Dictamen de Consejo de Estado 55214 de 26 de julio de 1990

Cuestión

Proyecto R.D. por el que se regula la composición y funcionamiento de órganos electores contemplados en Disp. Adic. 1º Ley s/ negociación colectiva y participación en determinación condiciones de empleados públicos.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La comisión permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E., el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la composición y funcionamiento de los órganos electorales contemplados en la disposición adicional primera de la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos.

De ANTECEDENTES resulta:

1. Con fecha de 5 de julio de 1990, la Comisión de Coordinación de la Función Pública (CCFP) debatió un documento, presentado por la representación de la Administración del Estado, acerca de los "criterios relativos a la composición y funcionamiento de los órganos electorales en las elecciones a órganos de representación de los funcionarios públicos". Las cuestiones más relevantes tratadas en la misma, a los efectos de este dictamen, son las siguientes:

El Presidente de la CCFP afirmó en esta reunión que, la doctrina de las recientes sentencias del Tribunal Constitucional sobre órganos de control y seguimiento de elecciones sindicales, la cual se había incorporado al proyecto de Ley sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, cuya disposición adicional primera remitiría al Reglamento la composición y funcionamiento de los órganos electorales, con excepción de las Mesas Electorales, previa negociación con los sindicatos.

Según informó también la Directora General para la Función Pública, las líneas generales del documento eran: criterios paralelos a las elecciones en el sector privado; el proyecto de reglamento habría de ser negociado y asumido por las organizaciones sindicales; y el criterio básico de composición, el de proporcionalidad pura en relación a resultados de las elecciones sindicales anteriores.

El representante de la Comunidad Autónoma del País Vasco propuso que no desapareciese el concepto de sindicato más representativo, sino que deberían combinarse los criterios de representatividad y proporcionalidad. En particular, se señaló que el Decreto 304/1987, de 3 de octubre, del Gobierno Vasco, desarrollando el art. 23.b de la Ley 9/1987, de 12 de junio, que la Administración del País Vasco es la competente para la creación de los Organismos, Juntas Electorales de Zona, y determinación del ámbito de actuación de éstas.

2. Con fecha de 12 de julio de 1990, la Mesa de Negociación de la Administración del Estado, de la que forman parte los sindicatos UGT, CCOO, CSIF y ELA-STV, debatió el proyecto de Real Decreto por el que se regula la composición y funcionamiento de los órganos electorales contemplados en la disposición adicional primera de la ley sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. En dicha reunión los representantes de los mencionados sindicatos manifestaron:

a) Con unanimidad, y en cuanto a la Junta Electoral General, entendieron que debería estar compuesta por cuatro representantes de las organizaciones presentes en el Consejo Superior de la Función Pública (CSFP), y por ocho representantes escogidos en proporción al número de los obtenidos en las elecciones para los órganos de representación celebradas en el ámbito de la totalidad de las Administraciones Públicas, combinando criterios de representación y proporcionalidad.

b) Por lo que hace a las Juntas Electorales de Comunidades Autónomas, el miembro de UGT manifestó que el número de componentes debe quedar al arbitrio de cada Comunidad Autónoma; los miembros de CCOO y CSIF entendieron que la composición debería ser determinada en cuanto a su número, y mixta en su composición, combinando criterios de proporcionalidad y representación en el CSFP; y el miembro de ELA-STV defendió la proporcionalidad pura, y la no fijación del número de componentes.

c) En cuanto a las Juntas Electorales de Zona con censo superior a 100 funcionarios, el miembro de ELA-STV propuso la proporcionalidad pura; el miembro de UGT, proporcionalidad pura si la Junta tuviera 7 miembros, y combinada con la presencia en el CSFP si son 5; y los miembros de CCOO y CSIF defendieron el criterio mixto, que se fije el número de componentes, y que se cree una Junta provincial para censos entre 6 y 50 funcionarios.

d) En cuanto a las Juntas Electorales de Zona con censo inferior a 100 funcionarios, UGT y ELA-STV defendieron el sistema actualmente vigente, por cuanto conforme a la Ley 9/1987, la Mesa electoral sólo es necesaria en centros de trabajo con censo superior a 100 funcionarios; CCOO y CSIF propusieron que tuvieran la misma composición que las demás Juntas Electorales de Zona, siempre que se cree la Junta Electoral Provincial.

e) Y en cuanto a las Juntas Electorales de Organismos de nueva creación, el miembro de UGT se pronuncia por que estén formadas por los mismos sindicatos presentes en el CSFP; el miembro de CSIF no se pronuncia; y el miembro de CCOO manifiesta que en estos organismos, en los que no ha habido elecciones sindicales, no hay posibilidad de aplicar la proporcionalidad, por lo que se produce un vacío que debe llenarse con un planteamiento distinto del que se está dando a la composición de los órganos electorales.

Por lo que hace al funcionamiento de los órganos electorales, los miembros de UGT, CSIF y ELA-STV propusieron se aclarase la posibilidad de que se constituyan las Juntas Electorales con la presencia de un solo sindicato, para impedir cualquier obstáculo a la constitución de estos órganos. CCOO entiende que debe exigirse la presencia de dos, en garantía de la objetividad del proceso.

3. Con fecha de 16 de julio de 1990, la Secretaría General Técnica del Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP), informa el proyecto de Real Decreto, afirmando que el precepto habilitante del mismo es la disposición adicional primera de la Ley sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos. Esta ley respondería a un doble propósito: a) configurar los órganos electorales sindicales conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional en las sentencias 7/1990 y 32/1990, combinando para ello la presencia de los sindicatos presentes en el CSFP con la proporcionalidad; y b) mayor celeridad y eficacia en dichas Juntas. No se fija el número de representantes que deben tener las Juntas Electorales de las Comunidades Autónomas, porque debe quedar a la determinación de éstas.

En cuanto al funcionamiento de estos órganos, se entiende que los criterios empleados son perfectamente compatibles con la regulación de los órganos colegiados contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).

El proyecto se informa favorablemente.

4. Con fecha de 17 de julio de 1990 el Ministro para las Administraciones Públicas remitió al Consejo de Estado el expediente para dictamen, teniendo entrada en este Alto Cuerpo Consultivo el 18 de julio de 1990.

El proyecto de Real Decreto remitido consta de una exposición de motivos, cinco artículos, y dos disposiciones finales.

El art. 1 determina el ámbito de aplicación; el art. 2 se refiere a la composición de la Junta General; el art. 3 regula la composición de las Juntas Electorales de Comunidad Autónoma; el art. 4 determina la composición de las Juntas Electorales de Zona; y el art. 5 especifica el modo de funcionamiento de los órganos electorales.

5. Con fecha de 20 de julio de 1990, el BOE publica la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, cuya disposición adicional primera dispone que

"La composición y funcionamiento de los órganos electorales contemplados en la Ley 9/1987, de 12 de junio, con excepción de las Mesas electorales, se establecerá reglamentariamente, previa negociación con los sindicatos con derecho a estar presentes en la Mesa General a tenor del art. 31.2. El funcionamiento de dichos órganos electorales se regirá, para todo aquello no regulado expresamente, por lo dispuesto en el Capítulo II del Título I de la Ley de 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo.

"Dicha regulación se acomodará, sin perjuicio de las especificidades derivadas de la relación estatutaria, a lo establecido para la composición de los órganos electorales en el caso de las elecciones celebradas al amparo de la Ley 8/1980, del Estatuto de los Trabajadores".

6. Con fecha de 20 de julio de 1990, se remite a este Consejo de Estado un nuevo texto del Real Decreto, con una modificación respecto del anterior en el contenido del art. 4.1.

Donde antes este artículo decía, en su última línea, "(...) un representante de cada una de las Organizaciones Sindicales presentes en el Consejo Superior de la Función Pública que hayan alcanzado representación en el ámbito de la Junta Electoral de Zona correspondiente", ahora se dice "(...) un representante de cada una de las Organizaciones Sindicales presentes en el Consejo Superior de la Función Pública cuyo ámbito territorial de actuación incluya al de la Junta Electoral de Zona correspondiente".

7. Con fecha de 21 de julio de 1990 entró en vigor la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos.

CONSIDERACIONES

Para valorar adecuadamente la posible aprobación conforme a derecho del proyecto de Real Decreto que se somete a la consideración del Consejo de Estado, procede en primer lugar el examen de si se han cumplimentado adecuadamente los procedimientos y trámites preceptivos para que este proyecto se incorpore en el ordenamiento jurídico sin defectos de forma que lo vicien.

Declarada la tramitación urgente del proyecto, parece que no hay inconveniente en considerar adecuado el que los informes que se han producido en la tramitación del expediente (la reunión de la Mesa de Negociación de la Administración del Estado, y el informe de la Secretaría General Técnica del Departamento competente), hayan sido anteriores en el tiempo a la sanción, promulgación y publicación de la Ley habilitante del proyecto, partiendo siempre de la base de que el texto contemplado por los informes mencionados haya sido el definitivamente sancionado.

Por lo que procede entrar en el fondo del asunto planteado por el contenido del Real Decreto. La muy reciente Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, fruto -como afirma su Preámbulo- del diálogo social, hace una nueva regulación de los artículos 30 a 38 (a.i.) de la Ley 9/1987, de 12 de junio, y deroga de ésta, con las matizaciones que en ella se señalan, los arts. 13, párrafos 2 y 3; 23.2; 24, párrafos 2 y 3; 25.1 y 25.2.

Por efecto de esta Ley se da una nueva regulación a la composición y funcionamiento de los órganos electorales contemplados en la Ley 9/1987, de 12 de junio, en los términos de la disposición adicional primera, que ha quedado recogida de antecedentes.

El sentido de esta regulación es precisamente deslegalizadora: la composición y funcionamiento de los órganos electorales se determinará por Real Decreto. Y éste es precisamente el hueco que viene a llenar en el ordenamiento el Real Decreto que es objeto de informe en el presente expediente.

La principal pauta para la regulación reglamentaria contenida en la Ley es que "dicha regulación se acomodará, sin perjuicio de las especificidades derivadas de la relación estatutaria, a lo establecido para la composición de los órganos electorales en el caso de las elecciones celebradas al amparo de la Ley 8/1980, del Estatuto de los Trabajadores".

Es desde esta óptica desde la que procede estudiar la legalidad del nuevo RD, hoy sometido a consulta, y que será aplicable a las elecciones en materia de funcionarios públicos.

Con fecha de 19 de julio de 1990, la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo aprobó el dictamen nº 55.157 relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1256/1986, de 13 de julio, que había sido declarado nulo por el Tribunal Constitucional, en la sentencia 32/1990, de 26 de febrero (BOE 22 de marzo), por el que se creaba la Comisión Nacional de Elecciones Sindicales. En tal dictamen se observaba, respecto del contenido del proyecto, que seguía la pauta de la proporcionalidad. Igualmente, en este caso el proyecto de Decreto debe informarse favorablemente, porque no impide el que, debidamente aplicado el criterio de la proporcionalidad, tal y como se hace en este caso, no quede excluido directamente ningún sindicato de las Juntas que se regulan ahora. En definitiva, el proyecto se acomoda tanto a la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional, como al criterio prescrito por la disposición adicional primera de la Ley 7/1990, de 19 de julio, siendo claro que se cumple de la mejor manera la objetividad e imparcialidad deseables, sobre todo al ponderar la total composición de los órganos afectados.

En méritos de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V.E. someter a la consideración del Consejo de Ministros el presente proyecto de Real Decreto."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de julio de 1990.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.