Dictamen de Consejo de Estado 793/2017 de 07 de septiembre de 2017
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Dictamen de Consejo de Estado 793/2017 de 07 de septiembre de 2017

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Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 07/09/2017

Num. Resolución: 793/2017

Tiempo de lectura: 51 min


Cuestión

Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de 6 de septiembre de 2017, de la Generalitat de Cataluña, de referéndum de autodeterminación.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de septiembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 6 de septiembre de 2017, cuya entrada se registró a las 23:17 horas de ese mismo día, solicitando dictamen antes de las 12:30 horas del 7 de septiembre siguiente otorgado como término al efecto, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido de la Ley

La Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación, publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 7449A, de ese mismo día, consta de una exposición de motivos, treinta y cuatro artículos, una disposición adicional y tres disposiciones finales.

Según la exposición de motivos, los Pactos sobre Derechos Civiles y Políticos y sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1966 y ratificados por España en 1977, reconocen el derecho de los pueblos a la autodeterminación como el primero de los derechos humanos; tras esta afirmación, se recuerda que el artículo 96 de la Constitución española dispone que los tratados internacionales ratificados por España forman parte de su ordenamiento interno, mientras que su artículo 10.2 prevé que las normas relativas a los derechos fundamentales y las libertades públicas se interpretarán de acuerdo con los tratados internacionales aplicables en esta materia.

El Parlamento de Cataluña -sigue diciéndose- "ha expresado de manera continuada e inequívoca el derecho de Cataluña a la autodeterminación", concretamente en la Resolución 98/III, de 12 de diciembre de 1989, sobre el derecho a la autodeterminación de la nación catalana, que fue ratificada por la Resolución 679/V, de 1 de octubre de 1998; en fechas más próximas, la Resolución 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, y la Resolución 306/XI, de 6 de octubre de 2016, sobre la orientación política general del Govern, han afirmado "el derecho imprescriptible e inalienable de Cataluña a la autodeterminación" y constatado "la existencia de una mayoría parlamentaria favorable a la independencia".

Paralelamente -prosigue la exposición-, la Resolución 1999/57, de 27 de abril de 1999, de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, sobre "Promoción del derecho a la democracia", proclamó "los lazos indisolubles entre los principios consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y los fundamentos de toda sociedad democrática", que se encuentra "indisociablemente unida al derecho a la participación política directa e indirecta de los ciudadanos y al derecho a la libertad y dignidad humana, incluyendo la libertad de expresión y de opinión, la libertad de pensamiento y la libertad de asociación" reconocidos en los principales tratados internacionales universales y europeos, de forma que "la gestión democrática de cualquier discrepancia política se ha de producir con pleno respeto a estos derechos humanos y libertades fundamentales".

En "dictámenes recientes" -se añade-, el Tribunal Internacional de Justicia afirma que "durante la segunda mitad del siglo XX se han dado casos de nuevos Estados que han ejercido el derecho a la autodeterminación sin que el ejercicio del derecho a la autodeterminación viniera motivado por el fin del imperialismo". El Tribunal constata que "el derecho a decidir de los pueblos ha evolucionado y que en contra de esta evolución no ha surgido ninguna norma ni costumbre en el orden internacional que prohíba estas nuevas prácticas". La única limitación a la legitimidad de ejercicio del derecho a decidir que el Tribunal considera vigente es "el recurso ilícito de la fuerza u otras violaciones graves de normas de derecho internacional".

La aprobación de esta Ley -proclama la exposición- "es la máxima expresión, pues, del mandato democrático surgido de las elecciones del 27 de septiembre de 2015". En la decisión que toma el Parlamento de Cataluña de culminar el proceso "confluyen la legitimidad histórica y la tradición jurídica e institucional del pueblo catalán -sólo interrumpida a lo largo de los siglos por la fuerza de las armas- con el derecho de autodeterminación de los pueblos consagrado por la legislación y jurisprudencia internacionales y los principios de soberanía popular y respeto a los derechos humanos, como base de todo el ordenamiento jurídico".

El "acto de soberanía" que comporta la aprobación de esta Ley "es -según se afirma- la opción necesaria para poder ejercer el derecho de los catalanes a decidir el futuro político de Cataluña, especialmente desde la ruptura del pacto constitucional español de 1978 que representa la anulación parcial y la completa desnaturalización del Estatuto de Autonomía del año 2006, aprobado por el Parlamento de Cataluña y refrendado por el pueblo de Cataluña, mediante la Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional". Esta Ley representa "la respuesta democrática a la frustración generada por el último intento promovido por una mayoría muy amplia de este Parlamento para garantizar al pueblo de Cataluña el pleno reconocimiento" y "su representación y participación en la vida política, económica, social y cultural del Estado español sin ningún tipo de discriminación".

En el proceso previo -continúa diciéndose- "se han hecho todos los esfuerzos para encontrar una vía acordada para que el pueblo de Cataluña pudiera decidir libremente su futuro". El Parlamento, atendiendo al "mandato mayoritario del pueblo de Cataluña", asume "la plena representación soberana" de los ciudadanos "una vez que se han agotado todas las vías de diálogo y negociación con el Estado".

Al tomar la "trascendental decisión" de aprobar esta ley - concluye la exposición de motivos-, el Parlamento de Cataluña "expresa la voluntad mayoritaria del pueblo, del que emanan sus poderes, haciendo uso de su representatividad legal y democrática con el objetivo de poner en manos de los catalanes y las catalanas la decisión sobre el futuro político del país con la herramienta más radicalmente democrática de la que disponemos: el voto".

El articulado de la Ley se estructura en seis títulos:

- El título I ("Objeto de la Ley") contiene un solo precepto, el artículo 1, en el que se dispone que esta Ley "regula la celebración del referéndum de autodeterminación vinculante sobre la independencia de Cataluña, sus consecuencias en función de cuál sea el resultado y la creación de la Sindicatura Electoral de Cataluña".

- El título II ("De la soberanía de Cataluña y de su Parlamento") incluye los artículos 2 y 3.

El artículo 2 señala que "el pueblo de Cataluña es un sujeto político soberano y como tal ejerce el derecho a decidir libre y democráticamente su condición política".

El artículo 3 declara que "el Parlamento de Cataluña actúa como representante de la soberanía del pueblo de Cataluña" (apartado 1), que "esta Ley establece un régimen jurídico excepcional dirigido a regular y garantizar el referéndum de autodeterminación de Cataluña" y "prevalece jerárquicamente sobre todas aquellas normas con las que pueda entrar en conflicto, en tanto que regula el ejercicio de un derecho fundamental e inalienable del pueblo de Cataluña" (apartado 2), y que "todas las autoridades, personas físicas y jurídicas, que participan ya sea directamente ya sea indirectamente en la preparación, celebración y/o implementación del resultado del referéndum, quedan facultadas por esta Ley que desarrolla el ejercicio del derecho a la autodeterminación que forma parte del ordenamiento jurídico vigente" (apartado 3).

- El título III ("Del referéndum de autodeterminación") comprende los artículos 4 a 8.

El artículo 4 convoca a la ciudadanía de Cataluña "a decidir el futuro político de Cataluña mediante la celebración del referéndum" (apartado 1) en los términos que a continuación se detallan: la pregunta que se formulará en el referéndum será: "¿Quiere que Cataluña sea un Estado independiente en forma de república?" (apartado 2); el resultado del referéndum tendrá "carácter vinculante" (apartado 3); si el recuento de los votos válidamente emitidos da como resultado que hay más afirmativos que negativos, "implica la independencia de Cataluña": a tal efecto, "el Parlamento de Cataluña, dentro de los dos días siguientes a la proclamación de los resultados por parte de la Sindicatura electoral, celebrará una sesión ordinaria para efectuar la declaración formal de la independencia de Cataluña, sus efectos y acordar el inicio del proceso constituyente" (apartado 4); si el recuento de los votos válidamente emitidos da como resultado que hay más negativos que afirmativos, "implicará la convocatoria inmediata de unas elecciones autonómicas" (apartado 5).

El artículo 5 define los caracteres del sufragio y el ámbito territorial del referéndum.

El artículo 6 determina las personas llamadas a votar en el referéndum.

El artículo 7 regula el contenido y formato de las papeletas de voto.

El artículo 8 precisa los diferentes sentidos en que puede emitirse el voto y los supuestos en que se éste debe considerarse nulo.

- El título IV ("De la fecha y convocatoria del referéndum") contiene los artículos 9 a 12.

El artículo 9 dispone que "el referéndum se celebrará el domingo día 1 de octubre de 2017, de acuerdo con el Decreto de convocatoria" (apartado 1), y que el Gobierno catalán dictará un "Decreto de Normas Complementarias" con el contenido mínimo establecido en la propia Ley (apartado 2).

El artículo 10 sanciona la neutralidad de las Administraciones públicas catalanas respecto del referéndum.

El artículo 11 regula la utilización de los espacios públicos por parte de las formaciones políticas con representación parlamentaria.

El artículo 12 consagra el sometimiento de los medios de comunicación a los principios de pluralismo político y social, de neutralidad informativa y de igualdad de oportunidades.

- El título V ("De las garantías de referéndum") comprende los artículos 13 a 15.

El artículo 13 establece que la Administración electoral velará por el cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley, actuando con independencia respecto de las demás instituciones.

El artículo 14 regula el nombramiento de apoderados e interventores por parte de los partidos políticos, federaciones y coaliciones con representación parlamentaria y municipal, así como la participación en el referéndum de las organizaciones sociales interesadas. El artículo 15 contempla la invitación a observadores internacionales para que estén presentes durante la celebración del referéndum.

- El título VI ("De la Administración electoral") comienza con un artículo 16 que diseña una Administración electoral integrada por "la Sindicatura Electoral de Cataluña, la Sindicaturas Electorales de demarcación, las secciones y mesas electorales y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña".

A este precepto le siguen, dentro del mismo título, tres secciones: la sección I ("La Sindicatura Electoral de Cataluña") comprende los artículos 17 a 28, que regulan la actuación de este organismo y de las sindicaturas electorales de demarcación en sus más variados aspectos; la sección II ("De las secciones y mesas electorales") contiene los artículos 29 a 32, que se ocupan de las cuestiones relativas a la circunscripción territorial del referéndum y a las respectivas demarcaciones, secciones, mesas y listas electorales; y la sección III ("La administración electoral del Gobierno") incluye los artículos 33 y 34, que enumeran las funciones del Gobierno catalán en la administración electoral del referéndum, entre las que se encuentra la de facilitar el censo electoral.

Concluido el articulado se inserta una disposición adicional, previendo que "en todo lo que no se oponga a esta Ley y al Decreto de Normas Complementarias se aplica supletoriamente la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre la regulación de las diferentes modalidades de referéndum, y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, interpretadas de manera conforme a esta Ley".

Asimismo, se incorporan dos disposiciones finales: en la primera de ellas se dice que "las normas de derecho local, autonómico y estatal vigentes en Cataluña en el momento de aprobación de esta Ley se continúan aplicando en todo lo que no lo contravengan", así como "las normas de derecho de la Unión Europeo, el derecho internacional general y los tratados internacionales"; en la segunda se señala que, "de acuerdo con lo que dispone el artículo 3.2, las disposiciones de esta Ley dejarán de estar vigentes una vez proclamados los resultados del referéndum, salvo lo que determina el artículo 4 en cuanto a la implementación del resultado".

Por último, se prevé la entrada en vigor de la Ley el mismo día de su publicación oficial.

SEGUNDO. Contenido del expediente

Obran en el mismo los siguientes documentos:

i) Una propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros, suscrita por la Vicepresidenta y Ministra de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, en la que se solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación, invocando el artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, a efectos de que se produzca la suspensión de la referida Ley, e interesando que se notifique la suspensión consecuente a la providencia de admisión y la sentencia que en su día se dicte a las personas que se relacionan y que se les advierta de su deber de impedir o paralizar cualesquiera actos contrarios a dicha suspensión.

La impugnación se dirige contra la Ley en su conjunto y se basa en los siguientes fundamentos:

- Desde un punto de vista procedimental, se afirma que la aprobación de la Ley, al amparo de lo dispuesto en el artículo 81.3 del Reglamento de Cataluña, vulnera el derecho de los parlamentarios al ejercicio de su cargo garantizado por el artículo 23 de la Constitución.

- Desde un punto de vista sustantivo, se esgrime la vulneración de los artículos 1.1 y 2 de la Constitución que reconocen la soberanía nacional del pueblo español y la unidad de la Nación española, del artículo 1.3 de la Constitución que consagra la monarquía parlamentaria como forma política del Estado español, del artículo 9.1 que sanciona la primacía de la Constitución y del artículo 168 de la Constitución que establece un procedimiento específico de reforma constitucional para el tratamiento institucional de cuestiones como las que se plantean en la Ley; también se invoca la infracción de los artículos 1, 2.4 y 3.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

- Desde un punto de vista competencial, se sostiene la vulneración de la artículo 149.1.32ª, en relación con los artículos 23.1 y 81 y 92.3 de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia para regular y autorizar la celebración de un referéndum; asimismo, se califican como vicios de orden competencial la infracción de determinadas normas estatutarias.

Tras la exposición de estos vicios de inconstitucionalidad, la propuesta de Acuerdo razona que el derecho de autodeterminación de los pueblos reconocido por el derecho internacional no otorga a Cataluña un derecho de secesión; en el mismo sentido se mencionan una serie de precedentes extraídos de la jurisprudencia norteamericana, canadiense, alemana e italiana sobre asuntos similares.

Finalmente se destaca que la regulación contenida en la Ley incumple los estándares del "Código de Buenas Prácticas sobre Refrendos", adoptado el 16 de diciembre de 2006 por la Comisión de Venecia, en el seno del Consejo de Europa.

ii) Figura igualmente en el expediente un informe de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales, de 6 de septiembre de 2017, en el que se justifica la inconstitucionalidad de la Ley en los mismos términos que en la propuesta.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que, en la redacción dada por la Ley 3/2004, de 28 de abril, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

El objeto de la consulta consiste en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación.

II

Esta Ley se enmarca en el conjunto de una serie de actos previos y sucesivamente realizados por el Parlamento y el Gobierno de Cataluña dentro del denominado "proceso de transición nacional", cuyo objetivo último es la conversión de la actual Comunidad Autónoma en un Estado independiente, que han sido declarados inconstitucionales en diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional:

i) Dicho proceso comenzó propiamente con la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X, de 23 de enero de 2013, por la que se aprobó la "Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña", y que fue impugnada por el Gobierno de la Nación.

El preámbulo de la Declaración hacía referencia a que en la Resolución 742/IX, de 27 de septiembre de 2012, el Parlamento de Cataluña constató "la necesidad de que el pueblo de Cataluña pudiese determinar libre y democráticamente su futuro colectivo por medio de una consulta", y a que las elecciones autonómicas celebradas el 25 de noviembre de 2012 "expresaron y confirmaron esa voluntad de forma clara e inequívoca", y terminaba indicando que la aprobación de la Declaración tenía el objeto de "llevar a cabo este proceso (...) en representación de la voluntad de la ciudadanía de Cataluña expresada democráticamente en las últimas elecciones". En el texto propiamente de la Declaración, el Parlamento de Cataluña acordaba "iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña puedan decidir su futuro político colectivo", de acuerdo con una serie de principios, el primero de los cuales, bajo la rúbrica "Soberanía", era el de que "el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano".

El Tribunal Constitucional, en Sentencia 42/2014, de 25 de marzo, declaró la inconstitucionalidad de la Resolución 5/X en el punto en que atribuía al pueblo de Cataluña la condición de "sujeto político y jurídico soberano", por entender que dicha declaración vulneraba, entre otros preceptos, los artículos 1.2 y 2 de la Constitución, que atribuyen la soberanía nacional del pueblo español y consagran la unidad de la Nación española como fundamento de la propia norma fundamental: a este respecto, el Tribunal señaló que el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones reconocido en el segundo de los preceptos mencionados no otorga al pueblo de Cataluña la cualidad de soberano -"autonomía no es soberanía", recuerda la sentencia-, precisando que la Constitución "no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones históricas anteriores?; asimismo, el Tribunal Constitucional declaró que la mencionada Resolución conculcaba los artículos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que presentan a la Comunidad Autónoma de Cataluña como un sujeto creado en ejercicio del derecho de autonomía constitucionalmente reconocido, es decir, como un sujeto que "trae causa de la Constitución y, por ende, de la soberanía nacional, en cuyo ejercicio, su titular, el pueblo español, se ha dado una Constitución que se dice y quiere fundada en la unidad de la Nación española"; por último, el Tribunal estimó que la referida Resolución infringía los artículos 9.1 y 168 de la Constitución, en la medida en que "consagran los principios de primacía de la Constitución y someten la reforma del título preliminar de ésta, entre otros preceptos, a un procedimiento y a unos requisitos determinados".

En razón de estas consideraciones, el Tribunal Constitucional dejó dicho que "una Comunidad Autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración en España" y que cualquier "aspiración política" del pueblo de Cataluña, en relación con el denominado "derecho a decidir", "sólo" puede realizarse "mediante un proceso ajustado a la legalidad constitucional" -es decir, a través del procedimiento de reforma constitucional del artículo 168- y no como "manifestación de un derecho de autodeterminación no reconocido en la Constitución" o como "un atribución de soberanía no reconocida en ella" (FJ 3º).

ii) Con posterioridad a la declaración de inconstitucionalidad de la Resolución 5/X, de 23 de enero de 2013, y so pretexto de las competencias estatutarias en materia de consultas populares no referendarias, el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana.

En aplicación de esta Ley, el Presidente de la Generalitat de Cataluña dictó el Decreto 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de la consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña, que debía celebrarse el 9 de noviembre de 2014 y en la que los catalanes y residentes en Cataluña mayores de dieciséis años eran llamados a contestar las dos siguientes preguntas: la primera, "¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?"; y la segunda, para el caso de que se respondiera afirmativamente a la primera, "¿Quiere que este Estado sea independiente?".

El Gobierno de la Nación procedió a la impugnación de la Ley y el Decreto de convocatoria mencionados por considerar que, bajo la denominación de "consulta popular no referendaria", se estaba regulando y celebrando un auténtico "referéndum" que sólo el Estado podía regular y autorizar y cuyo objeto, además, vulneraba los principios de soberanía y unidad nacional y el procedimiento establecido para la reforma constitucional.

Como quiera que esta impugnación se hizo invocando el artículo 161.2 de la Constitución, produjo la suspensión automática de la Ley y de la consulta convocada, ante lo cual la Generalitat de Cataluña procedió a la realización de facto de una serie de actuaciones no formalizadas jurídicamente, a través de una página web y de otros medios, por las que se convocaba a catalanes y residentes en Cataluña a que manifestaran su opinión sobre el futuro político de Cataluña a partir del día 9 de noviembre de 2014 y dentro del término temporal máximo marcado por la convocatoria, contestando a las dos mismas preguntas ya señaladas, en el marco de un denominado "proceso de participación ciudadana". Estas actuaciones fueron igualmente impugnadas por el Gobierno de la Nación por las mismas razones antes señaladas.

El Tribunal Constitucional resolvió estas tres impugnaciones en otras tantas sentencias dictadas por el orden en que los recursos se habían ido planteando:

- La Sentencia 31/2015, de 25 de febrero, del Tribunal Constitucional, declaró la inconstitucionalidad de la Ley de consultas populares no referendarias, en lo relativo a las denominadas "consultas generales", por considerar que, bajo esa denominación, se ocultaba "una verdadera consulta referendaria, articulada como llamamiento al cuerpo electoral a través del voto", vulnerando con ello tanto la reserva de ley orgánica establecida en materia de referéndum (artículo 81.1, en relación con los artículos 23.1 y 149.1.1ª, de la Constitución; artículo 92.3 de la Constitución) y de la que es expresión la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, como la competencia atribuida al Estado en este ámbito, que no se limita a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum (artículo 149.1.32ª de la Constitución) sino que "se extiende a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación" (FJ 9.º).

- La Sentencia 32/2015, de 25 de febrero, del Tribunal Constitucional, declaró la inconstitucionalidad del Decreto de convocatoria de la denominada "consulta no referendaria sobre el futuro político de Cataluña", por entender que, en realidad, se había convocado un referéndum "sin la preceptiva autorización estatal, como exige el artículo 149.1.32 de la Constitución, y sin seguir los procedimientos y garantías constitucionalmente exigidos, que solo pueden ser aquellos establecidos por el legislador estatal, que es a quien la Constitución ha encomendado regular el proceso y las garantías electorales (artículo 81.1, en relación con el artículo 23.1; artículo 92.3; artículo 149.1.1ª y 32ª de la Constitución) (FJ 3º).

- Y la Sentencia 138/2015, de 11 de junio, del Tribunal Constitucional, declaró inconstitucionales las actuaciones realizadas por la Generalitat de Cataluña en relación con el denominado "proceso de participación ciudadana", señalando que las preguntas realizadas en este proceso, que eran las mismas que contenidas en el Decreto de convocatoria declarado inconstitucional, desbordaban el ámbito competencial de la Generalitat de Cataluña y versaban, además, sobre cuestiones que, por afectar a lo dispuesto en los artículos 1.2 y 2 de la Constitución, sólo podían abordarse a través del procedimiento de reforma regulado en el artículo 168 de la Constitución.

iii) Después de la consulta del 9 de noviembre de 2014, el Parlamento y el Gobierno de Cataluña adoptaron en la primera mitad del año 2015 diversas decisiones igualmente encaminadas a propiciar la futura constitución de un Estado independiente.

En tal sentido, el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, que contenía determinadas previsiones destinadas a la creación de "estructuras de Estado" que fueron declaradas inconstitucionales por Sentencia 128/2016, de 7 de julio, del Tribunal Constitucional.

Y, en la misma línea, el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña aprobó el Decreto 16/2015, de 24 de febrero, por el que se creaba el Comisionado para la Transición Nacional, así como los planes ejecutivos para la preparación de las estructuras de Estado y de infraestructuras estratégicas, que fueron igualmente declarados inconstitucionales por Sentencia 52/2017, de 10 de mayo, del Tribunal Constitucional.

iv) Tras la celebración de las últimas elecciones autonómicas en Cataluña, el Parlamento de esta Comunidad aprobó la Resolución I/XI, de 9 de noviembre de 2015, sobre "el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015".

En esta Resolución, el Parlamento proclamaba "solemnemente el inicio del proceso de creación de un estado independiente en forma de república" y "la apertura de un proceso constituyente" a tal fin, reiteraba que dicha Cámara "no se supeditará a las decisiones de las instituciones del Estado español, en particular del Tribunal Constitucional", manifestaba su voluntad de "adoptar las medidas necesarias para abrir este proceso de desconexión del Estado español" e instaba al Gobierno de Cataluña a "cumplir exclusivamente las normas o los mandatos emanados de esta Cámara".

La Sentencia 259/2015, de 2 de diciembre, del Tribunal Constitucional, declaró la inconstitucionalidad de la Resolución I/XI por vulnerar los artículos 1.1, 1.2, 2, 9.1 y 168 de la Constitución, así como los artículos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

En este pronunciamiento se estimó, por tanto, la infracción de los mismos preceptos del bloque de constitucionalidad que ya había sido apreciada por la Sentencia 42/2014, de 25 de marzo, aunque añadiéndose ahora la del principio democrático consagrado en el artículo 1.1 de la Constitución.

En relación con tan esencial principio, el Tribunal Constitucional destacó que la Resolución I/XI, en cuanto "pretende fundamentarse en un principio de legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña, cuya formulación y consecuencias están en absoluta contradicción con la Constitución de 1978 y con el Estatuto de Autonomía de Cataluña", "trastoca no solo los postulados del Estado de Derecho, basado en el pleno sometimiento a la Ley y al Derecho, sino la propia legitimidad democrática del Parlamento de Cataluña, que la Constitución reconoce y ampara".

En el Estado social y democrático de Derecho configurado por la Constitución "no cabe contraponer -sostuvo el Tribunal- legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda: la legitimidad de una actuación o política del poder público consiste básicamente en su conformidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico". Sin conformidad con la Constitución -dijo- "no puede predicarse legitimidad alguna". En una concepción democrática del poder -advirtió- "no hay más legitimidad que la fundada en la Constitución".

En este mismo sentido, el Tribunal subrayó que "la primacía incondicional de la Constitución es garantía de la democracia" por "su fuente de legitimación" -el pueblo soberano ratificó en referéndum el texto previamente acordado por sus representantes políticos-, por "su contenido" - el derecho de autonomía de las nacionalidades y regiones se encuentra expresamente reconocido- y por "la previsión misma de procedimientos para su reforma" -la Constitución no constituye un texto jurídico intangible e inmutable ni es, por ello, un límite a la democracia- (FJ 5º).

v) Después de que la Resolución I/XI, de 9 de noviembre de 2015, fuera declarada inconstitucional por la Sentencia 259/2015, de 2 de diciembre, y pese a dicha declaración, el Parlamento de Cataluña adoptó diversas resoluciones contrarias a los pronunciamientos contenidos en esta Sentencia, lo que ha obligado al Gobierno de la Nación a promover los correspondientes incidentes de ejecución contra las mismas, que han sido estimados por el Tribunal Constitucional en sucesivos autos:

- Por Auto 141/2016, de 19 de julio, se estimó el incidente suscitado en relación con la resolución 5/XI del Parlamento de Cataluña, de 20 de enero de 2016, de creación de comisiones parlamentarias, en la que se preveía una "Comisión de Estudio del Proceso constituyente" que fue efectivamente creada el 28 de enero siguiente.

- Por Auto 170/2016, de 6 de octubre, se estimó el incidente planteado en relación con la resolución del Parlamento de Cataluña 263/XI, de 27 de julio de 2016, por la cual se ratificó el informe y las conclusiones de la Comisión de Estudio del Proceso Constituyente.

- Y, en fin, por Auto 24/2017, de 14 de febrero, se estimó el incidente formulado en relación con determinados apartados de la resolución del Parlamento de Cataluña 306/XI, de 6 de octubre de 2016, sobre la orientación política general del Gobierno, en los que se hacía alusión, dentro del "futuro político de Cataluña", al "referéndum" y al "proceso constituyente".

En estos autos, el Tribunal advirtió a "los poderes implicados y sus titulares, especialmente la Mesa del Parlamento de Cataluña", de su "deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir los mandatos de cumplimiento de las exigencias de la Constitución y, singularmente, de los procedimientos para su reforma y, en general, de los marcos que rigen para la actividad política, tal como han sido definidos por el Tribunal en las Sentencias 42/2014, de 25 de marzo, y 259/2015, de 2 de diciembre".

vi) Pese a estas advertencias del Tribunal Constitucional, la Ley 4/2017, de 28 de marzo, de presupuestos de la Generalidad de Cataluña, incluyó diversas partidas presupuestarias sobre "procesos electorales y consultas populares" y "procesos electorales y participación ciudadana", habilitando al Gobierno de la Generalidad, a través de su disposición adicional cuadragésima, a realizar los gastos derivados de la organización, gestión y convocatoria del proceso referendario sobre el futuro político de Cataluña. La Sentencia 90/2017, de 5 de julio, del Tribunal Constitucional, declaró la inconstitucionalidad de dicha disposición y, asimismo, la de las partidas indicadas "en el caso -dijo- de que se destinen a la financiación del proceso referendario" al que se refiere dicha disposición.

III

La Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre de 2017, del referéndum de autodeterminación, que es objeto del recurso de inconstitucionalidad sometido a consulta, constituye un nuevo hito de este proceso.

La aprobación de esta Ley se fundamenta -como resulta de su exposición de motivos y articulado- en la consideración del pueblo de Cataluña como un "sujeto político soberano" que, en ejercicio de su "derecho de autodeterminación", ha convocado un "referéndum de autodeterminación" para el próximo 1 de octubre de 2017, en el que los catalanes y residentes en Cataluña son llamados a contestar la siguiente preguntas: "¿Quiere que Cataluña sea un Estado independiente en forma de república?". El resultado del referéndum de autodeterminación se califica de "vinculante", en el sentido de que si los votos afirmativos superan a los negativos, el Parlamento de Cataluña deberá declarar la independencia en el plazo de dos días. La Ley contiene, por lo demás, una regulación detallada de todos los aspectos relevantes para la celebración del mismo, diseñando incluso una Administración electoral ad hoc.

El contenido de la norma en cuestión no sólo contraviene el marco constitucional y estatutario sino también los expresos mandatos contenidos en los diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional ya recaídos en relación con iniciativas precedentes de los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de Cataluña, lo que, unido al procedimiento seguido para su aprobación, cualifica en grado máximo su inconstitucionalidad.

Los vicios de inconstitucionalidad en que incurre la Ley son, en concreto, los siguientes:

i) El Parlamento de Cataluña carece, en primer lugar, de toda competencia para la regulación y convocatoria de un referéndum, cualquiera que sea su objeto.

La regulación de este instrumento de democracia directa, a través del cual los ciudadanos son llamados a ejercer su derecho fundamental de participación política, corresponde a las Cortes Generales mediante Ley Orgánica (artículo 81.1, en relación con el artículo 23.1, y artículo 92.3 de la Constitución), y su convocatoria debe en todo caso ser autorizada por el Estado (artículos 149.1.1ª y 32ª de la Constitución).

En tal sentido se ha manifestado de manera expresa y terminante el Tribunal Constitucional (Sentencias 31 y 32/2015, de 25 de febrero).

ii) Por su parte, el procedimiento utilizado para la aprobación de la Ley de referéndum infringe igualmente el derecho fundamental de participación política consagrado en los artículos 23.1 de la Constitución y 29 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como el artículo 81 del Reglamento del Parlamento de Cataluña.

La Ley fue admitida a trámite por la Mesa de la Cámara el 6 de septiembre de 2017, inmediatamente antes del inicio del Pleno convocado para ese mismo día. El asunto, que no figuraba en el orden del día de la referida sesión plenaria, fue incorporado al hilo del debate, a propuesta de dos grupos parlamentarios, esgrimiendo el inciso primero del artículo 81.3 del Reglamento, que permite la alteración del orden del día del Pleno "si éste lo acuerda, a propuesta del presidente o a petición de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros del Parlamento, y cuando así lo obliga el cumplimiento de una ley". La Ley fue aprobada ese mismo día, omitiendo los trámites reglamentarios propios del procedimiento legislativo común, al amparo del inciso segundo del artículo 81.3, según el cual cualquier asunto que sea incluido en el orden del día del Pleno en la forma prevista en el inciso primero de este precepto, "debe haber cumplido los trámites reglamentarios que lo permiten, salvo un acuerdo explícito en sentido opuesto, por mayoría absoluta".

El hecho de que la Ley haya sido aprobada directamente por el Pleno de la Cámara, prescindiendo de dichos trámites, obedece, entre otras cosas, al propósito de evitar la suspensión de su tramitación parlamentaria antes de su aprobación. Cualquiera que sea la valoración que la jurisdicción competente pueda hacer en relación con la responsabilidad personal de quienes hubieran favorecido, por acción u omisión, la aprobación de la Ley del Parlamento de Cataluña .../2017, de ... de septiembre, incumpliendo el deber de impedir o tramitar este tipo de iniciativas que les había impuesto el Tribunal Constitucional (Autos 141/2016, de 19 de julio -FJ 5º y 7º-, 170/2016, de 10 de octubre, -FJ 6º y 7º-, y 24/2017, de 14 de febrero, -FJ 9º-), la omisión de los referidos trámites no admite justificación al amparo del inciso segundo del mismo artículo 81.3 del Reglamento.

En su dictamen 7/2017, de 6 de julio, el Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña ya advirtió que el inciso segundo de dicho precepto reglamentario "debe ser interpretado y, en consecuencia, aplicado teniendo en cuenta que existen determinados elementos esenciales del procedimiento legislativo que son manifestación directa del derecho fundamental a la participación política ex artículos 23 de la Constitución y 29.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña"; dentro del conjunto de trámites consustanciales al procedimiento de aprobación de una iniciativa legislativa, dicho Consejo entendió que "su calificación y admisión, la publicación, el debate y presentación de enmiendas, cuando proceda, y el sometimiento a las garantías de control, fijadas por el Estatuto y las leyes (solicitud de dictamen al Consejo de Garantías), además de constituir elementos inherentes al ius in officium de los diputados, son elementos esenciales e inexcusables del procedimiento legislativo asegurado por la Constitución y el Estatuto y desarrollado directamente en la norma primaria del Reglamento del Parlamento"; por ello -concluyó el Consejo de Garantías Estatutarias-, "no pueden ser ignorados en la aplicación del mencionado artículo 81.3 del Reglamento del Parlamento de Cataluña".

La aprobación de la Ley no ha venido precedida de una declaración de urgencia de la Mesa (artículo 105 del Reglamento) ni, en particular, de un acuerdo del Pleno para su tramitación de lectura única (artículo 135 del Reglamento). La omisión de los trámites reglamentarios del procedimiento legislativo común -entre ellos, del preceptivo dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias- y la vulneración de otros -así, la reducción del plazo de presentación de enmiendas-, so pretexto de la aplicación del artículo 81.3 del Reglamento, ha supuesto de facto una lectura única de la norma, evidenciando -por si no fuera ya evidente- que la reforma del artículo 135.2 del Reglamento del Parlamento de Cataluña aprobada el 26 de julio de 2017, recurrida por el Gobierno de la Nación - previo dictamen 722/2017, de 27 de julio, del Consejo de Estado- y suspendida por providencia del 31 de julio siguiente, perseguía un objetivo concreto, la aprobación de la presente Ley, lo cual, desde el punto de vista del control de la arbitrariedad de los poderes públicos proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución -control que la jurisdicción contencioso- administrativa ha ejercido y ejerce sobre la potestad reglamentaria de los demás poderes del Estado, fiscalizando el fundamento y motivación de las normas aprobadas, incluso en el caso de recursos directos de naturaleza abstracta-, no puede ser obviado en el análisis de la constitucionalidad de dicha reforma.

El Consejo de Estado entiende, en definitiva, que el procedimiento seguido para la aprobación de la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación, ha vulnerado el contenido esencial del derecho fundamental de participación política consagrado por los artículos 23 de la Constitución y 29.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

iii) Los vicios de competencia y procedimiento advertidos, que de por sí solo serían determinantes de la inconstitucionalidad de la Ley analizada, vienen acompañados en el presente caso -y esto es lo más relevante- por un expreso rechazo de presupuestos esenciales del orden constitucional y estatutario que se hace patente en el objeto del referéndum convocado: la autodeterminación de la Comunidad Autónoma de Cataluña y su constitución en un Estado independiente.

Por razones evidentes y en todo caso ya explicitadas por el Tribunal Constitucional en las antes mencionadas Sentencias 42/2014, de 25 de marzo, y 259/2015, de 2 de diciembre, la consideración del pueblo de Cataluña como un sujeto político soberano y la convocatoria de un referéndum de autodeterminación vulneran los artículos 1.1, 1.2, 2, 9.1 y 168 de la Constitución, así como los artículos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

La contravención de estos preceptos constitucionales y estatutarios se hace patente desde el momento en que la Ley invoca en su exposición de motivos el supuesto "mandato democrático" en favor de la independencia que el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña dice haber recibido en las elecciones autonómicas celebradas el 27 de noviembre de 2015 con el fin de socavar los fundamentos de la Constitución que precisamente permitió la instauración en España de un sistema político democrático y garantiza efectiva y diariamente su existencia, en consonancia con lo dispuesto en su artículo 1.1.

La Constitución española de 1978 no es el resultado de un pacto entre entidades regionales históricas -ha reiterado la jurisprudencia constitucional-, sino la expresión de la voluntad soberana de "la Nación española", manifestada en unas Cortes democráticamente elegidas y ratificada en referéndum por el "pueblo español", como se recuerda tanto en su preámbulo como en su fórmula promulgatoria. La soberanía nacional del pueblo español y la unidad de la Nación española son pues realidades previas y anteriores al texto constitucional, sobre las que el mismo se asienta y que sus artículos 1.2 y 2 se limitan a recoger, al tiempo que el segundo de ellos reconoce el derecho de autonomía de aquellas comunidades históricas y políticas que, participando en un secular proceso de integración, contribuyeron a la formación de la "Nación española" y, por ende, a la consideración del "pueblo español" como titular del poder constituyente, siendo así que tanto la una como el otro vienen afirmándose, como entidades unitarias, al menos desde la Constitución de 1812.

Precisamente por ello, la personalidad de las diferentes comunidades históricas que integran la Nación española, su régimen de autogobierno y los poderes encarnados en sus instituciones encuentran su causa y fundamento en la Constitución, tal y como reconocen -para el caso de Cataluña- los artículos 1 y 2.4 de su Estatuto de Autonomía, y no al margen de la misma. Y también por ello, tales comunidades carecen de los atributos de soberanía de los que es exclusivo titular el pueblo español, a quien, por tal razón, corresponde en todo caso cualquier decisión fundamental en relación con la organización territorial del poder político.

La primacía de la Constitución, consagrada por el artículo 9.1 de la Constitución, no impone la petrificación del orden jurídico y político por ella establecido ni impide en consecuencia su reforma, pero obliga a que la misma se articule, por mor de un elemental respeto a las reglas consustanciales de un Estado democrático y de derecho, a través de los cauces constitucionalmente establecidos a tal fin y, en lo que ahora importa, del procedimiento del artículo 168 de la Constitución. La configuración institucional de este procedimiento permite cohonestar, en efecto, la voluntad privativa de las comunidades concernidas -las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas están facultadas para solicitar la incoación de dicho procedimiento (artículos 87.2 y 166 de la Constitución)- con la voluntad mayoritaria del pueblo español expresada a través de las Cortes Generales y de un ulterior referéndum de ratificación (artículos 168.2 y 3 de la Constitución).

Los vicios sustantivos advertidos son en todo caso determinantes de la inconstitucionalidad de la Ley, con independencia de los vicios competenciales y de procedimiento antes señalados.

En razón de estas consideraciones, la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación, al desconocer los preceptos constitucionales mencionados y los pronunciamientos dictados por el Tribunal Constitucional en aplicación de los mismos, conculca -a juicio del Consejo de Estado- el orden democrático establecido por la Constitución y, en consecuencia, es susceptible de impugnación por el Presidente del Gobierno mediante la interposición del correspondiente recurso de inconstitucionalidad.

IV

El derecho internacional tampoco ampara, en fin, la celebración del referéndum de autodeterminación convocado y regulado por la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre:

A) En relación con esta cuestión y como primera consideración, debe tenerse en cuenta que el "derecho de libre determinación" de los pueblos, reconocido en diversos instrumentos convencionales ratificados por el Reino de España y que, por tal razón, forman parte del ordenamiento interno de acuerdo con el artículo 96.1 de la Constitución, no se encuentra integrado en el bloque de constitucionalidad, ni puede ser esgrimido al amparo del artículo 10.2 de la Constitución para interpretar las normas constitucionales en materia de derechos fundamentales y libertades públicas, de acuerdo con la interpretación que la jurisprudencia constitucional ha dado a estos preceptos.

Con carácter general, el Tribunal Constitucional ha señalado que "ningún tratado internacional recibe del artículo 96.1 de la Constitución más que la consideración de norma que, dotada de la fuerza pasiva que el precepto le otorga, forma parte del ordenamiento interno, de manera que la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por tanto, deba ser resuelta por el Tribunal Constitucional" (Sentencia 28/1991, FJ 5º, con cita de la Sentencia 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14º); por tal razón, los tratados internacionales no constituyen -según el Tribunal- "canon de enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de rango legal" (Sentencias 12/2008, de 29 de enero, FJ 2º; 235/2000, de 5 de octubre, FJ 11º; y 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 11º, entre otras).

En el supuesto particular de los tratados en materia de derechos fundamentales y libertades públicas a que alude el artículo 10.2 de la Constitución ("Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce -dice este precepto- se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España"), el Tribunal Constitucional ha entendido que el parámetro de la constitucionalidad de las normas internas tampoco está integrado por los tratados internacionales ratificados por España, sino "por el precepto constitucional definidor del derecho o libertad, si bien interpretado, en cuanto a los perfiles exactos de su contenido, de conformidad con el tratado o acuerdo internacional" (Sentencia 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5º). El artículo 10.2 de la Constitución -ha dicho el Tribunal.- "se limita a establecer una conexión entre nuestro propio sistema de derechos fundamentales y libertades, de un lado, y los Convenios y Tratados internacionales sobre las mismas materias en los que sea parte España, de otro", es decir, "no da rango constitucional a los derechos y libertades internacionalmente proclamados en cuanto no estén también consagrados por nuestra propia Constitución, pero obliga a interpretar los correspondientes preceptos de ésta de acuerdo con el contenido de dichos Tratados o Convenios, de modo que en la práctica este contenido se convierte en cierto modo en el contenido constitucionalmente declarado de los derechos y libertades que enuncia el capítulo segundo del título I de nuestra Constitución" (Sentencia 36/1991, de 14 de febrero, FJ. 5º); en otras palabras, "aunque los textos y acuerdos internacionales del artículo 10.2 constituyen una fuente interpretativa que contribuye a la mejor identificación del contenido de los derechos cuya tutela se pide a este Tribunal Constitucional, la interpretación a que alude el citado artículo 10.2 del texto constitucional no los convierte en canon autónomo de validez de las normas y actos de los poderes públicos desde la perspectiva de los derechos fundamentales, es decir, no los convierte en canon autónomo de constitucionalidad", pues, "si así fuera -dice el Tribunal-, sobraría la proclamación constitucional de tales derechos, bastando con que el constituyente hubiera efectuado una remisión a las Declaraciones internacionales de Derechos Humanos o, en general, a los tratados que suscriba el Estado español sobre derechos fundamentales y libertades públicas"; por tanto -concluye el Tribunal-, "una eventual contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas no puede fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad de una ley por oposición a un derecho fundamental" (Sentencias 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4º; 372/1993, de 13 de diciembre, FJ 7º; 41/2002, de 25 de febrero, FJ 2º; y 236/2007 de 7 noviembre, FJ 5º).

De acuerdo con esta jurisprudencia, el artículo 10.2 de la Constitución es, en materia de derechos fundamentales y libertades públicas, una cláusula de apertura del ordenamiento constitucional al derecho internacional y, al mismo tiempo, de salvaguarda frente a éste, al menos en lo que al control de constitucionalidad de las normas internas se refiere, desde el momento en que los derechos y libertades contemplados en tratados o convenios internacionales ratificados en España no pueden servir de medida de constitucionalidad de las disposiciones internas si tales derechos no se encuentran consagrados en la Constitución.

A la vista de ello y teniendo en cuenta que la Constitución española no reconoce el derecho de autodeterminación, como ha recordado el propio Tribunal Constitucional (Sentencia 42/2014, de 25 de marzo, FJ 3º), las referencias que a este derecho se realizan en tratados o convenios internacionales ratificados por España no pueden tenerse en consideración para determinar la constitucionalidad de la Ley objeto de impugnación.

Esta conclusión es extensible a las normas de derecho internacional general que puedan versar sobre la misma cuestión, entendiendo por tales aquellas emanadas de la costumbre o práctica internacional, respecto de las cuales no existe -a diferencia de lo que sucede con las normas convencionales por virtud del artículo 10.2 de la Constitución- una cláusula general de recepción para el enjuiciamiento de la constitucionalidad de las normas internas.

En definitiva, desde el punto de vista del recurso de inconstitucionalidad que es objeto del presente dictamen, el derecho a la libre determinación de los pueblos reconocido en las normas de derecho internacional convencional o general no pueden erigirse en parámetro de constitucionalidad de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre.

B) Con independencia de las consideraciones que acaban de realizarse, el Consejo de Estado considera pertinente subrayar que el derecho de autodeterminación carece en el ámbito internacional del sentido y alcance que se le ha querido atribuir en la exposición de motivos de la mencionada Ley.

El "derecho de libre determinación de los pueblos", entendido como el derecho a establecer su condición política y proveer a su desarrollo económico social y cultural, se reconoció durante la época de la descolonización tanto en el artículo 1.2 de la Carta de las Naciones Unidas de 26 de junio de 1945, como en el artículo 1.1 de los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 16 de diciembre de 1966.

La consagración de ese derecho a la libre determinación se tradujo en un derecho a la independencia tanto de las "colonias u otros territorios no autónomos" (denominación esta última que, en el lenguaje internacional, se utiliza para hacer referencia a cualesquiera territorios dependientes de una metrópoli) como de los pueblos sometidos a la "subyugación, dominación y explotación extranjeras" (es decir, ocupados a la fuerza por una potencia invasora), que fue expresamente reconocido en la Resolución 1514/XV de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1960, relativa a la declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales. El punto 6 de dicha Resolución precisó, no obstante, que "todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas", queriendo con ello significar que, al margen de los supuestos indicados, no existía derecho de los territorios o partes de un Estado soberano a separarse unilateralmente del mismo.

La Resolución 2625/XXV de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, reiteró, como principio de derecho internacional, el derecho a la libre determinación de los pueblos, declarando que dicho derecho podía realizarse, en los dos mismos supuestos antes indicados ("colonia u otro territorio no autónomos" o pueblos sometidos a la "subyugación, dominación y explotación extranjeras"), a través del "establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociación o integración con un Estado independiente o la adquisición de cualquier otra condición política libremente decidida". Nuevamente se advirtió en esta Resolución que el referido derecho no podía entenderse "en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color".

En el mismo sentido, la Resolución 50/6 de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 9 de noviembre de 1995, reafirma "el derecho de todos los pueblos a la libre determinación, teniendo en cuenta la situación particular de los pueblos sometidos a dominación colonial o a otras formas de dominación u ocupación extranjeras", sin que el mismo pueda entenderse "en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos y estén, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción alguna".

En línea con estas resoluciones, el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya ha admitido que el derecho de libre determinación de los pueblos durante la segunda mitad del siglo XX comportó un derecho a la independencia de los pueblos de los territorios no autónomos y de los pueblos sometidos a la subyugación, dominación y explotación extranjeras (vid, en tal sentido, la opinión consultiva sobre las "consecuencias jurídicas que tiene para los Estados la continuación de la presencia de Sudáfrica en Namibia -África Sudoccidental", 1971, págs. 31 y 32, párrs. 52 y 53; el fallo en el asunto de "Timor Oriental (Portugal c. Australia)", 1995, pág. 102, párr. 29; y la opinión consultiva sobre las "consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado", 2004, págs. 171 y 172, párr. 88).

Sin embargo, el mismo Tribunal ha rehusado pronunciarse, pudiendo hacerlo, sobre la cuestión de si, fuera del contexto de los territorios no autónomos y de los pueblos sometidos a la subyugación, dominación y explotación extranjeras, el derecho internacional en materia de libre determinación confiere a una parte de la población de un Estado existente un derecho a separarse de ese Estado, es decir, un "derecho a la secesión como remedio", optando por resolver tales supuestos en atención a las circunstancias del caso concreto (vid. opinión consultiva sobre la "conformidad con el derecho internacional de la declaración unilateral de independencia relativa a Kosovo", en particular, págs. 34 y 35, párrs. 79 y 82).

En el estado actual de la cuestión, el derecho de libre determinación de los pueblos que integran un Estado soberano se circunscribe, pues, a su participación en el Gobierno del Estado a través de medios democráticos en condiciones de igualdad con el resto de la población, así como al respeto y protección de sus derechos fundamentales y libertades públicas y de su legado histórico, cultural y lingüístico -lo que se ha denominado la "autodeterminación interna"-, y en modo alguno comporta el derecho a quebrantar la integridad territorial del Estado -la "autodeterminación externa", de acuerdo con la misma terminología-, reservada a las colonias o territorios no autónomos y a los pueblos sometidos a la subyugación, dominación y explotación extranjeras.

En el preámbulo de la Constitución de 1978, la Nación española proclama su voluntad de "proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones". Esta voluntad se refleja en diversos preceptos del texto constitucional y de manera especial en el reconocimiento del derecho a la autonomía política -no meramente administrativa- de las "nacionalidades" y "regiones" que integran la Nación española, consagrado en el artículo 2 de la Constitución, y en la consiguiente organización del Estado en Comunidades Autónomas dotadas de un régimen de autogobierno, al amparo del título VIII, de forma que los diferentes pueblos de España no sólo participan en condiciones de igualdad en el gobierno de las instituciones del Estado, sino que también están a cargo de las suyas propias. En el caso de Cataluña y de otras comunidades que, por sus singularidades específicas, se incluyen entre las "nacionalidades" a que alude dicho precepto constitucional, ese ámbito de autonomía, definido a través de sus correspondientes Estatutos.

El pluralismo político y el pluralismo territorial "son -como señala la Sentencia 259/2015 del Tribunal Constitucional (FJ 5º)- dos rasgos preeminentes de nuestro Estado constitucional", junto al "pluralismo lingüístico y cultural que también protege (preámbulo, artículo 3, apartados 2 y 3, artículo 148.1.17ª y disposición final única de la Constitución)".

En razón de las consideraciones realizadas, el derecho de libre determinación de los pueblos reconocido por el derecho internacional no atribuye al de Cataluña -como pretende la exposición de motivos de la Ley objeto de impugnación- el derecho a la secesión del territorio de su Comunidad Autónoma, y del pueblo que en ella reside, respecto del resto de España.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de septiembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL GOBIERNO.

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