Dictamen de Consejo de Estado 5005/1998 de 11 de febrero de 1999

Cuestión

Protocolo adicional al Acuerdo entre la República Federal de Alemania y otros países europeos, para aplicación del Tratado s/ la no proliferación de armas nucleares.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de febrero de 1999, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 23 de diciembre de 1998, ha examinado el expediente relativo al Protocolo Adicional al Acuerdo entre la República Federal de Alemania, la República de Austria, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República de Finlandia, la República Helénica, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa, el Reino de Suecia, la Comunidad Europea de Energía Atómica y el Organismo Internacional de Energía Atómica para la aplicación de los párrafos 1) y 4) del artículo III del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (INFCIRC/193), adoptado en Viena el 11 de junio de 1998.

De antecedentes resulta:

Primero. El Protocolo a que se refiere el expediente está integrado por un preámbulo, 18 artículos y 3 anexos.

El artículo 1 establece que las disposiciones del Acuerdo de Salvaguardias se aplicarán al Protocolo en la medida en que "tengan pertinencia y sean compatibles" con las del Protocolo. En caso de conflicto entre ambas prevalece éste.

El artículo 2 enuncia las informaciones que los Estados deberán de presentar al OIEA. Se refieren a las actividades de investigación y desarrollo relacionadas con el ciclo del combustible nuclear, lugares, edificios e instalaciones, minas y plantas de concentración de uranio y de torio y su producción, materiales básicos para la fabricación de combustible o para su enriquecimiento isotrópico, exportaciones e importaciones, materiales nucleares exentos de salvaguardias, planes generales para el desarrollo del ciclo del combustible nuclear y actividades de investigación nuclear no estatales que no impliquen el uso de materiales nucleares e identidad de las personas o entidades que las realicen.

El artículo 3 fija un plazo de 180 días a partir de la entrada en vigor del Protocolo para facilitar determinada información que figura en el artículo 2 . Cada Estado o la Comunidad, o ambos, facilitarán al OIEA, como máximo el 15 de mayo de cada año, una actualización de la información anterior.

El artículo 4 enumera los lugares a los que tendrá acceso el Organismo para realizar actividades de verificación de dicha información. El artículo 5 determina las zonas en las que cada Estado facilitará el acceso del Organismo entre las que se incluye cualquier instalación clausurada o lugares fuera de ella en los que se utilizaban habitualmente materiales nucleares. El artículo 6 señala las actividades y métodos de verificación que puede realizar el Organismo en los lugares anteriores.

El artículo 7 prevé un régimen de acceso controlado a determinados lugares para "impedir la difusión de información de carácter sensible en cuanto a la proliferación, para satisfacer los requisitos de seguridad o de protección física, o para proteger la información sensible por razones de propiedad industrial o de carácter comercial", hasta la entrada en vigor de los Acuerdos Subsidiarios.

El artículo 8 permite que los Estados ofrezcan al Organismo acceso a lugares adicionales a los mencionados en los artículos 5 y 9 y que pidan al Organismo que efectúe actividades de verificación en un lugar determinado.

Según el artículo 9, cada Estado facilitará al Organismo acceso a los lugares especificados por él para realizar un muestreo ambiental de grandes zonas.

El artículo 10 se refiere a la información del Organismo al Estado concerniente sobre las actividades realizadas con arreglo al Protocolo.

El artículo 11 trata de la designación de Inspectores del Organismo por la Junta de Gobernadores.

El artículo 12 establece el plazo de un mes desde la recepción de la solicitud para que cada Estado conceda al Inspector designado los visados necesarios.

El artículo 13 prevé la celebración de "Arreglos Subsidiarios" entre el Estado y la Comunidad y el Organismo dentro de los 90 días contados a partir de la entrada en vigor del Protocolo.

El artículo 14 se refiere a las facilidades que debe dar el Estado para el uso de los medios de comunicación para fines oficiales del Organismo por los Inspectores que se encuentren en ese Estado.

En virtud del artículo 15, el Organismo mantendrá un régimen estricto para asegurar la protección eficaz contra la divulgación de secretos comerciales, tecnológicos e industriales y otras informaciones confidenciales que lleguen a su conocimiento.

El artículo 16 trata de los tres anexos del Protocolo que formarán parte integrante de él. Salvo para los fines de modificación de los Anexos I y II, por el término "Protocolo" utilizado en ese instrumento se entenderá el Protocolo juntamente con sus Anexos.

El artículo 17 establece que el Protocolo entrará en vigor en la fecha en que el Organismo reciba de la Comunidad y de los Estados notificación escrita de que se han cumplido sus requisitos respectivos para su entrada en vigor. Los Estados y la Comunidad podrán declarar, en cualquier fecha antes de que el Protocolo entre en vigor, que aplicarán el Protocolo provisionalmente.

El artículo 18 contiene diversas definiciones ("actividades de investigación y desarrollo relacionadas con el ciclo del combustible nuclear", "emplazamiento", "instalación clausurada", "instalación cerrada", "uranio enriquecido") a los fines del Protocolo.

El Anexo I contiene la lista de actividades a que se hace referencia en el apartado IV) del párrafo a) del artículo 2 del Protocolo y es idéntica a la del documento INFCIRC/540.

El Anexo II se refiere a la lista de equipos y materiales no nucleares especificados para notificar las exportaciones e importaciones con arreglo al apartado IX) del párrafo a) del artículo 2. Es idéntica a la del documento INFCIRC/540.

El Anexo III establece las condiciones de aplicación del Protocolo por la Comunidad y los Estados miembros para evitar cualquier duplicación de actividades innecesaria. Cada Estado que decida encomendar a la Comisión de las Comunidades Europeas la aplicación de determinadas disposiciones, que en virtud del Protocolo competen a los Estados, informará de ello a las demás Partes en el Protocolo mediante una nota complementaria. La Comisión informará a las demás Partes de su aceptación de tales decisiones.

Segundo.- El 15 de julio de 1998 la Dirección de Asuntos Técnicos de la Unión Europea informa favorablemente la tramitación del Protocolo objeto del expediente.

El 20 de julio de 1998 informa el Secretario General Técnico del Ministerio de Justicia. Destaca los problemas que suscitan los sistemas de inspección y entrada en entidades privadas, que ya se manifestaron en el ámbito del derecho de la competencia de la CEE y en el propio Tratado EURATOM.

El 30 de julio de 1998 informa el Secretario General de Comercio Exterior del Ministerio de Economía y Hacienda. Estima que, a los fines establecidos en el artículo 2 a.VI) incisos b) y c), relativo a las exportaciones e importaciones de materiales básicos, que no hayan alcanzado la composición de pureza adecuadas para la fabricación de combustible o para su enriquecimiento isotrópico, sea la Comunidad y no los Estados miembros quien proporcione al OIEA esta información, ya que dispone de ella a través de EUROSTAT.

El 31 de julio de 1998 informa la Secretaría de Estado de la Energía y Recursos Minerales del Ministerio de Industria y Energía. Considera que las nuevas actividades, que deba llevar a cabo el Ministerio como consecuencia del Protocolo, las podrá asumir con sus actuales recursos.

El 10 de agosto de 1998 informa la Dirección General de Política de Defensa que el Protocolo supone un complemento y mejora sustancial del Acuerdo de Salvaguardias, en temas referentes a declaraciones, a inspecciones de comprobación y a protección de información confidencial, y que se encuentra en la línea defendida por España en materia de Control de Armamento, en general, y de las Armas de Destrucción Masiva, en particular.

El 18 de septiembre de 1998 informa la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda. Indica que la puesta en práctica del Protocolo va a originar dos tipos de costes:

- Un coste extra en el presupuesto de la U.E. estimado en 1MECU/año, que se cubrirá con el presupuesto de la U.E. mediante una redistribución interna del mismo sin que tenga coste adicional para los Estados Miembros.

- El coste de las actividades que tendrá que llevar a cabo el Ministerio de Industria y Energía en aplicación de lo dispuesto en el Protocolo que, aunque no se cuantifica en la documentación presentada y teniendo en cuenta las actividades que se prevé delegar a la Comisión, se podrá asumir con los actuales recursos del Departamento.

Coincide con la observación formulada por el Secretario General de Comercio Exterior.

El 24 de septiembre de 1998 informa el Secretario de Estado de Universidades, Investigación y Desarrollo que en el Plan Nacional de I+D no existe ningún objetivo ni programa referido al ciclo del combustible nuclear, por lo que no se ha financiado nunca ninguna actividad de I+D relacionada con la materia.

El 12 de noviembre de 1998 emite informe favorable la Subdirección General de Coordinación y de Ordenación de las Comunicaciones del Ministerio de Fomento.

Figura también en el expediente el texto de la Declaración realizada por el Representante Permanente de España ante los Organismos Internacionales en Viena, en el momento de la firma "ad referendum" del Protocolo Adicional del Acuerdo de Salvaguardias con el OIEA, según la cual la eficacia definitiva de la firma queda supeditada, al igual que la eventual aplicación provisional del Protocolo, a la aprobación del Consejo de Ministros de España. Dicha aprobación será comunicada al depositario del Protocolo en cuanto se produzca.

Tercero.- Con fecha 18 de diciembre de 1998 el Gabinete de Tratados de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores informa que el 11 de junio de 1998 la Junta de Gobernadores del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) adoptó el texto del Protocolo Adicional del Acuerdo de Salvaguardias negociado con ese Organismo por la Comisión Europea (EURATOM) en nombre de los trece Estados No Poseedores de Armas Nucleares de la Unión Europea, entre los que se halla España.

El 22 de septiembre, en el contexto de la Conferencia General del OIEA en Viena, España firmó "ad referendum" el Protocolo Adicional al Acuerdo de Salvaguardias al mismo tiempo que los otros doce Estados No Poseedores de Armas Nucleares miembros de la UE.

El origen del Protocolo está en una iniciativa plenamente respaldada por los países occidentales y la UE, al examinar la forma de cubrir los vacíos que dejaba abiertos el sistema de salvaguardias (inspecciones) que los países declarados no nucleares en el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares tenía concertado con el Organismo. Desde 1992, tras el descubrimiento de los programas nucleares clandestinos de Irak y Corea del Norte por el OIEA, la Junta de Gobernadores del Organismo estudió diversas medidas para reforzar el sistema de salvaguardias aplicable a los países miembros. El proceso culminó con el Programa 93+2 para la elaboración de un modelo de Protocolo Adicional para los Acuerdos de Salvaguardias entre los Estados y el Organismo (INFCIRC/540). El Programa se divide en dos partes, la primera se ha empezado ya a aplicar y la segunda exige que el OIEA adquiera una autoridad jurídica complementaria. Por ello, su aplicación en la UE se hará en virtud de los Protocolos Adicionales.

En 1997 el OIEA y EURATOM iniciaron las conversaciones preliminares sobre la aplicación del modelo de Protocolo en los países miembros de la Unión Europea. En la Unión Europea se decidió firmar tres Protocolos: un Protocolo para los Estados de la Unión Europea No Poseedores de Armas Nucleares, y otros dos para Francia y el Reino Unido como Estados Dotados de Armas Nucleares. Las negociaciones entre EURATOM y el OIEA sobre los tres modelos de Protocolo concluyeron a fines del pasado mes de marzo y el texto de los Protocolos fue adoptado en la última Junta de Gobernadores del Organismo.

Su antecedente es el "Acuerdo de Verificación" entre los Estados No Poseedores de Armas Nucleares de la Unión Europea, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Organismo Internacional de la Energía Atómica en aplicación de los apartados 1 y 4 del artículo III del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares. Las salvaguardias del OIEA se aplican en los dos Estados poseedores de armas nucleares de la Comunidad en virtud de los dos acuerdos denominados "de ofrecimiento voluntario" entre el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, la Comunidad y el OIEA (que entró en vigor el 14 de agosto de 1978) y entre Francia, la Comunidad y el OIEA (que entró en vigor el 12 de septiembre de 1981).

Por lo que se refiere al alcance del Protocolo Adicional y a las repercusiones de su aplicación en España, el Gabinete de Tratados indica que la aplicación de las medidas de la Parte II del Programa 93+2 debe llevarse a cabo de forma que garantice la plena compatibilidad entre el sistema reforzado de salvaguardias del OIEA en la Comunidad y el sistema de control de seguridad de EURATOM. El objetivo del Protocolo Adicional es hacer extensivas las salvaguardias del OIEA a la investigación, los minerales, los residuos y otros materiales de los programas nucleares civiles hasta ahora exentos de su control. Todos los materiales nucleares de uso civil que se hallen en la UE están sometidos al control de seguridad de EURATOM, por lo que las nuevas medidas del OIEA están en el ámbito de competencia de la Comisión que proporcionará al OIEA la información mencionada en nombre de los Estados miembros y a petición suya.

Determinadas medidas serán extensivas a los controles sobre las actividades del ciclo del combustible nuclear en las que no intervienen materiales nucleares generales de los Estados miembros del OIEA. Algunas de esas medidas son competencia de los Estados miembros de la UE y, con el fin de garantizar la compatibilidad en la aplicación en la Comunidad de un sistema reforzado de competencias del OIEA y para aprovechar de modo adecuado la experiencia de la Comisión, los Estados miembros consideran la posibilidad de que sea la Comisión la que aplique en la Comunidad todas las medidas adecuadas de esa naturaleza. En España, la delegación de funciones se realizará mediante una carta aneja al Protocolo, al igual que otros Estados de la UE, con fundamento en la letra b) del artículo 77 del Tratado EURATOM. La Comisión considera que, para una aplicación eficaz y uniforme de las nuevas medidas sobre salvaguardias en toda la Comunidad, la Comisión debe ser informada de la aplicación de todas las medidas por los Estados. Las Áreas de competencia exclusiva nacional no delegables en la Comisión son:

- Información sobre exportación e importación de equipos y material no nuclear.

- Planes decenales sobre el ciclo del combustible nuclear, incluyendo I+D.

- Ofrecimiento del Estado de acceso a lugares adicionales en los que desea que el Organismo efectúe actividades de verificación.

- Proporcionar visados a los Inspectores del Organismo.

- Autorizaciones para el uso de sistemas de comunicación.

- Autorizaciones de accesos a emplazamientos e instalaciones necesarias para las actividades derivadas del Protocolo.

La elaboración de informes con los datos procedentes de las empresas del sector será competencia del Ministerio de Industria y Energía. La transmisión de información será EMPRESA-MINER-EURATOM-OIEA.

En caso de conflicto entre lo dispuesto en el Acuerdo de Verificación y lo dispuesto en el Protocolo Adicional, prevalecerá éste. El Protocolo Adicional se convertirá en un segundo Protocolo al Acuerdo de Verificación, del que serán Partes, por un lado, los Estados No Poseedores de Armas Nucleares y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, por otro, el Organismo Internacional de la Energía Atómica.

Considera que es necesaria la autorización de las Cortes Generales ya que incide en diversos párrafos del artículo 94.1 de la Constitución.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado informa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

La consulta se refiere a la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado español para obligarse por medio del Protocolo Adicional al Acuerdo entre la República Federal de Alemania, la República de Austria, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República de Finlandia, la República Helénica, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa, el Reino de Suecia, la Comunidad Europea de Energía Atómica y el Organismo Internacional de Energía Atómica para la aplicación de los párrafos 1) y 4) del artículo III del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (INFCIRC/193), adoptado en Viena el 11 de junio de 1998.

Ha de recordarse que el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares que entró en vigor en marzo de 1970 establece la necesidad de concertar los llamados "Acuerdos de Salvaguardias" entre los Estados adheridos no poseedores de armas nucleares y el Organismo Internacional de la Energía Atómica a fin de regular y adaptar el sistema de inspecciones que se aplican a todos los materiales nucleares o fisionables especiales usados en las actividades nucleares con fines pacíficos ubicadas dentro de los límites del país. En España, al igual que en el resto de miembros de la Unión Europea no poseedores de armas nucleares, se aplica el Acuerdo entre la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el OIEA que entró en vigor en 1977 (INFCIRC/193).

Para reforzar el sistema de salvaguardias con motivo de la guerra del Golfo se aprobó en diciembre de 1993 por la Junta de Gobernadores del OIEA el "Programa 93+2" que se divide en dos partes; para la aplicación de la segunda, como consta en antecedentes, se necesitaba dar cobertura al OIEA. Se acordó materializarla mediante Protocolos Adicionales a los Acuerdos de Salvaguardias, para lo que fue aprobado en mayo de 1997 el modelo de Protocolo que supone la ampliación de la información que debe recibir el OIEA y el acceso a lugares no declarados en virtud de los Acuerdos de Salvaguardias. El texto del Protocolo negociado entre OIEA y EURATOM fue aprobado por la Junta de Gobernadores del OIEA el 11 de junio de 1998.

El Consejo de Estado ha tenido ocasiones de dictaminar expedientes de finalidad similar al presente (51.956, sobre un Acuerdo en relación con los párrafos 1 y 4 del artículo III del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares, y 50.417 sobre el propio TNP) y ha entendido que son de carácter político los tratados o convenios que implican un compromiso estable o grave de la política exterior así como aquellos que regulan materias fundamentales para la Comunidad Internacional. Tales circunstancias concurren en este caso por lo que debe considerarse incluido en la categoría prevista en el artículo 94.1. a) de la Constitución, requiriendo la previa autorización de las Cortes Generales.

No impone, sin embargo, obligaciones financieras (artículo 94.1.d) ya que, como señalan los órganos preinformantes, el coste de las actividades que tendrá que realizar el Ministerio de Industria y Energía en aplicación del Protocolo Adicional se podrá asumir con los recursos ordinarios del Departamento.

Finalmente, teniendo en cuenta que en el ordenamiento español las normas sobre la materia son de rango legal (Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear, y Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear) y, además, que la garantía de cumplimiento del régimen de inspección y de información que prevé el Protocolo puede requerir medidas legislativas específicas que contengan la tipificación de infracciones y sanciones, cabe concluir que el Protocolo sometido a consulta está comprendido en el supuesto del artículo 94.1.e) de la Constitución, por lo que también por este motivo resulta necesaria la autorización de las Cortes Generales.

En virtud de lo expuesto el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Protocolo Adicional al Acuerdo entre la República Federal de Alemania, la República de Austria, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República de Finlandia, la República Helénica, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República Portuguesa, el Reino de Suecia, la Comunidad Europea de Energía Atómica y el Organismo Internacional de Energía Atómica para la aplicación de los párrafos 1) y 4) del artículo III del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (INFCIRC/193), adoptado en Viena el 11 de junio de 1998, requiere la previa autorización de las Cortes Generales."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de febrero de 1999

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES.