Dictamen de Consejo de Estado 711/2005 de 30 de junio de 2005

Cuestión

Solicitud indemnización formulada por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de junio de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 26 de abril de 2005, con registro de entrada de 28 de abril siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente sobre responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas promovido por ...... .

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- ...... , con fecha 23 de diciembre de 2002, dirigió al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales un escrito de reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Del escrito de reclamación y demás documentos que obran en el expediente se desprende que el Instituto Nacional de la Seguridad Social (en adelante, INSS) inició de oficio expediente de invalidez en el que el Sr. ...... formuló alegaciones oponiéndose a ello. Previos informes de la Unidad de Valoración Médica y de la Comisión de Evaluación de Incapacidades, la Dirección Provincial del INSS de Lugo dictó Resolución, el 15 de julio de 1993, en el sentido de que debía reconocerse al Sr. ...... afecto de incapacidad permanente total para su profesión habitual de vigilante -controlador- de aparcamiento de vehículos en la vía pública sin derecho a pensión con cargo al Régimen General por ser ya pensionista de invalidez (también en el grado de total para su profesión habitual) con cargo al Régimen Especial Agrario desde diciembre de 1976 y no haber ejercitado la pertinente opción por una u otra a la vista de que las cotizaciones acreditadas en cada uno de los Regímenes no se superponían al menos durante 15 años.

El Sr. ...... formuló reclamación previa solicitando la anulación del acto impugnado y que, en lugar de éste, se declarara que no estaba afecto de invalidez permanente en grado alguno. La Dirección Provincial del INSS de Lugo dictó Resolución desestimatoria, el 29 de noviembre de 1993.

El hoy reclamante presentó demanda que conoció el Juzgado de lo Social núm. 1 de Lugo que dictó Sentencia el 20 de enero de 1994, estimando la pretensión formulada por el actor y, consecuentemente, declarando que éste no se hallaba incapacitado para su profesión habitual de vigilante de aparcamiento de vehículos. La sentencia recoge una reiterada doctrina jurisprudencial según la cual el INSS tiene vedado pronunciarse sobre la incapacidad permanente cuando los trabajadores afectados no tengan derecho a prestación económica: "Resulta extraña la habitualidad con que se producen esas concesiones generosas por parte del INSS cuando no se tiene derecho a prestación alguna, singularmente en el caso de autos que se le priva al actor de poder desempeñar una actividad por cuenta ajena, necesaria para poder subsistir, cuando además el propio especialista de la Seguridad Social que practicó la artroplastia al accionante hace constar su evolución favorable, pudiendo caminar sin restricciones".

La entidad gestora interpuso recurso de suplicación y el Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia el 20 de diciembre de 1996 desestimando dicho recurso y ratificando la sentencia de instancia, por entender, entre otras razones, que "la declaración de invalidez sin derecho a prestaciones económicas es nula y no produce efecto alguno - Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1993 y 23 de junio de 1995, entre otras-".

El 18 de marzo de 1997, el reclamante presentó ante el INSS escrito que califica como "reclamación previa a la vía laboral" y en el que expone que, tras comunicar el INSS a la empresa la declaración de invalidez, con efectos desde el 15 de julio de 1993, fue dado de baja en la misma. El reclamante presentó entonces papeleta de conciliación ante el Servicio de Mediación, Arbitraje y Conciliación competente, negándose la empresa a su readmisión en el acto celebrado en virtud de aquélla, por lo que formuló demanda de despido, de la que posteriormente desistió al ser readmitido en marzo de 1994. Añadía el reclamante en su escrito que, como consecuencia de la declaración de invalidez sin derecho a prestaciones, no percibió cantidad alguna de la empresa ni de la Seguridad Social en el período comprendido entre el 15 de julio de 1993 y el 15 (sic) de marzo de 1994, no habiéndose efectuado tampoco las cotizaciones oportunas, de modo, en fin, que se le había "causado un grave perjuicio" por la "imprudente" actuación del INSS, al declarar la incapacidad sin reconocerle derecho a prestación pese a tenerlo vedado. Finalizaba exponiendo que "a fin de paliar el mal causado y como posible solución, además de otras responsabilidades en las cuales haya podido incurrir la Entidad Gestora, estaría la de entender el lapsus señalado como de situación de baja laboral, abonándose las cantidades que correspondan en tal concepto y cotizando por dicho período".

No habiendo sido resuelta expresamente la reclamación presentada ante el INSS, el reclamante formuló demanda ante la jurisdicción social contra INSS, la Tesorería General de la Seguridad Social y la empresa, solicitando que se condenara a las demandadas, "solidariamente o en la responsabilidad que alcance a cada una de ellas" a estar y pasar por la declaración de que el tiempo transcurrido entre el 15 de julio de 1993 y el 30 de marzo de 1994 se considerara cotizado a todos los efectos, así como que tenía derecho al abono de la prestación de incapacidad temporal correspondiente a dicho período o, alternativamente, al de los salarios dejados de percibir. El Juzgado de lo Social núm. 3 de Lugo dictó Sentencia el 7 de abril de 1998 estimando la demanda y declarando que el período citado debía considerarse cotizado a todos los efectos y condenando a la empresa a ingresar en la Seguridad Social las cotizaciones correspondientes y a abonar al actor, en concepto de salarios dejados de percibir la cantidad de "794.000 pesetas" (en la fundamentación de la Sentencia figura un importe de 794.400 pesetas).

La empresa interpuso recurso de suplicación y el Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia estimatoria el 29 de diciembre de 2001, revocando la sentencia de instancia y absolviendo a la empresa y al INSS de las pretensiones formuladas en la demanda. La citada sentencia señala que para que la declaración de invalidez permanente total opere como causa extintiva del contrato de trabajo, se requiere la firmeza de tal declaración, y mientras ésta no se produzca, el contrato permanece suspendido, de suerte que si el contrato estaba suspendido y la empresa no estaba obligada a dar trabajo al demandante, no existía tampoco la correlativa obligación de abonar los salarios. Continúa la sentencia razonando que podría discutirse si, ante la falta de reconocimiento de prestaciones económicas, la impugnación de la resolución del INSS facultaba al actor para ofrecer sus servicios y obligaba a la empresa para aceptarlos, pero tal circunstancia no se produjo sino tras la sentencia de instancia, a partir de la cual el demandante instó un proceso por despido, en el que debían discutirse, en su caso, los salarios devengados durante la tramitación (referidos al mes de marzo de 1994), sin que puedan discutirse en un proceso posterior. En cuanto a la pretensión alternativa de que el INSS asumiera el pago de las prestaciones de incapacidad temporal por el período discutido, la sentencia la desestima porque "en el proceso de invalidez no se cuestionó nunca que las secuelas fueran definitivas, sino si incapacitaban al actor para el desempeño de su profesión habitual y si debía o no hacerse tal declaración de invalidez, pues aquél sólo tendría derecho a la pensión de invalidez en caso de poder computar las cotizaciones al Régimen Especial Agrario, previa renuncia a la pensión que de tal Régimen ya venía percibiendo". Concluye la sentencia que "si el actor considera que la actuación del INSS fue incorrecta y le ocasionó perjuicios, podrá instar en vía contencioso-administrativa la correspondiente reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, pero no el abono de una prestación de Seguridad Social cuando no reúne los requisitos exigidos para la contingencia de que trae causa".

SEGUNDO.- La Subdirección General de Recursos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales tramitó el expediente administrativo.

La Subdirección Provincial de Invalidez y Control de Pensiones de la Dirección Provincial del INSS de Lugo y la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica de dicha entidad gestora informaron que la reclamación ha prescrito al haberse interpuesto habiendo transcurrido más de un año desde la Sentencia dictada el 20 de enero de 1994 por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Lugo, por la que se anuló el acto declarativo de invalidez, o, en su defecto, desde que el 20 de diciembre de 1996, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia confirmara la anterior al resolver el recurso de suplicación interpuesto por el INSS.

TERCERO.- El órgano instructor concedió trámite de audiencia al reclamante. No consta en el expediente que haya presentado escrito de alegaciones.

CUARTO.- El 16 de marzo de 2004, la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Trabajo elevó propuesta de resolución parcialmente estimatoria. Considera que procede indemnizar al reclamante con el importe de los salarios que habría percibido entre el 15 de julio de 1993 -fecha en que la empresa le dio de baja tras recibir la comunicación del INSS declarando la invalidez- y el 30 de marzo de 1994 -fecha en que fue readmitido tras dictarse la Sentencia del Juzgado de lo Social núm. 1 de Lugo-.

QUINTO.- Con fecha 15 de abril de 2004, la Abogacía del Estado informó favorablemente la propuesta de resolución.

Y, en tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente para dictamen.

El expediente remitido a la consideración de este Alto Cuerpo Consultivo versa sobre la solicitud de una indemnización fundamentada en una posible responsabilidad patrimonial del Estado. Siendo ello así, el presente caso está regido, básicamente, por los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El escrito de reclamación está fundado en el daño que, a juicio del reclamante, se le ha producido como consecuencia de la errónea resolución del INSS que le declaró en situación de invalidez, en el grado de incapacidad permanente total para su profesión habitual, pero sin derecho a prestación económica alguna, provocando con ello que durante el período comprendido entre el 15 de julio de 1993 y el 30 de marzo de 1994 no percibiera salario ni prestación de incapacidad temporal alguna.

La primera cuestión que se ha suscitado en el expediente ha sido la presentación en plazo de la solicitud de indemnización de daños y perjuicios, presentada el 23 de diciembre de 2002, esto es, más de un año desde la sentencia dictada en suplicación con motivo de la declaración de invalidez. A juicio del Consejo de Estado no debe considerarse extemporánea la reclamación formulada. Señalan los órganos preinformantes del INSS que el reclamante pudo ejercitar la acción de responsabilidad a partir de la Sentencia de 20 de diciembre de 1996 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia -que resolvió el recurso de suplicación interpuesto por el INSS contra la Sentencia de 20 de enero de 1994, del Juzgado de lo Social núm. 1 de Lugo-, puesto que fue entonces cuando se hizo patente el error del INSS al declarar tanto el Juzgado de instancia como el Tribunal Superior de Justicia de Galicia nula y sin efecto alguno la declaración de invalidez. Sin embargo, el reclamante solicitó, por vía judicial, que el período de tiempo entre el 15 de julio de 1993 y el 30 de marzo de 1994 se considerara cotizado a todos los efectos y que se le reconociera el derecho al abono de la prestación de incapacidad correspondiente a dicho período o, alternativamente, que se condenara a la empresa al abono de los correspondientes salarios. Aun cuando el Juzgado de lo Social dictó sentencia estimando la pretensión del hoy reclamante, condenando a la empresa a abonar los salarios correspondientes, el Tribunal Superior de Justicia de Galicia la revocó, sin perjuicio de advertirle de la posibilidad de instar la vía de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Atendiendo a la fecha de esta última Sentencia, de 29 de diciembre de 2001, la reclamación debe estimarse que se ha formulado dentro del plazo legal de un año, toda vez que se presentó el 23 de diciembre de 2002.

Hechas estas aclaraciones previas, procede, a continuación, entrar a examinar el fondo del asunto. De los datos que obran en el expediente se desprende que el reclamante no estaba obligado a soportar la resolución de la Administración que le declaró en situación de incapacidad permanente total para la profesión de vigilante de aparcamiento de vehículos -declaración a la que se opuso reiteradamente-. Dicha Resolución de 15 de julio de 1993 fue declarada nula por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Lugo en Sentencia de 20 de enero de 1994, confirmada por el Tribunal Superior de Justicia en Sentencia de 20 de diciembre de 1996. A la vista del expediente resulta claro que, de no haberse llevado a cabo tal declaración, el reclamante habría continuado percibiendo los salarios que le correspondían y la empresa para la que prestaba sus servicios habría continuado cotizando las cantidades correspondientes para el trabajador.

La reclamación que ahora se ventila podría parecer que ha sido ya resuelta por los órganos judiciales. Sin embargo, tanto la Sentencia de 7 de abril de 1998 del Juzgado de lo Social núm. 3 de Lugo como la del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 29 de diciembre de 2001, se pronuncian sobre la concreta reclamación de los salarios a la empresa y, alternativamente, de la reclamación de las prestaciones de incapacidad temporal, mientras que en el presente expediente lo que se deduce es el derecho o no a una indemnización por el error de la Administración al declarar la invalidez del trabajador, resolución que fue anulada por los Tribunales (Sentencias de 20 de enero de 1994 y 20 de diciembre de 1996). Otra cosa distinta hubiera sido -a los meros efectos de determinar el perjuicio en esta vía administrativa- que el Tribunal Superior de Justicia de Galicia hubiera confirmado la Sentencia de 7 de abril de 1998, del Juzgado de instancia, en cuyo caso se habría eliminado el presupuesto de la efectividad del daño.

Así las cosas, el Consejo de Estado comparte la propuesta de resolución en el sentido de que el reclamante debe ser indemnizado con una suma equivalente al importe de los salarios que habría percibido entre la fecha en que la empresa le dio de baja una vez recibió la comunicación del INSS declarando la invalidez a la que se había opuesto el hoy reclamante (esto es, el 15 de julio de 1993) y la fecha en que fue readmitido tras dictarse la Sentencia del Juzgado de lo Social núm. 1 de Lugo (esto es, el 30 de marzo de 1994). Con el fin de cuantificar con exactitud tal indemnización habría que atender a la Sentencia de 7 de abril de 1998, dictada por el Juzgado de lo Social núm. 3 de Lugo, en que se señala que el importe de los salarios entre las citadas fechas asciende a la cantidad de 794.000 pesetas (equivalentes a 4.772,04 euros). En consecuencia, debe abonarse como indemnización la cantidad de 4.772,04 euros más el interés legal desde la fecha de presentación de la reclamación hasta la fecha en que se dicte resolución que ponga fin al presente expediente administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede estimar parcialmente la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado formulada por ...... y, en consecuencia, abonar al reclamante la cantidad de 4.772,04 euros más el interés legal de dicha cantidad desde el 23 de diciembre de 2002 hasta la fecha en que se dicte resolución que ponga fin a este procedimiento administrativo."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de junio de 2005

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.