Dictamen de Consejo de Estado 68/2020 de 11 de junio de 2020

Cuestión

Cambio de apellidos de don ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de junio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden de V. E., con registro de entrada el día 5 de febrero de 2020, el Consejo de Estado ha examinado un expediente sobre cambio de apellidos promovido por D. ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- El día 6 de mayo de 2019, D. ...... presentó en el Registro Civil de Sevilla un escrito, dirigido al Ministerio de Justicia, en el que formulaba una solicitud de modificación de su primer apellido, y su sustitución por el segundo apellido de su madre, para pasar a llamarse ...... ...... ...... .

El solicitante, nacido el 14 de septiembre de 1995, expone que su padre biológico, D. ...... , fue condenado a cinco años de prisión, con orden de alejamiento tras su salida. Añade que no pidió antes el cambio de apellidos porque era menor de edad y su madre tampoco quería condicionarle, por el miedo a represalias que el padre pudiera adoptar contra él y contra su madre, y por la conveniencia de terminar primero sus estudios universitarios para gestionar más fácilmente sus datos académicos y todo lo que ello implica (becas, cursos, etc.). Funda su petición en la humillación, ansiedad y terror que han sufrido tanto él como su madre, por lo que quiere borrar el vínculo con su padre.

Acompaña a su petición la siguiente documentación:

a) Auto de 7 de mayo de 2002, en el que se acuerda la separación provisional de los cónyuges y Sentencia de separación fechada el 19 de junio de 2002, declarada firme el 23 de octubre siguiente.

b) Sentencia de 3 de julio de 2003, dictada por el Juzgado de lo Penal n.º 4 de Sevilla, en la que se condena a D. ...... como autor responsable de un delito de malos tratos habituales y una falta de amenazas, a la pena de siete meses de prisión, prohibición de aproximarse y comunicarse con doña ...... ...... durante dos años y doce días de multa.

c) Sentencia de 7 de junio de 2004, del Juzgado de lo Penal n.º 8 de Sevilla, en la que se condena a D. ...... como autor de dos delitos (de maltrato familiar) del artículo 153 del Código Penal (a la pena de 16 meses de prisión y privación por dos años del derecho a la tenencia o porte de armas), de un delito de maltrato habitual del artículo 173 del Código Penal (a la pena de 24 meses de prisión, privación por tres años del derecho a la tenencia o porte de armas, y prohibición de acercarse o comunicarse con doña ...... ...... ...... durante cinco años), y de una falta de amenazas del artículo 620 del Código Penal (a la pena de veinte de días de multa).

Segundo.- A raíz de la petición formulada por D. ...... , se siguieron las siguientes actuaciones:

a) El 7 de mayo de 2019, el interesado compareció ante el Registro Civil de Sevilla y manifestó que se ratificaba en el escrito dirigido al Ministerio de Justicia.

b) Por Providencia de igual fecha, 7 de mayo de 2019, se acordó que pasaran las actuaciones al Ministerio Fiscal para informe. El día 16 de mayo siguiente, el Fiscal informó que nada oponía a lo interesado.

c) Consta "-propuesta" del Magistrado-juez Encargado del Registro Civil, fechada el 16 de mayo de 2019. Como antecedentes, se hace constar que, de los trámites y pruebas practicadas, se deduce, entre otros extremos, que el apellido en la forma propuesta constituye una situación de hecho no creada por el interesado. Como fundamento de Derecho, se dice: "Que, puestas en relación las anteriores premisas de hecho con lo dispuesto en el artículo 57 y 58 de la Ley del Registro Civil y 205 y siguientes de su Reglamento y demás concordantes, es clara la conveniencia de concordar la situación de hecho con la de derecho, por lo que, de acuerdo con el dictamen del Ministerio Fiscal, se advierte la viabilidad de la solicitud inicial del expediente". A partir de ello, se propone al Director General de los Registros y del Notariado la resolución favorable de este expediente y que "en su día dicte resolución autorizando el cambio de apellidos solicitado".

Tercero.- La Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil propone elevar el expediente para informe del Consejo de Estado en cumplimiento del trámite previsto en el citado artículo 58, párrafo segundo, de la Ley del Registro Civil.

Señala que en el expediente consta sentencia en la que se condena al padre del solicitante como responsable de un delito de malos tratos habituales y de una falta de amenazas, y otra en la que se le condena por un delito de maltrato habitual, figurando como víctima la madre del ahora solicitante. Aunque las sentencias se dictaron antes de la publicación y entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, los hechos probados encajan en el concepto de violencia de género establecido en aquella ley. Pese a ello, la petición del promotor no se encuentra amparada por la citada ley orgánica, que regula el cambio de apellidos como medida coadyuvante a la preservación de la integridad física de víctimas directas e inmediatas de este tipo delictivo, actualmente también los menores hijos de las mismas, cuya función será dificultar la localización de la víctima por parte del agresor, lo que no concurre en el presente caso, en el que no se aprecia que un cambio de apellidos consistente en prescindir del paterno y adoptar exclusivamente los maternos coadyuve a preservar la integridad física de una víctima directa e inmediata de violencia de género.

Señala que, ante la falta de los requisitos generales establecidos para el cambio y siempre que se aprecien circunstancias excepcionales, la concesión solo es posible por real decreto a propuesta del Ministro de Justicia, previa audiencia del Consejo de Estado (artículo 58 citado).

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta se refiere a una solicitud de cambio de apellidos, promovida por D. ...... . Solicita la modificación de su primer apellido, y su sustitución por el segundo apellido de su madre, para pasar a llamarse ...... ...... ...... .

El expediente se rige por lo dispuesto en la vigente Ley del Registro Civil de 8 de junio de 1957, teniendo en cuenta la fecha en que se inició aquel.

II. La Ley del Registro Civil de 8 de junio de 1957 permite que el Ministerio de Justicia autorice el cambio de apellidos cuando concurran los requisitos establecidos en su artículo 57, lo que no sucede en el caso sometido a consulta. Cuando faltan tales requisitos, el artículo 58 del mismo cuerpo legal prevé que podrá accederse al cambio por real decreto a propuesta del Ministerio de Justicia, con audiencia del Consejo de Estado, cuando se den circunstancias excepcionales, o bien directamente por el Ministerio de Justicia, en casos en los que quien solicite la autorización del cambio de sus apellidos sea objeto de violencia de género y en cualquier otro supuesto en que la urgencia de la situación así lo requiriera, en los términos fijados por el Reglamento.

El asunto ha sido acertadamente canalizado por la Dirección General competente a través de la vía prevista en el primer inciso del segundo párrafo del artículo 58 de la Ley del Registro Civil, y se ha remitido el expediente a dictamen del Consejo de Estado, que ha de informar acerca de la eventual concurrencia de las mencionadas circunstancias excepcionales para justificar el cambio de apellidos solicitado.

Desde el punto de vista procedimental, el Consejo de Estado ha venido insistiendo en la necesidad de que se dé audiencia a los progenitores cuyos apellidos resultan afectados por la modificación solicitada (aparte de otros familiares que puedan tener un interés legítimo en función de las circunstancias concurrentes); y ha precisado que ello es particularmente necesario en aquellos casos en que la solicitud de cambio de apellidos se produce en el marco de un proceso de separación o ruptura de los padres, o en los que se solicita el cambio de apellidos de un menor; y ello, no solo por la presencia del aludido interés legítimo de los progenitores, sino también para evitar cualquier atisbo de instrumentalización de los hijos en el marco de un litigio o contienda entre los progenitores (en este sentido, dictámenes números 1.039/2013, de 9 de enero de 2014, o 722/2019, de 24 de octubre, entre otros muchos). En estos casos, la exigencia de dar audiencia al progenitor afectado por el cambio de apellidos, básicamente está referida "a los casos en que el cambio de apellidos se plantea por la representación legal de unos menores de edad y en los que no se privó de la patria potestad a uno de los progenitores de esos menores" (dictamen número 516/2013, de 10 de octubre).

Por otra parte, también ha considerado necesario dar trámite de audiencia a los progenitores cuando la reclamación se basa en unos hechos que se imputan a uno de ellos -o a ambos- y resulta necesario confirmar su veracidad o permitir a aquel defenderse de aquellos hechos que se le imputan.

En el presente caso, el solicitante es mayor de edad, y las razones por las que solicita el cambio de apellidos están recogidas en las resoluciones judiciales que aporta junto con su petición. Asimismo, los delitos por los que fue condenado el padre del solicitante (que incluyen, además de maltrato habitual, amenazas) y la situación que el interesado relata y en la que funda su pretensión, han de ser tenidos en cuenta para ponderar la procedencia o no de ese trámite de audiencia, dadas las consecuencias que podría tener. A la vista de todo ello, el Consejo de Estado considera justificado que, en el presente caso, pueda prescindirse del citado trámite de audiencia.

III. El nombre y los apellidos tienen una doble dimensión jurídica, privada y pública, que deben ser consideradas al aplicar las normas que los regulan. Por una parte, se configuran como un elemento constitutivo de la identidad de las personas y de su vida privada, familiar y profesional, dado que constituyen un medio de identificación personal y profesional, y reflejan el vínculo con una familia. Pero, paralelamente, tienen relevancia pública, dado el interés público existente en la correcta identificación de las personas, no solo por la importancia que tienen para las relaciones de Derecho público (p. ej., en materia tributaria, educativa, sanitaria, asistencial, etc.), sino también por la frecuencia con que las cuestiones del ámbito privado, tanto personal y familiar como profesional, trascienden al ámbito jurídico público (p. ej., relaciones laborales, Administración de Justicia, registros, etc.).

Por todo ello, la modificación de los apellidos, sea por iniciativa de los interesados, sea a impulso de los poderes públicos, solo se admite en los casos y con los requisitos que la ley prevé, dentro del marco de la Constitución y otros instrumentos normativos de la Unión Europea y del ámbito internacional. En este sentido, las normas que rigen los apellidos de una persona son competencia de los Estados, si bien estos deben respetar el Derecho de la Unión Europea al ejercer dicha competencia (STJUE de 2 de octubre de 2003, C-148/02, García Avello, entre otras).

A) Desde la primera de las perspectivas indicadas, como elemento constitutivo de la identidad de las personas y de su vida privada, familiar y profesional, el derecho al nombre, como uno de los derechos de la persona, ha sido reconocido tanto por el Tribunal Constitucional (STC 117/1994 o 167/2013) como por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Por otra parte, la jurisprudencia del TJUE ha puesto de manifiesto la relación que los apellidos tienen sobre los derechos de libre circulación y residencia en el territorio de la Unión Europea, al analizar situaciones que pueden generar dudas sobre la identidad de la persona, la autenticidad de sus documentos o la veracidad de los datos contenidos en ellos (SSTJUE de 2 de octubre de 2003, asunto García Avello, C-148/02, ap. 36, ya citado, y de 22 de diciembre de 2010, asunto Ilonka Sayn- Wittgenstein, C-208/09); inconvenientes graves que también se pueden producir cuando el afectado únicamente tiene la nacionalidad de un solo Estado miembro (STJUE de 14 de octubre de 2008, Grunkin y Paul, C- 353/06). Esta jurisprudencia destaca la consideración del apellido de una persona como un elemento constitutivo de su identidad y de su vida privada (y que afecta a su vida privada y familiar al constituir un medio de identificación personal y un vínculo con una familia), para rechazar la injerencia de un Estado en su modificación, por cuanto supondría un obstáculo a la libertad de circulación y residencia.

B) Ahora bien, los apellidos también tienen relevancia pública, dado que la correcta identificación de las personas reviste un indudable interés público, por lo que su modificación solo se admite en los casos y con los requisitos que la ley establece.

De acuerdo con ello, el Tribunal Constitucional, en la misma sentencia antes citada, recuerda que, al regular el régimen jurídico del derecho al nombre, el legislador no ha obviado la protección de otros valores constitucionalmente relevantes como es, entre otros, la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE); y ello, con una regulación orientada a garantizar la determinación de la filiación a través de los apellidos, así como "el interés del Estado, al tratarse de una materia de orden público, en dotar de estabilidad el estado civil mediante la fijación inicial de los apellidos y los supuestos concretos de cambio o alteración de los mismos" (STC 167/2013, de 7 de octubre).

También el Consejo de Estado ha venido destacando esa relevancia pública de los apellidos, sustraídos a la autonomía individual (entre muchos otros, dictámenes números 199/2005, de 14 de abril, y 260/2016, de 19 de mayo), así como su necesaria estabilidad (dictámenes números 81/2010, de 29 de abril, 2.284/2006, de 23 de noviembre, o 260/2016, de 19 de mayo), habida cuenta de los problemas que puede generar la variabilidad o libre disposición sobre la propia identificación (por ejemplo, para eludir el cumplimiento de obligaciones, tanto públicas como privadas, o para obstaculizar la acción de la Justicia). La experiencia del Consejo de Estado en reclamaciones de responsabilidad por funcionamiento de la Administración de Justicia -o en otros ámbitos, como el tributario- es ilustrativa de los problemas que puede generar la falta de certeza o la variabilidad de la identificación de las personas.

Todo ello justifica que el ordenamiento jurídico establezca medidas para la correcta identificación de las personas, con un grado suficiente de certeza, y que la dote de una cierta estabilidad y generalidad (especialmente, en un mundo progresivamente globalizado).

IV. De acuerdo con todo lo anterior, el artículo 53 de la Ley del Registro Civil dispone que las personas son designadas por su nombre y apellidos, correspondientes a ambos progenitores, que la ley ampara frente a todos. En aras de la estabilidad y de la seguridad jurídica, el nombre y apellidos solo pueden verse alterados en la forma y condiciones establecidas por la ley. Ni el Estado puede modificar unilateralmente los apellidos de una persona, fuera de los casos y términos previstos legalmente, ni puede la persona decidir libremente la modificación de sus apellidos sobre la base de su exclusiva voluntad, más allá de los casos y términos previstos legalmente.

Entre los cauces para promover esa alteración, se encuentran unos supuestos ordinarios en los que el cambio de apellidos puede autorizarse por el Juez Encargado del Registro Civil y otros en los que el cambio es competencia del Ministerio de Justicia. A ello se añade el supuesto excepcional de la autorización por el Gobierno, prevista en el artículo 58 de la Ley del Registro Civil, que permite acceder al cambio de apellidos solicitado por real decreto y con audiencia del Consejo de Estado, "cuando se den circunstancias excepcionales". Se trata, por tanto, de supuestos distintos de aquellos atribuidos a la competencia del Juez Encargado del Registro Civil o del Ministerio de Justicia; supuestos, por tanto, cualificados por su excepcionalidad, hasta el punto de exigir la intervención del Consejo de Ministros.

A partir de todo lo anterior, debe el Consejo de Estado pronunciarse sobre la excepcionalidad -o no- de las circunstancias invocadas por el solicitante a efectos de justificar el cambio de apellidos; esto es, si concurren circunstancias excepcionales, cuya gravedad justifique, como medida adecuada y proporcionada, la modificación de los apellidos (lo que exige analizar lo que, utilizando términos del Tribunal Constitucional, puede llamarse la conexión de sentido entre esas circunstancias excepcionales y el cambios de apellidos); y ello, teniendo en cuenta que la modificación afecta a su vida privada, y a su identidad personal y familiar; pero también al interés público, para la correcta identificación de las personas, con un grado suficiente de certeza, estabilidad y generalidad.

En negativo, es necesario que no se aprecien otras circunstancias que apunten a la utilización de esta vía extraordinaria para finalidades no amparadas por el ordenamiento jurídico o contrarias a él (como eludir el cumplimiento de obligaciones, evitar las responsabilidades derivadas de esos incumplimientos, crear apariencias que no respondan a la realidad, etc.).

En suma, cuando concurran en el caso concreto "circunstancias excepcionales", su apreciación queda sujeta a la discrecionalidad del Gobierno, mediante real decreto y previa audiencia del Consejo de Estado. Como dice el preámbulo del Real Decreto 170/2007, de 9 de febrero, (que modificó el Reglamento del Registro Civil de 1958), "es lógico que el ejercicio discrecional de una potestad administrativa como la de dispensa para casos singulares de los requisitos establecidos con carácter general por la regulación legal del cambio de apellidos se rodee de las máximas cautelas de procedimiento y de competencia del órgano facultado para tal ejercicio, evitando en la medida de lo posible que el objetivo de salvaguardar determinados intereses o derechos particulares en supuestos excepcionales pueda derivar en situaciones de discriminación o de vulneraciones del principio de igualdad jurídica de los ciudadanos".

Se ha de tratar, por tanto, de casos caracterizados por su singularidad, y no de categorías de supuestos que, en consideración de tales, podrían haber sido directamente encauzados por el legislador por una de las vías ordinarias -y no lo han sido-, de forma que es aquella singularidad -y no el pertenecer a una u otra categoría de supuestos- lo que justifica la utilización del cauce excepcional de que aquí se trata.

V. En el caso sometido a consulta, el interesado funda su pretensión en que su padre fue condenado en distintas ocasiones y por diferentes delitos y faltas (incluyendo malos tratos habituales y amenazas), a diversas penas privativas de libertad y prohibiciones de aproximación y comunicación, entre otras. Aporta, en particular, dos sentencias, fechadas el 3 de julio de 2003 y el 7 de junio de 2004. Expone en su escrito las razones por las que no ha solicitado el cambio hasta haber alcanzado la mayor edad y finalizado sus estudios universitarios (con referencia a que su madre no quería condicionarle mientras fuera menor de edad, el miedo a las represalias que su padre pudiera adoptar y a cuestiones prácticas vinculadas con la gestión de sus datos académicos). También alude a la humillación, ansiedad y terror que han sufrido tanto él como su madre. En la documentación obrante en el expediente no hay constancia documental de una falta de concordancia entre la situación de hecho y la registral, pero sí incluye la propuesta del Magistrado-juez Encargado del Registro Civil, fechada el 16 de mayo de 2019, en la que se indica que, de los trámites y pruebas practicadas. se deduce, entre otros extremos, que el apellido en la forma propuesta constituye una situación de hecho no creada por el interesado, por lo que afirma la conveniencia de concordar la situación de hecho con la de derecho.

A juicio del Consejo de Estado, todo ello permite apreciar en el presente caso la concurrencia de circunstancias excepcionales, en el sentido previsto en el artículo 58 de la Ley del Registro Civil, y legitima el cambio de apellidos solicitado por D. ...... , con supresión de su primer apellido y su sustitución por el segundo apellido de su madre, para pasar a llamarse ...... ...... ...... . Ello puede considerarse una medida proporcionada y adecuada que puede contribuir a superar o templar la situación negativa para el solicitante creada por la acción de su padre, agravada por su habitualidad, y permitiría -en su caso- concordar la situación de hecho con la de derecho.

A la vista de todo lo anterior, entiende el Consejo de Estado que procede acceder al cambio de apellidos solicitado por la vía extraordinaria prevista en el artículo 58 de la Ley del Registro Civil vigente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, puede accederse al cambio de apellidos solicitado por D. ...... , con supresión de su primer apellido y su sustitución por el segundo apellido de su madre, para pasar a llamarse ...... ...... ...... ".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de junio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.