Dictamen de Consejo de Estado 373/2005 de 17 de marzo de 2005

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se regulan las subvenciones en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia, catástrofe o calamidad pública, y se establece el procedimiento para su concesión.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de marzo de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan las subvenciones en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica, y se establece el procedimiento para su concesión, que le fue remitido para su consulta en virtud de la Orden de V.E. de 28 de febrero de 2005.

Resulta de antecedentes:

Primero. Sobre el concepto constitucional de "seguridad pública" (art. 149.1.29ª CE), la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, explicitó su definición y distinguió de las medidas preventivas aquellas otras tendentes a la protección de las personas y bienes en los casos en que produzcan situaciones de riesgo o calamidad (art. 1.1).

Segundo. El Real Decreto 692/1981, de 27 de marzo, previó la concesión por parte del Ministerio del Interior y de la administración periférica dependiente del mismo de ayudas con carácter inmediato en situaciones de emergencia, en desarrollo de lo cual se dictaron la Orden Ministerial de 31 de julio de 1989 y, después, la Orden Ministerial de 18 de marzo de 1993, durante cuya vigencia se han planteado problemas prácticos que aconsejan su reforma para adecuar el procedimiento de la concesión y el control ulterior de las mismas a las circunstancias de urgencia y necesidad.

Tercero. La materia fue decisivamente innovada por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo art. 22.2.c) prevé la concesión directa de subvenciones -excepción al principio general de concurrencia competitiva- "con carácter excepcional" cuando "se acreditan razones de interés público, social, económico o humanitario u otras debidamente justificadas", previendo la disposición transitoria primera la adecuación de las subvenciones al nuevo régimen jurídico previsto en la citada ley.

Cuarto. Para cumplir el mandato de la citada disposición transitoria de la Ley 38/2003 se elaboró en el Ministerio del Interior un proyecto de disposición reglamentaria reguladora de las subvenciones en situaciones de emergencia que fue informado por la Secretaría General Técnica del Departamento, así como por su Oficina Presupuestaria, por el Pleno de la Comisión Nacional de Protección Civil en cumplimiento de lo previsto en el art. 17 de la Ley 2/1985, por los Departamentos de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas a los efectos del art. 67.4 de la Ley 6/1997 y, de nuevo, por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior.

Quinto. Como resultas de todo ello se formula un proyecto de Real Decreto que comprende 26 artículos, agrupados en 6 capítulos, una disposición adicional, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El proyecto fue remitido a este Consejo para su consulta, sin declaración formal de urgencia, pero con una indicación de "urgencia ineludible" para finalizar el procedimiento "en el menor plazo posible".

El Consejo, a la vista de los antecedentes expuestos, formula las siguientes consideraciones:

Primera. La consulta versa sobre un proyecto de disposición reglamentaria en ejecución de una ley, para cuyo despacho es preceptivo el dictamen de este Alto Cuerpo a tenor de lo previsto en el art. 22.3 de su Ley Orgánica.

Segunda. En la tramitación del expediente se han observado las normas aplicables al caso, tanto las previsiones de la Ley 30/1992 como las de la Ley 6/1997 y, en especial, las exigencias de informe de la Comisión Nacional de Protección Civil prevista en el art. 17 de la Ley 2/1985, y el informe del Ministerio de Hacienda requerido por el art. 28.2 de la Ley 38/2003. Es de señalar que al texto consultado se han incorporado las últimas observaciones que al proyecto formulara este Departamento

Tercera. En cuanto a la cobertura legal del proyectado Reglamento, el preámbulo del texto consultado invoca expresamente la disposición transitoria primera, 1 de la Ley 38/2003, según la cual "en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta ley se procederá a la adecuación de la normativa reguladora de las subvenciones al régimen jurídico establecido en la misma". Es decir, puesto que la ley, por la "vacatio legis" de tres meses prevista en su disposición final tercera, 2, entró en vigor el 18 de febrero de 2004, el plazo habilitado en dicha disposición transitoria primera terminó el 18 de febrero de 2005. Otro tanto ocurre con el plazo para la elaboración de un Reglamento General previsto en la misma disposición final tercera, 1.

Ahora bien, como tiene declarado reiteradamente este Consejo, el que haya transcurrido el plazo señalado por la ley para dictar el reglamento, no significa que el Gobierno haya perdido la oportunidad de hacerlo ya que su potestad reglamentaria es originaria, como procedente directamente del art. 97 CE, y no requiere una específica habilitación legal. Lo que hace la ley no es autorizar al Gobierno para reglamentar, sino obligarle a hacerlo dentro de un plazo, cuyo incumplimiento no obsta que la potestad reglamentaria deba desarrollar la ley (dictamen 43.819, de 4 de febrero de 1982, entre otros muchos). En consecuencia, aunque el Gobierno no ha cumplido el mandato del legislador con la celeridad que debiera, no por ello deja de poder hacerlo ahora, adecuando el complejo sistema de subvenciones en casos de urgencia y calamidad ahora vigente, al régimen jurídico previsto en la Ley 38/2003. Ahora bien, ello aconsejaría, a juicio de este Alto Cuerpo suprimir del texto consultado la mención de una disposición legal (la transitoria primera) que nada añade a la cobertura legal de la reglamentación proyectada y que tan solo revela el retraso en que el Gobierno ha incurrido.

Cuarta. Por otra parte, el art. 22.2.c) de la Ley 38/2003 prevé un régimen excepcional de concesión directa, es decir sin atender al procedimiento normal regulado en los capítulos I y II del título I, presidido por los principios de publicidad y competitividad, "aquellas otras subvenciones en que se acreditan razones de interés público, económico, social o humanitario". El art. 28.2 de la misma ley dispone que el Gobierno aprobara las normas reguladoras especiales de tales subvenciones. Y, a continuación (art. 28.3), fija unos criterios y contenidos mínimos para dicho régimen especial a los cuales se ajusta el proyecto consultado.

Quinta. El Consejo estima que el proyecto responde al triple espíritu de la Ley 38/2003. Por una parte, el principio de solidaridad que la inspira, principio general sobre el cual el Consejo, con ocasión de muy diferentes dictámenes, ha elaborado toda una doctrina, y que el texto consultado recoge (art. 2.3). Por otro lado, el régimen de concesión directa (art. 3.2) que para casos de necesidad prevé la propia Ley 38/2003. En fin, la ordenación de los elementos subjetivos, objetivos y formales de la subvención a las previsiones legales de acuerdo con las previsiones del art. 28.3 de la ley.

Sexta. En efecto, por lo que se refiere a los elementos subjetivos, tanto la determinación de los beneficiarios (art. 5), como la colaboración entre las Administraciones Públicas (art. 6) responden a las previsiones de los arts. 11 y 12, respectivamente, de la ley.

Sin embargo, la exención a los beneficiarios de estas subvenciones de los requisitos contemplados en el art. 13.2 de la Ley 38/2003 que prevé el art. 5.2 del proyecto, parece contradecir el tenor expreso de la ley que incluye los requisitos que el art. 13 requiere de los beneficiarios de toda subvención entre las disposiciones comunes a todas las subvenciones públicas (capítulo II).

Ahora bien, no parece sensato condicionar a circunstancias tales como la situación de concursado o el incumplimiento culpable de un contrato administrativo o la mora en las obligaciones tributarias (art. 13.2. b) c) y e)), el percibo de subvenciones que, cuando no responden a un elemental principio de indemnidad, como son las contempladas en los artículos 24 y siguientes del proyecto, pretenden subvenir a situaciones de necesidad que la solidaridad social ha de atender más allá de cualquier consideración de la conducta anterior del lesionado. Tales los daños graves en las personas y en las cosas, entre otras la vivienda, el derecho a la cual afirma la Constitución (art. 47 CE) como uno de sus principios rectores, capaz de orientar la acción de los poderes públicos (art. 53.3 CE). Precisamente la incorporación del calificativo "habitual" respecto de la vivienda que, a iniciativa del Ministerio de Economía y Hacienda, se ha incorporado a los artículos 15 y 17 del texto consultado avalan esta interpretación.

La interpretación teleológica de la ley y de la disposición reglamentaria proyectada, esto es, la que atiende a su espíritu y finalidad (art. 3 CC) no puede entender que el legislador quisiera y que el poder reglamentario no pueda atender mediante las correspondientes subvenciones situaciones como las expuestas. De ahí que el proyecto consultado responde a la más lógica interpretación del texto legal.

Séptima. En cuanto a los elementos objetivos, esto es, los daños a indemnizar y los baremos de las subvenciones (capítulos II, IV y V) nada tiene que objetar el Consejo al proyecto en cuestión. Otro tanto cabe decir de los procedimientos previstos para la concesión, justificación y reintegración en su caso de las subvenciones.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, considerada la observación contenida en el cuerpo de este dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las subvenciones en atención a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica, y se establece el procedimiento para su concesión."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de marzo de 2005

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.