Dictamen de Consejo de Estado 53266 de 13 de julio de 1989

Cuestión

Adecuación orden competencias derivado de la constitución y del Estatuto de Autonomía de la COMUNIDAD VALENCIANA, de la Ley 11/88, 26-Diciembre, del SÍNDICO DE AGRAVIOS.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La comisión permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E. ha examinado el expediente relativo a la adecuación al orden de competencias derivado de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana de la Ley de la Generalidad Valenciana 11/1988, de 26 de diciembre, del Síndico de Agravios.

A N T E C E D E N T E S

De antecedentes resulta:

Primero.- En el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana de 30 de diciembre de 1988 se publicó la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, del Síndico de Agravios. Consta de un Preámbulo, treinta y ocho artículos, una disposición adicional, otra transitoria y una disposición final.

En el Preámbulo se justifica la competencia de la Comunidad Autónoma en el artículo 24 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana que prevé expresamente la existencia de un Síndico de Agravios como Alto Comisionado de las Cortes Valencianas para velar por los derechos reconocidos en el Título I de la Constitución Española, que será regulado mediante una Ley. También invoca la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril y la Ley 36/1985, de 6 de noviembre.

El articulado se estructura en los siguientes Títulos:

- Título Preliminar (art. 1º).

- Título I.- Nombramiento, remoción y situación jurídica (arts. 2ºa 8º).

- Título II.- Del procedimiento (arts. 9º a 27º).

- Título III.- De las resoluciones (arts. 28º a 33º).

- Título IV.- Medios personales y materiales (arts. 34º a 38º).

Segundo.- El Ministerio para las Administraciones Públicas ha elaborado una propuesta de acuerdo al Consejo de Ministros por el que se solicita del Presidente del Gobierno la interposición del recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 24.2 de la Ley de la Generalidad Valenciana 11/1988, de 26 de diciembre, del Síndico de Agravios.

En la fundamentación de dicha propuesta se señala que el citado precepto, "en cuanto tipifica como delito de desobediencia la actitud del funcionario que obstaculice la investigación del Síndico de Agravios, supone una violación de la competencia exclusiva que al Estado corresponde respecto de la legislación penal, de acuerdo con el artículo 149.1.6 de la Constitución".

Añade que, si bien el artículo 23.2 de la Ley de la Generalidad Valenciana reproduce el contenido del artículo 24.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, que, de conformidad con el artículo 1.2.a) de la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, es una garantía aplicable a las instituciones autonómicas similares al Defensor del Pueblo, la Comunidad Valenciana carece de competencia para dictar tal disposición ya que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 35/1982, de 14 de junio, declaró que, "aunque la legislación autonómica se limitase a reproducir la contenida en la legislación estatal, sería también constitucionalmente ilegítima en cuanto emanada de un poder incompetente".

Tercero.- Figuran en el expediente los siguientes informes:

a) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 21 de febrero de 1989, en el que señala que cabría interponer recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 24.2 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, de la Generalidad Valenciana.

b) Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico del Ministerio para las Administraciones Públicas, de 16 de marzo de 1989, en el que manifiesta que la Comisión de Seguimiento de los Actos y Disposiciones de las Comunidades Autónomas, en su sesión de 24 de febrero de 1989, acordó proponer la interposición de recurso de inconstitucionalidad en relación con el artículo 24.2 de la Ley citada. Las razones son las mismas que figuran en la propuesta.

En tal estado el expediente, ha sido remitido al Consejo de Estado para consulta.

CONSIDERACIONES

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- La Comisión Permanente del Consejo de Estado informa el presente expediente con carácter preceptivo de conformidad con el artículo 22.6 de su Ley Orgánica.

II.- El expediente se refiere a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad en relación con un artículo de la Ley de la Generalidad Valenciana reguladora del Síndico de Agravios, por entender que tal precepto no se ajusta al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.

La cuestión suscitada radica en determinar si la Comunidad Valenciana tiene competencia para dictar una disposición como la contenida en el artículo 24.2 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre. No se pone en duda la competencia para regular el Síndico de Agravios al estar previsto en el artículo 24 de su Estatuto de Autonomía y reconocerse así en el artículo 12.2 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo y en la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la Institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autónomas. La impugnación propuesta se limita al artículo 24.2 de dicha Ley autonómica que establece lo siguiente:

"El funcionario que obstaculice la investigación del Síndico de Agravios mediante negativas o dilaciones injustificadas en el envío de los informes o datos que éste solicite o en facilitar su acceso a expedientes o documentos administrativos que fueren necesarios para la investigación, incurrirá en delito de desobediencia. El Síndico de Agravios dará traslado de los antecedentes precisos al Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia Valenciano para el ejercicio de las acciones oportunas".

Este precepto autonómico viene a reproducir lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, norma que según el artículo primero.2.a) de la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, es aplicable a las instituciones autonómicas siempre dentro del respectivo ámbito de competencia estatutaria. A juicio de la propuesta, aunque dicho precepto sea aplicable al Síndico de Agravios, la Comunidad Autónoma Valenciana carece de competencia para reproducir tal norma por tratarse de la tipificación de un delito, materia reservada al Estado por el artículo 149.1.6 de la Constitución. En efecto, aunque el precepto cuya impugnación se pretende, reitere lo dispuesto en una norma estatal, sin alterar su contenido, la ausencia de la competencia autonómica para dictarlo lo convierte en inconstitucional. El Tribunal Constitucional ha rechazado en numerosas ocasiones la técnica consistente en reproducir disposiciones estatales dictadas en el ámbito de su competencia por normas autonómicas. Así lo ha declarado no sólo en la Sentencia de 14 de junio de 1982, citada en la propuesta, sino también en sus Sentencias de 18 de diciembre de 1981, 23 de marzo de 1982, 22 de junio de 1982 y 3 de mayo de 1988. En la segunda de ellas indicaba que este procedimiento "al utilizarse por órganos legislativos distintos, con ámbitos de competencia distintos, está inevitablemente llamado a engendrar tarde o temprano una innecesaria complicación normativa cuando no confusión e inseguridad". Añadía que "en el presente caso no hay evidentemente inconstitucionalidad material, en cuanto se reiteran y particularizan preceptos del Estatuto de la Radio y la Televisión" pero "no es menos cierto que formalmente la fijación de los principios generales que han de inspirar la actividad de un órgano corresponde a quien tiene competencia para crearlo, es decir, aquí, al Estado.". El paralelismo con la norma estatal no es "razón suficiente para salvar la constitucionalidad". Precisamente, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 142/1988, de 12 de julio, relativa al recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley 4/1985, reguladora del Justicia de Aragón al analizar un precepto similar al ahora comentado en el que tan solo se afirmaba la posibilidad de incurrir en responsabilidad penal declaró que: "El precepto impugnado no contiene un verdadero mandato, sino una advertencia y la posibilidad de hacerla efectiva. En la primera parte del artículo se dice: Quienes impidieran la actuación del Justicia de cualquier forma podrán incurrir en responsabilidad penal". Según el Letrado del Estado, a este inciso del precepto le afectaría la tacha de invadir la competencia exclusiva del Estado sobre legislación penal. Ello sería cierto de tipificarse en él de manera efectiva y concreta algún supuesto de responsabilidad penal. Sin embargo no es así, ya que, como sostienen la Diputación y las Cortes de Aragón, no se tipifica ninguna figura delictiva, sino que simplemente se prevé una posibilidad en tal sentido que sólo se realizaría si así lo entendiera el legislador estatal. El precepto que se discute, tan sólo contiene, como hemos dicho, advertencia sobre la posible responsabilidad penal en que pudieran incurrir quienes obstruyan la actuación del Justicia, pero no establece tipo delictivo alguno, ni por tanto supone invasión de la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación penal. La obstrucción a la actuación del Justicia será o no delictiva según las previsiones del Código Penal y demás normas penales, pero ciertamente no porque así se deduzca del artículo 21.1, primer inciso, de la Ley del Justicia de Aragón". En este caso, la norma autonómica no se limita a regular la posibilidad de incurrir en responsabilidad penal sino que determina una serie de conductas que darán lugar al "delito de desobediencia", por lo que se precisa un supuesto de responsabilidad penal. Las precedentes consideraciones obligan a concluir que el artículo 24.2 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, del Síndico de Agravios de la Comunidad Valenciana infringe el bloque constitucional de competencias, existiendo, por tanto, fundamentos jurídicos suficientes para interponer el recurso de inconstitucionalidad.

CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 24.2 de la Ley 11/1988, de 26 de diciembre, de la Generalidad Valenciana, del Síndico de Agravios."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de julio de 1989

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.