Dictamen de Consejo de Estado 4914/1998 de 14 de enero de 1999

Cuestión

Proyecto Real Decreto s/ disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo en las Empresas de Trabajo Personal.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 1999, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de fecha 16 de diciembre de 1998, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores en el ámbito de las empresas de trabajo temporal.

Resulta de antecedentes:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta -del que obra en el expediente, además, un primer borrador de fecha 9 de junio de 1998- consta de un preámbulo, ocho artículos y una disposición final.

Se dice en el preámbulo que se pretende con el mismo desarrollar los artículos 6.1.f) y 28 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y el artículo 8.b) de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, teniendo en cuenta el contenido de la Directiva 91/383/CEE, del Consejo, de 25 de junio de 1991, por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal. En concreto, se trata de concretar las medidas necesarias para la ejecución de los deberes y obligaciones específicos de las empresas de trabajo temporal y de las empresas usuarias en la contratación y desarrollo de este tipo de trabajo, con objeto de garantizar el derecho de los trabajadores al mismo nivel de protección de su seguridad y su salud que los restantes trabajadores de la empresa en la que prestan sus servicios, así como establecer la relación de actividades y trabajos que, en razón de su especial peligrosidad, deben quedar excluidos de la celebración de contratos de puesta a disposición.

El artículo 1 define el objeto y ámbito de aplicación de la norma, referido al establecimiento de las disposiciones específicas mínimas de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores contratados por empresas de trabajo temporal, para ser puestos a disposición de empresas usuarias, para garantizar a estos trabajadores el mismo nivel de protección que los restantes trabajadores de la empresa en la que prestan sus servicios; también se determinan las actividades y trabajos en los que, por su especial peligrosidad, no podrán celebrarse contratos de puesta a disposición.

El artículo 2 señala los aspectos, relativos a la protección de la salud y la seguridad, de los que deberá informar la empresa usuaria a la empresa de trabajo temporal, con carácter previo a la celebración del contrato de puesta a disposición, y que deberá incorporarse al mismo; en todo caso deberán incluirse determinados datos relativos a los resultados de la evaluación de riesgos laborales.

El artículo 3 establece que la empresa de trabajo temporal deberá transmitir al trabajador toda la información recibida, y asegurarse de que el trabajador contratado o al que se le asigne el servicio posee la formación necesaria en materia preventiva, con carácter previo a la prestación de los servicios; asimismo se recoge el derecho de los trabajadores puestos a disposición a la vigilancia periódica de su salud. En fin, se señala la documentación que la empresa de trabajo temporal debe facilitar a la empresa usuaria y a los delegados de prevención o a los representantes legales de los trabajadores en la empresa de trabajo temporal.

El artículo 4 fija las obligaciones de la empresa usuaria previas al inicio de la prestación de servicios del trabajador, tendentes a asegurarse de que el trabajador puesto a su disposición reúne las condiciones necesarias en relación con la prevención de riesgos laborales, y a informar de la incorporación a los delegados de prevención, o a los representantes legales de sus trabajadores, y a su servicio de prevención.

El artículo 5 regula las obligaciones de la empresa usuaria desde el inicio de la prestación de los servicios de los trabajadores puestos a su disposición, asegurándole el mismo nivel de protección que a los demás trabajadores de la empresa. También deberá informar a la empresa de trabajo temporal de los resultados de la evaluación de los riesgos a que estén sometidos dichos trabajadores, con la periodicidad requerida.

El artículo 6 se refiere a la organización de las actividades preventivas en la empresa de trabajo temporal y en la empresa usuaria, que deberá llevarse a cabo conforme a lo previsto en el Reglamento de los Servicios de Prevención, debiendo coordinarse las actividades de los servicios de prevención de ambas empresas.

El artículo 7 dispone el registro y conservación de la documentación relativa a las informaciones y datos a que se refiere el Real Decreto proyectado, y se recoge la obligación de la empresa usuaria de informar por escrito a la empresa de trabajo temporal de todo daño para la salud del trabajador que se hubiera producido con motivo del desarrollo de su trabajo; no obstante, el incumplimiento de tal obligación, se dice, no eximirá a la empresa de trabajo temporal de las responsabilidades en que pudiera incurrir por omisión de su deber de notificar a la autoridad laboral acerca de tales daños. El artículo 8 establece que no se podrán celebrar contratos de puesta a disposición para la realización de determinados trabajos en actividades de especial peligrosidad.

En fin, la disposición final única autoriza al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales a dictar, previo informe de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo del Real Decreto proyectado.

Segundo.- El texto del proyecto se acompaña de una memoria explicativa. La misma se refiere en primer lugar a la base jurídica de la norma, que se concreta en lo establecido en los artículos 28 y 6.1.f) de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en la Directiva, 91/383/CEE, del Consejo, de 25 de junio de 1991, por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal, y en el artículo 8.b) de la Ley 14/1994, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal. Se citan las iniciativas en relación con la materia recogidas en el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad en el Empleo, que suscribieron el 28 de abril de 1997 las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de ámbito nacional, y en la Proposición no de Ley aprobada el 23 de septiembre de 1998 por la Comisión de Política Social y de Empleo del Congreso de los Diputados.

A continuación se refiere la memoria al proceso de elaboración del proyecto, y a los contenidos básicos del mismo, señalando que el Reglamento no establece obligaciones nuevas diferentes de las legales, sino que recoge medidas de carácter instrumental para un cumplimiento más exacto y efectivo de los deberes preventivos generales establecidos en la Ley.

En lo que respecta a la prohibición de celebración de contratos de puesta a disposición para determinados trabajos, se indica que no se trata de prohibir la actuación de las empresas de trabajo temporal en determinados sectores que tienen un mayor nivel de riesgo, sino de impedir que, dentro de estos sectores, se realicen aquellos trabajos que son precisamente los que determinan ese mayor nivel de riesgo en el sector. En este sentido, se considera que las medidas de formación e información son insuficientes en el terreno práctico si no se produce una integración en la actividad de la empresa, integración que con las características del trabajo de las empresas de trabajo temporal no puede darse. En fin, se señala que para decidir los trabajos que debían incluirse en la relación de referencia, se ha tomado en consideración fundamentalmente la apreciación específica de riesgos y medidas preventivas observable en el conjunto de las normas sobre prevención de riesgos laborales, tanto nacionales como de la Unión Europea.

Tercero.- Obra en el expediente documento elaborado por la Administración, al parecer por la Dirección General de Trabajo y el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, sobre los posibles contenidos de la norma que llevara a cabo el desarrollo reglamentario del artículo 28 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, en el que se establecían de manera abierta diversas opciones en cuanto a los temas a tratar y en cuanto a la forma de tratarlos. Así, se contemplaba la posibilidad de que la disposición se limitara a la actividad de las empresas de trabajo temporal, o bien se ampliara a las empresas que empleen a trabajadores con contratos de trabajo temporales.

Cuarto.- En fecha 16 de febrero de 1998, las organizaciones sindicales Unión General de los Trabajadores y Comisiones Obreras emitieron un documento sobre las actividades y trabajos peligrosos para la seguridad y la salud excluidos para las empresas de trabajo temporal. Entre otras consideraciones, se afirmaba que no debe llevarse a cabo una regulación reglamentaria de carácter generalista o universal, sino que es necesario establecer una diferenciación en materia de riesgos para el ámbito de las empresas de trabajo temporal. En concreto, se pronunciaba en favor de una fórmula mixta, con el establecimiento de un listado de actividades y trabajos excluidos de la contratación a través de empresas de trabajo temporal, y el establecimiento de criterios generales que incrementen las obligaciones de las empresas, tanto usuarias como de trabajo temporal, con relación a la seguridad y la salud de los trabajadores cedidos que deban prestar sus servicios en trabajos de riesgo.

Quinto.- En fecha 18 de febrero de 1998, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa formularon unas "Consideraciones sobre el posible tratamiento reglamentario del artículo 8 de la Ley 14/1994, de Empresas de Trabajo Temporal". En ellas se subrayaba que los trabajadores contratados por empresas de trabajo temporal deben disfrutar del mismo nivel de protección que los demás trabajadores, sin que deban reforzarse los deberes genéricos de formación e información que la propia Ley de Prevención de Riesgos Laborales establece en relación con todos los trabajadores de la empresa, sin perjuicio de que se establezcan ciertas particularidades para el cumplimiento, por parte de las empresas, de tales obligaciones. Asimismo, se proponía una configuración de puestos de trabajo de especial peligrosidad, sin hacer hincapié en la modalidad contractual mediante la cual se presta la actividad laboral. Así, se proponía la confección de un listado de puestos de trabajo o actividades en los que es indispensable la información o la formación previa a la puesta a disposición del trabajador en la empresa usuaria.

Sexto.- Elaborado un borrador de proyecto de fecha 9 de junio de 1998, el día 25 siguiente la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa formularon unos "Comentarios y Sugerencias" en relación con el mismo. Se decía que debía primar la prevención de riesgos laborales -en relación con el puesto de trabajo de que se trate-, sobre el tipo de contrato, se haya celebrado éste con o sin mediación. En este sentido, se consideraba que el artículo 8.b) de la Ley 14/1994 está "preventivamente" superado por el contenido de los preceptos 28 y 6.1.f) de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Tras hacer una serie de observaciones específicas, se concluía proponiendo la redacción de otro borrador de proyecto en el que se concreten específica y exclusivamente las obligaciones informativas, formativas, de vigilancia de la salud y documentales de las empresas usuarias y de las empresas de trabajo temporal en materia de prevención de riesgos laborales con relación a los trabajadores puestos a disposición.

Séptimo.- En fecha 29 de junio de 1998, emitió informe la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, en el que hacía observaciones relativas, en su mayoría, a mejoras técnicas en la redacción del articulado, todas ellas referidas al borrador de 9 de junio de 1998.

Octavo.- En fecha 10 de septiembre de 1998, las organizaciones sindicales Unión General de Trabajadores y Comisiones Obreras formularon unas "Observaciones" al borrador del proyecto. Como consideraciones de carácter general, se señalaba que la relación de trabajos y actividades en los que las empresas de trabajo temporal no pueden celebrar contratos de puesta a disposición resultaba insuficiente, ya que se dejaban fuera muchos trabajos considerados especialmente peligrosos por la normativa específica; asimismo, se decía que debía establecerse expresamente que el incumplimiento de las normas contenidas en el proyecto, será constitutivo de infracción. A continuación se hacían observaciones concretas al articulado, recogiendo, entre otros extremos, las actividades que, a su juicio, debían quedar excluidas de la contratación a través de empresas de trabajo temporal.

Noveno.- En fecha 10 de noviembre de 1998, la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo emitió informe en relación con el borrador del proyecto de 6 de julio de 1998. En el mismo se recogen las posiciones manifestadas en la sesión correspondiente por el Grupo de las Organizaciones Empresariales -que proponía que se permitiera la intervención de empresas de trabajo temporal en todo tipo de actividades, aunque fuera cumpliendo unos requisitos adicionales para las actividades peligrosas-, por el Grupo de las Organizaciones Sindicales -que consideraba que el artículo 8 debería articular más exclusiones-, por el Grupo de las Administraciones de las Comunidades Autónomas -que también creía conveniente incluir una mayor relación de empresas en el artículo 8-, y por la Administración General del Estado -que expuso el criterio que se había seguido para establecer la relación de trabajos excluidos-; asimismo, se mostraba el apoyo de todos los grupos al Real Decreto, salvando las observaciones presentadas. Se acompañaban como anexo las propuestas escritas presentadas por distintos grupos; en concreto, unas "Consideraciones de las Comunidades Autónomas", unas "Consideraciones del Grupo de Organizaciones Empresariales", y unas "Observaciones" de la Administración General del Estado a las consideraciones de las Comunidades Autónomas.

Décimo.- En fecha 24 de noviembre de 1998, la Abogacía del Estado informó favorablemente el proyecto de Real Decreto, aunque señalando que el mismo debería incorporar una disposición adicional en la que se determinara la entrada en vigor del mismo.

Undécimo.- En fecha 9 de diciembre de 1998, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales emitió informe en sentido favorable.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- El expediente tiene por objeto un proyecto de Real Decreto sobre "disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores en el ámbito de las empresas de trabajo temporal". El Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica, por tratarse de una norma de carácter general dictada en ejecución de lo establecido en los artículos 28 y 6.1.f) de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y en el artículo 8.b) de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.

En efecto, el artículo 6.1.f) de la Ley 31/1995 dispone que el Gobierno, a través de las correspondientes normas reglamentarias y previa consulta a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, regulará las condiciones de trabajo o medidas preventivas específicas en trabajos especialmente peligrosos, en particular si para los mismos están previstos controles médicos especiales, o cuando se presenten riesgos derivados de determinadas características o situaciones especiales de los trabajadores; la misma Ley, en su artículo 28, establece algunas particularidades en materia de prevención de riesgos laborales en cuanto a las relaciones de trabajo temporales, de duración determinada y en empresas de trabajo temporal. En definitiva, se considera que el trabajador de una empresa de trabajo temporal puede tener problemas para alcanzar el adecuado nivel de protección frente a riesgos, al desarrollar su actividad en un medio laboral que le es desconocido y ajeno, al no prestar servicios en él de forma habitual, haciéndolo normalmente en períodos de tiempo cortos.

Por su parte, el artículo 8.b) de la Ley 14/1994, que regula las empresas de trabajo temporal, señala que las empresas no podrán celebrar contratos de puesta a disposición para la realización de las actividades y trabajos que, por su especial peligrosidad para la seguridad o la salud, se determinen reglamentariamente; y la disposición final única faculta al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de esa Ley.

Asimismo, y en la medida en que el proyecto se basa en lo dispuesto en la Directiva 91/383/CEE, del Consejo, de 25 de junio de 1991, por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal, el presente dictamen encuentra también su base en lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, que regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, a cuyo tenor el Consejo de Estado deberá ser consultado sobre las normas que se dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo del Derecho Comunitario europeo, de conformidad y en los términos establecidos en su propia Ley Orgánica.

II.- En lo que a la tramitación del expediente se refiere, se han incorporado al mismo distintos textos del borrador del proyecto, así como una memoria explicativa, relativa a la necesidad y oportunidad del mismo, y en la que se deja constancia de las razones que han llevado a la regulación que en él se establece frente a otras posibles opciones. La falta de incorporación de una memoria económica debe interpretarse, en el presente caso, como una estimación de que la aplicación de la norma proyectada no generará coste alguno, aunque, con carácter general, sería conveniente que se dejara expresa constancia de ello en el expediente.

En el proceso de elaboración de la norma ha intervenido, según se dice en la Memoria, el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, han sido consultadas las organizaciones sindicales y empresariales más representativas (como, en concreto, exige el artículo 6 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales), así como la Comisión Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo. También se han recabado informes de la Abogacía del Estado y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

Con ello, el Consejo de Estado considera que se han cumplido los trámites esenciales que al respecto establece el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III.- El Real Decreto proyectado establece las disposiciones mínimas de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores contratados por las empresas de trabajo temporal para ser puestos a disposición de empresas usuarias, con objeto de garantizarles el mismo nivel de protección de que gozan los demás trabajadores de la empresa en que presten sus servicios; asimismo, se determinan las actividades y trabajos en los que, por su especial peligrosidad, no podrán celebrarse contratos de puesta a disposición.

El artículo 28 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales, que la norma proyectada desarrolla, se refiere conjuntamente a las relaciones de trabajo temporales, de duración determinada y en empresas de trabajo temporal. En el mismo se establecen disposiciones comunes a los distintos tipos de relaciones laborales señaladas, si bien se contemplan, en su apartado 5, algunas normas específicas en relación con las desarrolladas a través de empresas de trabajo temporal. A estas últimas se limita la norma proyectada, si bien en un primer momento se contempló la posibilidad de elaborar un desarrollo reglamentario común a todas ellas, opción que se desechó en razón de las peculiaridades que presentan las relativas a empresas de trabajo temporal.

IV.- El artículo 28.2 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales establece con relación al empresario una serie de obligaciones de formación e información al trabajador, con carácter previo al inicio de su actividad; el apartado tercero del mismo artículo 28 recoge el derecho de los trabajadores a una vigilancia periódica de su estado de salud, y el apartado cuarto, el deber del empresario de informar a los trabajadores designados para ocuparse de las actividades de protección y prevención o, en su caso, al servicio de prevención, de la incorporación de los trabajadores a que se refiere el artículo citado.

En fin, el apartado quinto, limitado ya a las relaciones laborales en el ámbito de las empresas de trabajo temporal, atribuye a la empresa usuaria la responsabilidad de las condiciones de ejecución del trabajo en todo lo relacionado con la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores y del cumplimiento de las obligaciones en materia de información previstas en los apartados segundo y cuarto del mismo artículo. En cambio, se atribuye a la empresa de trabajo temporal la responsabilidad del cumplimiento de las obligaciones relativas a la formación y vigilancia de la salud contempladas en los apartados segundo y tercero, para lo cual la empresa usuaria deberá proporcionarle determinada información, que la empresa de trabajo temporal, a su vez, deberá transmitir al trabajador.

El artículo 2 del Real Decreto proyectado desarrolla el deber de información previa a la celebración del contrato de puesta a disposición, exigiendo que la empresa usuaria informe a la empresa de trabajo temporal de diversos extremos relativos a la protección de la salud y la seguridad tanto en relación con riesgos de carácter general, como en relación con riesgos de carácter específico del puesto de trabajo que se va a cubrir. Toda esa información deberá ser transmitida por la empresa de trabajo temporal al trabajador, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.2 proyectado.

Los apartados 1 y 3 del artículo 3 desarrollan la exigencia de que los trabajadores tengan una formación suficiente y adecuada a las características del puesto de trabajo que van a cubrir, exigencia establecida en el último párrafo del apartado segundo del artículo 28 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. En este sentido, debe la empresa de trabajo temporal asegurarse de la idoneidad del trabajador así como de que posee la formación teórica y práctica en materia preventiva necesaria; en su caso, deberá facilitarle tal formación así como el especial adiestramiento (debe corregirse esta palabra en el artículo 3.3 proyectado) que fuera necesario. Ello es conforme con la atribución de responsabilidad a la empresa de trabajo temporal que en este punto establece el segundo párrafo del artículo 28.5 de la Ley.

El artículo 3.4 del proyecto regula el derecho a la vigilancia periódica de su salud que a los trabajadores reconoce el artículo 28.3 de la Ley, lo que queda a cargo de la empresa de trabajo temporal (de acuerdo con lo establecido en el artículo 28.5 de la Ley). En la medida en que dicha vigilancia debe realizarse teniendo en cuenta los resultados de la evaluación de riesgos realizada por la empresa usuaria, ésta debe venir obligada a facilitar tal información, lo que se exige en el artículo 5.3 del proyecto.

El último apartado del artículo 3 del proyecto impone a la empresa de trabajo temporal el deber de acreditar documentalmente a la empresa usuaria que el trabajador ha recibido la información exigida, posee la formación necesaria, y cuenta con un estado de salud compatible con el puesto de trabajo que va a desempeñar; documentación que deberá estar también a disposición de los delegados de prevención o de los representantes legales de los trabajadores en la empresa de trabajo temporal. En todo caso, se impone también a la empresa usuaria la obligación de recabar de la empresa de trabajo temporal información relativa a tales extremos, sin que deba permitir el inicio de la prestación de servicios del trabajador hasta que no tenga constancia del cumplimiento de las obligaciones relativas a los mismos (apartados 1 y 2 del artículo 4 proyectado).

El artículo 4.3 del proyecto se refiere al deber de la empresa usuaria de informar de toda incorporación de un trabajador puesto a su disposición a los delegados de prevención -o, en su defecto, a los representantes legales de los trabajadores-, así como al servicio de prevención o a los trabajadores designados para el desarrollo de las actividades preventivas. Con ello se da cumplimiento a lo previsto en los apartados 3 y 5 del artículo 28 de la Ley, si bien el último de ellos parece exigir que en todo caso sean informados de la incorporación todos los representantes de los trabajadores de la empresa usuaria.

El artículo 5 del proyecto desarrolla lo previsto en el primer párrafo del artículo 28.5 de la Ley, y el artículo 6 del mismo regula la organización de las actividades preventivas en la empresa de trabajo temporal y en la empresa usuaria, exigiendo la coordinación de los servicios de prevención o de los trabajadores designados al efecto de ambas empresas.

V.- El apartado 2 del artículo 7 proyectado impone a la empresa usuaria la obligación de informar por escrito a la empresa de trabajo temporal de todo daño para la salud del trabajador puesto a su disposición que se hubiera producido con motivo del desarrollo de su trabajo, para que aquélla pueda cumplir, en los plazos previstos, con la obligación de notificación a que se refiere el artículo 23.3 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Sin embargo, se dispone a continuación que el incumplimiento por parte de la empresa usuaria de dicha obligación no eximirá a la empresa de trabajo temporal de las responsabilidades en que pudiera incurrir por omisión de su deber de notificación.

En consecuencia, si un trabajador sufre un accidente de trabajo o una enfermedad profesional (que le cause una incapacidad laboral superior a un día de trabajo), la empresa usuaria debe notificarlo a la empresa de trabajo temporal y ésta a la autoridad laboral. Si la empresa usuaria no se lo comunica a la empresa de trabajo temporal, difícilmente podrá ésta tener conocimiento de aquel daño; piénsese además que, en ocasiones, la empresa usuaria puede no tener ningún interés en que la autoridad laboral tenga conocimiento de que se ha producido ese daño, lo que puede llevarle a omitir la notificación a la empresa de trabajo temporal. Por ello, no parece adecuado que se haga responsable a la empresa de trabajo temporal de la falta de notificación a la autoridad laboral, cuando la empresa usuaria no ha cumplido con su obligación de comunicar los daños producidos a la salud del trabajador a la empresa de trabajo temporal.

Una posible vía de solución consistiría en imponer la obligación de notificar a la autoridad laboral a la empresa usuaria, dado que ha sido en su ámbito donde se ha producido el daño para la salud del trabajador. En este sentido, debe tenerse en cuenta que, aunque el trabajador haya sido contratado por la empresa de trabajo temporal, presta sus servicios en la empresa usuaria, a cuyo poder de dirección queda sometido, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 14/1994; por su parte, el artículo 15 de la misma Ley establece que las facultades de dirección y control de la actividad laboral serán ejercidas por la empresa usuaria durante el tiempo de prestación de servicios en su ámbito.

En esta misma línea se pronuncian las "Consideraciones de las Comunidades Autónomas" que figuran en el anexo II del informe emitido por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. En ellas se señala que debería ser la empresa usuaria la que comunicara a la autoridad laboral el daño producido en la salud de los trabajadores toda vez que es ella, en principio, la responsable del siniestro; si el accidente es grave o mortal, la visita de la Inspección de Trabajo no se produce en el seno de la empresa de trabajo temporal y sí de la empresa usuaria; en los datos estadísticos que las autoridades laborales comunican al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales serían relevantes, a efectos preventivos, aquellos referidos a la empresa usuaria, y no a la empresa de trabajo temporal.

A tales observaciones se responde desde la Administración General del Estado que no parece que pueda establecerse una obligación de transmisión de información más que si se refiere al sujeto titular de la relación laboral, que es la empresa de trabajo temporal.

Sin embargo, el hecho de que el artículo 23.3 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales imponga la obligación de notificación al "empresario", no debería impedir que se entienda por tal al titular de la empresa usuaria, dado que dicho apartado se refiere a los daños ocasionados a los "trabajadores a su servicio" y, como ha quedado señalado, aunque el trabajador ha sido contratado por la empresa de trabajo temporal, presta sus servicios en el ámbito de la empresa usuaria.

No obstante, una posible solución que evitaría el problema inicialmente planteado, sin trasladar a la empresa usuaria la obligación de notificar a la autoridad laboral, sería mantener esta obligación en la empresa de trabajo temporal, pero haciendo responsable de su incumplimiento a la empresa usuaria en los casos en que ésta no haya informado por escrito a aquélla de los daños para la salud del trabajador puesto a su disposición que debieron dar lugar a la notificación a la autoridad laboral.

VI.- El último artículo del proyecto recoge los trabajos y actividades en los que, por su especial peligrosidad, no se podrán celebrar contratos de puesta a disposición. Se trata con ello de desarrollar lo dispuesto en el artículo 8.1.b) de la Ley 14/1994, según el cual las empresas no podrán celebrar contratos de puesta a disposición para la realización de actividades y trabajos que, por su especial peligrosidad para la seguridad o la salud, se determinen reglamentariamente.

Se trata de la cuestión más controvertida del proyecto. Las organizaciones empresariales propusieron en un primer momento la confección de un listado de puestos de trabajo o actividades en los que sea indispensable la información o la formación previa a la puesta a disposición del trabajador en la empresa usuaria, pero sin excluirlos del ámbito de actuación de las empresas de trabajo temporal. En este sentido, se consideraba que el artículo 8.b) de la Ley 14/1994 está "preventivamente" superado por el contenido de los preceptos 28 y 6.1.f) de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Tras hacer una serie de observaciones específicas, se concluía proponiendo la redacción de otro borrador de proyecto en el que se concreten específica y exclusivamente las obligaciones informativas, formativas, de vigilancia de la salud y documentales de las empresas usuarias y de las empresas de trabajo temporal en materia de prevención de riesgos laborales con relación a los trabajadores puestos a disposición. En esta línea, el Grupo de las Organizaciones Empresariales de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo proponía que se permitiera la intervención de empresas de trabajo temporal en todo tipo de actividades, aunque fuera cumpliendo unos requisitos adicionales para las actividades peligrosas.

Por su parte, las organizaciones sindicales han considerado que la relación de trabajos y actividades en los que las empresas de trabajo temporal no pueden celebrar contratos de puesta a disposición resulta insuficiente, ya que se dejaban fuera muchos trabajos considerados especialmente peligrosos por disposiciones específicas; proponían por ello la inclusión de otras actividades y trabajos, concretándolos, en ocasiones, por referencia a determinados sectores de producción. También el Grupo de las Organizaciones Sindicales de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo ha considerado que el artículo 8 debería articular más exclusiones.

Frente a unas y otras consideraciones, en el proyecto se ha optado por una vía intermedia, siguiendo un criterio expresado en la memoria explicativa, que el Consejo de Estado valora positivamente.

En primer lugar, debe rechazarse que el artículo 8.b) de la Ley 14/1994 esté "preventivamente" superado por el contenido de los preceptos 28 y 6.1.f) de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, que se refieren a una materia sustancialmente distinta. Por una parte, resulta claro que el refuerzo de las obligaciones formativas no debe llevar a una supresión de las exclusiones a que el artículo 8 se refiere. Como señala la Memoria que se acompaña al proyecto, la prohibición en ciertos casos no es una medida contradictoria con un criterio general de refuerzo de determinadas obligaciones preventivas, sino una medida complementaria ante una valoración crítica sobre la plena efectividad de dichas obligaciones. Donde no se llegue a la neutralización de los factores de riesgo específicos derivados de la entrada de un trabajador en una estructura empresarial que le es ajena, la medida de la prohibición puede estar justificada; y ello porque las medidas de formación e información pueden considerarse insuficientes en el terreno práctico, si no se produce una especial integración del trabajador en la actividad de la empresa, integración que en el caso de trabajadores de empresas de trabajo temporal puede no darse. En definitiva, un trabajador puede tener una formación del máximo nivel, incluido el preventivo, referida a su profesión habitual, pero las circunstancias concretas del centro de trabajo son el resultado de la concurrencia de una serie de factores de riesgo respecto de los cuales esta formación teórica o previa puede ser una condición necesaria, pero no suficiente.

Ello se confirma además a la vista del contenido de la modificación del apartado b) del núm. 3 del art. 20 de la Ley 14/1994 operada por el art. 38.3 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que reitera la existencia de actividades y tareas que por su especial peligrosidad no permiten formalización de contratos de puesta a disposición, y que han de determinarse reglamentariamente.

En cuanto al contenido, el Proyecto ha excluido determinados trabajos y actividades del ámbito de intervención de las empresas de trabajo temporal, si bien tales exclusiones no se han extendido a todas las actividades incluidas dentro de determinados sectores de producción. Sin entrar a examinar las concretas actividades que deben quedar incluidas o excluidas del listado del artículo 8, para lo cual deben ser tenidos en cuenta múltiples factores y datos relativos a la peligrosidad de los distintos trabajos y actividades -examen que excede de lo que es propio del presente dictamen, emitido con carácter de urgente-, el Consejo de Estado considera que el criterio seguido es acertado, pues no sería adecuado seguir un criterio basado únicamente en sectores de producción.

No se trata de prohibir la actuación de las empresas de trabajo temporal en determinados sectores o ramas de actividad, sino de impedir que, dentro de determinados sectores que por procedimientos objetivos (índices de siniestralidad, regulación preventiva específica, etc.) se pueden identificar como de un riesgo superior al general, se realicen aquellos trabajos que son precisamente los que determinan este mayor nivel de riesgo en el sector. Así, se dice en la Memoria, el artículo 8.b) de la Ley 14/1994 habla de "actividades y trabajos", y en el Reglamento se ha optado por la noción de actividad, más vinculada a las operaciones o tareas propias de una persona, en vez de la noción económica de sectores de actividad, por entender que desde el punto de vista preventivo a lo que se debe dar particular relevancia es a los riesgos derivados de las condiciones de trabajo, lo que también se corresponde con la orientación más reciente en materia de prevención de riesgos laborales.

En definitiva, como ya ha quedado señalado, el Consejo de Estado considera acertado el criterio seguido en este punto por la norma proyectada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en el trabajo de los trabajadores en el ámbito de las empresas de trabajo temporal."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de enero de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES