alcanzaba el carácter de "alergóloga", habiendo ejercido su profesión con un título para el que no estaba habilitada (haciendo referencia a sus trabajos en seguros contratados por ...... ). Continúa señalando la propuesta que tampoco ha quedado demostrada la existencia de ofertas de trabajo y de compromiso en firme a los que hubiera tenido que renunciar la interesada por carecer de la homologación del título, dado que no se han incorporado al expediente ofertas formalmente realizadas por parte de las entidades ...... , ...... , e ...... .

En suma, entiende la propuesta que los esfuerzos de la interesada por demostrar el progresivo deterioro económico conducen sólo a la consideración de que se trata de meras expectativas, o incluso simples especulaciones, dado que de los datos aportados en el expediente difícilmente podría deducirse que habría ocurrido con su situación personal.

Respecto a los daños psicológicos y morales, señala la propuesta que es imposible anudar a la actividad desarrollada por la Administración Pública los resultados dañosos derivados de su situación familiar tales como los que son consecuencia de su precaria salud.

SEXTO.- El 3 de noviembre de 1999 el Abogado del Estado Jefe del Ministerio de Educación y Cultura informó favorablemente la propuesta desestimatoria de resolución señalando que en la misma "se estudia la cuestión con gran profundidad y rigor, refutándose con acierto los argumentos en que funda la reclamante su petición y razonándose con precisión el criterio que mantiene el órgano de la Administración para proponer la desestimación de la reclamación".

SÉPTIMO.- En tal estado de tramitación el expediente, fue remitido por V.E. a este Consejo de Estado para consulta.

No existe objeción formal a la reclamación, toda vez que la interesada tiene suficiente legitimación activa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la reclamación se ha formulado dentro del plazo establecido en el artículo 142 de la misma Ley.

Respecto al fondo, lamenta este Consejo de Estado discrepar de las conclusiones en que se basa la propuesta de resolución y el informe de la Asesoría Jurídica.

Debe partirse de que es prácticamente imposible la prueba que se pide a la interesada respecto a cuál habría sido su carrera profesional de serle reconocido, en su día, el Título Oficial como Médico Especialista en Alergología, puesto que, probar qué hubiera pasado a partir de unos hechos que son causa de determinado hilo de eventos que se prolonga durante varios años en la vida de una persona, es una prueba diabólica que principios mínimos de Derecho y de Justicia impiden exigir.

Por otro lado, resulta indudable que no sólo se ha producido una dilación indebida en todo el proceso, sino que, además, hubo numerosas paralizaciones del expediente sin justificación alguna que claramente muestran una voluntad objetiva de determinados órganos de la Administración de proceder a no aplicar el Ordenamiento Jurídico vigente, intentando bloquear con su inacción, incluso con desatención durante cuatro años a requerimiento de Tribunales de ejecución de una sentencia firme.

A su vez, es absolutamente cierto que no puede derivarse el daño psiquiátrico o psicológico que haya podido tener la interesada del mero reconocimiento de un título de médico especialista, ya que en la vida se pueden ejercitar muchos trabajos con perfecta dignidad y salud psicológica sin necesidad de que se tenga que ser ni médico ni especialista.

Obran en el expediente numerosas notificaciones tales como un escrito de la Sociedad de Alergólogos del Norte a la compañía ...... , en la cual se la insta a no utilizar médicos que no sean de los listados por ella expresamente en esos escritos por entender que los que mediante adscripción al seguro de la compañía ésta utiliza, no son realmente alergólogos (folio 273 y siguientes del expediente); igualmente constan en el expediente escritos tales como uno del Instituto Nacional de la Salud fechado en La Coruña y dirigido a la interesada, en el cual se dice expresamente que "en relación con su solicitud para concursar en las plazas de Facultativos Especialistas de "Alergia" en esta Comunidad Autónoma tiene que presentar el Título Oficial", si bien dicho escrito es muy poco posterior a su solicitud inicial que figura en el apartado primero de los antecedentes (2 de octubre de 1986); también figura en el expediente un escrito, de 27 de octubre del mismo año, en el cual se señala expresamente que ha sido excluida de las listas definitivas, así como otra exclusión, de fecha 30 de octubre del mismo año, de la Dirección Provincial del INSALUD de Toledo excluyéndola de la posibilidad de participar en la convocatoria de Facultativos Especialistas de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Igualmente, constan expresamente escritos en distintas fechas de Sesiones del Consejo de Administración del ...... de Santander, en los cuales se señala expresamente que habían sido examinadas las solicitudes de ingreso como Especialista en Alergología y que "el Consejo lamentó no poder tomar en consideración su petición, dado que aún no tiene convalidado por el organismo competente, su Título de Especialista, condición esta de obligado cumplimiento para ejercer en Compañías de Seguros de Asistencia Sanitaria".

Parece suficientemente probado en el expediente, en los folios 263 y siguientes, que, aunque la interesada había logrado que la Compañía Telefónica llegara a concertar con ella sus servicios médicos desde 1990, se prescindió de ellos en 1995 habiéndose incorporado expresamente, como ya se ha señalado, cartas de la Sociedad de Alergología en la cual se instaba a Telefónica a emplear sólo alergólogos listados expresamente en la misma. Figuran incorporados al expediente, en los folios 276 y siguientes, querellas presentadas ante el Juzgado de Instrucción de Santander por la denominada Sociedad de Alergólogos del Norte, en las que se imputan a la interesada los delitos de usurpación de funciones e intrusismo profesional, todo ello, además, con posterioridad a que la Sentencia de la Audiencia Nacional le reconociera el derecho a poder ejercer en los términos que ya se han recogido en los antecedentes y que sirvieron precisamente como justificación al Juzgado de Instrucción número 8 de Santander para sobreseer y archivar dicha querella, recurso que incluso fue apelado pese a su total falta de fundamento, siendo resuelto por Auto de la Audiencia que lo desestimó.

También consta en el expediente un recorte de periódico, del Diario Montañés de Cantabria de 27 de noviembre de 1995 en el cual se da cuenta de la presentación de la citada querella por intrusismo y en la cual se recoge en un cuarto de página del periódico lo siguiente: "según la querella, la Dra. realizó en Francia algún curso sobre Alergología en virtud del cual solicitó su homologación en España varias veces a la titulación de especialista en alergia. Sin embargo, tanto el Ministerio de Educación y Ciencia, como el Ministerio de Sanidad, a través del Consejo Nacional de Especialidades, informaron negativamente sobre la homologación del curso realizado en Francia. Según el informe denegatorio, en Francia la Alergología no está considerada como una especialidad, con lo cual, el Diploma que aportó en ningún caso podía hacerse homologable al Título de Especialista. Según la Asociación querellante, la Dra. denunciada viene ejerciendo como Médico Especialista en consulta privada "anunciándose públicamente" en los medios de comunicación. Para la Asociación denunciante "el reclamo es claro y, por lo tanto, la publicidad en la Especialidad también, teniendo en cuenta que no es especialista en lo que se anuncia". En opinión de la Sociedad de Alergólogos del Norte existe "publicidad engañosa".

En suma, todos estos hechos aunque, como se ha señalado ya anteriormente, no pueden fundamentar la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el estado psicológico/psiquiátrico de la interesada, sí justifican que, en último término, deba reconocerse la causación de daños, aunque, ciertamente, la dificultad probatoria de su cuantificación, haga necesario recurrir a baremos ponderados en función del daño real infringido a la víctima, al dificultarle llevar una vida social y profesional acorde con el esfuerzo que había realizado y los méritos cuyo reconocimiento incluso impone la legislación.

Estima, sin embargo, este Consejo de Estado que la cuantía de 150.000.000 de pesetas resulta a todas luces excesiva, pero, sin embargo, que, a su vez, es necesario algún reconocimiento pecuniario en compensación por los daños que, sin duda alguna, fueron reales. Por consiguiente, este Consejo de Estado estima correcta, siguiendo por analogía lo que, entre otras cosas, ha venido normalmente haciendo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la indemnización por un importe de 2.000.000 de pesetas, especialmente cuando parte de los daños no se derivan directamente de la actuación de la Comisión Nacional, sino de colectivos civiles con ella relacionados socialmente, pero en principio ajenos al quehacer administrativo.

Por lo demás, debe llamarse la atención acerca de la obligación que incumbe a los órganos administrativos (sin excepción) de cumplir las sentencias judiciales (incluida la Comisión Nacional de la Especialidad de Alergología), lo que en el presente caso ha sido incumplido hasta el punto de haber tenido que acudir por parte del Ministerio a "un experto en la materia" para conseguir finalmente la ejecución de la Sentencia dictada por la Audiencia Nacional.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que procede estimar parcialmente la petición de reclamación de daños y perjuicios formulada por ...... y, en consecuencia, indemnizar a la interesada en la cuantía de 2.000.000 de pesetas."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de diciembre de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN Y CULTURA