Dictamen de Consejo de Estado 426/2006 de 23 de marzo de 2006

Cuestión

Expediente relativo al Real Decreto por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajadores con riesgos de exposición al amianto.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de marzo de 2006, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V.E. de 8 de marzo de 2006, con registro de entrada el mismo día, ha examinado, con carácter de urgencia, un proyecto de Real Decreto por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajadores con riesgos de exposición al amianto.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto sobre el que versa la consulta, de 8 de febrero de 2006, consta de preámbulo, diecinueve artículos, agrupados en tres capítulos, dos disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y cinco anexos.

El preámbulo comienza con una referencia al régimen jurídico vigente en materia de prevención de riesgos laborales, para, seguidamente, destacar una serie de disposiciones internacionales dirigidas a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores.

Por su carácter general se destaca el Convenio número 155 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de 22 de junio de 1981, sobre seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, ratificado por España el 26 de julio de 1985, y, por su índole específica, el Convenio número 162, de 24 de junio de 1986, sobre utilización del asbesto, en condiciones de seguridad, ratificado por España el 17 de julio de 1990. De otro lado, alude el preámbulo a la acción normativa de la Comunidad Europea, que, al amparo de lo previsto en el artículo 137 del Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957, ha ido perfilando un cuerpo normativo altamente avanzado dirigido a garantizar un mejor nivel de protección de la salud y la seguridad de los trabajadores. En el ámbito de la protección contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo, se destacan la Directiva 83/477/CEE, del Consejo, de 19 de septiembre de 1983, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto, y la Directiva 91/382/CEE, de 25 de junio, modificativa de la anterior.

La aprobación de la Directiva 2003/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de marzo de 2003, que una vez más modifica la Directiva 83/477/CEE, obliga a adaptar la legislación española en esta materia. A tal efecto, se ha optado por la aprobación de una norma que, al tiempo que efectúe dicha adaptación, incorpore toda la dispersa regulación española en este ámbito, evitando desarrollos o remisiones a regulaciones posteriores. Se trata de abordar la necesidad planteada desde todos los ámbitos implicados de dotar de unidad y actualizar la normativa española sobre el amianto.

El preámbulo describe a continuación el contenido de la proyectada reglamentación.

El Capítulo I del proyecto contiene una serie de disposiciones generales, en los artículos 1 a 3.

El artículo 1 dispone que el Real Decreto proyectado tiene por objeto, en el marco de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, establecer disposiciones mínimas de seguridad y salud para la protección de los trabajadores contra los riesgos derivados de la exposición al amianto, así como la prevención de tales riesgos. Añade que, sin perjuicio de las disposiciones más específicas o rigurosas previstas en el Real Decreto proyectado, se aplicarán plenamente al ámbito regulado lo previsto en el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, el Real Decreto 665/1997, de 12 de mayo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes cancerígenos durante el trabajo, y el Real Decreto 374/2001, de 6 de abril, sobre la protección de la salud y seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo.

El artículo 2 de la proyectada reglamentación señala que se entenderá por fibras de amianto o asbestos aquellas partículas de esta materia, en cualquiera de sus variedades, cuya longitud sea superior a cinco micrómetros, su diámetro inferior a tres micrómetros y la relación longitud-diámetro superior a tres micrómetros. A continuación, se especifica que el término amianto designa los silicatos fibrosos que se relacionan, de acuerdo con la identificación admitida internacionalmente del registro de sustancias químicas del Chemical Abstract Service (CAS).

El artículo 3 establece que la reglamentación en proyecto es aplicable a las operaciones y actividades en las que los trabajadores estén expuestos o sean susceptibles de estar expuestos a fibras de amianto o de materiales que lo contengan, y, en especial, aquellas que señala, relacionadas con el amianto o materiales que lo contengan (trabajos de demolición de construcciones, desmantelamiento de elementos, maquinaria o utillaje, retirada de amianto, o de materiales que lo contengan, de equipos, unidades -tales como barcos, vehículos, trenes-, instalaciones, estructuras o edificios, mantenimiento y reparación que impliquen riesgo de desprendimiento de fibras de amianto por la existencia y proximidad de materiales de amianto, transporte, tratamiento y destrucción de residuos que contengan amianto y vertederos autorizados para residuos de amianto), además de todas aquellas otras actividades u operaciones en las que se manipulen materiales que contengan amianto, siempre que exista riesgo de liberación de fibras de amianto al ambiente de trabajo. Junto a ello, se especifican aquellos supuestos (exposiciones esporádicas de baja intensidad, en las que no se sobrepase el valor límite de exposición al amianto, en los términos del proyecto) en que no serán de aplicación los artículos 11 (planes de trabajo), 16 (vigilancia de la salud de los trabajadores), 17 (obligación de inscripción en el Registro de Empresas con Riesgo por Amianto -RERA-) y 18 (Registros de datos y archivo de documentación) del Real Decreto en proyecto.

El Capítulo II (artículos 4 a 16) establece una serie de obligaciones para los empresarios.

El artículo 4 regula los límites de exposición al amianto (concentración de amianto en el aire superior al valor límite ambiental de exposición diaria -VLA-ED- de 0,1 fibras por centímetro cúbico, medidas como una media ponderada en el tiempo para un período de ocho horas) y prohíbe las actividades que exponen a los trabajadores a las fibras de amianto en la extracción del mismo, la fabricación y la transformación de productos de amianto o de productos que contienen amianto añadido deliberadamente, exceptuándose de dicha prohibición el tratamiento y desecho de los productos resultantes de la demolición y de la retirada del amianto.

El artículo 5 regula la evaluación y control del ambiente de trabajo, el artículo 6 las medidas técnicas generales de prevención, el artículo 7 las medidas de carácter organizativo, el artículo 8 la utilización de los equipos de protección individual de las vías respiratorias, el artículo 9 las medidas de higiene personal y de protección individual, y el artículo 10 una serie de disposiciones específicas de protección para determinadas actividades (obras de demolición, de retirada de amianto, de reparación y de mantenimiento, en las que pueda preverse la posibilidad de que se sobrepasase el valor límite fijado en el artículo 4 del propio proyecto). El artículo 11 establece el régimen de los planes de trabajo y el artículo 12 regula su tramitación. Los artículos 13 a 16 tratan, respectivamente, de la formación, la información, la consulta y participación, y la vigilancia de la salud de los trabajadores.

El Capítulo III ("disposiciones varias") de la proyectada reglamentación, que agrupa los artículos 17 a 19, se ocupa de la obligación de inscripción en el RERA, los registros de datos y archivo de documentación y el tratamiento de datos, respectivamente.

La disposición adicional primera prevé que, para el adecuado cumplimiento de las funciones que el artículo 8 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, atribuye al Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT), las autoridades laborales le remitirán copia de las resoluciones de autorización de los planes de trabajo, así como toda la información relativa al anexo III y al anexo IV de la empresas registradas en su territorio.

La disposición adicional segunda señala que el INSHT, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.3 del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, elaborará y mantendrá actualizada una Guía Técnica, de carácter no vinculante, para la evaluación de los riesgos relacionados con la exposición a amianto durante el trabajo. En dicha Guía se establecerán, en concreto, orientaciones prácticas para la determinación de la exposición esporádica y de baja intensidad contemplada en el artículo 3.2 del proyecto, así como criterios armonizados de actuación para la aprobación de los planes de trabajo previstos en el artículo 11 del proyecto.

La disposición transitoria primera establece la obligación de conservar los datos registrados y la documentación archivada en virtud de lo previsto en la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 31 de octubre de 1984, por la que se aprueba el Reglamento sobre trabajos con riesgo de amianto, en los términos establecidos en ella.

La disposición transitoria segunda especifica que los Registros de Empresas con Riesgos por Amianto actualmente existentes en los órganos competentes de las autoridades laborales conservarán su validez, por lo que las empresas que figuren inscritas en los mismos en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto proyectado no tendrán que cumplimentar nueva ficha de inscripción. Las empresas que, en ese momento, estuviesen inscritas en varios registros mantendrán como única inscripción la del registro de aquella comunidad autónoma en la que radiquen sus instalaciones principales, debiendo solicitar su baja en los restantes registros. Las empresas vendrán obligadas a facilitar a las autoridades laboral y sanitaria los datos que estas requieran con objeto de completar los antecedentes obrantes en los registros existentes.

La disposición derogatoria única prevé que quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el proyecto de Real Decreto, y las que específicamente se relacionan.

La disposición final primera indica que el Real Decreto proyectado se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral.

La disposición final segunda de la proyectada reglamentación señala que, mediante la misma, se incorpora al Derecho español la Directiva 2003/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de marzo de 2003, por la que se modifica el Directiva 83/477/CEE del Consejo, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo.

La disposición final tercera autoriza al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, previo informe del Ministerio de Sanidad y Consumo y de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo del Real Decreto consultado, así como para las adaptaciones de carácter estrictamente técnico de sus anexos, en función del progreso técnico y de la evolución de las normativas o especificaciones internacionales o de los conocimientos en materia de amianto.

La disposición final cuarta prevé que el Real Decreto entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El anexo I establece los requisitos para la toma de muestras y el análisis (recuento de fibras). El anexo II regula el reconocimiento de la capacidad técnica de los laboratorios especializados en el análisis (recuento) de fibras de amianto. Los anexos III, IV y V contienen, respectivamente, los modelos de ficha de inscripción de las empresas en el RERA, ficha para el registro de datos de la evaluación de la exposición en los trabajos con amianto y ficha de vigilancia de la salud de los trabajadores expuestos a amianto.

Segundo.- Obra en el expediente una primera versión del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, acompañado de las memorias justificativa y económica y del informe sobre el impacto por razón de género, todos ellos fechados el 24 de septiembre de 2004. La memoria justificativa realiza un pormenorizado análisis de la norma en proyecto, la memoria económica entiende que carece de implicaciones presupuestarias, dado que no supone incremento del gasto público ni disminución de ingresos públicos, y el informe de impacto por razón de género afirma que el proyecto no presenta carácter sexista.

Tercero.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, en un informe de 2 de diciembre de 2004, examina los aspectos de tramitación del proyecto y realiza una serie de observaciones de índole material (artículos 10, 12, 13 y anexo II) y formal.

Cuarto.- En un informe de 4 de noviembre de 2004, la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sugiere la modificación de diversos preceptos y un mayor ajuste del proyecto a la Directiva de cuya transposición se trata. A este informe se adjunta en el expediente (documento n.º 4) una comunicación de 25 de noviembre de 2005, del Subdirector General de Sanidad Ambiental y Salud Laboral, por la que se remiten al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales algunas propuestas adicionales de modificación (artículo 19, disposición transitoria segunda y anexo V).

Quinto.- Mediante un oficio de 10 de junio de 2005, la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad y Consumo remitió a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sendos informes de su Secretaría General Técnica y la Dirección General de Salud Pública, en los que se formulaban diversas observaciones de carácter formal y material al articulado y los anexos.

Sexto.- Se ha incorporado al expediente el informe, sin fechar, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales por el que se exponen las razones de la admisión o rechazo de las sugerencias realizadas al proyecto de Real Decreto.

Séptimo.- Obra en el expediente una segunda versión de la proyectada reglamentación, de 20 de diciembre de 2005, en la que figuraban incorporadas las sugerencias aceptadas, acompañada de la memoria justificativa de esa misma fecha.

Octavo.- Diversas comunidades autónomas (Cantabria, Cataluña, Extremadura y Madrid) han formulado observaciones a la versión de 20 de diciembre de 2005 del proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

Noveno.- Por oficios de 27 de diciembre de 2005, la Secretaría General de Empleo remitió a diversas organizaciones sindicales y empresariales el proyecto de Real Decreto, acompañado de su memoria explicativa, a fin de que realizaran las observaciones que estimaran oportunas. Formularon observaciones CEOE-CEPYME, UGT y CC.OO.

Décimo.- En un informe sin fechar, la Dirección General de Trabajo justificó la no aceptación de algunas de las observaciones formuladas y la introducción en el proyecto de otras (artículos 4, 5.1, 5.3 y 5.4, 6, 7, 8, 10, 13, 14 y disposición transitoria segunda).

Undécimo.- En el expediente, además, obra una memoria justificativa que explica el contenido del proyecto y una memoria económica que indica que el proyecto no supone incremento de gasto público, ambas de 8 de febrero de 2006. A pesar de constar en el expediente un documento de esa misma fecha en el que se indica que se habría emitido un nuevo informe de impacto de género, en relación con la versión de la proyectada reglamentación de 8 de febrero de 2006, este no ha sido incorporado al expediente.

Duodécimo.- Ha informado, con carácter favorable, en su sesión de 13 de febrero de 2006, la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Decimotercero.- Con fecha 27 de febrero de 2006, el Ministro de Administraciones Públicas emitió la aprobación previa prevista en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Decimocuarto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales emitió, con fecha 16 de febrero de 2006, el informe previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, destacando los cambios principales que, a lo largo de la tramitación del expediente, se han introducido en el texto de la proyectada reglamentación.

El expediente se completa con un cuadro de correspondencias entre la Directiva 2003/18/CE y el proyecto de Real Decreto.

En tal estado el expediente, tuvo entrada en este Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

El proyecto de Real Decreto por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajadores con riesgos de exposición al amianto, tiene por objeto la incorporación a nuestro ordenamiento de la Directiva 2003/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de marzo de 2003, por la que se modifica la Directiva 83/477/CEE del Consejo, de 19 de septiembre de 1983, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen en virtud de declaración de urgencia y con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse de una disposición reglamentaria que se dicta en cumplimiento del Derecho comunitario europeo, y en el artículo 22.3 de la citada ley orgánica, al tratarse de una disposición de carácter general que se dicta en ejecución de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

II. Tramitación del expediente

En la tramitación de la proyectada reglamentación se han atendido las exigencias de índole procedimental establecidas por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pues obran en el expediente, y así se ha reflejado en los antecedentes, las sucesivas versiones del proyecto, las memorias económica y justificativa de su acierto y legalidad, así como el informe de impacto de género.

Asimismo, se ha concedido audiencia a los departamentos ministeriales afectados, así como a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.1 de la Ley 31/1995, y ha sido oída la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. También ha recaído la aprobación previa del Ministro de Administraciones Públicas, prevista en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

La emisión del presente dictamen se realiza por la Comisión Permanente del Consejo de Estado en un plazo breve, de quince días, en virtud de la declaración de urgencia realizada (artículo 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril). Se llama la atención sobre el hecho de que un expediente cuyo primer documento lleva fecha de 24 de septiembre de 2004, en relación con una norma comunitaria cuya transposición al Derecho español se fija, como fecha límite, para el 15 de abril de 2006 (artículo 2.1 de la Directiva 2003/18/CE), se remita al Consejo de Estado con una declaración de urgencia que se conjuga con una vacatio legis de seis meses (disposición final cuarta). Es más, la previsión de esa entrada en vigor diferida ya se encuentra en la versión de la proyectada reglamentación de septiembre de 2004, a lo que ha de unirse el dato cierto de la fecha límite de transposición de la citada Directiva.

En definitiva, que hubiera debido emplearse mayor diligencia en la emisión de los informes y documentos requeridos en el curso de la tramitación del presente expediente, para que, en este y en otros casos recientes y semejantes, el Consejo de Estado tenga un mayor margen para estudiar los proyectos normativos que le son remitidos y, además, se evite la superación de la fecha de transposición de las normas comunitarias.

III. Base normativa y rango

La Directiva 2003/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de marzo de 2003, por la que se modifica la Directiva 83/477/CEE del Consejo, de 19 de septiembre de 1983, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo, establece en su artículo 2.1 que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta, antes del 15 de abril de 2006. En el caso español, se elige la forma de una disposición reglamentaria, la cual deberá ser respetuosa tanto con la Directiva que transpone, como con la ley interna que desarrolla, la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL). Esta, a su vez, como proclama su propia exposición de motivos, operó la transposición de la Directiva marco 89/391/CEE, relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo.

En concreto, el artículo 6 de la citada Ley de Prevención de Riesgos Laborales enuncia las materias sobre las que el Gobierno podrá ejercer la potestad reglamentaria en materia de prevención de riesgos para proteger la seguridad y la salud en el trabajo, debiendo destacarse, a los efectos del presente dictamen, lo dispuesto en el apartado 1.f) del citado precepto, que hace referencia a la regulación de medidas preventivas específicas en trabajos especialmente peligrosos, en particular si para los mismos están previstos controles médicos especiales, o cuando se presenten riesgos derivados de determinadas características o situaciones especiales de los trabajadores, extremos directamente relacionados con el contenido del proyecto de Real Decreto consultado.

Por tanto, la proyectada reglamentación cuenta con la suficiente base normativa.

Debe destacarse, además, que con el proyecto sometido a consulta se persigue, junto a la transposición a nuestro Derecho de lo dispuesto en la citada Directiva, la aprobación de una norma en la que se incorpore toda la dispersa regulación interna existente en el ámbito de la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición al amianto durante el trabajo. Por tanto, la disposición en proyecto sustituye a una pluralidad de normas de rango reglamentario, que se relacionan en su disposición derogatoria única.

El rango de la norma proyectada -real decreto-, se considera el adecuado.

IV. Consideraciones

A juicio del Consejo de Estado, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta realiza una adecuada transposición de la Directiva 2003/18/CE, un elemento más en el marco de la realización de la dimensión social del mercado interior.

Así resulta del cuadro de correspondencias que obra en el expediente, en el que puede apreciarse la fidelidad del texto sometido a la consideración del Consejo de Estado, en relación con el articulado de la Directiva que se transpone. Debe destacarse, además, que la proyectada reglamentación cita expresamente los artículos 14, 16, 18 y 19 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (e implícitamente recoge el contenido de otros preceptos -artículos 15, 22, 23 y 24-), los cuales contienen principios generales de actuación y se formulan con carácter muy abierto (como la propia Ley reconoce en el artículo 2.1), por lo que el ajuste en el proyecto consultado de las reglas de la Directiva a las disposiciones de la Ley ha podido practicarse sin especial incidencia.

No obstante, deben realizarse una serie de observaciones a fin de mejorar la calidad del texto consultado.

4.1. Régimen de autorización de actividades: En sus observaciones al proyecto, UGT y CC.OO. destacaron la necesidad de introducir un sistema de acreditación u homologación previa de las empresas especializadas en el sector del amianto, sin que se haya incorporado a nuestro Derecho el nuevo artículo 12 ter de la Directiva 2003/18/CE ("antes de efectuar una obra de demolición o de retirada del amianto, las empresas deberán demostrar su capacidad en este ámbito con pruebas establecidas de conformidad con la legislación y/o con las prácticas nacionales").

Según el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, ese sistema de autorización inicial y genérica es menos respetuoso con la seguridad y salud de los trabajadores que el previsto en el proyecto consultado, basado en la exigencia en todo caso de una actividad de medición -la peligrosidad de la sustancia lo requiere- en el ambiente de trabajo [incluso en aquellas actividades del artículo 3.2, definidas por su baja peligrosidad y en las que, en consecuencia, no son de aplicación sus artículos 11, 16, 17 y 18 (relación a la que propone añadir el artículo 12, por su íntima conexión con el artículo 11)], y en la previsión del registro de las empresas en el Registro de Empresas con Riesgo por Amianto (RERA) y la presentación de planes para la realización de las actividades que se incluyen en el ámbito de aplicación del Real Decreto proyectado.

A juicio del Consejo de Estado, la larga lista de especificaciones -letras a) a m) del artículo 11.2- que deben contener los planes de trabajo y, en consecuencia, que condicionan el desarrollo de la actividad de las empresas interesadas a la supervisión de la Administración competente en cada caso concreto, refuerza la postura del citado Departamento, pudiendo considerarse subsumido el artículo 12 ter de la Directiva, y, por tanto, tener por realizada su transposición, en los artículos 11 y 12 del proyecto.

4.2. La finalidad de simplificación administrativa en la norma proyectada: El sistema diseñado por el proyecto consultado se basa en las autorizaciones de carácter singular, sin perjuicio de aquellos casos (artículo 11.4) en que se puede presentar un plan único de carácter general.

Prevé el proyecto que los planes de trabajo sucesivos podrán remitirse a lo señalado en los planes anteriormente presentados ante la misma autoridad laboral, respecto de aquellos datos que se mantengan inalterados (artículo 11.3). Por su parte, el anexo III, en la medida en que establece un modelo uniforme de la ficha de inscripción en el RERA, subsana una carencia de la normativa anterior, que redundaba en perjuicio de la claridad y uniformidad del sistema. A estas medidas de simplificación administrativa, se une en el proyecto la de agilización (página 16, de la memoria justificativa de 8 de febrero de 2006) consistente en el establecimiento de un plazo de treinta días para resolver y notificar la resolución de aprobación o denegación de un plan por la autoridad laboral competente, con silencio positivo (artículo 12.2).

Valora positivamente el Consejo de Estado la introducción de medidas como las apuntadas, en cuanto contribuyen a la agilidad y claridad del sistema diseñado. Ahora bien, debe advertirse que el plazo previsto en el artículo 12.2 puede producir, por su brevedad, unos efectos contrarios a los fines de la norma considerada. De dicho precepto resulta que, en el plazo de treinta días, la autoridad laboral no solo ha de verificar y comprobar la realidad de todas las especificaciones contenidas en el plan de trabajo presentado y resolver y notificar su decisión, sino que, además, debe recabar los informes de la Inspección de Trabajo de la Seguridad Social y de los órganos técnicos en materia preventiva de la comunidad autónoma respectiva (el plazo de emisión es, en principio de diez días, conforme al artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Si en ese plazo no se hubiera notificado un pronunciamiento expreso, el plan de trabajo se entenderá aprobado (párrafo segundo del artículo 12.2). Este supuesto de silencio positivo puede dar lugar a que empresas sin la cualificación necesaria puedan acceder a un sector laboral tan sensible para la seguridad y la salud de los trabajadores como el del amianto, con el consiguiente aumento de los riesgos ya existentes a priori para aquellos y la colectividad. Por las razones expuestas, y la importancia de la finalidad perseguida por la norma en proyecto, se sugiere que se reconsidere ese plazo, estableciendo uno superior.

4.3. Capacidad técnica de los laboratorios especializados en el análisis de las fibras de amianto: Se ha objetado por la Comunidad Autónoma de Cataluña el anexo II, en relación con lo previsto en el artículo 5.5 del proyecto ("el análisis -recuento de fibras- de amianto sólo podrá realizarse por laboratorios especializados cuya idoneidad a tal fin sea reconocida formalmente por la autoridad laboral que corresponda al territorio de la comunidad autónoma donde se encuentre ubicado el laboratorio, con arreglo al procedimiento establecido en el anexo II"), ya que, si la decisión sobre la idoneidad del laboratorio en cuestión corresponde a la autoridad laboral de la comunidad autónoma en que se encuentre aquel, deberían informar en el expediente instruido a tal efecto los órganos técnicos especializados de la comunidad autónoma y, en su caso, la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, antes que los técnicos del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT).

Sin embargo, en relación con esa observación debe tenerse en cuenta que la proyectada reglamentación ha optado por un sistema descentralizado en que cada comunidad autónoma concede o deniega la autorización solicitada, correspondiendo a estas determinar, en virtud de su potestad de autoorganización, qué autoridad es esa, qué órganos tramitan el expediente y a quién solicita los informes que estime oportunos (punto 3 del anexo II).

A juicio del Consejo de Estado, las referencias al INSHT del anexo II son conformes a derecho, en cuanto órgano científico técnico especializado de la Administración General del Estado que tiene como misión el análisis y estudio de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, así como la promoción y apoyo a la mejora de estas (artículo 8 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales). Entre sus funciones, merece ahora destacarse la de emitir informe en materia de prevención de riesgos laborales, con la adecuada coordinación y colaboración, en su caso, con los órganos técnicos en materia preventiva de las comunidades autónomas.

La introducción en el proyecto de esas referencias (así como lo previsto en la disposición adicional primera del proyecto) puede realizarse sin dificultad en el marco de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral (149.1.7 de la Constitución), pues, como ha declarado el Tribunal Constitucional (Sentencia 195/1996),

4.4. Sistema de aprobación de planes: Se ha advertido por CEOE- CEPYME y la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre algunas posibles disfunciones que puede provocar el nuevo sistema diseñado por el proyecto de Real Decreto consultado en su artículo 12.1, conforme al cual:

"1. El plan de trabajo se presentará para su aprobación ante la autoridad laboral correspondiente al centro de trabajo en el que vayan a realizarse tales actividades. Cuando este centro de trabajo pertenezca a una Comunidad Autónoma diferente a aquella en que se haya realizado la inscripción en el Registro de Empresas con Riesgo por Amianto, el empresario deberá presentar, junto con el plan de trabajo, una copia de la ficha de inscripción en dicho Registro.

El plan de trabajo a que se refiere el apartado 4 del artículo anterior se someterá a la aprobación de la autoridad laboral correspondiente al territorio de la Comunidad Autónoma donde radiquen las instalaciones principales de la empresa que lo ejecute".

El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ha sostenido criterios contradictorios en su interpretación y justificación del citado precepto. Así, en su contestación a las observaciones realizadas por UGT, CC.OO. y CEOE-CEPYME, sostuvo que la redacción del proyecto era lo suficientemente clara, en el sentido de que el plan de trabajo debe presentarse ante la autoridad correspondiente al centro de trabajo en el que vayan a realizarse las actividades incluidas en el ámbito de aplicación definido en el artículo 3 del proyecto. Pero en la memoria justificativa de 8 de febrero de 2006, por el contrario, expuso que la competencia para resolver las solicitudes de aprobación de planes de trabajo corresponde, como regla general, a la autoridad laboral del lugar de ejecución de los trabajos planeados, y, en el caso de los planes de trabajo únicos para la ejecución de operaciones de corta duración, con presentación irregular y no programables con antelación, regulados en el artículo 11.4 del proyecto, corresponderá la aprobación a la autoridad laboral del lugar donde se ubiquen las instalaciones principales de la empresa.

A juicio del Consejo de Estado, la utilización de un concepto como "centro de trabajo" introduce confusión en el régimen diseñado.

Se prevé en el mismo que exista una única inscripción de las empresas que realicen actividades en el sector laboral del amianto (artículo 17 del proyecto y disposición transitoria segunda del proyecto) y que solo las empresas registradas puedan presentar planes de trabajo. Pero de ello no se sigue que los planes hayan de presentarse en el centro de trabajo en el que vayan a realizarse tales actividades, y ello se debe a que pueden existir empresas que posean un único centro de trabajo (en la comunidad autónoma en que se encuentren registradas) y que sean contratadas o subcontratadas (artículo 11.5 del proyecto) para ejecutar sus actividades en otras comunidades autónomas. En este caso, de acuerdo con el artículo transcrito, la empresa no podría presentar plan alguno, al carecer de centro de trabajo en el lugar en que van a ejecutarse tales actividades. Y no sería de aplicación lo previsto en el segundo inciso del primer párrafo del artículo 12.1, porque el supuesto que regula sigue pivotando sobre la existencia de un centro de trabajo en el lugar en que van a realizarse aquellas actividades.

Por todo ello, se propone sustituir la expresión utilizada en el artículo 12.1 citado, de modo que la aprobación del plan de trabajo corresponda a la autoridad laboral del lugar o territorio en que la actividad vaya a realizarse, salvo en el caso de los planes previstos en el artículo 11.4 del proyecto.

4.5. Régimen de la Guía Técnica de la disposición adicional segunda: La disposición adicional segunda del proyecto consultado prevé que el INSHT elaborará y mantendrá actualizada una Guía Técnica, de carácter no vinculante, para la evaluación de los riesgos relacionados con la exposición a amianto durante el trabajo.

Se repite, así, un esquema habitual en este ámbito de prevención de riesgos laborales. Pero debe destacarse que esta disposición final prevé, además, que en la Guía se establecerán, en concreto, orientaciones prácticas para la determinación de la exposición esporádica y de baja intensidad contemplada en el artículo 3.2 del proyecto, "así como criterios armonizados de actuación para la aprobación de los planes de trabajo contemplados en el artículo 11".

El establecimiento de esas reglas mínimas y uniformes en este ámbito se realiza, ante todo, por los artículos 11 y 12 del proyecto. Por su naturaleza no normativa (y de ahí la inclusión de la previsión de su elaboración y aprobación en una disposición adicional, conforme a la Directriz n.º 39), la Guía Técnica no regula propiamente la actuación de los órganos administrativos implicados en la aprobación de los planes de trabajo, sino que señala criterios orientativos dirigidos a proporcionar unas pautas de actuación. De este modo, esos criterios pueden coadyuvar a una de las finalidades de la norma consultada, que es la de dotar al sistema de aprobación de planes de trabajo de una cierta unidad interna y coherencia, frente a la dispersión y disfunciones del sistema anterior, que ahora se deroga.

4.6. La disposición final tercera y la modificación de los anexos: En la disposición final tercera de la proyectada reglamentación se autoriza al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, previo informe favorable del Ministerio de Sanidad y Consumo, y previo informe de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo del proyecto de Real Decreto, así como para las adaptaciones de carácter estrictamente técnico de sus anexos, en función del progreso técnico y de la evolución de las normativas o especificaciones internacionales o de los conocimientos en materia de amianto.

El Consejo de Estado no objeta la habilitación de carácter general contenida en el primer inciso de la citada disposición final, dada la corrección de la formula empleada.

Pero, en relación con las "adaptaciones de carácter estrictamente técnico de sus anexos", debe señalarse que la Directiva 83/477/CEE, del Consejo, de 19 de septiembre de 1983, fue modificada por la Directiva 91/382/CEE, del Consejo, de 25 de junio de 1991. En particular, dio una nueva redacción al artículo 9 de aquella, de la que resultaba que "las modificaciones que requiera la adaptación de los anexos (...) a los progresos técnicos se llevarán a cabo por el procedimiento previsto en los artículos 9 y 10 de la Directiva 80/1107/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1980, sobre la protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes químicos, físicos y biológicos durante el trabajo". De conformidad con dichos preceptos (teniendo en cuenta que el artículo 9.1 fue modificado por la Directiva 88/642/CEE, del Consejo, de 16 de diciembre de 1988), el procedimiento de reforma se articula a través de un Comité compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión. En dicho procedimiento se prevé, en su caso, la participación del Consejo y de la Comisión.

Por tanto, esas adaptaciones no son competencia del titular del Departamento, sino de las instancias comunitarias, debiendo abordar tales modificaciones el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales una vez que se hayan verificado por los órganos competentes.

En consecuencia, se recomienda suprimir de la disposición final tercera, por innecesario, el inciso "en función del progreso técnico y de la evolución de normativas o especificaciones internacionales o de los conocimientos en materia de amianto", e introducir una referencia a la competencia del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para incorporar al anexo las adaptaciones de carácter estrictamente técnico adoptadas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 9 y 10 de la Directiva 80/1107/CEE.

V. Otras observaciones

5.1. El título del proyecto de Real Decreto: Advierte el Consejo de Estado la disparidad existente entre el título del proyecto de Real Decreto y el de la Directiva que transpone. Esta circunstancia no es objetable en sí misma, pero sí merece una breve observación, porque no es congruente que el título de una disposición sea distinto del contenido del precepto que define su objeto (en este caso, el artículo 1.1 del proyecto de Real Decreto).

A juicio del Consejo de Estado, es preferible, a la hora de caracterizar la reglamentación en proyecto, lo dispuesto por el artículo 1.1, porque las disposiciones mínimas de seguridad y salud no son estrictamente, como pudiera inferirse del título del proyecto, aplicables a los trabajadores (se sugiere, en todo caso, que "riesgo" se utilice en singular), sino que representan un conjunto normativo compuesto por normas dirigidas a la prevención y a la protección de los trabajadores frente a los riesgos derivados, o que puedan derivarse (de ahí, por ejemplo, la obligación de los reconocimientos médicos periódicos -artículo 16.3- o de conservar diversos tipos de datos durante un mínimo de cuarenta años, después de finalizada la exposición -artículo 18.3-), de la exposición al amianto durante el trabajo.

5.2. El preámbulo: Debe incluirse una referencia a que se ha recabado la opinión de las comunidades autónomas y algunas han emitido los informes interesados (Directriz n.º 13). Por otra parte, la fórmula promulgatoria debe adecuarse a la Directriz n.º 16, especificando el ministro que ejerce la iniciativa y el ministro proponente. Asimismo, deben eliminarse los paréntesis.

5.3. Definiciones: La transposición de la Directiva 2003/18/CE es, en este punto, fiel a su texto, pero debe adaptarse a las Directrices de técnica normativa, de 22 de julio de 2005. En concreto, deben sustituirse los guiones del apartado segundo por letras minúsculas (Directriz n.º 31) y ajustarse su redacción a las reglas del apartado e) de la Directriz n.º 32.

5.4. Ámbito de aplicación: El proyecto de Real Decreto contiene una relación ordenada de las operaciones y actividades en las que los trabajadores están expuestos o pueden estar expuestos a fibras de amianto o de materiales que lo contengan. Dicha relación, sin embargo, no es exhaustiva, y por ello se añade un último párrafo abierto al artículo 3.1. Se sugiere la modificación de esa cláusula final, a fin de que exprese que la proyectada reglamentación también es de aplicación a las actividades a que se refiere, o que se reformule como nueva letra h) del artículo 3.1.

5.5. Evaluación de riesgos: El artículo 5 precisa en qué ha de consistir esa evaluación, haciendo referencia a la toma de muestras y el análisis o recuento de fibras de amianto. No se considera correcto que el referido precepto, en sus apartados 4 y 5, utilice paréntesis para incluir la referencia al "recuento de fibras", sugiriéndose que se eliminen y se unan a la expresión "análisis" con la partícula "o".

5.6. Medidas técnicas generales de prevención: En el primer párrafo del artículo 6, se sugiere sustituir la palabra "para" con la que comienza el mismo, por la preposición "en".

5.7. Medidas organizativas: En el artículo 7 del proyecto se sugiere modificar la redacción de su apartado d).2º, a fin de mejorar la comprensión de la limitación que contiene, de modo que exprese que el empresario adoptará las medidas necesarias para que los lugares donde se realicen las actividades que delimitan el ámbito de aplicación del proyecto no sean accesibles más que a quienes, por razón de su trabajo o función, deban operar o actuar en ellos.

5.8. Medidas de higiene personal y de protección individual: A juicio del Consejo de Estado, la redacción del artículo 9 del proyecto merece una revisión.

En primer lugar, dado que su propio tercer apartado recuerda que, de conformidad con el artículo 14.5 de la LPRL, el coste de las medidas relativas a la seguridad y salud en el trabajo establecidas en el Real Decreto no podrá recaer en modo alguno sobre los trabajadores, el adverbio "gratuitamente" contenido en el apartado 1.b) es innecesario, por lo que se sugiere su supresión.

En segundo lugar, el apartado c) del artículo 9.1 encierra una reiteración, por lo que se sugiere que se redacte de modo que exprese que los trabajadores dispongan de instalaciones o lugares adecuados para guardar por separado la ropa de trabajo o de protección y la ropa de calle.

En tercer lugar, se propone añadir la expresión "al menos" en la letra e) del artículo 9.1, de conformidad con lo señalado en la memoria justificativa (que alude al tiempo del que como mínimo dispondrán los trabajadores para su aseo personal, en dos momentos diferenciados de la jornada laboral), pudiendo precisarse su duración en cada caso concreto vía negociación colectiva.

Finalmente, no se considera necesaria la enfatización de una prohibición como la contenida en el artículo 9.2 del proyecto (que los trabajadores no se lleven a su domicilio la ropa empleada en el trabajo), por lo que propone suprimir de dicho apartado "rigurosamente".

5.9. Planes de trabajo: En el artículo 11.1 del proyecto, nada añade a la mejor comprensión de su letra b) la frase "será necesario asegurarse de que", por lo que se sugiere su supresión. También se propone la reforma del segundo apartado del artículo 11, bien reproduciendo en su integridad la lista de actividades y operaciones del artículo 3.1 del proyecto, bien remitiendo a este tras la referencia a la especificación del tipo de actividad de que se trate ("descripción del trabajo a realizar con especificación del tipo de actividad que corresponda de los previstos en el artículo 3.1 del presente Real Decreto"). En la letra j) de este precepto se sugiere sustituir "deban" por "deben", a fin de mantener la concordancia de los tiempos verbales empleados en la frase. Se sugiere, además, que en el apartado m) se haga referencia expresa al "procedimiento establecido para la evaluación y control del ambiente de trabajo de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 del presente Real Decreto".

Por último, se ha advertido que la redacción del artículo 11.5 no es del todo afortunada. Así, debe sustituirse la expresión "pliego de condiciones" que en él se emplea, propia de la contratación administrativa, por la de "clausulado del contrato" u otra similar, perteneciente al ámbito de la contratación privada. Por otra parte, que en ese clausulado se haga referencia expresa de "las condiciones técnicas que garantizarán el cumplimiento por la empresa contratista de lo previsto" en la proyectada reglamentación puede entenderse como superfluo en la medida en que la contrata cuenta ya con un plan de trabajo, específico o general, aprobado por la autoridad laboral competente, es decir, que ya ha realizado alguna de las actividades incluidas en el ámbito de aplicación de la norma en proyecto. Del contenido que han de tener esos planes (artículo 11.2) se desprende que la exigencia adicional de la referencia expresa a las condiciones técnicas en el clausulado sería prácticamente una reproducción del contenido del plan. Del mismo modo, la mejor garantía de que la contrata envíe a la empresa principal el plan de trabajo para la realización de la actividad u operación para la que ha sido contratada, una vez aprobado por la autoridad laboral, puede encontrarse en la plasmación y proclamación de esa obligación en el proyecto de Real Decreto consultado, y no tanto en la previsión de que ha de incluirse en ese clausulado. En consecuencia, este quinto apartado del artículo 11 podría quedar reducido a la obligación de la empresa que contrata o subcontrata de verificar que la contrata cuenta con experiencia previa en el ramo, pues dispone de un plan de trabajo (y, consecuentemente, de la previa inscripción en el RERA), y a la obligación de la contrata de remitir a la empresa principal el plan de trabajo de la actividad o actividades para las que ha sido contratada, una vez aprobado por la autoridad laboral.

5.10. Formación de los trabajadores: Se sugiere que, al incorporar al proyecto de Real Decreto disposiciones que se remiten expresamente a la LPRL, la mención del contenido de esta se haga de la manera más fiel posible. En consecuencia, se debe sustituir el verbo "prever" por "garantizar", mucho más acorde con el carácter de obligación que para el empresario tiene la formación de los trabajadores en el ámbito de la prevención de riesgos laborales. Además, en relación con el artículo 13.2 (esta observación es extensible al artículo 14.2, in fine, del proyecto) el Consejo de Estado entiende que, no obstante haberse realizado en una fiel incorporación de lo previsto en la Directiva 2003/18/CE, no es necesario que se incluya una referencia expresa a que el contenido de la formación que ha de proporcionarse a los trabajadores sea fácilmente comprensible. En este sentido, se entiende preferible recoger las expresiones que contiene el artículo 19 de la LPRL (formación teórica y práctica, suficiente y adecuada).

5.11. Información de los trabajadores: El tercer apartado del artículo 14 reitera la referencia a los "trabajadores o sus representantes en la empresa o centro de trabajo". Ha de suprimirse la segunda. En el cuarto apartado, debe añadirse un sujeto a la segunda frase (aunque se entiende por el contexto en que se inserta que se refiere a los trabajadores). En el sexto apartado, dado que el artículo 11 regula planes específicos y planes generales, se recomienda sustituir el singular "plan" por "planes".

5.12. Vigilancia de la salud de los trabajadores: El segundo y el tercer apartado del artículo 16 tienen títulos (criterios de sospecha diagnóstica y reconocimientos post-ocupacionales, respectivamente), circunstancia que no se ajusta a las Directrices de técnica normativa, de 22 de julio de 2005. Además, debe destacarse que el inicio del contenido de ese tercer apartado tiene carácter explicativo -"habida cuenta del largo período de latencia de las manifestaciones patológicas por amianto (...)"-, lo que pertenece, en puridad, a la parte expositiva de la disposición (Directriz número 26). La supresión de los citados títulos y del señalado inciso en nada perjudica la comprensión y finalidad del precepto considerado.

5.13. Registro de datos y archivo de documentación: La expresión "no obstante lo anterior", con que se inicia el segundo párrafo del artículo 18.2 no es necesaria, por lo que se propone su supresión.

5.14. Disposición transitoria segunda: La memoria justificativa especifica que, en tanto la disposición transitoria primera tiene por destinatarios a los empresarios, la disposición transitoria segunda tiene por destinatarios a las Administraciones públicas que dispongan de registros de empresas con riesgo por amianto, al amparo de la normativa que el proyecto consultado deroga. Según esta disposición complementaria, "los Registros de Empresas con Riesgo por Amianto actualmente existentes en los órganos competentes de las autoridades laborales conservarán su validez (...), por lo que las empresas que figuren inscritas en dichos registros en la fecha de entrada en vigor del presente real decreto no tendrán que cumplimentar nueva ficha de inscripción", sin perjuicio de la obligación de comunicar o facilitar a las autoridades laboral y sanitaria los datos a que se refieren el artículo 17.2 del proyecto y el último párrafo de la propia disposición transitoria segunda.

A juicio del Consejo de Estado, esta disposición transitoria debe precisarse, ya que no son los registros existentes los que mantienen su validez, sino los datos registrados en los mismos. La reglamentación proyectada no crea un nuevo instrumento en este ámbito, sino que mantiene los registros existentes en los órganos correspondientes de la autoridad laboral competente, y especifica, de un lado, que las empresas que operan en su ámbito de aplicación no deben cumplimentar una nueva fecha de inscripción, sino facilitar la información que permita adaptar los datos registrados a la nueva normativa, y, de otro, que deben darse de baja en todos aquellos registros que no se correspondan con el del lugar en que radican sus instalaciones principales.

Por todo ello, se sugiere modificar el primer párrafo de la disposición transitoria segunda, a fin de que se especifique que los datos inscritos en los registros existentes conservarán su validez.

5.15. Disposición final primera: En la disposición final primera (título competencial), atendiendo al contenido del proyecto, puede ser conveniente incluir la referencia al título competencial del Estado ex artículo 149.1.18.ª de la Constitución.

5.16. Disposición final segunda: En la disposición final segunda debe incluirse la fecha de la Directiva que se transpone.

5.17. Supletoriedad de la Ley 30/1992: El artículo 12 ("tramitación de planes de trabajo") prevé en su cuarto apartado que, en lo no previsto en el Real Decreto, será de aplicación lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Esa remisión se contiene también en el anexo II del proyecto de Real Decreto (apartado séptimo), en cuanto a lo no previsto en el mismo. Quizá debería optarse por una única previsión al respecto, en forma de una nueva disposición final.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajadores con riesgos de exposición al amianto."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de marzo de 2006

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.