Dictamen de Consejo de Estado 550/2021 de 16 de septiembre de 2021

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se establecen las obligaciones de registro e información de las personas físicas o jurídicas, que ejercen actividades de hospedaje y alquiler de vehículos a motor.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de septiembre de 2021, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 22 de junio de 2021 (con entrada el día 24 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen las obligaciones de registro e información de las personas físicas o jurídicas que ejercen actividades de hospedaje y alquiler de vehículos a motor.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de real decreto sometido a consulta recuerda que la Constitución Española establece como derechos fundamentales el derecho a la vida y a la integridad física (artículo 15), y la libertad y la seguridad (artículo 17), los cuales constituyen el pilar básico para el ejercicio de todos los demás derechos, por lo que para su garantía se establecen los conceptos de seguridad ciudadana (artículo 104.1) y seguridad pública (artículo 149.1. 29.ª), destacando luego la aprobación de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, cuyo objeto principal es la protección de personas y bienes, y el mantenimiento de la tranquilidad ciudadana.

Establece dicha norma en su artículo 25.1 que cualquier persona física o jurídica que ejerza actividades relevantes para la seguridad ciudadana, como las de hospedaje y alquiler de vehículos, se encuentra sujeta a las obligaciones de registro documental e información en los términos que las disposiciones aplicables establezcan.

Habida cuenta de los problemas para la seguridad ciudadana que suponen tanto la actividad terrorista como el crimen organizado, cobra especial relevancia la logística del alojamiento y adquisición o uso de vehículos a motor, resultando que su contratación se produce hoy en día por infinidad de vías, incluida la telemática, proporcionando mayor privacidad a las transacciones.

A la vista de lo anterior resulta de suma importancia desarrollar herramientas de control sobre estas actividades, en especial por el hecho de que la normativa vigente se encuentra básicamente recogida en disposiciones antiguas (como es el caso del Decreto 1513/1959, de 18 de agosto, en relación con los documentos que deben llevar los establecimientos de hostelería referentes a la entrada de viajeros, y sus normas de desarrollo, entre ellas la Orden INT/1922/2003, de 3 de julio, sobre libros-registro y partes de entrada de viajeros en establecimientos de hostelería y otros análogos), siendo necesario ajustarse a las nuevas modalidades de hospedaje (como las viviendas turísticas de corta duración) y facilitar la información a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, adaptándose además a las prescripciones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación al derecho de las personas a relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos.

De otro lado y en cuanto al alquiler de vehículos, igualmente se ven afectados por el tiempo transcurrido tanto el Decreto 393/1974, de 7 de febrero, como la Orden de 16 de septiembre de 1974, sobre el control gubernativo de automóviles de alquiler, con o sin conductor, que deben adaptarse a la realidad social y la normativa de procedimiento administrativo y comunicación de los datos.

Se pretende dictar un real decreto que observe los principios de necesidad, eficacia, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, exigidos por los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

La norma que se aprueba mediante este real decreto presenta ocho artículos agrupados en dos capítulos con el siguiente contenido:

El capítulo I ("Disposiciones generales") se integra por los artículos 1 a 3.

El artículo 1 ("Objeto") establece como finalidad de la norma regular las obligaciones de registro documental e información previstas por las disposiciones normativas de protección de la seguridad ciudadana para quienes ejerzan las actividades de hospedaje o alquiler de vehículos a motor sin conductor.

El artículo 2 ("Definiciones") atiende a la descripción de lo que sean actividades de hospedaje (sean o no profesionales, entre las que incluye las de establecimientos comerciales abiertos al público, campings y alojamientos similares, operadores turísticos que presten servicios de intermediación y plataformas digitales igualmente dedicadas a la intermediación en el sector), actividades de alquiler de vehículos sin conductor (con detalle de las que así se consideran) y sujetos obligados, entendiendo por tales las personas -físicas o jurídicas- que desarrollen o intermedien tales actividades.

Se completa este capítulo con el artículo 3 ("Ámbito de aplicación") que establece la obligatoriedad de ajustarse a la norma de todas las actividades de hospedaje y alquiler de vehículos a motor sin conductor que se desarrollen en territorio nacional.

Por su parte el capítulo II ("Obligaciones de registro documental y comunicación") presenta los artículos 4 a 8.

El artículo 4 ("Partes de entrada en establecimientos de hospedaje y hoja de servicios en actividades de alquiler de vehículos") señala las obligaciones de recogida de datos y comunicación que han de cumplir los titulares de las actividades afectadas. En el caso de partes de entrada de hospedaje las obligaciones incluyen a todos los mayores de 14 años. Los partes y hojas deben ser proporcionados por el titular de la actividad, siendo responsable de la exactitud de los datos consignados.

El artículo 5 ("Obligaciones de registro documental") enumera las exigencias de registro informático que corresponde cumplimentar a los titulares de las actividades, ajustados a los anexos I y II que luego se describirán, debiendo conservarse durante un período de tres años en el caso de los sujetos obligados a ello de forma profesional.

En el artículo 6 ("Obligaciones de comunicación") se recogen las exigencias de información previas al inicio de la prestación de la actividad, de conformidad con los anexos I y II. También se dispone el tiempo y la forma en que deben verificarse las comunicaciones relativas al inicio de la actividad o la prestación del servicio.

El artículo 7 ("Tratamiento de datos") regula el almacenamiento de los datos generados por la actividad en dos ficheros radicados en la Secretaría de Estado de Seguridad, pudiendo ser objeto de tratamiento exclusivamente por miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el desempeño de sus competencias, destacando la posibilidad de interconexión con otras bases de datos policiales. También podrán tener acceso a tales informaciones, en el ejercicio de sus competencias, la autoridad judicial, el Ministerio Fiscal o el Defensor del Pueblo, recordándose las obligaciones derivadas de la legislación de protección de datos de carácter personal.

Finalmente, el artículo 8 ("Infracciones y sanciones") establece que la carencia de los registros documentales o la omisión de las comunicaciones o las deficiencias en su cumplimentación serán sancionadas conforme a la Ley Orgánica 4/2015.

Siguen a tales preceptos dos disposiciones adicionales (relativas a la no generación de un incremento de gasto público con estas medidas, y a los procedimientos de transmisión y conservación de los datos), una disposición transitoria (referida a que, sin perjuicio de la disposición derogatoria, seguirán siendo de aplicación las disposiciones recogidas en la misma hasta que no se dicten las normas de desarrollo del real decreto y siempre que no se opongan a lo establecido en él), una disposición derogatoria (la cual, conforme a su naturaleza, ordena la derogación de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el presente real decreto, añadiendo que, en tanto que no se desarrolle el real decreto seguirán estando vigentes la Orden de 16 de septiembre de 1974, sobre el control gubernativo de vehículos de alquiler, con o sin conductor, y la Orden INT/1922/2003, de 3 de julio, sobre libros- registro y partes de entrada de viajeros en establecimientos de hostelería y otros análogos) y tres disposiciones finales referidas, la primera, al título competencial (149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública); la segunda, a la habilitación normativa y de modificación de los anexos (que se señalan a favor del Ministro del Interior), y la tercera, a la entrada en vigor, que se producirá el 2 de enero o el 1 de julio siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Les siguen dos anexos relativos a los datos a facilitar en el ejercicio de la actividad de hospedaje (diferenciando entre datos a facilitar en el supuesto de ejercicio profesional de la actividad o ejercicio no profesional) y datos a aportar en el ejercicio de la actividad de alquiler de vehículos.

Segundo.- Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Consulta pública previa a través del portal web del Ministerio del Interior, desde el 27 de noviembre al 18 de diciembre de 2017. Constan referencias a escritos presentados por la Asociación Española de la Economía Digital (ADIGITAL) y de UNAUTO VTC.

B) Primer borrador del proyecto acompañado de memoria del análisis del impacto normativo (MAIN), de mayo de 2018 (sin precisar día).

C) Petición de informe (de 6 de julio de 2018) y reiteración de la misma, así como petición (de 5 de septiembre de 2018) dirigidos a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad y a la Directora de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, del mismo departamento. No constan atendidas tales peticiones en este momento.

D) Informes favorables de los secretarios generales técnicos -conteniendo alguno de ellos algunas sugerencias puntuales de carácter formal- de los ministerios de Política Territorial y Función Pública (11 de junio de 2018); e Industria, Comercio y Turismo (13 de julio de 2018). También emitió su informe el Ministerio de Economía y Empresa (5 de septiembre de 2018) con varias observaciones relativas a la justificación del período de vacatio legis, la necesaria motivación de las nuevas cargas administrativas que se imponen, así como de otras obligaciones de registro documental, junto a la apreciación de algunas erratas y otras observaciones formales.

E) Aprobación previa del Secretario de Estado de Función Pública, por delegación del Ministro de Política Territorial y Función Pública, de 15 de julio de 2018, a los efectos del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, sin perjuicio de diversas observaciones formales luego incorporadas. Le acompaña un informe de la Secretaría General de Coordinación Territorial, de 9 de julio de 2018, donde se señala que el proyecto no se ve afectado por las previsiones de la Ley 20/2013, de 3 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, así como que no plantea problemas desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias.

F) Informe de la Agencia Española de Protección de Datos, de fecha 9 de julio de 2018, conteniendo diversas observaciones de forma y contenido. Acreditada la legitimación de la solicitud de información, cuestiona dicho informe la amplitud de la información que se solicita a los viajeros, lo que debe ser objeto de reconsideración. También se plantea la necesidad de clarificar cuáles son los destinatarios de las comunicaciones que se establecen, sin apreciarse las razones que motivarían el acceso a la información por el Defensor del Pueblo.

G) Informe de 26 de septiembre de 2018 de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, aceptando las observaciones formuladas (por varios ministerios y la Agencia Española de Protección de Datos) y objetando las realizadas por el Ministerio de Economía y Empresa.

H) Nuevos textos y memoria, de fechas 25 de septiembre y 29 de noviembre de 2018.

I) Alegaciones de la Generalidad de Cataluña (de 23 de octubre de 2018), proponiendo la incorporación de una nueva disposición adicional (que sería la segunda y versaría sobre el régimen competencial y establecería que lo dispuesto en el presente real decreto será sin perjuicio de las competencias que en la materia tienen reconocidas las comunidades autónomas con competencia para la protección de personas y bienes para el mantenimiento de la seguridad ciudadana y cuenten con un cuerpo de policía propio). No consta la admisión de esta propuesta.

J) Cuarto borrador del texto y memoria del análisis de impacto normativo (fechados el mes de febrero de 2019, sin precisión de día). El 15 de febrero de 2019, fue informado favorablemente por el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos), en el que tuvo entrada inicialmente en fecha 27 de febrero de 2019.

El expediente fue devuelto para ser completado con los siguientes antecedentes: copia de las alegaciones formuladas en la consulta pública previa a través del portal web del Ministerio del Interior, así como copia de la comunicación dirigida a las comunidades autónomas remitiendo el proyecto para sus alegaciones, adjuntándose las que se hayan podido recibir. Igualmente se solicitó copia de la comunicación de apertura del trámite de audiencia e información pública del proyecto y las alegaciones formuladas sobre el mismo (teniéndose noticia, por la MAIN, de que al parecer se han presentado por parte de ADIGITAL, UNAUTO VTC, Federación Nacional Empresarial de Alquiler de Vehículos (FENEVAL), Electronic Identification, Booking, Coltra Motos y el Grupo Barceló).

También se interesó un detalle sobre si en la población afectada por el ámbito de las nuevas obligaciones (y que se señala por la MAIN que, según datos de la Confederación Española de Hoteles y Alojamientos Turísticos se halla en "alrededor de 14.000 establecimientos, que representan al sector español del alojamiento, incluyendo tanto plataformas digitales, como hoteles independientes, cadenas hoteleras, apartamentos turísticos, balnearios, campings y resorts") se han tenido en cuenta los alojamientos turísticos rurales, igualmente gravados con las cargas administrativas de control, pero a los que no se hace mención específica alguna en la documentación. Finalmente se solicitó informe sobre el procedimiento de cálculo del denominado en la MAIN "coste unitario de las cargas de comunicación" (y que se cuantifica "en 2 euros por cada comunicación"), estimando (al multiplicar 14.000 por esos 2 euros) que será de "28.000 euros", pareciendo suponer lo anterior que el coste total será exclusivamente de 2 euros al año para cada establecimiento (con independencia de su volumen y actividad) por todas las comunicaciones que haga.

En fecha 2 de octubre de 2020, el expediente tuvo nueva entrada en el Consejo de Estado (completado con un escrito de 22 de mayo de 2019, del jefe de área de Normativa e Informes del Gabinete de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de Seguridad, al que acompañan diversos anexos donde se contienen -de conformidad con la solicitud de antecedentes- las alegaciones formuladas en la consulta pública y las alegaciones del trámite de audiencia. Se detalla luego que no se ha estimado necesario consultar a las comunidades autónomas por tratarse de una competencia exclusiva estatal, habiéndose recibido la alegación de Cataluña dentro del trámite de consulta pública y alegaciones que se hizo con carácter abierto. Se detalla luego que los datos del número de alojamientos ("alrededor de 14.000") se han recabado de la Confederación Española de Hoteles y Alojamientos Turísticos, por no existir una estadística a nivel nacional, señalando también que "las casas o alojamientos rurales han sido valorados en la tramitación". Finalmente, por lo que se refiere al procedimiento para el cálculo de las cargas y su cuantificación se dice que han sido estimadas de acuerdo con la "Guía metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis del Impacto Normativo" además de "consensuadas y valoradas positivamente por el Ministerio de Hacienda".

Se acompañan también los siguientes documentos:

- Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa de 15 de julio de 2019, conteniendo diversas observaciones al proyecto.

- Notificación a la Comisión Europea del proyecto a los efectos de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de informacio´n en materia de reglamentaciones te´cnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la informacio´n, junto a la respuesta ofrecida a diversas preguntas formuladas sobre el texto.

- Nueva versión del proyecto de real decreto y de su MAIN de fecha julio de 2019.

Tras recibirse el expediente así completado, se solicitó ante el Consejo de Estado audiencia por parte de la Asociación Española de la Economía Digital (ADIGITAL) y la entidad Airbnb Marketing Services, S. L., las cuales fueron concedidas.

Del examen de las mismas, y entre otros extremos, se desprende que existe un informe de la Comisión Europea (Notification 2020/84/E, de fecha 20 de mayo de 2020, procedente de la Dirección General para el Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes) en el que, a lo largo de doce páginas, se examina pormenorizadamente el proyecto de referencia.

El referido documento, que pese a su fecha no constaba aportado al expediente entonces remitido en consulta al Consejo de Estado, plantea importantes objeciones sobre la compatibilidad de diversos artículos del proyecto con la Directiva sobre el Comercio Electrónico (2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior), así como respecto de otras normas de Derecho de la Unión Europea.

A la vista de la documentación indicada -y especialmente teniendo en cuenta el informe de la Comisión Europea del que no se tenía noticia alguna en el expediente hasta este momento-, se interesó que fuese emitido un informe específico sobre todos estos extremos, justificando singularizadamente el mantenimiento del proyecto en sus actuales términos o la reconsideración del mismo a la luz de las objeciones planteadas por la Unión Europea.

Nuevamente tuvo entrada el expediente en el Consejo de Estado en fecha 24 de junio de 2021, completado con la siguiente documentación:

a) Informe de 20 de mayo de 2020 de la Comisión Europea, de observaciones, de acuerdo con el artículo 5.2 de la Directiva (UE) 2015/1535, de 9 de septiembre de 2015 (en español y en inglés).

Considera la Comisión Europea que algunas de las medidas incluidas en el proyecto podrían constituir una restricción indebida a la libertad de prestación de la sociedad de la información, protegida por el mercado interior. Lo anterior tiene lugar al aplicarse a plataformas digitales que intermedian en la prestación de servicios de hospedaje o alquiler de vehículos a motor, siempre que ofrezcan sus servicios en España, con independencia de si están radicadas en nuestro país o prestan servicios de forma transfronteriza (según se define en la Directiva sobre comercio electrónico). Se incumpliría así el principio del mercado interior denominado principio del país de origen (o principio del control por el país de origen), aunque se aceptan algunas medidas que tendrían cabida en las excepciones a tal principio por estar justificadas por razones de seguridad pública y orden público. Pese a ello, las autoridades españolas no habrían demostrado la proporcionalidad de las restricciones ni habrían valorado otras opciones menos restrictivas. Así, por ejemplo, se trata del caso de duplicar las fuentes de información sobre los servicios prestados (lo que habrían de hacer a la vez las plataformas y los prestadores de servicios subyacentes, bastando con que lo hicieran estos).

Igualmente se rechaza el elevado coste que va a implicar para los prestadores de servicios de la sociedad de la información, dado el elevado número de comunicaciones que debe realizarse (cambio de software por aumento de capacidad en la nube o la modificación de los procesos internos para aplicar efectivamente la obligación de que se realice la comunicación en 12 horas desde la reserva). Tampoco, continúa el informe, se habría cumplido con el procedimiento previsto en la normativa comunitaria para establecer restricciones en este ámbito (lo que exigiría primero pedir al Estado miembro en que está establecido el prestador de servicios que tome medidas como las que se pretende adoptar y que este no las haya tomado o no se hayan estimado suficientes, notificando luego a la Comisión y al Estado miembro que deba adoptarlas).

También se plantean problemas con la Directiva (UE) 2016/680, sobre protección de datos en el ámbito penal en orden a la necesidad y proporcionalidad. Y, finalmente, se aprecia un solapamiento con la anunciada Ley de Servicios Digitales de la Unión Europea y con las iniciativas comunitarias relacionadas con el ámbito fiscal, sugiriendo la Comisión Europea a los Estados miembros que actúen con moderación al considerar iniciativas nacionales sobre este asunto, como a las que afecta el proyecto.

b) Informe (sin firma, de fecha 27 de mayo de 2021) procedente de la Dirección General de Coordinación y Estudios, de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior. Estima la Secretaría de Estado que el texto final remitido para dictamen (tras el informe de la Comisión Europea) recoge gran parte de las consideraciones propuestas por los operadores que ejercen actividades de hospedaje y alquiler de vehículos a motor, con algunos de los cuales (ADIGITAL, plataformas digitales, AIRBNB, Expedia, Idealista, Confederación Española de Agencias de Viaje, GANVAM, ASEICAR y FENEVAL) se han mantenido reuniones.

Se añade que pretende dar cumplimiento a la normativa de seguridad pública, respetando el principio de minimización de datos (comunicar la menor cantidad de datos necesaria), pues han sido obtenidos en el ejercicio de su actividad, por lo que no hay incremento de información ni cambios en su operativa. Reitera que es la misma operativa que han venido realizando los establecimientos abiertos al público durante años (así especialmente los establecimientos de hostelería y empresas de vehículos de alquiler sin conductor) con algunas novedades y mejoras.

Objeta el informe, pese a lo sostenido por la Comisión Europea, que se restrinja la libertad de prestación de servicios de la sociedad de la información de otro Estado miembro, debiendo cumplir todos los operadores las obligaciones de seguridad pública. Recuerda que la Ley Orgánica 7/2021, de 26 de mayo, de protección de datos personales tratados para fines de prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de infracciones penales y de ejecución de sanciones penales, transpuso la Directiva (UE) 2016/680 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, donde ya se regulan los plazos de conservación y de revisión de los datos de carácter personal tratados. Añade que las futuras normas referidas por el informe (Ley de Servicios Digitales y Ley de Mercados Digitales) están orientadas a crear un espacio digital más seguro, siendo esta la misma finalidad del futuro real decreto (recordando que ya se han regulado obligaciones similares para las plataformas on line en el marco del Registro de Nombres de Pasajeros para la prevención, detección y enjuiciamiento de delitos de terrorismo y delitos graves, de conformidad con la Ley Orgánica 1/2020, de 16 de septiembre).

c) Nota informativa de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior sobre la contestación dada por la Secretaría de Estado de Seguridad a las objeciones formuladas por la Comisión Europea al proyecto de real decreto. Tras señalar que "se han aceptado gran parte de las reclamaciones de las plataformas digitales" (las cuales enumera al final del documento) recogiéndose entre ellas la supresión del ámbito de aplicación del proyecto a la actividad de vehículos con conductor, la supresión de algunos datos de comunicación obligatoria (cuantía de la transacción, identificación de estas, lugar de residencia temporal, etc.), flexibilización de la obligación de registrar y conservar los datos de los anexos I y II, ampliación del plazo de comunicación de 12 a 24 horas, y asimilación de los datos que deben proporcionar los profesionales y los no profesionales.

Reitera luego que la operativa es la misma utilizada con los establecimientos abiertos al público con algunas mejoras (base de datos central en la Secretaría de Estado de Seguridad, actualización de las obligaciones de registro documental y ampliación de sujetos obligados para dar cabida a las nuevas formas de negocio surgidas en este campo). El proyecto de real decreto forma parte de las medidas de carácter normativo de desarrollo del pacto contra el terrorismo yihadista suscrito en febrero de 2015.

Continua indicando que el proyecto se ciñe a cumplir obligaciones en materia de seguridad pública (lo que alcanza también a las plataformas, que operan mediante mecanismos automatizados, que -además- tienen establecimientos abiertos en España), cumple los principios de proporcionalidad y necesidad de las medidas, sin suponer ningún coste excesivo para los interesados, soportando el ministerio el coste de una aplicación informática que permita a todos cumplir con sus obligaciones de forma más eficiente. Recuerda luego la aprobación de la Ley Orgánica 7/2021, de 26 de mayo, e indica que la finalidad de la futura norma es la misma que la de la próxima legislación europea sobre servicios y mercados digitales.

Acompaña a la documentación un nuevo proyecto de real decreto junto con su MAIN (de "mayo de 2021", sin fecha exacta).

La memoria, de carácter abreviado, justifica la oportunidad de la propuesta (situación, objetivos y alternativas), su contenido y análisis jurídico, la adecuación al orden de competencias y el impacto económico y presupuestario (sin efectos sobre la economía general e implicando nuevas cargas administrativas), estimándose igualmente nulos los impactos en materia de género, así como sobre la familia, la infancia y la adolescencia, la seguridad pública y la unidad de mercado.

Dentro del apartado de la memoria denominado "Oportunidad de la norma" se profundiza en la motivación de la nueva disposición, reiterando que las mayores amenazas a la seguridad ciudadana proceden de la actividad terrorista y del crimen organizado, resultando de suma importancia en este contexto el desarrollo de las herramientas de control del alojamiento y la adquisición o uso de los vehículos a motor, habiendo quedado obsoletas las normas anteriores al no dar respuesta a la realidad actual.

Solicitaron nuevamente audiencia ante el Consejo de Estado tanto ADIGITAL como AIRBNB, que les fue concedida y practicada.

ADIGITAL indica en sus alegaciones (que presentó el 21 de julio de 2021), tras agradecer la receptividad a sus observaciones por parte del Ministerio del Interior en ciertos preceptos (relativos a la recogida de datos e innecesariedad de su verificación por las plataformas), que los prestadores de servicios de la sociedad de la información y las plataformas son "intermediarias tecnológicas" que se limitan a poner a disposición de los usuarios un espacio digital donde almacenar el contenido de la oferta de hospedaje y/o alquiler de vehículos a motor "y, en algunos casos, la posibilidad de facilitar comunicación con otros usuarios interesados en la reserva de dichos servicios".

Acompaña a su escrito de una propuesta de diversas enmiendas sobre el proyecto, realizando luego comentarios sobre la entrada en vigor de la norma (que entiende no debe producirse antes de julio de 2022), la "consistencia del proyecto con la normativa en materia de protección de datos", recordando la crítica de la Comisión Europea a que los prestadores de servicios conservasen los datos durante tres años, produciéndose una duplicidad de fuentes de facilitación de datos (por las plataformas y por los prestadores subyacentes de servicios), debiendo bastar con estos últimos. Tampoco creen que se respete la proporcionalidad y la minimización de datos, principios exigidos por la Directiva (UE) 2016/681 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativa a la utilización de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) para la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo y de la delincuencia grave (Directiva PNR), no pudiendo realizarse una transmisión general e indiscriminada de datos de tráfico y datos de ubicación a las agencias de seguridad e inteligencia con el propósito de salvaguardar la seguridad nacional. Según establece el TJUE, añaden, en sentencia de 6 de octubre de 2020, no puede producirse una "vigilancia masiva" sino una "vigilancia dirigida", debiendo llevarse a cabo la transmisión de datos bajo el control efectivo de un tribunal o una autoridad administrativa independiente, que pueda resolver de forma vinculante.

Entiende que deben realizarse modificaciones en el artículo 5.2 (para enfatizar que son estos datos exclusivamente aquellos sobre los que los interesados deberán reportar información) así como el artículo 6 en sentido concordante, debiendo también actuarse sobre los artículos 5.1 y 6.3. En lo que concierne a las obligaciones de comunicación, se estima que el reporte de datos por las plataformas puede hacerse dentro de las 24 horas siguientes a la entrada de los clientes. En lo que concierne a las infracciones y sanciones, proponen un cambio en el artículo 8, introduciendo criterios de proporcionalidad en los casos sancionables, pidiendo igualmente diversas reformulaciones de los anexos. Finalmente, por lo que respecta a las actividades de alquiler de vehículos a motor sin conductor, entienden que deberá explicitarse que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la norma los vehículos de tamaño reducido o de dos ruedas (motocicletas, ciclomotores, bicicletas o patinetes eléctricos), siendo el proyecto solo aplicable al alquiler de vehículos a motor.

AIRBNB, por su parte e igualmente en fecha 21 de julio de 2021, propone cambios similares a los anteriores, reenviando a las alegaciones ofrecidas por ADIGITAL.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I/ El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al tratarse del desarrollo del artículo 25.1 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, el cual establece que cualquier persona física o jurídica que ejerza actividades relevantes para la seguridad ciudadana como las de hospedaje y alquiler de vehículos se encuentra sujeta a las obligaciones de registro documental e información en los términos que las disposiciones aplicables establezcan.

Comparte el Consejo de Estado la opinión de V. E. de que existen razones de seguridad pública que aconsejan proceder al citado desarrollo con el fin de asegurar una respuesta eficaz ante las amenazas de la seguridad ciudadana procedentes de la actividad terrorista y el crimen organizado.

II/ El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su nueva redacción tras las modificaciones registradas por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Se trata de una norma incluida en el Plan Anual Normativo para 2018, aprobado por el Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2017. Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto (habiéndose tenido en cuenta gran parte de las observaciones de los intervinientes, quienes -con las salvedades que luego se examinarán- no han formulado objeción legal a la modificación proyectada más allá de expresar en ciertos supuestos sus personales discrepancias ante una medida como la presente), así como la memoria del análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la repercusión económica de la medida, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género y otros impactos: en la familia, infancia y adolescencia; en la seguridad pública y en materia de unidad de mercado.

No se contiene, por la fecha en que finalmente fue emitida la MAIN, referencia a la no existencia de impacto derivado del cambio climático (a raíz de la introducción de una nueva letra h) en el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, tras la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética).

Se ha observado la previsión del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -coincidente con el nuevo artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno-, de que, con carácter previo a la elaboración del texto, se realizase una consulta pública a través del portal web del departamento competente, recabando así la opinión de los sujetos y organizaciones afectados por los problemas que se pretenden solucionar y sobre su necesidad, oportunidad, objetivos de la nueva norma y posibles soluciones alternativas (regulatorias y no regulatorias). A tal efecto, el 27 de noviembre de 2017, tuvo lugar la publicación en la página web de Participación Ciudadana del Ministerio del Interior el sometimiento a consulta pública previa del presente proyecto de real decreto, otorgando un plazo de alegaciones que se cerró el 18 de diciembre siguiente, en el transcurso del cual se han recibido varios escritos de alegaciones.

También se ha procedido a verificar el trámite de participación pública del artículo 26.6 de la misma norma legal, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Tuvo lugar esta audiencia desde el 4 al 23 de octubre de 2018, recibiéndose también una elevada serie de aportaciones de los interesados en la disposición. También se recibió una observación de la Generalidad de Cataluña.

Han intervenido los departamentos ministeriales concernidos por la nueva medida (Interior; Economía y Empresa; Industria, Comercio y Turismo; Política Territorial y Función Pública), así como -también favorablemente- las respectivas secretarías generales técnicas, todo ello de conformidad con el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. De igual modo se ha cumplido con la petición de informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, contenida en el artículo 26.9 de la reiterada Ley 50/1997, que fue finalmente emitido pese a que no se hallaba incluido en el primer envío (de los tres que ha habido) del expediente al Consejo de Estado.

La norma se hallaba incluida en el Plan Anual Normativo para 2018, aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de diciembre de 2017, sin estar sujeta a la evaluación ex post a la que se refiere el artículo 25.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.

Resulta relevante destacar que se ha producido la notificación a la Unión Europea de la futura norma (a los efectos de la Directiva (UE) 2015/1535), prueba de lo cual es el significativo informe de 20 de mayo de 2020, que se ha aportado finalmente al expediente. Se salva así la objeción formal que cabría aducir de no haberse hecho dicha comunicación, prueba de lo cual la constituye la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de julio de 2020, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, n.º de recurso 80/2018) donde precisamente ADIGITAL impugna -y se declara su anulación- un precepto del Real Decreto 1070/2017, de 29 de diciembre, por el que se introduce en el Reglamento General de las actuaciones y procedimientos de gestión e inspección tributaria aprobado por el Real Decreto 1065/2007, un nuevo artículo 54 ter, que regula la "Obligación de informar sobre la cesión de uso de viviendas con fines turísticos". Singular trascendencia reviste en este fallo la previa sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, recaída en el asunto Airbnb Ireland C-390/18, de 19 de diciembre de 2019, cuyo texto se reproduce en parte. Establece el Tribunal Supremo:

"Los te´rminos de la sentencia del TJUE antes transcrita, en cuanto aqui´ interesa, son claros, estamos ante una disposicio´n general que establece una serie de obligaciones a las entidades colaborativas prestadoras de servicios de la informacio´n, que aun siendo legi´timas desde el punto de vista del ordenamiento juri´dico interno, suponen un reglamento te´cnico de desarrollo de la Ley de trasposicio´n de la directiva de informacio´n, y en consecuencia deberi´a haber notificado el Estado espan~ol a la Comisio´n Europea la intencio´n de aprobar la norma reglamentaria que ahora se impugna, lo que no ha hecho, por lo que se producen los efectos que se derivan de dicho incumplimiento formal, y en consecuencia, procede dar lugar al recurso contencioso- administrativo y anular y dejar sin efecto el reglamento impugnado por ser contrario a Derecho".

Tras una primera petición de ampliación de información realizada por el Consejo de Estado (que motivó la devolución del expediente en 2019), ha sido el trámite de comunicación a la Unión Europea el que ha deparado relevantes novedades sustantivas en el proyecto final, habida cuenta de la sustancial aportación derivada del informe de la Comisión Europea de fecha 20 de mayo de 2020, procedente de la Dirección General para el Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, del que se solo se tuvo conocimiento a través de la audiencia practicada ante el Consejo de Estado por ADIGITAL y AIRBNB. Se produjo una segunda petición de información sobre este preciso extremo, en los términos más arriba recogidos.

Respecto a la última versión remitida en consulta consta, además, la información comunicada por la Secretaría de Estado de Seguridad en su informe de 27 de mayo de 2021, relativa a las reuniones mantenidas con los agentes del sector para consensuar un texto que permita aunar los objetivos en materia de seguridad pública con el mínimo impacto normativo en la operativa diaria de los sujetos obligados.

Una última comparecencia ante el Consejo de Estado de ADIGITAL y AIRBNB ha completado el amplio proceso de audiencia y participación que demanda una disposición de estas características. Singular relevancia arroja esta comparecencia final puesto que fueron tales entidades quienes advirtieron de la relevante carencia que sufría el expediente en su segundo envío (de 2020).

III/ El proyecto de real decreto respeta el reparto constitucional de competencias y encuentra su fundamento último en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la seguridad pública.

Como tiene declarado el Tribunal Constitucional (STC 154/2005, de 9 de junio, fundamento jurídico 5, luego reiterado en otras posteriores como la STC 86/2014, de 29 de mayo):

"... en materia de seguridad pública al Estado le corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que deriven de la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refieren el art. 149.1.29 CE".

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, establece en su artículo 25 ("Obligaciones de registro documental") la obligatoriedad para las personas físicas o jurídicas que ejerzan actividades relevantes para la seguridad ciudadana -entre las que expresamente, y dentro de una relación más extensa, se incluyen las de hospedaje y alquiler de vehículos a motor- de quedar "sujetas a las obligaciones de registro documental e información en los términos que establezcan las disposiciones aplicables".

La disposición final cuarta de dicha Ley Orgánica 4/2015 ("Habilitación para el desarrollo reglamentario") atribuye al Gobierno, en el ámbito de sus competencias, la facultad de dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la ley.

El rango reglamentario de la disposición pretendida es el de real decreto, viniendo a derogar en su disposición derogatoria única, dice, "cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el presente real decreto". Tales normas han sido identificadas por la MAIN como las siguientes: Decreto 1513/1959, de 18 de agosto; Decreto 393/1974, de 7 de febrero y Decreto 430/1975, de 27 de febrero. Sobre la conveniencia de proceder a una derogación expresa, además de la tácita ya existente, se volverá más adelante. En todo caso y en tanto no se desarrolle el contenido del futuro real decreto, se mantiene la vigencia de la Orden del Ministerio de la Gobernación de 16 de septiembre de 1974, y la Orden INT/1922/2003, de 3 de julio, en lo que no contravenga su contenido.

IV/ Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta se pretende dictar un real decreto por el que se desarrolla el artículo 25 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, en cuanto a las obligaciones de registro documental e información que se refieren a las actividades de hospedaje y alquiler de vehículos

Un análisis detallado de la futura norma exige una previa aproximación a diferentes extremos que se suscitan tanto respecto del grupo normativo interno en el que se integra el real decreto como en cuanto a las relevantes consideraciones derivadas de la aplicación del derecho de la Unión Europea, que se han suscitado en un procedimiento de elaboración de una norma que se ha extendido a lo largo de casi cinco años.

A) Seguridad ciudadana, seguridad pública y control de alojamientos y alquiler de vehículos a motor

La seguridad ciudadana se proclama en el preámbulo de la Ley Orgánica 4/2015 como "uno de los elementos esenciales del Estado de Derecho". La Constitución asumió el concepto en su artículo 104.1 (dentro del título IV, "Del Gobierno y de la Administración"), estableciendo que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, "tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana".

Los conceptos de seguridad ciudadana y seguridad pública han venido siendo interpretados como sinónimos, entendiendo comprendida en ellos la actividad de los poderes públicos dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana. Se incluyen en esta actividad una serie de actuaciones de diferente naturaleza y contenido orientadas hacia el cuidado del bien jurídico protegido antes indicado. Junto a las tareas propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se hallan una serie de obligaciones de registro documental que recaen sobre ciertos sujetos por razón de su actividad.

Sin embargo, cualquier limitación en el ejercicio de las libertades ciudadanas por razón de seguridad debe ampararse en los principios de legalidad y proporcionalidad. Y esta proporcionalidad (que luego examinaremos no solo desde la óptica de la regulación interna sino desde su ajuste al Derecho de la Unión Europea) exige que la limitación sea idónea para conseguir el objetivo propuesto, necesaria por no existir otra menos intensa para alcanzar el mismo fin y proporcional en el sentido estricto de la limitación por derivarse de ella un beneficio para el interés público que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho. La Ley 4/2015, en definitiva y como ella misma recuerda, intenta hacer compatibles los derechos y libertades de los ciudadanos con la injerencia estrictamente indispensable en los mismos para garantizar su seguridad, sin la cual no existe un disfrute real y efectivo.

En el caso que nos ocupa, se trata de establecer obligaciones de registro documental para actividades relevantes para la seguridad ciudadana, como el hospedaje o el alquiler de vehículos a motor. La Ley Orgánica 4/2015 las ubica en su capítulo IV ("Potestades especiales de policía administrativa de seguridad") dentro de su artículo 25.

Como el futuro real decreto se cuida de recordar, en la actualidad los mayores ataques a la seguridad ciudadana vienen protagonizados tanto por la actividad terrorista como por el crimen organizado, con un marcado carácter transnacional. También en ambos casos la forma de actuar de los delincuentes hace uso de la logística del alojamiento y la adquisición o uso de vehículos a motor, cuya contratación se realiza hoy en día por infinidad de vías, especialmente la telemática.

En definitiva, el efectivo cumplimiento de las obligaciones establecidas en la referida Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, resulta de suma importancia para garantizar la vida y la libertad de los ciudadanos, haciéndose necesario desarrollar herramientas de control sobre estas actividades. Y es bajo tal finalidad donde cobra todo su sentido y ofrece su más claro fundamento el proyecto de norma que se examina. Existe una obligación de registro documental e información que deriva del artículo 25.1 de la indicada ley y que constituye una obligación de seguridad pública.

B) La previa existencia de obligaciones de registro y documentales de naturaleza muy similar

La sustantividad de las exigencias contenidas en el proyecto de real decreto no contiene novedades significativas.

En el orden lejano de fundamentos jurídicos de la intervención administrativa que aquí se examina se encuentra, sin duda, el Decreto 1513/1959, de 18 de agosto, parte del cual sigue en vigor, y dentro de ella, su artículo primero, el cual dispone:

"Los establecimientos de hostelería vienen obligados a llevar un libro registro en el que se inscribirán los nombres de las personas que ingresen en los mismos, con arreglo al procedimiento que establezca, en cada caso, el Ministerio de la Gobernación. Este libro se ajustará al modelo que determine dicho Ministerio".

Su artículo segundo añade:

"Toda persona mayor de dieciséis años que ingrese en uno de estos establecimientos deberá firmar un parte de entrada, según el procedimiento que asimismo establezca, en cada caso, el Ministerio de la Gobernación. Este parte se ajustará al modelo que determine dicho Ministerio.

Los partes serán extendidos por los servicios del establecimiento de hostelería de que se trate, que responderán de que el texto incorporado coincide con los datos que figuran en el pasaporte o Documento Nacional de Identidad, que habrán de ser exhibidos por los viajeros extranjeros o españoles, respectivamente".

Años después, el Decreto 393/1974, de 7 de febrero, sobre identificación y registro de los usuarios de determinados establecimientos turísticos y de quienes alquilen vehículos, con o sin conductor, ya engloba (al igual que hace la norma actual) junto a los establecimientos turísticos a los alquileres de vehículos (con y sin conductor) estableciendo (artículo segundo):

"Uno. Las personas naturales o jurídicas que se dediquen al alquiler de automóviles de turismo sin conductor vendrán obligadas a llevar un libro-registro de las personas que contraten sus servicios y a facilitar un parte diario en la forma que se especifique en las normas de desarrollo del presente Decreto".

Se actualizaron luego los contenidos anteriores por medio del Decreto 450/1975, de 27 de febrero, sobre régimen de identificación y registro de los usuarios de determinados establecimientos turísticos y de quienes alquilen vehículos de turismo (obsérvese que la MAIN cita erróneamente el "Decreto 430/1975", referencia que es incorrecta y debe corregirse).

Con diversos ajustes y adaptaciones posteriores, esa exigencia pervive en el momento actual en el ámbito de los vehículos por la Orden del Ministerio de la Gobernación de 16 de septiembre de 1974, sobre control gubernativo de automóviles de alquiler, con o sin conductor, y en lo que respecta a los alojamientos hosteleros, por medio de la Orden INT/1922/2003, de 3 de julio, sobre libros-registro y partes de entrada de viajeros en establecimientos de hostelería y otros análogos, en lo que no contravenga su contenido. Hasta tal punto son de aplicabilidad tales disposiciones citadas en último lugar, que el propio proyecto de norma (en su disposición derogatoria única) ordena el mantenimiento de su vigencia "en tanto no se produzca el desarrollo de este Real Decreto".

Resulta así, en definitiva y por lo que a este punto se refiere, que las exigencias de control administrativo de alquileres de vehículos y alojamientos hosteleros son perfectamente conocidas en el sector.

Lo que la norma proyectada viene a introducir son novedades derivadas de la actualizada forma en que se verifican ciertos alquileres de viviendas y la necesidad de comunicar la información a los responsables de la seguridad ciudadana en forma electrónica. Así, de una parte, junto a las modalidades tradicionales de alojamiento, se incluyen nuevas modalidades de hospedaje como son las viviendas turísticas de corta duración explotadas por empresas o particulares. De otra, resulta indispensable incorporar las exigencias de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativas al derecho de las personas a relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos.

Desde la óptica de la protección de datos, los que se piden están legitimados por ser exigidos por una norma de rango legal y son respetuosos con el principio de conservación (extendiéndose su obligación de mantenimiento por tres años, al igual que lo era con anterioridad para los establecimientos de hospedaje). En lo que se refiere a la necesaria minimización de tales datos, cierto es que inicialmente (primeras versiones del proyecto) fueron más exhaustivos que en la regulación a la que vienen a sustituir, pero también es cierto que (puede que con la directa atención al informe de la Agencia de Protección de Datos que obra en el expediente) se han reducido tales exigencias, estimándose que son suficientes y adecuadas en la versión final. Hubiera resultado contrario al Derecho de la Unión Europea un tratamiento masivo e indiscriminado de datos de tráfico en comunicaciones electrónicas por considerarse tal actuación una intromisión en los derechos fundamentales a la intimidad y la protección de datos personales, consagrados en los artículos 7 y 8 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Así lo tienen declarado las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de abril de 2014 (asuntos acumulados C-293/12 y C-594/12, Digital Rights Ireland Ltd.) y 21 de diciembre de 2016 (asuntos acumulados C-203/15 y C-698/15, Tele2 Sverige AB).

Interesa resaltar que, por lo que a tales contenidos se refiere y en lo que a los actores tradicionales del sector respecta, ni ha habido grandes novedades en la nueva regulación -más allá de la indispensable actualización de exigencias que datan de hace más de medio siglo- ni tampoco se han posicionado críticamente ninguno de sus representantes en el procedimiento de elaboración de la norma, habiendo comparecido (en la forma más arriba indicada) formulando diversas sugerencias y observaciones que han sido consideradas e incorporadas (o no) a la regulación proyectada, que no ha sufrido grandes cambios en cuanto a las exigencias tradicionales, obligadamente actualizadas. Más allá de dichas lógicas actualizaciones, se creará desde la Secretaría de Estado de Seguridad una base de datos central que debe contribuir a mejorar el trabajo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, terminando con las disfunciones que -se afirma por dicha secretaría de estado- supone que ámbitos competenciales distintos en materia de seguridad ciudadana trabajen con sus propias bases de datos, simplificando las cargas de los sujetos obligados.

C) El carácter innovador de un nuevo ámbito de la norma: su aplicación a las plataformas

Visto, por tanto, lo común u ordinario de la regulación que afecta a los prestadores de servicios tradicionales (de alquiler de vehículos con o sin conductor o de alojamientos), surge con fuerza en la nueva regulación un nuevo ámbito de afectación como es de los denominados prestadores de servicios de la sociedad de la información (PSSI).

La conceptuación de la actividad que se presta por las plataformas como servicio de la sociedad de la información resulta clara, especialmente desde la ya citada STJUE C-2019:

"69. Habida cuenta de lo expuesto anteriormente, procede responder a la primera cuestio´n prejudicial que el arti´culo 2, letra a), de la Directiva 2000/31 , que remite al arti´culo 1, apartado 1, letra b), de la Directiva 2015/1535 , debe interpretarse en el sentido de que procede calificar de "servicio de la sociedad de la informacio´n" comprendido en el a´mbito de aplicacio´n de la Directiva 2000/31/CE un servicio de intermediacio´n, prestado a cambio de una remuneracio´n, que tiene por objeto poner en contacto mediante una plataforma electro´nica a potenciales arrendatarios con arrendadores, profesionales o no profesionales, que proponen servicios de alojamiento de corta duracio´n y que, adema´s, ofrece otras prestaciones accesorias de ese servicio de intermediacio´n ...".

Con fundamento en la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico), su incorporación al ordenamiento jurídico interno se produjo mediante la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico.

Frente a los denominados en las alegaciones "prestadores de servicios subyacentes" (las empresas de alquiler de vehículos o de alojamiento hostelero en el sentido tradicional), los prestadores de los servicios de la sociedad de la información serían todos aquellos que prestan servicios "on line", también llamados "prestadores intermediarios" o más comúnmente "plataformas". Estiman los intervinientes que las plataformas digitales -consideradas en todo caso como prestadores de servicios de la sociedad de la información- actúan como meros intermediarios tecnológicos que proporcionan un medio técnico y automatizado (la plataforma en línea, que permite a los usuarios dar visibilidad a los contenidos creados o a las actividades llevadas a cabo por ellos) que pone a disposición de sus usuarios un espacio donde interactuar.

El Tribunal Supremo (en sentencia de 30 de diciembre de 2020, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, n.º de recurso 238/2019) ha precisado que se trata de "intermediarios neutros de alojamiento de datos":

"Esta Sala ya se habi´a pronunciado sobre los servicios de internet de intermediacio´n y examinado la jurisprudencia comunitaria recai´da en la materia en nuestra sentencia ya citada de 18 de junio de 2019 (RC 3115/2016). Sin embargo, la sentencia Airbnb Irlanda del Tribunal de Justicia de la Unio´n Européa ha supuesto un importante avance en la definicio´n del perfil de los prestadores de servicios de la sociedad de la informacio´n que pueden ser calificados como intermediarios neutros de alojamiento de datos, lo que hace conveniente reiterar ahora la recapitulacio´n que hicimos entonces sobre la jurisprudencia del Tribunal de Justicia".

Como han expuesto los intervinientes (así ADIGITAL en sus primeras alegaciones) existen muy diversos modelos: hay PSSI que se limitan a ser un portal que aloja anuncios (simple actividad de publicidad, como la de los anuncios clasificados de un periódico o revista); hay otros PSSI que permiten, además de lo anterior (exponer anuncios), que cedente y cesionario se comuniquen directamente entre sí (bien mediante "chats" o fuera de la plataforma), concertando operaciones entre ellos; otros incorporan funcionalidades de pago (aunque la plataforma no tiene conocimiento efectivo de quien está realizando el pago) e incluso hay PSSI cuyo modelo de negocio consiste precisamente en ofrecer un servicio completo a los cedentes y cesionarios, actuando en nombre y por cuenta del cedente.

Pues bien, con arreglo a las muy diferentes y reiteradas ocasiones en que han intervenido los alegantes en el proyecto (especialmente AIRBNB y ADIGITAL, señaladamente esta última) el fundamento jurídico último del que parten las continuas críticas al proyecto (desde las observaciones en la consulta pública previa al proyecto, de 18 de diciembre de 2017, hasta las últimas alegaciones ante el Consejo, de 21 de julio de 2021) descansa sobre el extremo de que cualquier intervención pública que se instrumente sobre la regulación económica ha de estar justificada, ser necesaria, proporcional y no discriminatoria.

Examinaremos en el siguiente epígrafe el ajuste del proyecto a estos límites legales. Pero con carácter previo, interesa estudiar si se está restringiendo la libertad de la prestación de servicios mediante la reforma proyectada.

Para ello nos ceñiremos al examen de la Ley 34/2002, de 11 de julio, la cual -como queda dicho- tiene como objeto la incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio (Directiva sobre el comercio electrónico). Ninguna duda cabe sobre la aplicabilidad de la misma a los alegantes, a tenor de su artículo 2 en sus apartados segundo y tercero:

"2. Asimismo, esta Ley será de aplicación a los servicios de la sociedad de la información que los prestadores residentes o domiciliados en otro Estado ofrezcan a través de un establecimiento permanente situado en España.

Se considerará que un prestador opera mediante un establecimiento permanente situado en territorio español cuando disponga en el mismo, de forma continuada o habitual, de instalaciones o lugares de trabajo, en los que realice toda o parte de su actividad.

3. A los efectos previstos en este artículo, se presumirá que el prestador de servicios está establecido en España cuando el prestador o alguna de sus sucursales se haya inscrito en el Registro Mercantil o en otro registro público español en el que fuera necesaria la inscripción para la adquisición de personalidad jurídica".

La información aportada por el Ministerio del Interior confirma que los interesados en el procedimiento que han comparecido tienen establecimiento permanente en España, luego se les aplica este precepto.

Pues bien, sin que quepa duda alguna sobre la prestación de servicios de la sociedad de la información a los que afecta la nueva norma, lo cierto es que resulta ajustado a Derecho el modo en que en ella se plantea (en su última versión y con las precisiones que luego se detallarán en el examen del articulado), puesto que el objeto de la Ley 34/2002 señala expresamente la excepción que supone la normativa de seguridad pública, que es la que aquí resulta concernida. Dice así su artículo 1.2:

"2. Las disposiciones contenidas en esta Ley se entenderán sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas estatales o autonómicas ajenas al ámbito normativo coordinado, o que tengan como finalidad la protección de la salud y seguridad pública, incluida la salvaguarda de la defensa nacional, los intereses del consumidor, el régimen tributario aplicable a los servicios de la sociedad de la información, la protección de datos personales y la normativa reguladora de defensa de la competencia".

Quede claro, con carácter previo al resto del examen de otros principios, que las prestaciones que realizan las empresas cuyas asociaciones comparecen (y que son comunes, como queda dicho más arriba, a las que vinculan a los prestadores directos de alojamientos y alquiler de vehículos) pueden resultar condicionadas por exigencias de seguridad pública. Tal es el caso presente. En definitiva, el estatuto jurídico del prestador de servicios de la sociedad de la información admite excepciones a la no restricción de sus actuaciones: sin duda una de ellas es la seguridad pública.

No supone ello una restricción de los servicios de la sociedad de la información, sino la aplicación de los mismos principios y obligaciones que gravitan desde siempre sobre un subsector económico en el que ellos se insertan -mediante su oferta de servicios electrónicos- y en el que tienen que ser copartícipes no solo de sus beneficios, sino también de sus servidumbres, legalmente estipuladas.

Otra consideración resultaría discriminatoria respecto de los (por ellos así denominados) "prestadores de servicios subyacentes" quienes, por ofrecer un servicio directo y tangible (adecuar establecimientos turísticos o vehículos para su alquiler, ofertarlos, entregarlos a los demandantes y mantenerlos en estado de explotación corriendo con los riesgos y costes de su mantenimiento y amortización) resulta que serían los únicos que sufrirían las cargas administrativas de cumplir con la legislación vigente en materia de seguridad pública. Si la prestación de servicios de la sociedad de la información recae sobre un ámbito cualificado por su conexión con la seguridad pública -como sin duda es el ámbito de aplicación de la futura norma- esa prestación de servicios debe adaptarse en toda su extensión (prestadores de servicios subyacentes y plataformas) a los mecanismos de control de la seguridad pública que comúnmente gravitan sobre dicho sector económico.

No desconoce el Consejo de Estado la existencia de pronunciamientos jurisdiccionales relevantes que pueden incidir en el futuro sobre esta cuestión. Buena prueba de ello resulta el auto de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2021 (n.º de recurso 6063/2020), por el que se admite a trámite la casación interpuesta por Airbnb Marketing Services, S. L. y Airbnb Ireland frente a una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (931/2019, de 13 de noviembre) donde se tomó en consideración las directivas 2000/31/CE de Comercio Electrónico y 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, que considera, en síntesis, que la Comunidad Autónoma de Cataluña (respecto a una norma autonómica que impone la obligación de que las plataformas digitales suspendan la difusión de alojamientos turísticos de Cataluña de los que no conste su inscripción en el Registro de Turismo de la Generalidad) no somete a Airbnb a autorización previa ni exige tal autorización a los titulares de los establecimientos turísticos.

Su fundamento jurídico 3 establece que "la cuestio´n que presenta intere´s objetivo casacional, a juicio de esta Seccio´n de Admisio´n, consiste en reafirmar, reforzar, completar y, en su caso, matizar o corregir, nuestra jurisprudencia sobre el re´gimen juri´dico de los prestadores de servicios de la sociedad de la informacio´n y su responsabilidad, con especial proyeccio´n en el a´mbito de las viviendas o alojamientos turi´sticos. En particular, se trata de aclarar: (i) Los requisitos que debe reunir un Prestador de Servicios de la Sociedad de la Informacio´n (PSSI) para considerar que esta´ establecido en Espan~a, en relacio´n con los efectos del Principio de Control de Origen establecido en la Directiva 2000/31/CE, de Comercio Electro´nico, y el a´mbito coordinado; (ii) Si un PSSI, aparte de estar sometido a las disposiciones de la normativa reguladora de tales servicios, puede quedar obligado, asimismo, por normativa sectorial; en este caso, por la normativa autono´mica dictada en materia de turismo; (iii) Aclarar, a la luz de la jurisprudencia europea, cua´les son los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar que un PSSI que realiza la actividad de alojamiento o almacenamiento de datos desempen~a un papel activo, y no meramente te´cnico o neutro, que le permite tener conocimiento o control de esos contenidos; y cua´les son las consecuencias desde la perspectiva de su responsabilidad; (iv) Aclarar si la imposicio´n a un prestador de servicios de la sociedad de la informacio´n del deber de comprobar que las empresas que utilizan sus servicios de alojamiento de datos cumplen los requisitos de ejercicio de la actividad impuestos por la normativa sectorial correspondiente -en este caso, la exhibicio´n del nu´mero de inscripcio´n en el registro de Turismo de la Generalitat en toda publicidad realizada por establecimientos turi´sticos- supone la imposicio´n de una obligacio´n general de supervisio´n de datos o de bu´squeda activa de hechos o circunstancias que indique actividades ili´citas, en los te´rminos y con los efectos previstos en el arti´culo 15 DCE".

Más allá de la pendencia del caso indicado (que parece pudiera estar más vinculado a exigencias legislativas turísticas sectoriales), en lo que respecta al supuesto presente se aprecia la motivación de exigencias de seguridad pública que sitúan la exigencia en un estadio muy superior a la ordinaria exigibilidad administrativa de concretos requisitos de origen normativo autonómico. D) Ajuste de la norma a los condicionantes jurídicos derivados del Derecho de la Unión Europea

Dentro del enlace con el Derecho de la Unión Europea se han planteado diversos extremos por los alegantes en sus observaciones que deben ser objeto de análisis separado.

En primer lugar y por lo que respecta a la proporcionalidad de las medidas y costes de la regulación proyectada, han reiterado los intervinientes que supondría una elevada cuantía la realización de tales actividades. Echa en falta el Consejo de Estado una cuantificación -siquiera aproximada- del importe de tales expensas que hubieran debido realizar los intervinientes, especialmente porque se trata de una alegación reiterada repetidamente pero que en ningún caso se ha acompañado de un estudio económico que cuantifique la lesión que se dice sufrida, la cual no se detalla más allá de su mera invocación continua. La Comisión Europea acierta en la identificación del problema en su informe, pero no solo este fue previo a la última versión del texto remitida en consulta, sino que tampoco los intervinientes han detallado o precisado cuál pudiera ser esa lesión económica.

Desde luego, parece que debería estar muy lejos del coste de 2 euros por operación que se ha realizado desde la MAIN para calcular lo que cuesta a un establecimiento hotelero o una empresa de alquiler de vehículos una transacción como la aquí considerada, y que sintéticamente consiste en atender presencialmente a un cliente, cotejar su documentación, rellenar las fichas y ofrecérselas al cliente para que las firme, comunicar los datos (descritos en los anexos) a la base centralizada y archivar los datos.

La prestación automatizada de los servicios de la sociedad de la información que realizan las plataformas tecnológicas descansa prioritariamente, por esencia lógica, en la gestión de bases de datos e informaciones que se asientan más en algoritmos matemáticos y aplicaciones electrónicas que en gestiones personales con clientes. No se aprecia duplicidad de actuaciones en la materia: una cosa es recoger in situ los datos de los clientes físicos e introducirlos en un sistema electrónico y otra cosa es tratar esos datos en el seno del sistema electrónico, bien con carácter previo a la contratación (ofertándolos para potenciales clientes y haciéndole llegar esa información al empresario que presta los servicios) o de forma posterior a ella (generando información para el registro centralizado que se va a crear por el Ministerio del Interior a partir de los que han introducido los "prestadores de servicios subyacentes").

Forzosamente, el método de ajuste de una parte de estos datos a las exigencias de seguridad pública ha de ser muchísimo más asequible que el descrito por la MAIN para calcular que cuesta 2 euros. En todo caso, se repite una vez más, no habiendo sido objeto de demostración o evidencia por parte de los interesados, no puede aceptarse la mera queja por este hecho, pues se halla carente de soporte probatorio.

En segundo lugar y en cuanto a la protección de datos, debe destacarse un relevante hecho jurídico sobrevenido de forma reciente como es la Ley Orgánica 7/2021, de 26 de mayo, de protección de datos personales tratados para fines de prevención, detección, investigación, enjuiciamiento de infracciones penales y de ejecución de sanciones penales, incorporando al ordenamiento interno la Directiva (UE) 2016/680 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, la cual regula los plazos de conservación y revisión de los datos personales tratados (extremo apuntado por los intervinientes en sus alegaciones) en su artículo 8:

"1. El responsable del tratamiento determinará que la conservación de los datos personales tenga lugar sólo durante el tiempo necesario para cumplir con los fines previstos en el artículo 1.

2. El responsable del tratamiento deberá revisar la necesidad de conservar, limitar o suprimir el conjunto de los datos personales contenidos en cada una de las actividades de tratamiento bajo su responsabilidad, como máximo cada tres años, atendiendo especialmente en cada revisión a la edad del afectado, el carácter de los datos y a la conclusión de una investigación o procedimiento penal. Si es posible, se hará mediante el tratamiento automatizado apropiado".

En tercer lugar, se da cuenta por la Comisión de una serie de iniciativas normativas en materia de servicios y mercados digitales con las cuales podría producirse un solapamiento de la futura norma.

Sin duda habrá que estar a las nuevas orientaciones de la norma europea en la materia, lo cual no impide que en este caso y con una razonable perspectiva de inmediatez, pueda ponerse en marcha una iniciativa como la aquí examinada. La adaptación del ordenamiento interno será obligada, pero eso no impide regular ahora una materia como la que constituye el objeto del futuro real decreto.

Como ha indicado la Secretaría de Estado de Seguridad en el informe elaborado a solicitud del Consejo de Estado, obligaciones similares se han impuesto recientemente a las plataformas digitales por medio de la Ley Orga´nica 1/2020, de 16 de septiembre, sobre la utilizacio´n de los datos del Registro de Nombres de Pasajeros para la prevencio´n, deteccio´n, investigacio´n y enjuiciamiento de delitos de terrorismo y delitos graves.

Establece su artículo 3 quiénes serán los "sujetos obligados":

"1. Son sujetos obligados las compan~i´as ae´reas, entendiendo como tales las empresas de transporte ae´reo con una licencia de explotacio´n va´lida o similar para el transporte por vi´a ae´rea. (...)

2. Son igualmente sujetos obligados las entidades de gestio´n de reserva de vuelos, entendiendo como tales a las entidades que gestionen reservas de vuelos de pasajeros y recaben datos PNR de los mismos, cualesquiera que sean los medios utilizados para ello, tales como los operadores turi´sticos o las agencias de viajes, que estara´n obligadas en los te´rminos previstos en el arti´culo 9.2". E) Observaciones al articulado

En el artículo 1 se encuentra una de las grandes novedades de la futura norma, habida cuenta de que las obligaciones de registro e información -como más atrás queda indicado- ya eran tradicionales en nuestro país. Se trata de la inclusión no solo de los profesionales de las actividades referidas, sino de los no profesionales que las realicen de modo ocasional.

Esta ampliación del campo de destinatarios está motivada precisamente en las razones de seguridad pública que dimanan del artículo 25.1 de la Ley Orgánica 4/2015, a la vista del destacado extremo de que una elevada cantidad de servicios prestados en estos ámbitos lo son -de forma creciente- por personas físicas o jurídicas no profesionales, que prestan así una actividad (sea ocasional o duradera) que, en todo caso, está vinculada y se refiere a la seguridad pública. Suscitadas diversas cuestiones al respecto durante el procedimiento de elaboración de la norma, comparte el Consejo de Estado el sentido de la inclusión en el control a desarrollar, en la limitada forma que se dispone en los anexos, teniendo presente que esta no profesionalidad o habitualidad permite dispensar ciertas exigencias que son propias de las personas físicas o jurídicas dedicadas regular y profesionalmente a estos menesteres.

En el artículo 2 se precisa el detalle de los sujetos obligados, en lógica correspondencia con la innovación antes indicada. Llama aquí de nuevo la atención el Consejo de Estado (extremo contenido en la primera petición de antecedentes de este expediente) que no se precisa con exactitud la especie de los alojamientos turísticos afectados, más allá del género común. Así, por ejemplo, en el significativo y presuntamente elevado número de los establecimientos de turismo rural, que parecen estar incluidos -por la respuesta positiva ofrecida al devolverse el expediente al Consejo de Estado-, habiendo debido ser precisado dicho extremo, puesto que ahora solo parece que pueden estar referidos genéricamente en el artículo 2.1.a) cuando se habla de "análogos", sin mayor concreción.

Preocupa especialmente el extremo de que esa imprecisión puede provocar problemas de tipicidad en la construcción de eventuales procedimientos sancionadores. Hubiera sido deseable incluir con mayor detalle los establecimientos (en este precepto o de forma anexa) para anticipar y evitar tales posibles problemas.

Dentro de este artículo 2 se encuentra el desarrollo de los nuevos sujetos obligados, particularmente (además de los operadores turísticos intermediarios) las plataformas digitales. Parece razonable la exclusión (en el último borrador, que no en los anteriores) de los vehículos auto-taxis y en general el arrendamiento de vehículos con conductor.

En el artículo 4 se contienen, entre otros extremos, la novedad de que deben registrarse las personas a partir de los 14 años, rebajando así la edad mínima actual de 16 años. Comparte el Consejo de Estado el fundamento de tal reducción de edad, puesto que -según se indica en la MAIN-, más allá de la edad de emancipación (que fue la que motivó la regla tradicional de los 16 años) se está evidenciando la existencia de menores de edad inferior a 16 años que contratan alojamientos por sí solos sin la asistencia de sus padres o responsables, resultando además que - en relación con la amenaza del terrorismo internacional- existe una preocupación en la Unión Europea por los denominados "combatientes terroristas extranjeros" y por la posible captación y traslado de menores de edad a zonas de conflicto dominadas por organizaciones terroristas.

La fijación de la edad en 14 años se corresponde con aquella a partir de la cual los españoles se encuentran plenamente documentados por resultar obligatoria la obtención del documento nacional de identidad, conforme al artículo 2.1 del Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedición del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrónica, pareciendo lógico extender esta obligación a los no nacionales en los mismos términos.

El artículo 5 establece las obligaciones de registro documental, habiéndose superado la ordenación anterior propiciando que el registro sea informático. Se abre aquí una doble regulación (según se trate de profesionales o no profesionales en la prestación de los servicios) que enlaza con los anexos I y II, en función de la actividad que desarrollen.

En este punto se han producido múltiples intervenciones relativas a la obligada minimización de los datos a exigir que deben facilitarse al arrendador de los servicios. La conservación por período de tres años se ajusta a las exigencias de la legislación de protección de datos, especialmente a partir de la Ley Orgánica 7/2021, de 26 de mayo, de protección de datos personales tratados para fines de prevención, detección, investigación, enjuiciamiento de infracciones penales y de ejecución de sanciones penales cuyo artículo 8 (más atrás examinado) contiene la exigencia de los tres años.

El artículo 6 establece las obligaciones de comunicación entre las que se encuentran las de inicio de la actividad y las referidas a la prestación del servicio. En este apartado conviene destacar la ampliación del período de comunicación ("de manera inmediata", dice el precepto) a 24 horas en el último borrador, pareciendo insuficiente el de 12 horas inicialmente estipulado.

El artículo 7 describe los dos ficheros donde se ubicarán los datos contenidos en la norma que se analiza. Dentro de las autoridades que pueden acceder a sus contenidos no se comprende muy bien por qué se pretende autorizar al Defensor del Pueblo (extremo que ya fue expresamente advertido por la Agencia de Protección de Datos, que comparte plenamente el Consejo de Estado). Podría suprimirse esta inclusión, hallándose suficientemente atendida la finalidad pretendida con el acceso que se garantiza a la Autoridad judicial y al Ministerio Fiscal.

El artículo 8 contiene un reenvío simple a las sanciones de la Ley 4/2015. Hubiera podido avanzarse en desarrollar algo más este contenido, dentro del obligado ajuste a la norma legal que le sirve de imprescindible cobertura.

No parece ser lo mismo incumplir una omisión de una comunicación obligatoria de un cliente único alojado en un establecimiento en el que se alojan otros de su mismo grupo (por ejemplo, en el caso de un alojamiento rural de uso colectivo), que omitir completamente una comunicación de la entrada de clientes en un establecimiento. Tampoco puede ser lo mismo dejar de comunicar un dato secundario de los muchos exigidos por los anexos (por ejemplo, el código postal, que puede ser obtenido por otros procedimientos indirectos), que omitir el nombre, apellidos y DNI de un cliente.

Preocupa que este problema de falta de concreción pueda derivar en una eventual consecuencia anulatoria de sanciones en el caso de que no se precise con exactitud el encaje de la sanción en una imprecisa transgresión concreta de la seguridad ciudadana.

Tal posible gradación podía haberse intentado en la norma reglamentaria, la presente, teniendo en cuenta la amplia experiencia que asiste al Ministerio del Interior en cuestiones como las que aquí se podrían haber detallado. La norma habla de "carencia de registros documentales" y "omisión de comunicaciones obligatorias o las deficiencias en su cumplimentación", pero se antoja al Consejo de Estado que existen diversas opciones a la hora de acometer esta regulación, sin haberse hecho uso de tal posibilidad y limitándose al puro reenvío a la ley de cobertura.

Respecto a la disposición final tercera, referida a la entrada en vigor de la nueva disposición, resulta claramente extraña la alternancia (enero o julio) contenida en el precepto así como la propia redacción del resto ("siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado"), pareciendo deberse más a un recordatorio interno para los impulsores de la norma que a un mandato que deba aparecer en el Boletín Oficial del Estado.

Queda claro que la anterior mención procede del artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, tras la modificación realizada por la disposición final tercera. 12 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre:

"Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.

Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria".

En la forma indicada y vista la fecha en que parece que puede aprobarse el real decreto, a la luz de la remisión al Consejo de Estado, debería figurar con claridad -con motivación expresa en la MAIN de por qué sea esa la elegida- la fecha de entrada en vigor definitiva, que debe ajustarse a tales exigencias legales.

Por lo que respecta a los anexos, en el número I ("Datos a facilitar en el ejercicio de la actividad de hospedaje"), letra A ("Datos a facilitar en el supuesto de ejercicio profesional de la actividad"), en su número 3 se incluye una letra g) donde se exige "Tipo de documento (DNI, pasaporte, TIE", entendiendo que se refiere a la tarjeta de identificación de extranjeros. Sin embargo, más adelante, en la letra B ("Datos a facilitar en el supuesto de ejercicio no profesional") se pide (3, letra f) "DNI, pasaporte, NIE". Puesto que la TIE es el documento físico que contiene el NIE, que es un número con exclusivos efectos administrativos, debe cerciorarse de que en uno y otro caso están correctas las exigencias o han de coordinarse para pedir requisitos similares, en cuyo caso igual se ha cometido un error en alguno de los dos supuestos, siendo una cuestión a revisar con cuidado.

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la regulación que se propone, la cual supone una correcta adaptación de la regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se establecen las obligaciones de registro e información de las personas físicas o jurídicas que ejercen actividades de hospedaje y alquiler de vehículos a motor".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de septiembre de 2021

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.