Dictamen de Consejo de Estado 55650 de 20 de diciembre de 1990

Cuestión

Proyecto Real Decreto s/ revalorización de pensiones del Sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones de protección social pública para 1991.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La comisión permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 12 de diciembre de 1990, el Consejo de Estado ha examinado el "expediente del proyecto de Real Decreto sobre revalorización de pensiones del Sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones de protección social pública para 1991"; de cuyos antecedentes resulta lo siguiente:

Primero.- Según la memoria explicativa, el proyecto de Real Decreto sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones de protección social pública, para el ejercicio 1991, tiene como objetivo -siguiendo el antecedente del ejercicio 1990-, regular, a través de un sólo texto normativo, la revalorización de todas las prestaciones de protección social pública, cuya dirección está encomendada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Añade la citada memoria que la revalorización de las pensiones de la Seguridad Social tiene su fundamento legal en el artículo 42 del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que establece para aquéllas una revalorización del 6,5 por 100, respecto a las cuantías percibidas a 31 de diciembre de 1990. De otro lado, el citado artículo prevé un fondo adicional para la revalorización, adicional a la señalada anteriormente, de las pensiones mínimas de viudedad para beneficiarios con 60 o más años, así como de las pensiones de viudedad no concurrentes.

En cuanto a las pensiones de acción social, los artículos 40 y 42.5 del mencionado proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 prevén, para el ejercicio 1991, la cuantía de 23.545 pesetas mensuales para las pensiones que se hayan reconocido o puedan reconocerse en favor de ancianos y enfermos o incapacitados para todo trabajo en base a lo dispuesto en el Real Decreto 2620/1981.

Respecto a los subsidios de la LISMI, los artículos 14 y 16 de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de Minusválidos, establecen, respectivamente, los subsidios de garantía de ingresos mínimos y de ayuda por tercera persona, cuya cuantía se determinará por el Gobierno a través del oportuno Real Decreto. Por su parte, el artículo 17 de la mencionada Ley deja también a la regulación del Gobierno, mediante Real Decreto, la determinación de la cuantía del subsidio de movilidad y compensación por gastos de transportes.

Concreta la mencionada memoria explicativa los criterios de revaloración:

Teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 40 y 42, números 3 y 5, del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991, las pensiones de la Seguridad Social y otras prestaciones de protección social pública, se revalorizarán en los siguientes porcentajes:

a) Pensiones de Seguridad Social:

- Con carácter general ................. 6,5

- Pensiones mínimas de viudedad en favor de beneficiarios con 65 o más años ........ 10,85

- Pensiones mínimas de viudedad en favor de beneficiarios con edad comprendida entre 60 años y 64 años ......................... 18,75

- Pensiones de vejez SOVI no concurrentes...... 6,5

- Pensiones de viudedad SOVI no concurrentes........ 10,85

Los incrementos previstos para las pensiones mínimas de viudedad, en favor de beneficiarios con 60 o más años, así como para las pensiones de viudedad del SOVI no concurrentes, permitirán que, en el ejercicio de 1992, se pueda lograr, de una parte, la equiparación entre las pensiones mínimas de viudedad y las pensiones mínimas individuales de jubilación, para beneficiarios de igual edad, y, de otra, la equiparación de las cuantías de todas las pensiones del SOVI no concurrentes, todo ello conforme a los acuerdos suscritos en su momento entre el Gobierno y las Centrales Sindicales participantes en la Mesa de Diálogo Social.

Las medidas anteriores implican que la revalorización media de las pensiones de la Seguridad Social experimente en 1991 un crecimiento, respecto a 1990, del 7 por 100.

Las pensiones asistenciales, en favor de ancianos y enfermos o incapacitados para todo trabajo, se fijan para 1991, conforme a lo dispuesto en los artículos 40 y 42.5 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio, en 23.545 pesetas/mes.

El subsidio de garantía de ingresos mínimos se determina en el mismo importe que las pensiones señaladas en el párrafo anterior; respecto a los subsidios de ayuda por tercera persona y de movilidad y gastos de transportes los mismos se incrementan también en un 6,5 por 100.

El proyecto de Real Decreto contiene otras normas, que atañen a modificaciones de la acción protectora, cuya síntesis se hará al recoger el contenido del Proyecto.

Segundo.- La Dirección General de Servicios Técnicos del INSS formula observaciones al Proyecto, que han sido tomadas en consideración en su última redacción aceptándolas.

Tercero.- El Instituto Social de la Marina, eleva una nota sobre el proyecto.

Cuarto.- La Subdirección General de Análisis Económico-Financiero de la Seguridad Social ha confeccionado la memoria económica sobre la revalorización de pensiones para el año 1991. Las características principales son las siguientes:

- Continúa la política de equiparación de las pensiones mínimas al salario mínimo interprofesional neto.

- En cuanto a las pensiones mínimas de viudedad a favor de pensionistas con 65 o más años, su cuantía se equiparará a la pensión mínima individual de jubilación sin cónyuge a cargo, para beneficiarios de 65 o más años, en 1992.

- Se efectúa también un esfuerzo adicional destinado a intensificar la protección de ciertos colectivos de viudas, lo que implica establecer una mayor protección en cuanto a política de mínimos se refiere para el grupo de viudas de 60 a 64 años, con objeto de que lleguen a alcanzar en 1992 un importe de pensión equivalente a la de la pensión de titulares menores de 65 años sin cónyuge a cargo.

- Asimismo, y en lo que respecta a las pensiones de viudedad SOVI, su cuantía experimenta un mayor incremento relativo de su pensión para alcanzar en 1992 la cuantía de pensiones vejez SOVI.

- Se actualiza el tope máximo de pensiones, que se incrementa en un 6,5% sobre el importe de 1990, quedando fijada su cuantía para 1991 en 220.617 pesetas/mes.

- En esta revalorización se extienden a las pensiones causadas con anterioridad a la Ley 26/1985 los criterios de revalorización automática, con lo que se elimina la diferencia de trato que existía en años anteriores. Como norma general todas las pensiones se incrementarán un 6,5%. Los datos básicos tenidos en cuenta, para efectuar la valoración del gasto previsto por este concepto, son los correspondientes a la aplicación del programa informático que proporciona las distribuciones necesarias para calcular la revalorización. La distribución del número de pensiones del Sistema según su cuantía es la que aparece en el cuadro siguiente:

Tramo de cuantía	Nº de pensiones
Mínimos Jub. E Invalidez
Con cónyuge	404.823
Sin cónyuge	1.060.994
Mínimo viudedad > 65 años	580.992
Mínimo viudedad 60-64 años	94.829
Mínimo viudedad	85.812
Resto mínimos	138.727
Resto pensiones	3.228.083
SOVI	549.635
TOTAL	6.143.895

En función de estos antecedentes, y por aplicación de los porcentajes anteriormente especificados, el importe anual estimado para la revalorización de 1991 asciende a 244.905 millones de pesetas, lo que supone un incremento medio de revalorización del 6,9%.

QUINTO.- El Secretario General Técnico del Ministerio informa en 11 de diciembre en curso.

El Real Decreto en proyecto -afirma- se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley General de la Seguridad Social, cuyo Texto Refundido fue aprobado por el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, y de las previsiones en materia de revalorización de pensiones del Sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones de protección social pública, contenidas en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991 pendiente de aprobación de las Cortes Generales.

Indica que la aplicación de la Norma propuesta está condicionada por la previa aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 1991. Respecto al contenido, puede decirse que el Proyecto guarda similitud con el Real Decreto 863/1990, de 6 de julio, por el que se aprueban las normas de revalorización de las pensiones del Sistema de la Seguridad Social para el presente ejercicio. No obstante, pueden señalarse, entre otras, las siguientes diferencias, aparte de otras ya suficientemente destacadas en lo precedentemente expuesto:

Se incluyen en el apartado b) de la escala de coeficientes reductores de la edad de jubilación del Régimen Especial de la Seguridad Social de la Minería del Carbón, a los trabajadores con categoría profesional de Caballista de Interior y de Frenero o Enganchador de Interior.

Se introducen determinadas modificaciones en la acción protectora del Régimen Especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Así se elimina el requisito de que el beneficiario tenga 45 años de edad para poder causar pensiones de invalidez permanente total para la profesión habitual; además las prestaciones de muerte y supervivencia serán reconocidas en los mismos términos que en el Régimen General y para el acceso a las pensiones de invalidez permanente derivadas de accidente, no se exigirá ningún período previo de cotización.

En tal estado el expediente, V.E., por su Orden al principio señalada, dispuso su remisión a este Cuerpo Consultivo, señalando la urgencia en la evacuación del dictamen, conforme a lo regulado en el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de este Consejo, e indicando que los porcentajes o cifras quedan condicionados a lo que resulte de la aprobación final del correspondiente proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

I.- El expediente está bien tramitado, figurando en él una adecuada memoria explicativa y la memoria económica, así como informes de las Entidades Gestoras y el preceptivo (artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo) de la Secretaría General Técnica del Ministerio.

II.- El proyecto de Real Decreto consta de un preámbulo, 17 artículos distribuidos en dos Títulos, 7 Disposiciones Adicionales y una Disposición Final, cuyo contenido, en síntesis, es el siguiente:

1. El Título I está referido a la revalorización de las pensiones del Sistema de la Seguridad Social, estableciendo los criterios de la revalorización y demás normas complementarias.

Su Capítulo I (artículo primero) define el ámbito objetivo de la revalorización, limitándolo a las pensiones del Sistema de la Seguridad Social, en sentido estricto, es decir, excluyendo la de aquellas pensiones otorgadas por Regímenes de Funcionarios.

El Capítulo II fija la revalorización de las pensiones de la Seguridad Social no concurrentes, estableciendo el artículo segundo los porcentajes de la revalorización, en función de los criterios ya señalados en antecedentes. A su vez, el artículo tercero regula las cantidades sobre las que ha de aplicarse el porcentaje de revalorización (excluyéndose determinados conceptos que, a pesar de ser percibidos por el pensionista, no forman parte de la pensión).

Los artículos cuarto a sexto regulan el reconocimiento de complementos de mínimos. El reconocimiento de complementos de mínimos se condiciona (artículo quinto) a que el beneficiario no tenga rentas de trabajo y/o de capital distintas de la pensión, que superen la cifra de 653.130 pesetas, en aplicación de lo previsto en el artículo 46 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991.

Por último, el artículo séptimo fija las cuantías de las pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez cuando únicamente se perciben éstas.

El Capítulo III regula la revalorización de las pensiones de Seguridad Social cuando las mismas entran en concurrencia con otras.

El artículo noveno regula la revalorización de las pensiones concurrentes, cuando todas ellas están a cargo de la Seguridad Social.

El artículo décimo prevé la concurrencia producida entre pensiones de la Seguridad Social y otras pensiones públicas externas a la misma.

El artículo undécimo regula la aplicación de complementos de mínimos en casos de concurrencia de pensiones. A su vez, y conforme a lo previsto en el artículo 46 del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991, cuando entre las pensiones concurran pensiones complementarias, que no estén a cargo de Regímenes Obligatorios de Seguridad Social, las mismas -y únicamente a efectos de complementos de mínimos- tendrán el tratamiento de rentas de trabajo.

Por último, el artículo duodécimo establece la revalorización de las pensiones SOVI, cuando concurren con otras pensiones públicas.

El Capítulo IV (artículo decimotercero) contiene las reglas de revalorización de las pensiones reconocidas en virtud de Convenios Internacionales y de las que esté a cargo de la Seguridad Social española un tanto por ciento de su cuantía teórica.

El Capítulo V (artículos decimocuarto y decimoquinto) abraza diversas normas sobre la financiación y la gestión de las pensiones de Seguridad Social.

El Título II está dedicado a la revalorización de las prestaciones de protección social pública, distintas de las pensiones de Seguridad Social.

El Capítulo I -artículo decimosexto- fija las cuantías de las pensiones en favor de ancianos y enfermos o incapacitados para todo trabajo, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 40 y 42.5 del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991.

El Capítulo II -artículo decimoséptimo- determina la revalorización de los subsidios de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de Minusválidos.

Por lo que se refiere a las Disposiciones Adicionales, la Adicional Primera recoge los criterios de revalorización de las pensiones por invalidez permanente o muerte y supervivencia, derivadas de accidentes de trabajo y enfermedad profesional.

La Adicional Segunda regula el otorgamiento de complementos de mínimos de pensión, así como la aplicación de las cuantías fijas de las pensiones SOVI para las pensiones que se causen en 1991, o cuando el pensionista alcance la edad de 60 ó 65 años, respectivamente, en dicho ejercicio.

La Adicional Tercera declara provisional la revalorización de las pensiones, en los supuestos en que el beneficiario esté obligado a presentar la declaración correspondiente. Esta provisionalidad finalizará en el momento en que se hayan comprobado los datos contenidos en la declaración y, en todo caso, el 31 de octubre de 1991, salvo que el interesado no hubiera presentado la declaración o no hubiese facilitado los datos correctamente.

La Adicional Cuarta viene a precisar el alcance de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 1799/1985.

La Adicional Quinta prevé que los actos de las Entidades y Organismos, a quienes corresponda el reconocimiento de la revalorización, podrán ser rectificados de oficio en los casos de errores materiales o de hecho, siguiendo a tal efecto los procedimientos y los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico.

La Adicional Sexta suprime la diferenciación por razón de sexo, existente en la actualidad, respecto al subsidio temporal en favor de familiares a que se refiere el artículo 162 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

La Adicional Séptima modifica la escala de coeficientes reductores de la edad de jubilación del Régimen Especial de la Seguridad Social de la Minería del Carbón, a fin de incluir en la misma a los trabajadores que ostenten las categorías profesionales de Caballista de Interior y de Frenero o Enganchador de Interior, por la penosidad del trabajo desempeñado por los trabajadores pertenecientes a las categorías citadas, y su similitud con los desarrollados por otras categorías.

La Disposición Adicional Octava introduce determinadas modificaciones en la acción protectora del Régimen de Autónomos, dentro del objetivo de equiparación de la acción protectora, por pensiones, de este Régimen con la otorgada en el Régimen General.

Estas modificaciones son, en síntesis, las siguientes:

- Supresión del requisito de que el beneficiario haya cumplido los 45 años, para poder tener derecho a las pensiones de invalidez permanente, en el grado de incapacidad total para la profesión habitual.

- Establecimiento de que las pensiones de invalidez permanente, derivadas de accidente, se determinen en el Régimen de Autónomos con los mismos requisitos y condiciones que los exigidos en el Régimen General.

- Determinación de que las prestaciones de muerte y supervivencia serán reconocidas en los mismos términos que en el Régimen General, en lo relativo a sujetos causantes, beneficiarios, períodos previos de cotización, cálculo de la base reguladora y porcentaje a aplicar sobre ésta para hallar la cuantía de la prestación.

Las amplias consecuencias derivadas de lo establecido se concretan, con detalle, en la memoria explicativa.

La Disposición Final (número 1) contiene una cláusula habilitante al Ministro de Trabajo y Seguridad Social para el desarrollo del Decreto, fijándose, a través del número 2, la entrada en vigor del mismo.

El Anexo contiene el cuadro de cuantías mínimas de las pensiones.

Como se observa, el proyecto no solamente se extiende a revalorización de pensiones de la Seguridad Social y de otras prestaciones de protección social pública para 1991, sino que aborda otras materias sustantivas y permanentes, de las que destaca la modificación en el Régimen de Autónomos.

Aplica en lo que atañe a la revalorización periódica de pensiones de la Seguridad Social el mandato general del artículo 92 de su Ley reguladora.

III.- El Proyecto de Real Decreto, en cuanto al fondo, está bien concebido y redactado. Se actúa, en gran parte del mismo, sobre precedentes ya reiterados y depurados, con sistemática similar, en lo coincidente. Es clara la semejanza en el articulado con el contenido de los Reales Decretos aprobatorios de la revalorización de estas pensiones para pasados ejercicios.

El preámbulo expositivo, correctamente, se hace cargo de los fundamentos legales del proyectado Real Decreto, que, en general, arrancarán de la Ley General de Presupuestos y de las cuantías y porcentajes que concreta. Destaca lo que incumbe a aspectos distintos de la revalorización de pensiones y prestaciones.

La distinción entre pensiones concurrentes y no concurrentes reposa sobre prescripciones legales expresas.

La inclusión de las "prestaciones de acción social", que ya figura en los Reales Decretos de años pasados, es oportuna y su cuantía derivará de aquella Ley.

Las cifras de las prestaciones de integración social de minusválidos están confiadas al Gobierno, siendo aceptable y razonable aplicar a estos subsidios los mismos criterios de incremento seguidos para pensiones.

Es notorio, como bien observa la Orden disponiendo la consulta, que el presente proyecto está condicionado a lo que resulte de la aprobación final del correspondiente proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991, a cuyo contenido debe atenerse rigurosamente, como también, en su caso, y dentro de las directrices fijadas en aquella Ley, a la última decisión del Consejo de Ministros.

La urgencia del caso permite actuar, de manera excepcional, como se hace en la presente consulta.

Fundamentos específicos tiene la aplicación del porcentaje de coeficiente reductor de la edad de jubilación del Régimen Especial de la Minería del Carbón a los trabajadores incluidos en la categoría profesional de Caballista de Interior y de Frenero o Enganchador de Interior. La Memoria explicativa del proyecto de Real Decreto se ocupa de precisar tales fundamentos, que parecen bastantes (penosidad del trabajo desempeñado por los trabajadores pertenecientes a las categorías citadas y su similitud con el desarrollado por otras categorías que ya tienen asignado ese coeficiente reductor).

La Disposición Adicional Sexta, como se ha indicado, suprime la diferenciación por razón de sexo, respecto al subsidio temporal en favor de familiares a que se refiere el artículo 162 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 2065/1974, de 4 de mayo.

En la redacción actual del artículo únicamente se reconoce esta prestación a las hijas o hermanas del causante, que cumplan los requisitos legales, lo cual ha provocado algunas sentencias en las que se acoge la discriminación por razón de sexo, condenando a la Administración a otorgar también ese subsidio a beneficiarios del sexo masculino.

"Teniendo en cuenta -expresa la memoria explicativa- que en el Proyecto de Ley por la que se establecen en la Seguridad Social prestaciones no contributivas se suprime la diferenciación por razón de sexo, respecto a las pensiones en favor de determinados familiares del pensionista (modificando en tal sentido el número 2 del artículo .... (referido)), resulta conveniente modificar también la normativa vigente, reguladora de los beneficiarios del subsidio temporal en favor de familiares (artículo 4º del Decreto 3158/1966, de 23 de diciembre), de manera que el mismo se conceda a las personas que reúnan los requisitos establecidos, cualquiera que sea su sexo".

Es notorio que esta alteración tiene los más altos fundamentos en la jerarquía normativa, arrancando del propio texto constitucional.

La Disposición Adicional Octava responde al objetivo de equiparación de la acción protectora, por pensiones, del Régimen de Autónomos con la otorgada en el Régimen General, aspiración de homogeneidad en sí misma acertada y aludida, aparte de otros preceptos, en el artículo 10, sobre regímenes especiales, de la citada Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo; además de ser propia de los sistemas estimados como más progresivos.

Claro es que la condicionalidad impuesta por la Ley General de Presupuestos para 1991, antes aludida, no se extiende a los aspectos que no se refieren a la propia revalorización de pensiones y prestaciones.

En la denominación del proyecto de Real Decreto no se incluye la totalidad de su contenido, aunque se comprende la dificultad de abarcarlo con la indispensable suma brevedad.

En conclusión, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, con la condicionalidad derivada de la aprobación de la Ley General de Presupuestos en lo pertinente, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación, el proyecto de Real Decreto a que se refiere la consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de diciembre de 1990.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.