Dictamen de Consejo de Estado 561/2022 de 05 de mayo de 2022

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Instituto Nacional de Estadística.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de mayo de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de una Orden de V. E. de 7 de abril de 2022, que tuvo entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Instituto Nacional de Estadística.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido de los proyectos de Real Decreto y Estatuto, y de su memoria

A. Proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, un artículo, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza recordando que, desde la publicación del Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Nacional de Estadística, se han introducido varias modificaciones en dicho reglamento para adaptar el funcionamiento y la estructura del organismo al contexto normativo, social y económico.

Ahora bien, añade, durante los últimos años han irrumpido fenómenos como la digitalización o la globalización, lo cual "requiere que la estadística se actualice a las nuevas demandas de información de los usuarios, tanto en lo que respecta a aquellas estadísticas que proporcionen indicadores e información de calidad sobre los nuevos fenómenos, como en relación con la mejora de algunas de las características de las estadísticas oficiales existentes, como son su oportunidad, su frecuencia o su granularidad".

Para abordar estos cambios y hacerlo en un entorno de máxima eficiencia y calidad -criterios exigidos por el código de Buenas prácticas de las estadísticas oficiales-, añade el preámbulo, "es preciso implantar una nueva estructura en el Instituto Nacional de Estadística, acorde con estas necesidades que la sociedad demanda y que es la que recoge el estatuto que aprueba este real decreto", cuya descripción realiza el preámbulo en los párrafos sucesivos.

Al preámbulo le sigue la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto.

El artículo 1 ("Aprobación del Estatuto") dispone la aprobación del Estatuto, cuyo texto se inserta a continuación.

Las dos disposiciones adicionales establecen, respectivamente, una actualización de las referencias normativas en las normas allí recogidas para actualizarlas a la nueva estructura del INE, y la supresión de los órganos del anterior Estatuto.

La disposición transitoria única va referida a las unidades de nivel orgánico inferior a Subdirección General, que continuarán subsistentes y serán retribuidas con cargo a los mismos créditos presupuestarios hasta que entre en vigor la nueva relación de puestos de trabajo (RPT).

La disposición derogatoria única establece las normas que quedarán derogadas; en general, las de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este real decreto, y en particular:

"a) El Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Nacional de Estadística.

b) El apartado 2 de la disposición adicional quinta del Real Decreto 403/2020, de 25 de febrero de 2020, por el que se desarrolla la estructura orgánica del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

c) Los artículos 2.2, 7.1. d), 9.2. c), y 11 del Real Decreto 390/1998, de 13 de marzo, por el que se regulan las funciones y la estructura orgánica de las Delegaciones de Economía y Hacienda; así como aquellas disposiciones relativas al INE y a sus Delegaciones Provinciales contenidas en los artículos 3.5, 5.1.c), 10.1.c), 10.4, 16.F.b) de la Orden de 18 de noviembre de 1999, por la que se desarrolla el Real Decreto 390/1998, de 13 de marzo".

La disposición final primera ("Facultades de desarrollo") habilita a la persona titular del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital para el desarrollo normativo de este Real Decreto.

La disposición final segunda ("Modificaciones presupuestarias") dispone que el Ministerio de Hacienda y Función Pública realizará las modificaciones presupuestarias precisas para el cumplimiento de lo dispuesto en este Real Decreto.

La disposición final tercera ("Entrada en vigor") prevé que este Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

B. Proyecto de Estatuto

El proyecto de Estatuto consta de dieciséis artículos con el siguiente contenido:

Artículo 1. Naturaleza y régimen jurídico.

Artículo 2.Funciones.

Artículo 3. Órganos de gobierno.

Artículo 4. El Consejo de Dirección.

Artículo 5. La Presidencia.

Artículo 6. Órganos directivos y otros órganos.

Artículo 7. Dirección General de Planificación Estadística y Procesos.

Artículo 8. Dirección General de Estadísticas de la Población.

Artículo 9. Dirección General de Estadísticas Económicas.

Artículo 10. Funciones de las demás unidades de la estructura orgánica del Instituto Nacional de Estadística.

Artículo 11. Delegaciones del INE.

Artículo 12. Régimen de personal.

Artículo 13. Recursos económicos y patrimonio.

Artículo 14. Régimen de contratación.

Artículo 15. Régimen económico-financiero.

Artículo 16. Recursos contra actos de la persona titular de la Presidencia del INE.

C. Memoria

La memoria del análisis de impacto normativo justifica la oportunidad de la aprobación del nuevo Estatuto del INE en términos similares a los del preámbulo, describe su contenido y tramitación y analiza los impactos que pudiera tener.

En relación con esta última cuestión, se destaca que la norma proyectada no produce impacto relevante en el ámbito económico y presupuestario, toda vez que el coste de la creación de nuevas unidades se realiza sin un incremento significativo del presupuesto del INE. De esta forma, han de crearse "ex novo" un puesto de director general y dos puestos de Secretarías de dicha unidad, lo que supone un coste adicional de 60.544,40 euros, según los baremos establecidos por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones 2021. Dicho coste será financiado con cargo al capítulo 1 del presupuesto de gastos del INE, incluyendo las retribuciones variables de dichos puestos, con excepción del complemento de productividad del puesto del titular de la Dirección General, que será asumido, al igual que el resto de altos cargos del INE (Presidencia y dos Direcciones Generales) con cargo al presupuesto del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital.

Tampoco existen impactos relevantes en materia de igualdad de género, más allá de las adaptaciones introducidas en el nuevo Estatuto sobre la base del lenguaje inclusivo. En el ámbito normativo no supone tampoco un impacto relevante, toda vez que se trata de una norma de funcionamiento del organismo, que sustituye a la ya existente, para realizar las adaptaciones que se estiman pertinentes y necesarias, por las razones expuestas en el preámbulo de la norma.

Por otra parte, no hay impacto en la infancia y la adolescencia de conformidad con el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, así como el impacto en la familia es nulo, conforme a la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. Tampoco hay incidencia del proyecto respecto de otros impactos como en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (artículo 2.1.g) del Real Decreto Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo).

Finalmente, se descarta la existencia de impacto en materia de cambio climático, conforme a lo previsto en el artículo 26.3.h) de la Ley 50/1997, del Gobierno (en la redacción dada por la disposición final quinta de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética).

SEGUNDO. Contenido del expediente

El proyecto de Real Decreto se formula a propuesta conjunta de la ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital y la ministra de Hacienda y Función Pública.

Durante su tramitación ha sido informado favorablemente, en las fechas que se indican, por la Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (14 de junio de 2021); la Secretaría General Técnica del del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (22 de octubre de 2021) y la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Hacienda (11 de noviembre de 2021).

Las observaciones, de técnica normativa y mejoras de redacción, han sido aceptadas en su práctica totalidad, dando lugar a sucesivos textos del proyecto de Real Decreto y de la memoria del análisis de impacto normativo.

El último de ellos, que no lleva fecha, es que el que somete a la consideración del Consejo de Estado, acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo y del plan estratégico del organismo.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I. Objeto y carácter de la consulta

El asunto sometido a consulta se refiere al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Instituto Nacional de Estadística (INE).

El dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo prevenido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, según el cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe conocer de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", como sucede en el presente caso, dado que el proyecto de Real Decreto objeto del presente dictamen deroga y sustituye una norma reglamentaria anterior, el Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Nacional de Estadística, aprobado en desarrollo de las previsiones normativas contenidas en la entonces vigente Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

II. Título habilitante y rango de la norma

La disposición final primera de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, "autoriza al Gobierno para que, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, dicte las normas que resulten necesarias para el desarrollo de la presente Ley".

El artículo 93.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, dispone, por su parte, que "los estatutos de los organismos públicos se aprobarán por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio al que el organismo esté vinculado o sea dependiente".

Con base en este doble fundamento legal, el Gobierno puede aprobar la norma reglamentaria proyectada.

III. Tramitación del expediente

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos que establece el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Con el texto proyectado se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo (artículo 26.3 de la Ley del Gobierno), que se ha elaborado de forma abreviada, ya que la propuesta normativa carece de impactos apreciables (artículo 3 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre).

Se ha prescindido de los trámites de consulta previa y audiencia pública por tratarse de una disposición organizativa (artículos 26.2 y 6 de la Ley del Gobierno).

Asimismo, se han recabado, entre otros, los informes preceptivos de las Secretarías Generales Técnicas de los departamentos ministeriales proponentes, que son los Ministerios de Asuntos Económicos y Transformación Digital y Hacienda y Función Pública (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).

También ha sido recabado, aunque no ha sido recibido, el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática (artículo 26.9 de la Ley del Gobierno).

La ausencia de este informe impide considerar cumplidas, en el momento de la emisión del presente dictamen, las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora examinado.

Procede recordar la necesidad de que los expedientes administrativos de elaboración de disposiciones reglamentarias solo se remitan al Consejo de Estado una vez que se hayan evacuado todos sus trámites preceptivos, en razón del carácter final que ostentan los dictámenes de este órgano consultivo, de acuerdo con el artículo 2.2, párrafo tercero, de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

Por lo demás, dado que, entre los departamentos ministeriales proponentes del proyecto, figura el Ministerio de Hacienda y Función Pública, no es preciso el trámite de "aprobación previa" del "Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas" exigido en las disposiciones de carácter organizativo (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno), ya que dicha aprobación va implícita en la propuesta normativa que formulan tales departamentos co-proponentes.

IV. Contenido del proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto la aprobación del nuevo Estatuto del Organismo autónomo Instituto Nacional de Estadística (INE), que es una de las piezas esenciales de la infraestructura española de estadística pública.

La Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, caracteriza al Instituto Nacional de Estadística como un organismo autónomo de carácter administrativo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que queda adscrito al actual Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, reconociéndole un amplio elenco de funciones, fijando sus órganos superiores -Consejo de Dirección y presidente-, sus recursos económicos y su régimen de contratación.

Entre tales funciones, destacan la coordinación general de los servicios estadísticos de la Administración Estatal y la vigilancia, control o supervisión de las competencias de carácter técnico de los servicios estadísticos estatales; la formulación del anteproyecto del Plan Estadístico Nacional en colaboración con los servicios estadísticos de los ministerios y entidades públicas de la Administración del Estado y de las comunidades autónomas; la investigación, desarrollo, perfeccionamiento y aplicación de la metodología estadística en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico; la utilización con fines estadísticos de los datos de fuentes administrativas; la formación de los censos generales, tanto demográficos como los de carácter económico y sus derivados y conexos, así como el censo electoral; la formación, en colaboración con los servicios responsables, del inventario de las estadísticas disponibles, elaboradas por entes públicos y privados, y el mantenimiento de un servicio de documentación e información bibliográfico-estadística; o la publicación y difusión de los resultados y las características metodológicas de las estadísticas que realice y la promoción de la difusión de las otras estadísticas incluidas en el Plan Estadístico Nacional, entre otras.

Mediante el Real Decreto 139/1997, de 31 de enero, se procedió a aprobar la estructura orgánica del INE, desarrollando las previsiones legales en cuanto a las funciones de sus órganos superiores y precisando los centros directivos dependientes del presidente, así como las unidades territoriales. Posteriormente, el Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo, procedió a aprobar su Estatuto, abordando una reestructuración interna del organismo adecuándola a criterios de eficacia y racionalización, acordes con las nuevas necesidades en materia de investigación y análisis de la realidad económica y social de la información estadística oficial.

Este Real Decreto 508/2001, como destacó el Consejo de Estado en su dictamen número 1.071/2001, de 10 de mayo, supone el primer Estatuto stricto sensu de dicho organismo autónomo "ya que, pese a su existencia previa, hasta el presente [el INE] se ha venido rigiendo por normas reglamentarias dispersas y que no contienen todas las menciones mínimas exigidas para los Estatutos de los Organismos autónomos en el artículo 62.1 de la LOFAGE".

Sucesivamente, en los años 2003, 2005, 2009 y 2015 se ha ido modificando puntualmente dicho Estatuto para acompasar su composición y funcionamiento interno a las necesidades y exigencias derivadas de su actividad, fundamentalmente el incremento de la cooperación internacional, la mayor de demanda de información estadística, las mejoras en la coordinación del Sistema Estadístico Nacional y la adaptación a las TIC y entonces nuevas tecnologías en este ámbito.

El proyecto objeto de consulta, que sigue la estructura y la práctica totalidad del Estatuto todavía en vigor, pretende llevar a cabo una reforma en la estructura de este organismo autónomo para adaptar el desarrollo de su actividad a las nuevas demandas de información, a los procesos de digitalización y mejora de los registros administrativos y su incidencia en los productos estadísticos, así como a la necesidad de acercamiento al mundo de la investigación, además de adecuar su regulación a los cambios normativos acaecidos en relación con los organismos públicos y su régimen jurídico, derivados de la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Tal es, por tanto, el objeto del presente proyecto.

V. Observaciones

El INE es, por su parte, un organismo autónomo adscrito al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, a través de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa.

El proyecto de nuevo Estatuto del INE reúne el contenido mínimo requerido a las normas de esta naturaleza por el artículo 93.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por cuanto determina -tal y como exige este precepto legal- las funciones y competencias del organismo (letra a), su estructura organizativa, con expresión de la composición, funciones, competencias y rango administrativo de cada uno de sus órganos, así como de aquellos actos y resoluciones que agotan la vía administrativa (letra b), sus recursos económicos y su patrimonio (letra c), y el régimen relativo a recursos humanos, patrimonio, presupuesto y contratación (d). Todas estas cuestiones se encuentran, en efecto, reguladas en la norma proyectada.

El contenido del proyecto de Estatuto se ajusta, por tanto, al régimen jurídico de los organismos autónomos establecido por la Ley 40/2015, así en general (artículo 99) como en los ámbitos específicos del personal y la contratación (artículo 100), económico-financiero y patrimonial (artículo 101) y presupuestario, de contabilidad y control económico-financiero (artículo 102).

Las novedades introducidas por el proyecto normativo, respecto del Estatuto vigente, son las siguientes:

1. Se incorpora la creación de una nueva Dirección General de Estadísticas de la Población, con el objetivo de modernizar la producción de indicadores y encuestas sociodemográficas y dar respuesta a las nuevas necesidades de información en el campo social, tanto en el ámbito nacional como internacional.

2. Se actualiza la dependencia orgánica de las Delegaciones Provinciales y de Ceuta y Melilla, como unidades periféricas del INE, para adecuarlas a su inserción en la estructura del actual Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, toda vez que, hasta ahora, seguían con la dependencia orgánica de las Delegaciones de Economía y Hacienda, vestigio del momento en el que ambos departamentos estaban unidos en el extinto Ministerio de Economía y Hacienda existente al tiempo de aprobación del primer Estatuto del organismo autónomo.

3. Se prevé la ejecución de nuevas operaciones estadísticas basadas en registros administrativos y en nuevas fuentes. De estas últimas, y como recoge su vigente plan de actuación, cabe destacar la nueva iniciativa de estadísticas experimentales, puesta en marcha por el INE a finales de 2019, y que en solo dos años ha dado lugar a diez nuevas estadísticas basadas en nuevas fuentes de big data, como la telefonía móvil o las tarjetas de crédito, o en métodos de inteligencia artificial como el "web scraping".

Además de estas novedades, el proyecto de Estatuto actualiza las referencias normativas contenidas en el todavía vigente que, con el paso del tiempo, han quedado obsoletas en el momento actual.

El texto de la norma proyectada remitido al Consejo de Estado ha incorporado las diferentes observaciones recibidas durante la tramitación del expediente, sin que, a la vista de su actual contenido, se planteen en este trámite cuestiones sustantivas adicionales.

Convendría, no obstante, que el preámbulo contuviera una explicación de la historia del INE y de sus sucesivas regulaciones.

Se sugiere, no obstante, llevar a cabo una revisión ortográfica del texto y especialmente de su preámbulo (suprimir la coma tras "marco productivo estadístico" en el párrafo cuarto del preámbulo, suprimir los espacios extras en el séptimo, añadir un espacio en "laOrden" en el apartado 1 de la disposición adicional primera, ...).

Asimismo, en cuanto a la estructura de preceptos, resultaría más conveniente que el actual artículo 5, "La Presidencia", precediera al relativo al Consejo de Dirección.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto del Organismo autónomo Instituto Nacional de Estadística".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de mayo de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA.

- 1 -