Dictamen de Consejo de Estado 625/2002 de 30 de mayo de 2002

Cuestión

Resolución contrato con empresa ...... para obras de reforma de la zona este de la Casa del Mar de CASTELLON.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de mayo de 2002, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V.E. de fecha 4 de marzo de 2002, con registro de entrada el día 6 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato celebrado el 21 de junio de 2000 entre el Instituto Social de la Marina y la empresa " ...... ", para la ejecución de obras de reforma de la zona este de la Casa del Mar de Castellón.

Resulta de antecedentes:

Primero.- En fecha 27 de noviembre de 2001, la Dirección General del Instituto Social de la Marina dictó Orden de iniciación de expediente de resolución del contrato de obras de reforma de la zona este de la planta primera de la Casa del Mar de Castellón, al amparo de lo dispuesto en el apartado e) del artículo 112 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 150 del mismo texto legal.

En la citada Orden se hace constar que, por Resolución de la propia Dirección General, de 1 de junio de 2000, se adjudicó el contrato de obras de referencia a la empresa " ...... ", por un importe de 71.347.409 pesetas (428.806"56 €). Firmado el contrato entre la citada empresa y el Instituto Social de la Marina (en adelante, I.S.M) el 21 de junio de 2000, las obras comenzaron el 9 de septiembre siguiente, un día después de la formalización del acta de comprobación del replanteo.

El plazo inicial de ejecución de las referidas obras estaba fijado en siete meses, por lo que debían finalizar el 9 de abril de 2001, si bien las vicisitudes acaecidas en su ejecución determinaron la necesidad de tramitar un proyecto reformado al proyecto principal, con la consiguiente modificación del contrato, por un importe de 9.862.711 pesetas (59.276"09 €), así como una prórroga que fijaba el 9 de julio de 2001 como fecha final de la ejecución de las obras. Posteriormente, la empresa contratista solicitó sucesivas ampliaciones de plazo, siendo la última la aprobada por resolución de 11 de septiembre de 2001, como consecuencia del compromiso formal de la adjudicataria de entregar la obra el 9 de noviembre de 2001. Al no haber sido definitivamente realizadas las obras al terminar esa última prórroga, y habida cuenta del grave trastorno que la situación estaba ocasionando, la Dirección Provincial de Castellón solicitó, el 10 de noviembre siguiente, que se procediera a la resolución del contrato.

Segundo.- Se han incorporado al expediente, entre otros, los siguientes documentos:

a) Resoluciones de la Dirección General del I.S.M. de fechas 6 de abril de 2001 (autorizando prórroga y fijando como fecha de finalización de las obras el 9 de junio siguiente), de 8 de junio de 2001 (fijando la terminación de las obras el 9 de julio siguiente), de 5 de julio de 2001 (autorizando prórroga y fijando como nueva fecha de conclusión el 9 de septiembre siguiente), y de 11 de septiembre de 2001 (autorizando nueva prórroga, hasta el 9 de noviembre siguiente, y poniendo de manifiesto que si no se hubieran acabado en tal fecha, se optaría por la resolución del contrato o por la imposición de penalidades).

b) Informe, fechado el 10 de noviembre de 2001, de la Dirección facultativa y auxiliar de la obra, sobre el estado de la misma, proponiendo la resolución del contrato, al constatar que las obras "no han avanzado absolutamente nada durante los meses de septiembre, octubre y noviembre".

c) Escrito presentado por la empresa contratista el 27 de noviembre de 2001, en la Dirección Provincial del I.S.M. en Castellón, en el que afirma que la Dirección facultativa es la causante del retraso, habiéndose irrogado facultades y atribuciones que no le corresponden, y que van "desde el propio Proyecto, incluyendo unidades de obra basadas en un solo artesano-proveedor para impedir un proceso competitivo de construcción, hasta la presunta difamación de nuestra empresa frente a la Propiedad, trabajadores y proveedores". Terminaba solicitando una prórroga de 20 días, como "tiempo estrictamente preciso y necesario para finalizar la obra", y para tratar de encontrar proveedores alternativos.

d) Escrito presentado por la empresa contratista el 27 de noviembre de 2001, ante la Dirección General del I.S.M., en el que especifica los problemas que atribuye a la Dirección facultativa, en relación con obras de albañilería, instalaciones eléctricas, persianas y cerrajería, en línea con el escrito presentado en igual fecha en la Dirección Provincial.

e) Escrito de la Dirección facultativa de la obra, fechado el 29 de noviembre de 2001, en respuesta al remitido por la empresa contratista a la Dirección Provincial del I.S.M. En él se rechazan las acusaciones vertidas por la contratista, negando cualquier intento de influencia en los proveedores, o que la especificación de calidades llevara a un único proveedor, admitiendo expresamente características o prestaciones "equivalentes". Se concluía afirmando que cuando se han rechazado los materiales que no cumplían las especificaciones del proyecto, se ha hecho "por ser ésta una obligación inherente e ineludible del trabajo que desempeña" la Dirección facultativa.

f) Escrito de la Dirección facultativa de la obra, fechado el 17 de diciembre de 2001, en respuesta al remitido por la empresa contratista a la Dirección General del I.S.M., en el que se rechazan pormenorizadamente las acusaciones vertidas por la contratista.

g) Comunicación de la Dirección Provincial del I.S.M. en respuesta al escrito presentado por la empresa contratista el 27 de noviembre de 2001. En relación con las cuestiones referidas a la Dirección facultativa, se remite al informe aportado por ésta; en relación con lo que afecta a la Dirección Provincial, se califica el escrito de "incierto y mal intencionado". A continuación, se rechaza de plano que sólo falten dos instalaciones y unos mínimos remates; se califica la actitud de la Dirección facultativa en todas las reuniones mantenidas los martes de cada semana como "siempre correcta y en defensa de los intereses del I.S.M."; en cuanto al retraso del comienzo de las obras, se afirma que desde la firma del acta de replanteo el 13 de julio de 2000 hasta el inicio de las obras el 9 de septiembre siguiente transcurrieron menos de dos meses y no los más de tres que indica la contratista, aparte de que en la firma del acta -el 8 de septiembre de 2000- el representante de la contratista mostró su conformidad en comenzar las obras el día siguiente.

h) Informe del Servicio Jurídico del I.S.M., favorable a la incoación de expediente de resolución contractual.

Tercero.- La empresa contratista, mediante escrito fechado el 21 de diciembre de 2001, formuló alegaciones, indicando su intención de realizar las obras, exponiendo el estado de las mismas, detallando las partidas comprendidas en el proyecto y la medida de su ejecución, y concretando las instalaciones y remates que todavía estaban pendientes.

A continuación se hace referencia a algunas irregularidades habidas en el curso de la ejecución, en línea con lo ya expuesto en anteriores escritos (extractados en el antecedente anterior). Así, se menciona que el inicio de la ejecución tuvo que posponerse más de tres meses, después de suscribirse el replanteo, como consecuencia de problemas competenciales entre la Generalidad Valenciana y el Instituto Social de la Marina, pese a lo cual, se dice, no se solicitó contraprestación alguna. También se afirma la "animadversión detectada en el proceder de la Dirección Facultativa", que ha hecho caso omiso de su demanda técnica de dirección. Tras hacer referencia a otras "irregularidades" (al parecer falta una de las hojas del escrito de alegaciones), se concluye que, a la vista del avanzado estado de las obras, lo procedente sería acordar la suspensión de la ejecución del acuerdo sobre inicio de expediente de resolución contractual, y conceder un plazo de 20 días laborables para la total terminación de los acabados y detalles pendientes.

Cuarto.- El 16 de enero de 2002, la Asesoría Jurídica del Instituto Social de la Marina emitió informe en el que ponía de manifiesto, en primer lugar, que las alegaciones habían sido formuladas fuera de plazo, si bien debían ser tenidas en cuenta. En segundo término, se afirmaba que las alegaciones formuladas se limitan a reiterar los argumentos ya utilizados por la empresa en escritos anteriores, responsabilizando a terceros del retraso en la ejecución, y sin proponer medio de prueba alguno, por lo que se consideraba que, al no aportarse nada nuevo en cuanto al fondo del asunto que pueda modificar el criterio resolutorio, procede la resolución del contrato. A ello se añade la preceptividad del dictamen del Consejo de Estado y la necesidad de mencionar la obligación del contratista de indemnizar a la Administración los daños y perjuicios causados en cuanto excedan del importe de la garantía incautada.

Quinto.- Obra en el expediente propuesta de resolución del contrato de referencia, al amparo del apartado e) del artículo 112 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 150 del mismo texto legal, por demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista; lo que también se hizo constar en la cláusula novena del Pliego de Condiciones que rigió la adjudicación de las repetidas obras de reforma. Se afirma que la empresa no sólo no ha ejecutado las obras en plazo, sino que éstas no han sido finalizadas, por lo que transgrede, asimismo, lo dispuesto en el apartado g) del artículo 112 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Por todo ello, se considera procedente la resolución, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 159 y 160 del Reglamento General de Contratación del Estado.

En consecuencia, se propone la resolución del contrato, la incautación de las fianzas definitivas tanto del contrato principal como del correspondiente al proyecto reformado, declarando la obligación del contratista de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada, y ordenando la práctica de la medición general de la obra realmente ejecutada, con citación de la empresa contratista, a efectos de confeccionar la liquidación de las obras efectivamente realizadas.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

El expediente tiene por objeto la resolución de un contrato de ejecución de obras celebrado entre el Instituto Social de la Marina y la empresa ...... , celebrado el 21 de junio de 2000.

La resolución propuesta por el I.S.M. se ampara en el apartado e) del artículo 112 de la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 150 del mismo texto legal. El citado apartado del artículo 112 disponía que es causa de resolución del contrato la "demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista". Por su parte, el artículo 96 de la misma Ley, tras recoger la obligación del contratista de cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para su realización, y de especificar que la constitución en mora del contratista no requerirá intimación previa por parte de la Administración, dispone que cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la imposición de penalidades. El mismo sentido se recoge hoy en el apartado e) del artículo 111 en relación con el artículo 149 y en el artículo 95, todos ellos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

De acuerdo con el artículo 97 de la Ley 13/1995 (artículo 96 del vigente texto refundido), cuando el contratista, por causas a él imputables, hubiere incurrido en demora respecto del cumplimiento del plazo total, si la Administración optase por la resolución, ésta deberá acordarse por el órgano de contratación sin otro trámite preceptivo que la audiencia del contratista y, cuando se formule oposición por parte de éste, el dictamen del Consejo de Estado.

En el caso sometido a consulta, de la documentación obrante en el expediente se desprende que se ha producido una demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista, que es imputable a éste.

En efecto, aparte de la prórroga derivada de la modificación del proyecto, la Dirección General del I.S.M. ha ido autorizando sucesivas prórrogas, previa solicitud de ampliación del plazo de ejecución, según iban llegando las fechas de finalización de las obras sucesivamente previstas (tal y como se refleja en el antecedente segundo del presente dictamen). En la última de ellas, concedida el 11 de septiembre de 2001, se advertía a la empresa contratista que si no se hubieran acabado las obras el 9 de noviembre siguiente, se optaría por la resolución del contrato o por la imposición de penalidades.

A juicio del Consejo de Estado, las alegaciones de la empresa contratista orientadas a derivar la responsabilidad del retraso hacia la Dirección facultativa han quedado desvirtuadas por las respuestas que, ante tales alegaciones, han dado tanto la propia Dirección facultativa de las obras como la Dirección Provincial del I.S.M., sin que la empresa contratista haya aportado acreditación alguna que justifique los retrasos en la ejecución de las obras de referencia. Así, las sucesivas prórrogas autorizadas por el órgano de contratación se han revelado insuficientes, lo que parece prolongarse aun después de iniciado el expediente de resolución del contrato: tras haber obtenido tres prórrogas sucesivas del plazo para la ejecución, iniciado el expediente de resolución, la empresa contratista ha vuelto a solicitar una prórroga de 20 días como "tiempo preciso y necesario para finalizar la obra" mediante escrito de 27 de noviembre de 2001; y, en trámite de audiencia, evacuado el 21 de diciembre de 2001, la empresa solicita nuevamente un plazo de 20 días laborables para terminar la obra.

Según el artículo 114.4 de la Ley 13/1995 (113.4 del vigente texto refundido), cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía incautada.

De acuerdo con lo anterior, a juicio del Consejo de Estado procede declarar la resolución del contrato de obras a que se refiere la consulta, celebrado el 21 de junio de 2000 y modificado el 8 de junio de 2001; procede asimismo la incautación de la garantía -tanto de la inicialmente prestada, por importe de 2.853.896 pesetas (17.152"26 €), como de la adicional prestada por la contratista como consecuencia de la modificación aludida, por importe de 394.508 pesetas (2.371"04 €)-; y debiendo indemnizar la empresa contratista los daños y perjuicios ocasionados a la Administración en lo que excedan del importe de la garantía incautada.

En fin, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 152.1 de la repetida Ley 13/1995 (151.1 del vigente texto refundido) la resolución del contrato debe dar lugar a la comprobación, medición y liquidación de las obras realizadas con arreglo al proyecto, fijándose los saldos pertinentes a favor o en contra del contratista.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede resolver el contrato de obras celebrado el 21 de junio de 2000 entre el Instituto Social de la Marina y la empresa " ...... ", con incautación de la garantía definitiva, debiendo indemnizar la empresa contratista los daños y perjuicios ocasionados a la Administración en lo que excedan del importe de la garantía incautada."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de mayo de 2002

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.