Dictamen de Consejo de Estado 403/2007 de 08 de marzo de 2007

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se establecen las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de marzo de 2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 20 de febrero de 2007, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado.

De antecedentes resulta:

1.- El proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, catorce artículos (aunque el 14 aparece numerado como 15) agrupados sistemáticamente en cuatro capítulos, una disposición adicional, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

Partiendo de lo establecido en los artículos 9.2 y 49 de la Constitución así como en las Leyes 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos, 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y del artículo 4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, el preámbulo justifica la nueva norma por la necesidad de establecer, en el ámbito de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes, un conjunto de medidas que definan las condiciones de accesibilidad que habrán de reunir las oficinas y servicios de atención al ciudadano, al objeto de garantizar que la accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración sean reales y efectivas.

Las medidas que se aprueban a través del Real Decreto se estructuran en tres grandes áreas: I. Medidas de accesibilidad de las Oficinas de Atención al Ciudadano. II. Medidas para garantizar la accesibilidad en relación con los impresos y documentos administrativos. III. Medidas para garantizar la accesibilidad en la prestación de servicios de atención al ciudadano.

La parte dispositiva se inicia con un Capítulo Primero que incluye las "disposiciones de carácter general". El artículo 1 define el objeto y aplicación de la norma, estableciendo que el Real Decreto regula las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación que, respecto de las personas con discapacidad, deben presentar las oficinas, impresos y cualquier medio que la Administración General del Estado dedica específicamente y en el ámbito de sus respectivas competencias a las relaciones con los ciudadanos. A estos efectos se consideran medios preferentes de relación con los ciudadanos, que deben cumplir las condiciones básicas de accesibilidad, las Oficinas de Atención al Ciudadano y los modelos normalizados. En el artículo 2 se afirman los principios de actuación de la Administración General del Estado en sus relaciones con los ciudadanos con discapacidad, en particular la igualdad de oportunidades, la acción positiva, la adopción de medidas de apoyo suplementarias para los ciudadanos con discapacidad para que puedan ejercitar regular y normalizadamente los derechos que les asisten y la eliminación y corrección de cualquier norma, criterio, instrucción o práctica que suponga una vulneración de la igualdad de oportunidades de las personas con discapacidad.

El Capítulo Segundo regula la "accesibilidad en las Oficinas de Atención al Ciudadano". En primer lugar el artículo 3 se refiere a la determinación de las Oficinas que habrán de ajustarse a las condiciones básicas de accesibilidad previstas en el Real Decreto, determinación que se realizará mediante resolución de la Secretaría General para la Administración Pública. En virtud del artículo 4 la Administración General del Estado ubicará las Oficinas de Atención al Ciudadano en entornos que garanticen el acceso de las personas con discapacidad y el mismo precepto desarrolla una serie de recomendaciones a efectos de las decisiones sobre dicha ubicación. Por su parte el artículo 5 detalla el diseño del acceso a las Oficinas de referencia, de modo que faciliten su utilización por las personas con discapacidad, en especial en lo relativo a las puertas, intercomunicadores y sistemas de aviso o llamada.

El artículo 6 contiene la normativa sobre las zonas y sistemas de recepción en las Oficinas de Atención al Ciudadano y el 7 trata de la señalización interior accesible. En el artículo 8 se desarrolla la forma en que han de configurarse los puestos de atención al público y en el 9 los sistemas interactivos de información en los puntos de información que no estén atendidos directamente por personal. El artículo 10 se ocupa de los elementos accesorios de accesibilidad en las Oficinas de Atención al Ciudadano.

El artículo 11 admite determinadas "excepciones" a lo previsto en los artículos precedentes del mismo Capítulo, en función de las especialidades de las Oficinas (por su carácter itinerante o ambulante o por su ubicación provisional por razones del servicio fuera de una dependencia o entorno administrativo), o cuando concurran circunstancias de infraestructura o protección del patrimonio que hagan su aplicación imposible material o económicamente.

El Capítulo Tercero establece las "condiciones de accesibilidad en los impresos y documentos". En el artículo 12 se atiende a la disponibilidad de documentos e impresos de forma accesible para los ciudadanos con discapacidad y en el 13 se prevén determinadas condiciones para garantizar la accesibilidad del contenido y estructura de documentos e impresos.

El Capítulo Cuarto, con un artículo único (que será el 14 y aparece numerado como 15), regula las condiciones de accesibilidad en la prestación verbal de servicios de atención al ciudadano a través de interlocución personal presencial o por medio del canal telefónico o análogo.

La disposición adicional única contiene una habilitación normativa en cuya virtud se autoriza a los Ministerios de Administraciones Públicas y de Trabajo y Asuntos Sociales, previa consulta al Consejo Nacional de la Discapacidad, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución del Real Decreto.

La disposición transitoria regula los plazos de exigibilidad del cumplimiento de las condiciones básicas de accesibilidad, de modo que las Oficinas de Atención al Ciudadano existentes con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto deberán cumplir las condiciones previstas en el Capítulo Segundo antes del 4 de diciembre de 2012, en tanto que los documentos e impresos y la prestación de los servicios de atención asimismo existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la norma deberán estar adaptados a sus prescripciones con anterioridad al 4 de diciembre de 2007.

La disposición final primera establece que la aprobación del Real Decreto no supone incremento de gasto público y que las medidas contenidas en él se adoptarán en los plazos previstos y se financiarán en su momento con cargo a los créditos presupuestarios consignados en los Presupuestos de gastos de los Departamentos y Organismos Públicos competentes. La disposición final segunda prescribe que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del Real Decreto los Ministerios de Administraciones Públicas y de Trabajo y Asuntos Sociales, previa audiencia del Consejo Nacional de la Discapacidad, aprobarán mediante Orden Ministerial conjunta las especificaciones y características técnicas de concreción y detalle de las condiciones y criterios de accesibilidad y no discriminación establecidos en la norma. Por último, la disposición final tercera prevé la entrada en vigor del Real Decreto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

2.- El expediente

Junto con la Orden de remisión de V. E. y el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, el expediente remitido al Consejo de Estado se compone de los siguientes documentos y actuaciones:

1. Memoria justificativa.

Su contenido es prácticamente idéntico al del preámbulo del proyecto. Únicamente subraya con datos cuantitativos -siguiendo el tenor literal de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (LIONDAU)- que en España, según la encuesta sobre discapacidades, deficiencias y estado de salud, hay en torno a 3,5 millones de personas con discapacidad. Dicho colectivo es heterogéneo pero tiene en común que, en mayor o menor medida, precisa de garantías suplementarias para vivir con plenitud de derechos o para participar como el resto de ciudadanos en la vida económica, social y cultural del país, razón por la que se justifica la adopción de una norma como la proyectada.

2. Memoria económica.

Indica que la aprobación del Real Decreto no supone incremento de gasto público. De un lado, la adopción de las medidas relativas a las condiciones de accesibilidad en los impresos y documentos y en la prestación de servicios de atención tendrá una repercusión mínima y, en su caso, habrá de ser valorada al regular las características y especificaciones técnicas a las que se refiere la disposición final segunda del proyecto. De otro lado, en cuanto a las medidas relativas a condiciones de accesibilidad que han de incorporar las Oficinas de Atención al Ciudadano, habría que distinguir, de acuerdo con la disposición transitoria, entre Oficinas de nueva creación y aquellas otras ya existentes y que solo requieran acondicionarse. En el primer caso el coste de las medidas de accesibilidad no debería ser considerado singularizadamente sino dentro del coste global de la creación de la dependencia (y que, según los estudios y experiencias prácticas disponibles, no suponen más del 2-3% de los costes totales por todos los conceptos). El segundo caso es el que genera mayor gasto y sobre el que la memoria económica realiza una proyección de costes aproximados según los diferentes supuestos.

3. Informe sobre impacto de género.

Señala que, dada la naturaleza del proyecto, no es susceptible de producir un desigual impacto en mujeres ni hombres sino que está dirigido a remover los obstáculos que puedan producir algún tipo de discriminación de las personas con discapacidad, con independencia de su sexo.

4. Informe del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), de 12 de febrero de 2007.

Manifiesta su conformidad a la versión de febrero de 2007 y ruega la máxima celeridad en los trámites ulteriores que restan para su aprobación definitiva por el Consejo de Ministros.

5. Informe de la Dirección General de Coordinación de Políticas Sectoriales sobre la Discapacidad del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (13 de febrero de 2007).

Da su conformidad al proyecto de Real Decreto, sin formular observación alguna al texto.

Además, adjunta: a) certificación de la Secretaria de la Comisión Permanente del Consejo Nacional de la Discapacidad, conforme a la que dicha Comisión, en su reunión extraordinaria de 5 de mayo de 2006, acordó informar favorablemente el proyecto de Real Decreto de referencia; b) certificación del Secretario Permanente de la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales mediante la que se hace constar que en la XXXVI reunión de dicha Conferencia, celebrada el 30 de marzo de 2006, en el punto 4 del orden del día, se abordó el informe del proyecto de Real Decreto en trámite, y que, dándose dos meses de plazo a las Comunidades Autónomas para que formularan observaciones, dicho plazo ya ha finalizado.

6. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (13 de febrero de 2007).

Realiza varias observaciones formales a la parte expositiva y fórmula promulgatoria así como a la redacción de los artículos 1.1, 6.2, 10, 15 y ciertas disposiciones complementarias, algunas de cuyas sugerencias han sido incorporadas al texto finalmente consultado.

7. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas (14 de febrero de 2007), en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley del Gobierno.

Es favorable a la aprobación del proyecto y no formula observaciones al haber participado en su elaboración.

3.- Trámite de audiencia

Con fecha 22 de febrero de 2007 el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) ha solicitado audiencia al Consejo de Estado en el presente expediente. Dicho trámite fue acordado por plazo de dos días hábiles, sin que se hayan recibido alegaciones.

Y, en tal estado el expediente, el Consejo de Estado emite el presente dictamen por el procedimiento de urgencia.

El Consejo de Estado informa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece como trámite preceptivo la consulta a la Comisión Permanente de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

En la tramitación del expediente se ha respetado, en lo sustancial, el procedimiento para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Pueden considerarse asimismo cumplimentadas las exigencias específicas previstas en la disposición final primera de la LIONDAU, que determina que "el Gobierno, a propuesta conjunta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de los Ministerios competentes en la materia, previa consulta al Consejo Nacional de la Discapacidad y, en su caso, a las respectivas conferencias sectoriales, queda autorizado para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de esta Ley".

Ha sido evacuada la consulta previa al Consejo Nacional de la Discapacidad, cuyo informe ha sido favorable. En cuanto a la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales, consta certificación de que en su reunión XXXVI, celebrada el 30 de marzo de 2006, se abordó el informe del proyecto de Real Decreto en trámite, y que, dándose dos meses de plazo a las Comunidades Autónomas para que formularan observaciones, dicho plazo ya ha finalizado. Cabe interpretar en sentido positivo el transcurso del plazo sin que se hayan presentado objeciones respecto de la iniciativa y de su articulación en el proyecto. Se ha dado trámite de audiencia a los ciudadanos afectados por la iniciativa a través de la asociación (CERMI) reconocida por la ley que los agrupa o representa y cuyos fines guardan relación directa con las materias objeto de la disposición (artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno).

Existe habilitación legal suficiente para dictar el Real Decreto por el que se establecen las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado. Tal como recuerda el preámbulo del proyecto, la disposición final quinta de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, previó que, "en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno establecerá las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación que, según lo previsto en el artículo 10, deberán reunir las oficinas públicas, dispositivos y servicios de atención al ciudadano y aquellos de participación en los asuntos públicos, incluidos los relativos a la Administración de Justicia y a la participación en la vida política y los procesos electorales".

El plazo mencionado en la habilitación legislativa ha sido sobrepasado (la LIONDAU entró en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado el 3 de diciembre de 2003) pero, según ha observado el Consejo de Estado en su doctrina, el incumplimiento del plazo señalado para el ejercicio de la potestad reglamentaria no priva al Gobierno de dicha potestad, particularmente cuando en el presente caso no cabe inferir otra cosa del marco temporal fijado y por el contrario ha de estimarse prioritario el interés público en la pronta y adecuada consecución de los objetivos pretendidos por la nueva disposición reglamentaria.

El rango de la norma en proyecto es correcto tanto a tenor de lo previsto en las disposiciones finales primera y quinta de la LIONDAU como en el artículo 10 de la misma ley ("El Gobierno, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales, regulará unas condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación que garanticen unos mismos niveles de igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos con discapacidad").

El proyecto de Real Decreto consultado tiene por objeto, según su artículo 1, regular "las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación que, respecto de las personas con discapacidad, deben presentar las oficinas, impresos y cualquier otro medio que la Administración General del Estado dedica específicamente y en el ámbito de sus respectivas competencias...".

Se trata del desarrollo de uno de los aspectos previstos en la LIONDAU que, además de las relaciones de los ciudadanos discapacitados con las Administraciones públicas, se refiere en su ámbito de aplicación (artículo 3) a las telecomunicaciones y sociedad de la información; espacios públicos urbanizados, infraestructuras y edificación; transportes; bienes y servicios a disposición del público.

En todo caso, cabe notar el cumplimiento parcial del mandato de desarrollo y la autorrestricción que representa la iniciativa normativa analizada respecto de la habilitación contenida en los preceptos de la LIONDAU, en particular de su disposición final quinta, que es invocada en el proyecto como el fundamento legal de dicha iniciativa. En primer lugar, se observa que este proyecto no regula las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación en las relaciones con la Administración de Justicia ni en la participación en la vida política y los procesos electorales, a las que alude tal disposición. Por otra parte, tampoco su ámbito de aplicación alcanza a todas las Administraciones públicas ya que el título del Real Decreto y el artículo 1 al definir su ámbito de aplicación especifican que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones "con la Administración General del Estado".

Desde un punto de vista general, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta presenta un contenido que se ajusta a las prescripciones materiales de la ley en la que se basa y que proporciona un desarrollo suficiente de los aspectos que aborda. Abarca los diferentes grupos de medidas necesarias para hacer efectivas las condiciones básicas de accesibilidad y de no discriminación de las personas discapacitadas en sus relaciones con la Administración General del Estado, respecto de las Oficinas de Atención al Ciudadano, de los impresos y documentos administrativos y de la prestación de servicios de atención al ciudadano. La regulación es detallada y minuciosa, conteniendo numerosas especificaciones técnicas (aunque aún susceptibles de ulterior desarrollo en algún caso, tal como requiere la disposición final segunda del proyecto) y, según se desprende de los informes de los órganos y organizaciones sectoriales implicados -Consejo Nacional de la Discapacidad y CERMI-, resulta satisfactoria. Se adopta un concepto amplio de accesibilidad que, conforme a la exposición de motivos de la LIONDAU, si en un principio se limitó a favorecer la "vida independiente" de las personas discapacitadas a través de la eliminación de barreras físicas, posteriormente pasó a incluir "diseño para todos" y "accesibilidad universal" no solo de entornos sino también de productos y servicios para que sean comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas.

A continuación se pasa a examinar el texto concreto del proyecto, formulándose únicamente consideraciones sobre aquellos aspectos que susciten alguna observación o comentario, con el distinto alcance que se extrae de sus términos:

- De acuerdo con las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, en los proyectos de real decreto deberán destacarse en la parte expositiva los aspectos más relevantes de la tramitación, así como las consultas efectuadas, principales informes evacuados y la audiencia o informe de las Comunidades Autónomas y entidades locales, cuya información deberá figurar en párrafo independiente, antes de la fórmula promulgatoria (directriz 13). Siguiendo tal criterio, debe sacarse de la fórmula de expedición del Real Decreto la referencia al Consejo Nacional de la Discapacidad y aludirse a su informe, así como a la evacuación del trámite de audiencia a la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales, previamente en un párrafo separado.

- El Real Decreto se expedirá a propuesta conjunta de los Ministros -no de los Ministerios- de Trabajo y Asuntos Sociales y de Administraciones Públicas.

- La numeración de los cuatro capítulos en que se estructura la parte dispositiva debe hacerse, en lugar de con ordinales expresados en letra, mediante números romanos (directriz 23).

- En el artículo 2, dado que solo hay un apartado, procede eliminar su numeración como 1. Por otra parte, la rúbrica de dicho artículo referida a "principios" no responde -salvo en el caso del párrafo a) y, eventualmente, b)- a la naturaleza de todas las previsiones incluidas en él. Para un mayor ajuste cabría titularlo "principios y acciones de la Administración General del Estado en sus relaciones con los ciudadanos con discapacidad".

- Con el fin de deslindar claramente el contenido de los artículos 5 y 6, se considera conveniente que el apartado 2 del artículo 6 no aluda a los "accesos" a las Oficinas de Atención al Ciudadano (que son el objeto propio de la regulación del precepto anterior) sino que se refiera al "diseño y ejecución de las zonas y sistemas de recepción en las Oficinas", materia específica de dicho artículo 6.

- En los artículos 12.4 y 15.1 las referencias que se efectúan a la disposición final tercera deben ser rectificadas y hacerse a la disposición final segunda.

- La numeración de los artículos salta del 13 al 15, por lo que ha de ser corregida para que sea correlativa.

- El contenido de la disposición adicional ("habilitación normativa") es propio de una disposición final. A tenor de la directriz de técnica normativa 42.e), las disposiciones finales incluirán las autorizaciones y mandatos dirigidos a la producción de normas jurídicas (habilitaciones de desarrollo y de aplicación reglamentarios, mandatos de presentación de proyectos normativos, etc.).

- La disposición transitoria del proyecto incluye un apartado 1 que, en puridad, no tiene por objeto facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva regulación (objetivo de las disposiciones transitorias según la directriz 40), ya que se refiere a las Oficinas de Atención al Ciudadano, documentos, impresos y servicios de atención que se creen ex novo a partir de la entrada en vigor del Real Decreto. Por tanto, dicha previsión no es propiamente necesaria.

En todo caso hay que destacar que las previsiones de la norma en cuanto a los mismos aspectos pero preexistentes (regulados en los apartados 2 y 3 de la disposición de referencia) suponen una anticipación del plazo de adaptación obligatoria previsto en la disposición final quinta de la LIONDAU respecto de los entornos, productos y servicios existentes, que se estableció en 15 a 17 años desde la entrada en vigor de la ley.

- Según la doctrina del Consejo de Estado, no es pertinente incluir en las disposiciones complementarias afirmaciones como la que aparece en la disposición final primera del proyecto en cuanto a que la aprobación del Real Decreto no supone incremento de gasto público ni previsiones relativas a la financiación de las medidas previstas en él. Tales consideraciones son procedentes en el ámbito de la memoria económica que acompaña al proyecto, en la que efectivamente se encuentran desarrolladas con detalle.

- En la disposición final segunda debe seguirse la prescripción del artículo 25.f) de la Ley del Gobierno, conforme a la que, "cuando la disposición o resolución afecta a varios Departamentos, revestirá la forma de orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados" (en el supuesto concreto del Real Decreto en proyecto, de los Ministros de Administraciones Públicas y de Trabajo y Asuntos Sociales).

- Por último, es aconsejable revisar el texto (así, debiera expresarse el principio del párrafo b del artículo 4.2 sin la acumulación de tres adverbios de modo), corregir los signos de puntuación y evitar el excesivo uso de mayúsculas.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto objeto de consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. PRIVATE

Madrid, 8 de marzo de 2007

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.