Dictamen de Consejo de Estado 809/2023 de 17 de julio de 2023

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se regula la acreditación estatal para el acceso a los cuerpos docentes universitarios y el régimen de los concursos de acceso a plazas de dichos cuerpos.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de julio de 2023, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de Orden de V. E. de 4 de julio de 2023, con registro de entrada el día siguiente, ha examinado el expediente relativo a un Proyecto de Real Decreto por el que se regula la acreditación estatal para el acceso a los cuerpos docentes universitarios y el régimen de los concursos de acceso a plazas de dichos cuerpos.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del Proyecto de Real Decreto y de su memoria

A. El Proyecto de Real Decreto

El Proyecto de Real Decreto por el que se regula la acreditación estatal para el acceso a los cuerpos docentes universitarios y el régimen de los concursos de acceso a plazas de dichos cuerpos (en adelante, también, el Proyecto), tiene un preámbulo y se estructura en un Título preliminar y otros dos Títulos, que regulan, respectivamente, la acreditación estatal y los concursos de acceso a plazas de los cuerpos docentes universitarios. Además tiene siete disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

El preámbulo comienza recordando la importancia de la cuestión que se regula y hace notar que la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario (en lo sucesivo, también, LOSU), preserva y actualiza el procedimiento del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, que estableció la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, y del Real Decreto 1313/2007, de 5 de octubre, que regula los concursos de acceso a cuerpos docentes universitarios, en sus dos etapas de acreditación y concurso de acceso. El Proyecto de Real Decreto integra la regulación de la acreditación y el concurso de acceso en una sola norma y desarrolla reglamentariamente las innovaciones de la LOSU.

Justifica las medidas haciendo referencia expresa al artículo 69 de la LOSU, que incorpora un principio de simplificación en la acreditación, al estipular que el procedimiento deberá garantizar la agilidad y la petición de documentación accesible, en modo abierto, abreviada y significativa, utilizando los repositorios institucionales, al tiempo que mejora la calidad de la evaluación mediante una mayor pluralidad de métodos, criterios, y contribuciones evaluadas y una mayor contextualización de la evaluación, e incorpora como requisito para la acreditación la realización de actividades de investigación o docencia en universidades o centros de investigación distintos de aquella institución en la que se presentó la tesis. También -sigue diciendo el preámbulo-sienta las bases para una gobernanza colaborativa del aseguramiento de la calidad, porque la ANECA acordará mediante convenio el desarrollo de la evaluación de méritos y competencias por parte de las agencias de calidad de las comunidades autónomas.

El preámbulo se refiere también al artículo 71 de la LOSU, que regula los concursos que han de convocar las Universidades para el acceso a plazas de los cuerpos docentes universitarios según determinadas condiciones, que especifica.

Se afirma que el Proyecto integra las orientaciones del movimiento internacional de reforma de la evaluación de la investigación, impulsado, entre otros, por la Comisión Europea (Espacio Europeo de Educación Superior), con un sistema de evaluación que reconoce mayor pluralidad de contribuciones y carreras investigadoras, y que se basa en la aplicación de métodos cualitativos apoyados por un uso responsable de indicadores cuantitativos.

Por lo que hace a la parte dispositiva, el Proyecto consta, como ya se ha avanzado, de tres títulos:

- El título preliminar contiene las disposiciones generales: en su artículo 1, delimita el objeto de la norma; y en su artículo 2, su ámbito de aplicación.

- El título I regula la acreditación estatal y se estructura en cinco capítulos.

a. Capítulo I: trata del régimen jurídico de la acreditación, y en él se determinan la necesidad y eficacia de la misma, así como la posibilidad de desarrollo de la evaluación mediante convenio con las agencias de calidad de las comunidades autónomas que lo soliciten (artículo 3); se recogen los principios del procedimiento (artículo 4); y se establecen los requisitos generales para optar a la acreditación, tanto para el acceso al Cuerpo de Profesores y Profesoras Titulares de Universidad (artículo 5) como para el acceso al Cuerpo de Catedráticas y Catedráticos de Universidad (artículo 6).

b. Capítulo II: tiene por objeto las comisiones de acreditación estatal, regulando su designación y dependencia de ANECA (artículo 7); su composición (artículo 8); el procedimiento para la designación de sus miembros (artículo 9); la designación de sus miembros y su duración (artículo 10); el Código Ético aplicable a dichos miembros (artículo 11); su renuncia, abstención y recusación (artículo 12); y la publicación de la composición de las comisiones y de los currículos de sus miembros (artículo 13).

c. Capítulo III: regula los aspectos relativos a la constitución y el funcionamiento de las comisiones de acreditación (artículos 14 y 15).

d. Capítulo IV desarrolla el procedimiento para la obtención de la acreditación estatal, regulando el inicio (artículo 16); la obligatoriedad de realizar los trámites por medios electrónicos (artículo 17); los requisitos de la solicitud (artículo 18); las tasas (artículo 19); la fase de instrucción (artículo 20); el procedimiento de evaluación (artículo 21); los méritos y competencias evaluables y criterios de evaluación (artículo 22); la propuesta de resolución y audiencia a la persona solicitante (artículo 23); la resolución definitiva (artículo 24); las medidas para favorecer la internacionalización (artículo 25); y las reclamaciones contra la resolución del procedimiento (artículo 26).

e. Capítulo V: está integrado por los artículos 27 y 28 y articula la evaluación y el seguimiento del sistema de acreditación.

- El título II regula los concursos de acceso a los cuerpos docentes universitarios: en el artículo 29 se establece su régimen jurídico; en el artículo 30 se regula la convocatoria; en el artículo 31 se indican los requisitos de las personas candidatas; los artículos 32 y 33 tienen por objeto las comisiones de selección; el artículo 34 configura el procedimiento de los concursos de acceso; el artículo 35 determina los principios que deben garantizar las pruebas; el artículo 36 regula la propuesta de provisión de plazas y nombramientos; el artículo 37 se refiere a las comisiones de reclamaciones; y el artículo 38 prevé el reingreso de excedentes al servicio activo.

En cuanto a las disposiciones adicionales, la primera extiende a los concursos de profesorado laboral la limitación de la perfilación de las plazas de los concursos de acceso a los cuerpos docentes universitarios.

La segunda prevé la constitución de las comisiones de acreditación previstas tras la entrada en vigor de la norma.

La tercera determina la publicación y transparencia de los criterios de evaluación de los méritos y competencias requeridos para obtener la acreditación.

Las cuarta, quinta y sexta recogen lo esencial del contenido de las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, que se deroga por el proyectado Real Decreto.

La séptima incorpora la regla sobre el no incremento de gasto público.

En cuanto a las disposiciones transitorias, la primera reconoce validez y eficacia a las acreditaciones obtenidas de acuerdo con las normas vigentes y procedimientos aplicables con anterioridad a la entrada en vigor de este Real Decreto. Y establece el régimen temporal aplicable al procedimiento de acreditación, conteniendo diversas reglas sobre los procedimientos no finalizados a su entrada en vigor o iniciados antes del 1 de abril de 2024.

La disposición transitoria segunda hace una remisión a las áreas de conocimiento relacionadas en el anexo I del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, hasta la aprobación del listado de especialidades de conocimiento previstas en el artículo 30.2.

La disposición derogatoria única deroga el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, salvo su anexo I, que mantendrá su vigencia hasta la entrada en vigor del listado de especialidades de conocimiento al que hace referencia la disposición transitoria segunda, y se deroga el Real Decreto 1313/2007, de 5 de octubre. Por último, las disposiciones finales primera, segunda y cuarta se refieren a los títulos competenciales, el desarrollo y ejecución y la entrada en vigor. Y la tercera contiene un mandato para la revisión del Código Ético al que se refiere el artículo 11 para actualizarlo con arreglo a lo que en dicho artículo se dispone.

El Proyecto de Real Decreto está integrado también por un anexo que recoge los méritos y competencias que serán objeto de evaluación para constatar que las personas solicitantes de la acreditación reúnen los requisitos para obtenerla.

B. La memoria del análisis de impacto normativo

La memoria es abreviada porque se ha estimado que del Proyecto no derivan impactos apreciables sobre la economía en general, ni en relación con la competencia en el mercado, las cargas administrativas, los presupuestos de las Administraciones públicas, la razón de género, la familia, el desarrollo o uso de los medios y servicios de la Administración digital o el cambio climático.

Se ha optado por una regulación conjunta de los procedimientos de acreditación y de los concursos porque es necesario modificar las normas vigentes para desarrollar las orientaciones del movimiento internacional de reforma de la evaluación de la investigación, que la LOSU ya ha incorporado, con un nuevo Real Decreto que revise los criterios de evaluación y los procedimientos de selección y promoción para alinearse con estas recomendaciones, creando mecanismos de justificación detallada, objetiva y transparente del resultado del proceso y promoviendo la movilidad académica como requisito para la acreditación fomentando la adquisición de experiencias en diferentes entornos académicos.

Dice la memoria que el Proyecto se adecúa a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (necesidad y eficacia, interés público, proporcionalidad, transparencia, eficiencia) y desarrolla la LOSU en beneficio de la seguridad jurídica. Y añade que habiendo sido aprobada la LOSU el 22 de marzo de 2023, el Proyecto de Real Decreto no está incluido en el plan normativo para 2023.

El Proyecto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª y 30.ª de la Constitución y encuentra su fundamento normativo en el artículo 97 de la Constitución Española; en la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario (LOSU); en el artículo 5.1.h de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y es coherente con lo dispuesto al artículo 24.1.c) de la misma, pues deben adoptar la forma de reales decretos acordados en Consejo de Ministros las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de este y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.

La memoria da cuenta de la tramitación seguida por el Proyecto que fue sometido a consulta pública a través de la página web del departamento proponente (artículo 26.2 de la Ley del Gobierno) desde el 26 de abril de 2023 hasta el día 29 de mayo de 2023 inclusive. Y ha sido sometido a audiencia e información pública desde el 1 de junio de 2023 hasta el 16 de junio de 2023 inclusive.

Señala la memoria que la tramitación ha sido urgente porque el Proyecto es esencial para la adaptación de los procesos de selección y promoción del profesorado funcionario (acreditación y concurso) a la LOSU.

Con relación a los impactos, señala la memoria que el Proyecto no incide en el aumento de cargas administrativas "porque los nuevos trámites no se deben llevar a cabo por empresas o ciudadanos (relación de sujeción general) sino por quienes se encuentran en una situación de sujeción especial respecto de la Administración".

El Proyecto no tiene impacto en la infancia y la adolescencia, dado el objeto y ámbito de aplicación de esta norma.

Se informa que el Proyecto normativo tiene un impacto nulo en la familia en la medida en la que no pretende lograr objetivos en este ámbito.

Analizada la propuesta desde la perspectiva de género, se señala que, dado que en el Proyecto no se hace ningún tipo de discriminación, el impacto es nulo.

El impacto por razón de cambio climático es nulo.

Por la naturaleza y contenido de la norma, se estima que la norma proyectada no precisa la evaluación por sus resultados.

La memoria hace un significativo estudio de los costes asociados a la nueva norma. El Proyecto no tiene impacto económico inmediato pero no hay duda de que sí lo tiene la enseñanza universitaria, directamente para aquellos que la reciben, e indirectamente para la sociedad y la economía. El sistema puede determinar el nivel de la docencia, la productividad y la calidad de la investigación universitarias, y la capacidad para la retención de talento. Afecta también a la inserción laboral de los jóvenes y a la igualdad de oportunidades. "Los datos obtenidos de la valoración del Impacto agregado del SUPE para el conjunto de España, en 2021, muestran que existe tanto un impacto directo (17.439 M€) como uno indirecto e inducido (23.616 M€), y el total asciende a 41.056 M€. Se valora el impacto del Proyecto en el presupuesto de la ANECA. En la actualidad existen 21 comisiones de acreditación, que se corresponden con el mismo número de ámbitos académicos y científicos resultante de la agrupación de áreas de conocimiento afines. Existen además 5 comisiones de revisión, que se componen de 1 presidente, 1 secretario técnico y entre 6 y 9 vocales titulares (y entre 4 y 6 vocales suplentes), y una Comisión de Reconocimiento de Equivalencia de posiciones alcanzadas en Universidades de Estados miembros de la Unión Europea (1 presidente, 1 secretario y 3 vocales). El máximo actual de miembros es de 273.

La memoria examina con detalle el número de asistencias, las cantidades abonadas a cada uno de los miembros de la ANECA, etc., concluyendo que el gasto ha sido creciente en los últimos años, debido al aumento del número de solicitudes a evaluar (de 2.187 en 2019 a 4.299 en 2022), y al número de reuniones mensuales, cambiante según el volumen de expedientes que asumen las comisiones. Considera que se ha producido un empeoramiento del tiempo de respuesta, situación que exigiría, al menos, desdoblar estas comisiones. Con el nuevo Real Decreto proyectado, que propone el aumento de comisiones y de su composición, atendiendo a las cuantías actualmente vigentes autorizadas por la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, el pago por asistencias para el máximo propuesto de 30 comisiones de acreditación (máximo de 630 evaluadores) sería de 2.686.200 euros. Y además de las comisiones de acreditación, sube el coste de asistencias del resto de comisiones de equivalencias (profesorado extranjero) y de revisión previstas en el artículo 26. El gasto estimado para el pago de asistencias bajo el futuro Real Decreto supone un incremento sobre el gasto de asistencias del programa ACADEMIA de ANECA en más de un 50 % (1.545.060 euros más). A esto se han de añadir los cambios en las aplicaciones informáticas de la ANECA. El coste se estima en torno a 500.000 euros.

Asumiendo que el gasto máximo para asistencias era de 1.387.980 euros y ahora pasará a ser de 2.933.040 euros, el incremento es de 1.545.060 euros.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Además de la Orden comunicada de V. E., el Proyecto y sus borradores previos y un índice numerado de documentos, integran el expediente:

a. Certificación en la que se hace constar que el Proyecto de Real Decreto se ha sometido a consulta pública previa que se realizó a través de la página web del departamento desde el 26 de abril de 2023 hasta el día 29 de mayo de 2023 inclusive y se recibieron 186 aportaciones. Además de muchos particulares -más de 70- han participado en el proceso diversas instituciones y entidades.

b. Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local, de 12 de junio de 2023, en el que se señala que las comunidades autónomas no han sido consultadas en relación con el Proyecto, y recuerda que, de acuerdo con las Directrices para la adecuación de la producción normativa estatal al vigente orden constitucional de distribución de competencias, debe dejarse constancia expresa en la parte introductoria de la norma proyectada, así como en la MAIN, del cumplimiento del trámite de participación de las comunidades autónomas y de sus resultados."

El informe recuerda que el Real Decreto 1052/2002, de 11 de octubre, por el que se regula el procedimiento para la obtención de la evaluación de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, y de su certificación a los efectos de contratación de personal docente e investigador universitario, fue objeto de un conflicto positivo de competencias, planteado por la Generalitat de Cataluña, que cuestionó que los efectos de las funciones de evaluación y acreditación de la ANECA se extendiesen a todas las universidades y no solo a las Universidades no traspasadas a las comunidades autónomas, o a las universidades que se hallen en comunidades autónomas que hayan optado a la evaluación de la ANECA.

Este conflicto se resolvió por la STC 107/2014, de 26 de junio, en la que el Tribunal manifestó que "la Generalitat de Cataluña está habilitada para dictar sus propias normas de desarrollo en relación con el procedimiento de evaluación y acreditación de quienes pretendan acceder a la condición de profesor contratado en las universidades catalanas, y para desarrollar las funciones ejecutivas de acreditación en su ámbito territorial", con una competencia compartida, lo cual implica que sobre ese mismo objeto jurídico recaigan también las competencias atribuidas al Estado en la materia: "estamos ante una "competencia compartida que, como resulta de nuestra doctrina, no limita el pleno desenvolvimiento de las competencias estatales con las que se relaciona" (STC 213/2013, de 19 de diciembre, F.J. 3). Se produce así una coexistencia, entre el Estado y la comunidad autónoma, en el ejercicio de las funciones de evaluación y acreditación del profesorado contratado".

Recuerda también la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local que en la misma sentencia el Tribunal Constitucional vincula la regulación del Real Decreto 1052/2002 con el título competencial derivado del artículo 149.1.1ª de la Constitución.

Sobre estos presupuestos, concluye que el Estado puede aprobar el presente Proyecto de conformidad con las competencias exclusivas que le reserva el artículo 149.1. CE en sus apartados 18ª sobre "Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas" y 30ª sobre "regulación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia".

* c. Informes de la Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Ciencia e Innovación, Defensa, Educación y Formación Profesional, e Interior, emitidos entre el 14 y el 20 de junio de 2023, en los que no se formulan observaciones. d. Certificación del secretario de la Conferencia General de Política Universitaria, de 21 de junio de 2023, en el que se hace constar el parecer de las diversas comunidades autónomas acerca de la continuación o no de la tramitación del Proyecto.

e. Certificación del vicepresidente de la Comisión Permanente del Consejo de Universidades en la que se hace constar que "se ha abstenido de emitir el informe requerido según lo dispuesto en el artículo 69.3 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario, debido a la falta de tiempo para un estudio detallado del citado Proyecto. Asimismo, manifiesta su voluntad de no oponerse a la continuación de la tramitación del Proyecto".

f. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades, de 22 de junio de 2023, en el que se formulan diversas observaciones fundamentalmente relativas a la redacción y a otras cuestiones formales del texto proyectado. g. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 23 de junio de 2023, en el que se formulan diversas observaciones al texto, habiendo sido todas ellas incorporadas al texto final.

h. Informe de la Comisión Ministerial de Administración Digital del Ministerio de Universidades de 28 de junio de 2023, que informó favorablemente.

La audiencia e información pública se ha realizado a través de la página web del Ministerio desde el 1 de junio de 2023 hasta el 16 de junio de 2023 inclusive. Se han recibido 265 aportaciones tanto de particulares como de muy diversas agencias, asociaciones e instituciones de naturaleza universitaria.

j. El 4 de julio de 2023 la secretaria de Estado de Función Pública, actuando por delegación de la Ministra de Hacienda y Función Pública, indica que, examinado el Proyecto de referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, procede otorgar la aprobación previa.

k. Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se remite el expediente al Consejo de Estado y se ordena su despacho antes del 13 de julio de 2023.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de julio de 2023 acuerda solicitar a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión del presente dictamen con carácter urgente ("no más tarde del 13 de julio"). Justifica la referida urgencia en estos términos: el componente 21 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) de España tiene por objeto la modernización y digitalización del sistema educativo, incluida la educación temprana 0 a 3 años. Dentro del mismo se incluye la reforma 3, consistente en la reforma integral del sistema universitario que promueva el acceso a la Educación Superior, para adecuar la organización de las enseñanzas universitarias y la buena gobernanza de las instituciones universitarias, así como fomentar la investigación, la transferencia y la movilidad del personal docente e investigador (C21.R3).

Esta reforma se ha concretado en la entrada en vigor de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario, dando cumplimiento de este modo al hito CID 307 del C21.R3. Entre los ejes fundamentales de dicha ley orgánica se incluye el de asegurar la calidad del sistema incrementando las garantías de objetividad en la evaluación académica y en los correspondientes procedimientos de acreditación a través de las diferentes agencias. Se pretende asimismo que las universidades cuenten con un profesorado altamente cualificado, que la carrera docente tenga mayor previsibilidad y que se refuerce el vínculo entre docencia e investigación.

"Así pues, para garantizar el pleno cumplimiento del citado hito CID 307 se hace indispensable proceder al desarrollo reglamentario de las previsiones dirigidas a la mejora de la calidad del profesorado y de su carrera profesional y, en particular, resulta necesario asegurar la inmediata aplicación de las novedades introducidas por la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, en los procedimientos de acreditación estatal para el acceso a los cuerpos docentes universitarios y de concursos de acceso a plazas de dichos cuerpos.

Ello justifica la urgencia en la aprobación del Real Decreto por el que se regula la acreditación estatal para el acceso a los cuerpos docentes universitarios y el régimen de los concursos de acceso a plazas de dichos cuerpos, que tiene por objeto regular de manera unificada estas dos etapas del proceso de selección y promoción del profesorado universitario funcionario a que se refieren, respectivamente, los artículos 69 y 71 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario.

Por lo anterior, urge dar curso con el mayor grado de premura a la tramitación de este Proyecto de Real Decreto y es aconsejable emplear la facultad que confiere al Gobierno el artículo 19.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y solicitar con carácter de urgencia el dictamen de la Comisión Permanente".

Con fecha 13 de julio de 2023, la Presidenta del Consejo de Estado solicitó una ampliación del plazo y, por escrito de la misma fecha, del Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, como Secretario del Consejo de Ministros, se accede a la ampliación de plazo solicitada para la emisión de dictamen "hasta el lunes 17 de julio de 2023", fecha en la que tuvo entrada el oficio del Ministro citado en el Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto del dictamen

Se somete a dictamen el Proyecto de Real Decreto por el que se regula la acreditación estatal para el acceso a los cuerpos docentes universitarios y el régimen de los concursos de acceso a plazas de dichos cuerpos.

II. Carácter del dictamen

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en el artículo 22, apartado 3, de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, conforme al cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) "Tres. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

III. Urgencia del dictamen

El Consejo de Ministros ha declarado urgente el despacho de este expediente, habiendo ordenado su despacho para no más tarde del día 13 de julio de 2023, por las razones que constan en los antecedentes de este dictamen.

Solicitada el 13 de julio de 2023 la prórroga del plazo inicialmente concedido para la emisión del dictamen por la Presidencia del Consejo de Estado, se recibe el día 14 siguiente en el Consejo de Estado oficio del Ministro de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, accediendo a la prórroga solicitada hasta el lunes 17 de julio.

IV. Competencia del Estado

La Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario (LOSU), de la que el Proyecto será reglamento ejecutivo, indica en el apartado 1 de su disposición final sexta el título competencial del que hace uso: "esta ley orgánica se dicta al amparo de las reglas 1.ª y 30.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que reservan al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos, así como en el cumplimiento de los deberes constitucionales y la aprobación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, respectivamente".

Las materias y los artículos de la LOSU que son objeto de desarrollo reglamentario son sobre todo los artículos 69 y 71, amparados en el párrafo primero de la ley, antes mencionado.

Por su parte, el Proyecto de Real Decreto "se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª y 30.ª de la Constitución, que reconocen al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas y la aprobación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia, respectivamente".

Ampara el referido criterio que el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, y el Real Decreto 1313/2007, de 5 de octubre, que el Proyecto está llamado a derogar, se fundan precisamente en dichos títulos competenciales, como resulta de sus respectivas disposiciones finales primeras.

La razón de la invocación del artículo 149.1.18.ª de la Constitución está plenamente justificada a la vista de la reiterada jurisprudencia constitucional en la materia.

Así, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 176/2015, de 22 de julio, se declaraba que una de las consecuencias que se derivan de la condición de funcionarios públicos de los cuerpos docentes universitarios "es la exigencia de un régimen uniforme de acceso, sin incidencia en la autonomía universitaria por cuanto "una vez establecido el sistema funcionarial de los Cuerpos docentes universitarios ... es inherente a ese sistema la existencia de un régimen uniforme de acceso y selección del profesorado en todas las Universidades. Porque, si bien inicialmente son funcionarios de la Universidad para la que son nombrados, ello no impide su traslado a otras Universidades mediante los concursos de méritos regulados por la ley, y esta condición de funcionarios "interuniversitarios", o "comunicables" entre las diferentes Universidades, justifica la aplicación al caso de las competencias exclusivas del Estado que se determinan en el art. 149.1.1.ª y, especialmente, en el 149.1.18 de la Constitución" [STC 26/1987, de 27 de febrero, F.J. 12.3.b), y 146/1989, de 21 de septiembre, F.J. 2; en el mismo sentido STC 235/1991, de 12 de diciembre, F.J. 4.A)]".

En cualquier caso, como se ha indicado, la LOSU se ampara, de forma principal, en los títulos competenciales del artículo 149.1.1.ª y 149.1.30.ª de la Constitución. Por lo que se refiere en concreto al primero de ellos, la STC 107/2014, de 26 de junio, destacó que, "junto a la normación, como aspecto esencial del art. 149.1.1 CE, las regulaciones estatales dictadas al amparo de este precepto también pueden contener, cuando sea imprescindible para garantizar la eficacia del derecho fundamental o la igualdad de todos los españoles en su disfrute, una dimensión institucional" (STC 290/2000, de 30 de noviembre, F.J. 14). Y, en este sentido, la evaluación y acreditación del profesorado contratado universitario por parte de la ANECA, con efectos en todo el territorio nacional, constituye una medida dirigida a establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el acceso y en el ejercicio profesional de este profesorado y su libertad de circulación en todo el territorio. Y, como ya hemos tenido ocasión de señalar, "en la competencia reservada al Estado en virtud del art. 149.1.30 CE subyace el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio español (art. 139.1 CE), que es un principio estrechamente vinculado a esta atribución competencial (STC 122/1989, F.J. 5); es decir, se trata de una competencia directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en cualquier parte del territorio español, y ligada asimismo a la libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de servicios (arts. 139 y 149.1.1 CE)" (STC 201/2013, de 5 de diciembre, F.J. 4). Se trata, en definitiva, de favorecer la movilidad de los trabajadores y la unidad del mercado laboral en este ámbito, eliminando el obstáculo a la libre circulación de estos profesionales que implicaría la necesidad de obtener la correspondiente acreditación en cada una de las Comunidades Autónomas, para poder ser contratado en las diferentes universidades".

Por estos motivos, a juicio del Consejo de Estado debería incluirse, entre los títulos competenciales que se invocan en amparo del Proyecto, el mencionado del artículo 149.1.1.ª de la Constitución.

Interesa destacar, en cualquier caso, que la citada STC 107/2014 indica en su párrafo final lo siguiente:

"Por otro lado, la existencia de una acreditación de ámbito nacional no produce un desplazamiento o vaciamiento de la competencia autonómica, sino la convivencia -derivada de la naturaleza de competencia compartida- entre un modelo común para quienes aspiren al ejercicio en cualquiera de las universidades españolas y un modelo propio en el ámbito autonómico, en virtud del cual, y en ejercicio de la competencia que ostenta, la Generalitat de Cataluña está habilitada para establecer el procedimiento de acreditación del profesorado, que le capacite para el ejercicio profesional en las universidades catalanas. La opción por otra solución posible, en los términos planteados por la Comunidad Autónoma, es decir, el establecimiento de un mecanismo de coordinación que permita dotar de efectos generales en todo el territorio a las evaluaciones y acreditaciones realizadas por la agencia autonómica, no es cuestión que corresponda decidir a este Tribunal, sino que habrá de instrumentarse por quienes se hallan legitimados para adoptarla, de conformidad con lo establecido en el art. 31.3 LOU, en los términos ya analizados".

Estos razonamientos son particularmente relevantes en el presente caso, habida cuenta de las previsiones de la LOSU -señaladamente en su artículo 69.1- relativas a las relaciones convencionales entre la ANECA y las agencias de evaluación de calidad de las comunidades autónomas.

V. Tramitación

El expediente se ha tramitado en conformidad con lo dispuesto en los artículos 128 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGB).

Aunque no hay un acuerdo formal de iniciación, y si lo hay no consta en el expediente, la tramitación inició su andadura con la formación del grupo de trabajo en el Ministerio de Universidades al que se ha hecho referencia.

La iniciativa está justificada por una razón de interés general, se basa en una identificación clara de los fines perseguidos y es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. Contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir, habiéndose constatado la idoneidad de la medida.

En el expediente figuran los borradores de disposición preparados.

Se ha atendido a lo dispuesto en el artículo 133.1 de la LPACAP y 26.2 LGB sobre consulta pública a través del portal web de la Administración competente, habiéndose recabado la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma.

También se ha atendido lo dispuesto en el artículo 133.2 por afectar el Proyecto a derechos e intereses legítimos de las personas, habiéndose publicado en el portal web con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades.

En la memoria del análisis de impacto normativo se contienen la justificación del Proyecto, la estimación de sus costes (memoria económica) y contiene todos los apartados previstos en el artículo 26.3 de la LGB.

Ha informado la secretaría general técnica del departamento proponente. Este informe, muy detallado y completo, ha resultado especialmente relevante para la elaboración del texto.

Se han recabado los informes que se han estimado convenientes para garantizar la oportunidad, el acierto y la legalidad del texto.

Ha informado el Ministerio de Política Territorial (Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local).

Obra en el expediente la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Se ha solicitado informe a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (Ministerio de la Presidencia) que no se ha recibido.

Se ha cumplido la específica prescripción que se contiene en la disposición adicional 16.ª de la LOSU (Principio de "no causar un daño significativo"), que exige a todas las actuaciones que deban llevarse a cabo en cumplimiento de la LOSU que respeten el principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente.

Obra en la memoria una explicación de qué observaciones han sido atendidas y cuáles no. Esta explicación opera por materias y no de modo individualizado, pero resulta suficiente, ante la importante participación, para dar razón de los principales aspectos que han suscitado la atención de los alegantes.

Esta obligación incluye el cumplimiento de las condiciones específicas previstas en el Componente 21 "Modernización y digitalización del sistema educativo, incluida la educación temprana de 0 a 3 años", en particular en la medida R3 "Reforma integral del sistema universitario" del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en el que se enmarcan dichas actuaciones.

También se ha recabado el parecer de la Conferencia General de Política Universitaria (artículo 15 de la LOSU), de la que forman parte, bajo la presidencia del ministro de Universidades, las personas responsables de la educación universitaria en los Consejos de Gobierno de las comunidades autónomas. Según resulta del expediente, por la celeridad de la tramitación la mayoría de aquellas no han manifestado su opinión sobre el Proyecto.

Se ha recabado también el preceptivo informe del Consejo de Universidades del Estado, órgano de coordinación académica del sistema universitario español, así como de cooperación, consulta y propuesta en materia universitaria, según el artículo 16 de la LOSU. Consta que su Comisión Permanente se ha abstenido de emitir el referido informe preceptivo por la falta de tiempo para un estudio detallado del Proyecto. A este respecto, cabe recordar que, conforme al artículo 27.2.c) de la Ley del Gobierno, "la falta de emisión de un dictamen o informe preceptivo en plazo no impedirá la continuación del procedimiento, sin perjuicio de su eventual incorporación y consideración cuando se reciba". Previsión que se recoge, en términos similares, en el artículo 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Por lo que se refiere a la evaluación de impactos que contiene la memoria, se califican como "nulos", entre otros, los referidos al género y la familia. A juicio del Consejo de Estado, se echa en falta un análisis pormenorizado de la cuestión, toda vez que se trata de dos extremos sobre los que el Proyecto tiene un presumible impacto.

Por otro lado, con relación al impacto económico la memoria muestra una serie de datos relativas al "impacto directo", "indirecto" e "inducido". Convendría aclarar el alcance de esas expresiones.

Finalmente, y por lo que se refiere a la memoria, cabe destacar que considera que el Proyecto no ha de ser sometido a evaluación ex post. A juicio del Consejo de Estado, el objeto y las finalidades de la norma proyectada aconsejan dicha evaluación de los resultados de su aplicación, con el fin de conocer si la medida adoptada ha producido los efectos pretendidos.

La vertiginosa tramitación del procedimiento encaminado a la eventual aprobación del Proyecto ha afectado, en suma, a la posibilidad de que se incorporasen al expediente los informes de determinados organismos. También explica que entidades y organizaciones representativas de intereses en el sector hayan acudido al trámite de información pública, sin que conste que hayan sido objeto de una audiencia específica en el expediente. Al cabo, esa misma urgencia es la que, como ya se ha indicado, se ha trasladado al Consejo de Estado para la emisión del presente dictamen; se es plenamente consciente de que las exigencias derivadas de los compromisos del Reino de España con la Unión Europea implican el cumplimiento de ciertos hitos temporales que pueden comprometer la recepción de determinados fondos asociados a su observancia; pero el calendario en la materia es conocido por la autoridad consultante, sin que esté justificado de forma suficiente que la tramitación de este Proyecto no haya podido adelantarse en el tiempo, por ejemplo mediante su elaboración pari passu con la tramitación parlamentaria de la actual LOSU. Se entiende que la urgencia puede estar motivada, además, por la necesidad de que el sistema de acreditaciones se adecúe a las previsiones del Proyecto. Precisamente por ello, parte de las reglas que contiene demoran su eficacia hasta el año 2024, sin perjuicio de la inmediata entrada en vigor de la norma proyectada. En cualquier caso, se reitera por el Consejo de Estado que han de evitarse o cuando menos reducirse el recurso a las declaraciones de urgencia para la emisión de sus dictámenes preceptivos.

VI. Rango

El rango de la norma es el correcto, puesto que el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, señala que deberán adoptar la forma de Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de este y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.

Además, como se ha señalado, el Proyecto prevé la derogación del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, y del Real Decreto 1313/2007, de 5 de octubre, por el que se regula el régimen de los concursos de acceso a cuerpos docentes universitarios, lo que evidencia la adecuación de su rango.

VII. Habilitación

Existe habilitación para aprobar este Proyecto de Real Decreto en la disposición final octava de la LOSU que "habilita al Gobierno a dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para la aplicación, la ejecución y el desarrollo de lo establecido en esta ley orgánica".

Existe además habilitación específica en el artículo 69.3 ("3. Por real decreto del Consejo de Ministros, previo informe del Consejo de Universidades, se regulará el procedimiento de acreditación. En estos procedimientos el sentido del silencio administrativo será desestimatorio").

VIII. Observaciones al texto del Proyecto

El Proyecto se refiere al proceso de selección y promoción del personal docente e investigador que hasta ahora se ordena en dos etapas: la acreditación y el concurso de acceso y que se regula, principalmente, por el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, y por el Real Decreto 1313/2007, de 5 de octubre, por el que se regula el régimen de los concursos de acceso a cuerpos docentes universitarios.

Mediante la acreditación estatal, la ANECA evalúa si los méritos y competencias de las personas aspirantes superan el umbral de experiencia y calidad necesario para poder concurrir a los concursos de acceso a los cuerpos de profesorado funcionario convocados por las universidades públicas, mientras que los concursos tienen la función de evaluar y ponderar los diversos méritos de las personas candidatas, así como su adecuación al perfil de la plaza convocada, y establecen una ordenación de acuerdo con su idoneidad.

El Real Decreto proyectado, tal y como se formula en el artículo 1, viene a unificar la regulación de estas dos etapas, acreditación y concurso de acceso, en una sola norma, e incorpora y desarrolla las innovaciones normativas introducidas por la LOSU: por una parte, el artículo 69 incorpora un principio de simplificación en relación con la acreditación de los cuerpos docentes universitarios, al estipular que el procedimiento deberá garantizar la agilidad y la petición de documentación accesible, en modo abierto, abreviada y significativa, utilizando los repositorios institucionales; y, por otra parte, el artículo 71, sobre los concursos para el acceso a plazas de los cuerpos docentes universitarios, dispone que las universidades convocarán los concursos de acceso de acuerdo con lo que establezca su normativa interna e introduce tres condiciones: (i) la consideración análoga de la experiencia docente y la experiencia investigadora, incluyendo la de transferencia e intercambio del conocimiento, en el conjunto de los criterios de valoración de los méritos, (ii) la obligación de que las comisiones de selección estén integradas por una mayoría de miembros externos a la universidad convocante, y (iii) la aplicación de una reserva de un mínimo del 15 por ciento del total de plazas que se oferten para el personal investigador doctor que haya superado la evaluación del Programa de Incentivación de la Incorporación e Intensificación de la Actividad Investigadora, o que haya obtenido el certificado como investigador establecido o investigadora establecida.

En el preámbulo se afirma que existe un movimiento internacional que plantea la necesidad de evaluar más adecuadamente la pluralidad de funciones de la actividad académica; prevenir los incentivos indeseados de un mal uso de los indicadores bibliométricos que conducen a la sobreproducción de investigación de bajo riesgo y a la uniformización del sistema; y fomentar la creatividad y la innovación, premiar la calidad de las aportaciones científicas por encima de la cantidad, reforzar el vínculo entre la producción y la transferencia e intercambio del conocimiento y las necesidades de la sociedad, así como fomentar entornos de investigación colaborativos, y que "en desarrollo de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, este real decreto integra las orientaciones del movimiento internacional de reforma de la evaluación de la investigación, impulsado, entre otros actores, por la Comisión Europea". Dado que ni en la memoria ni en la LOSU se menciona dicho movimiento, ni decisión alguna de la Comisión Europea, se sugiere que se cite el reglamento, directiva o decisión o iniciativa correspondiente.

También en el preámbulo figura esta expresión: "las disposiciones finales primera, segunda y cuarta son las habituales relativas a los títulos competenciales, el desarrollo y ejecución y la entrada en vigor. Estas disposiciones se completan con la tercera que contiene un mandato para la revisión del Código Ético al que se refiere el artículo para actualizarlo con arreglo a lo que en dicho artículo se dispone".

Título preliminar, artículo 2

Dice este artículo 2 (ámbito de aplicación): "Lo dispuesto en este real decreto es aplicable a los funcionarios y las funcionarias de los cuerpos docentes que prestan servicio en las universidades públicas y a las personas aspirantes a integrarse en dichos cuerpos docentes".

El artículo es innecesario e inconveniente. Es inconveniente porque da la impresión de que el ámbito de aplicación es personal, no material, cuando lo que se regula es una materia, no un estatuto personal. Y es innecesario porque, al hacer uso de la materia regulada, de modo automático queda aplicado a los cuerpos docentes y quienes quieran integrarse en ellos.

Se sugiere que se suprima.

Artículo 3.3

En el artículo 3, dedicado a la "necesidad y eficacia de la acreditación estatal", se incluyen en el apartado 3 unas reglas relativas a la relación entre la ANECA y las agencias autonómicas de evaluación. A este tema también se dedica el Proyecto en los artículos 22.2 y 25.4.

No obstante este conjunto de reglas, considera el Consejo de Estado que el régimen proyectado a este respecto es poco claro, además de incompleto, pues no queda bien precisada la figura de los convenios entre agencias, estatal y autonómicas, ni su alcance, cuestiones que deberían abordarse con mayor rigor en el Proyecto.

A este respecto, se recuerda que la Sentencia del Tribunal Constitucional 176/2015, de 22 de julio, declaró que una de las consecuencias que se derivan de la condición de funcionarios públicos de los cuerpos docentes universitarios es la exigencia de un régimen uniforme de acceso, sin incidencia en la autonomía universitaria, por cuanto "una vez establecido el sistema funcionarial de los Cuerpos docentes universitarios (...) es inherente a ese sistema la existencia de un régimen uniforme de acceso y selección del profesorado en todas las Universidades".

Este régimen uniforme de acceso ha de quedar preservado en la norma proyectada, sin perjuicio de que se establezcan las reglas que permitan el eventual reconocimiento de los efectos de las acreditaciones por las agencias autonómicas, más allá de su ámbito territorial y en el ejercicio de sus respectivas competencias, como resulta con claridad del artículo 5.4 de la LOSU.

Artículo 4

La Secretaría General Técnica ha señalado que es preciso que la norma reglamentaria suponga un desarrollo de la ley. "Por ello, deben evitarse repeticiones literales de la ley en caso de que sean innecesarias (...). Asimismo, la norma reglamentaria debe ser plenamente congruente con la ley. En este sentido, debería revisarse la redacción de los artículos 4 y 25. Así, destaca que el artículo 4.2 y 3 del Proyecto repite el literal de la Ley Orgánica salvo su apartado 3.d) que recoge supuestos distintos. Para evitar estas incoherencias que pueden dar pie a una extralimitación reglamentaria, convendría sustituir los apartados 2 y 3 de este precepto por una remisión a los artículos 65.4 y 69.2 de la LOSU y, en la medida de lo posible, concretar su aplicación a dicho procedimiento, como hacen los apartados 4 y 5 de este mismo precepto".

Las discordancias se han corregido, pero la repetición de la ley permanece. Se sugiere que se atienda íntegramente la observación de la Secretaría General Técnica, que es atinada, pues la reproducción del texto de la ley no añade en este caso nada al reglamento, que más bien debe desarrollar la ley que asumirla: es ahora, en el desarrollo reglamentario, cuando debe operarse "en aplicación de lo dispuesto por el artículo 69.2 de la Ley", garantizando los referidos derechos y principios.

También con relación al artículo 4, su apartado 4 señala lo siguiente: "4. La valoración de los méritos y competencias de los aspirantes se llevará a cabo de acuerdo con los estándares internacionales para la evaluación de la calidad docente e investigadora, en particular, con los criterios y directrices establecidos para el aseguramiento de la calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior". Esta referencia a los estándares internacionales también se hace en otros preceptos como el artículo 22.6. Podrían relacionarse estos artículos a los efectos de concretar el alcance de estos estándares internacionales.

Artículo 5.2

El apartado segundo del artículo 5 dispone lo siguiente:

"2. Se podrán admitir títulos extranjeros de Doctora o Doctor sin declaración de equivalencia. En ese caso, la obtención de la acreditación surtirá idénticos efectos que la declaración de equivalencia de dicho título. A tal efecto, ANECA notificará la resolución al órgano competente del Ministerio de Universidades para su inscripción en el Registro Nacional de Titulados Universitarios Oficiales".

El Consejo de Estado considera que esta dispensa no está contemplada en la LOSU que es ahora objeto de desarrollo. El artículo 10 de la LOSU regula la convalidación o adaptación de estudios, homologación y declaración de equivalencia de títulos extranjeros, validación de experiencia y reconocimiento de créditos, e indica que corresponde al Gobierno, previo informe del Consejo de Universidades, regular "c) Las condiciones para la declaración de equivalencia de un título oficial extranjero de educación superior en relación con el nivel académico universitario oficial de Grado o de Máster Universitario. Los títulos de Grado expedidos por universidades en los Estados miembros de la Unión Europea serán equivalentes, a todos los efectos, a aquellos expedidos por universidades españolas". Por otro lado, el artículo 28.2, que promueve la atracción de talento, señala que el Gobierno agilizará y simplificará los trámites de homologación y declaración de equivalencia de los títulos expedidos en el extranjero y los procedimientos de acceso a las universidades atendiendo al principio de reciprocidad.

Y, en concreto, el artículo 69 de la LOSU exige lo siguiente: "1. El acceso a los cuerpos docentes universitarios exigirá, además del título de Doctor/a, la previa obtención de una acreditación por parte de la ANECA que, (...)."

Atendiendo a todo ello, no se termina de ver cómo se puede dispensar de la equivalencia, no propiamente a los extranjeros, sino a quienes se hayan doctorado en el extranjero y no hayan obtenido la equivalencia.

La referida dispensa tampoco está justificada en la memoria.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Artículo 5.3

Señala que será requisito para obtener la acreditación la realización de actividades de investigación o docencia, y en su caso de transferencia e intercambio del conocimiento, por un periodo acumulado de, como mínimo, nueve meses, en universidades o centros de investigación distintos de aquella institución en la que se presentó la tesis doctoral, quedando expresamente excluida la mera participación en proyectos de investigación conjuntos. Se deberán acreditar la realización y la duración de las actividades llevadas a cabo. Pero también que "ANECA podrá dispensar de este requisito a aquellas personas que acrediten situaciones prolongadas en el tiempo que hayan impedido el cumplimiento de las actividades, por razón de discapacidad, enfermedad, conciliación o cuidado de menores, familiares o personas dependientes, y excedencias por cuidado de hijo o hija, de familiar o por violencia de género, de acuerdo con los términos que determine mediante resolución".

A juicio del Consejo de Estado, la redacción proyectada debe modificarse. La prolongación en el tiempo debe concretarse en cuanto a su duración, y sobre todo no puede producirse "de acuerdo con los términos que determine mediante resolución" porque la resolución no es normativa. Lo que se ha de exigir es que la resolución sea motivada (artículo 35 LPACAP).

Por otro lado, el párrafo segundo del artículo 5.3 antes reproducido permite dispensar a la ANECA del requisito establecido en el párrafo primero siempre que se produzcan las situaciones descritas. Convendría reconsiderar si este elenco de situaciones podría permitir una dispensa muy generalizada desnaturalizando el requisito que establece dicho párrafo primero del artículo 5.3.

Artículo 6.1

La inclusión de los Profesores y Profesoras Permanentes Laborales como personas, cuya condición es laboral (artículo 82 LOSU), que pueden de inmediato ser acreditadas como Catedrático o Catedrática de Universidad, debe motivarse en la memoria.

Artículo 6.2

Cuando dice que "2. También podrá optar a dicha acreditación el profesorado de las universidades de otros Estados miembros de la Unión Europea, que haya alcanzado una posición comparable, al menos, a la de Profesor o Profesora Titular de Universidad", deben señalarse qué es una posición comparable, porque de otro modo la indeterminación del concepto resulta en exceso amplia.

Artículo 7

Este artículo modifica tácitamente el Real Decreto 1112/2015, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación.

En su apartado 2 otorga la creación y supresión de las comisiones a la persona titular de la dirección de ANECA, que asimismo indicará qué especialidades de conocimiento se asignan a cada comisión.

Téngase en cuenta que en el vigente Real Decreto 1112/2015, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Organismo Autónomo Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, la creación de comisiones se remite (artículo 18) al Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, que crea él mismo (artículo 4.2) una Comisión para cada ámbito académico y científico resultante de la agrupación de áreas de conocimiento afines, en los términos previstos en el anexo I.

Se sugiere que las comisiones se creen en el propio real decreto, y que de no ser así esta función se otorgue al Consejo Rector de la ANECA.

En su apartado 3 señala que "Las comisiones dependerán administrativamente de la división de ANECA competente en la evaluación del profesorado. ANECA establecerá mecanismos de funcionamiento interno y coordinación de las comisiones para garantizar la coherencia en su funcionamiento y en los resultados de sus evaluaciones". Pero el artículo 18.3 del Real Decreto 1112/2015, de 11 de diciembre, dice que "3. Las comisiones de acreditación reguladas en el capítulo II del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, rendirán cuentas de su actuación a la ANECA, que establecerá mecanismos de funcionamiento interno y coordinación de las comisiones para garantizar la coherencia en su funcionamiento y de los resultados de sus evaluaciones. Cada comisión de acreditación se compondrá de 1 presidente, 1 secretario y entre 5 y 11 vocales titulares y entre 4 y 6 vocales suplentes".

Dado que el Real Decreto 1112/2015, de 11 de diciembre, no se deroga expresamente, estos preceptos deben cohonestarse.

Artículo 8.1

En lo atinente a la composición de las comisiones de evaluación que regula el artículo 8 del Proyecto, su apartado 1 dispone que "Las comisiones que valoren las solicitudes de acreditación deberán estar constituidas mayoritariamente por profesorado de los cuerpos docentes universitarios. Asimismo, podrán formar parte de dichas comisiones el profesorado de universidades extranjeras, así como otro personal docente e investigador permanente y personas expertas de reconocido prestigio, con méritos equiparables a los requeridos para los miembros procedentes de los cuerpos docentes universitarios".

El artículo 5 del Real Decreto 1312/2007 establecía ya que las comisiones de evaluación podrían estar constituidas por catedráticos o por profesores titulares de universidad, por personal investigador perteneciente a centros públicos de investigación o por expertos de reconocido prestigio internacional.

El artículo 8.1 amplía el espectro en la composición de las comisiones cuando, además, en la práctica han estado formadas exclusivamente por profesorado de los cuerpos docentes universitarios. Esta modificación debería motivarse más en el expediente.

Artículo 8.3

Señala que "tanto el personal funcionario de los cuerpos docentes universitarios como el personal investigador perteneciente a los OPIS deberá tener una antigüedad en sus respectivos cuerpos de al menos dos años en el momento de ser seleccionado". Dado que la antigüedad no parece excesiva, se sugiere que se motive en la memoria por qué se ha adoptado esta decisión.

Artículo 8.6

Dice el apartado 6 del artículo 8 del Proyecto que "La mayoría de los miembros titulares y suplentes de cada comisión serán Catedráticos o Catedráticas de Universidad y otro personal docente e investigador permanente con categoría equivalente o personas expertas de reconocido prestigio y con méritos y competencias acreditados equiparables a los requeridos para los miembros procedentes del cuerpo de Catedráticas y Catedráticos de Universidad. Los anteriores integrarán una subcomisión, que tendrá la competencia exclusiva en la evaluación y resolución de las solicitudes de acreditación para el cuerpo de Catedráticas y Catedráticos de Universidad".

Sería más adecuado dedicar un apartado específico a la composición de las comisiones de evaluación y resolución de las solicitudes de acreditación para el cuerpo de Catedráticos.

Artículo 9

Por lo que se refiere al artículo 9, en su apartado 4 in fine se dice que "... uno de los miembros de cada comisión deberá contar con experiencia en la integración del análisis de género en la evaluación, de acuerdo con los criterios que ANECA determine". Habría de concretarse si ese miembro de la comisión evalúa también el contenido científico de la solicitud de acreditación o está solo para asegurar el análisis de género.

Artículo 10.4

Señala que "la persona titular de la dirección de ANECA podrá proponer al Consejo de Universidades la separación de los miembros de una comisión en el caso de incumplimiento del Código Ético previsto en el artículo 11". Y sigue diciendo: "El expediente de separación será incoado de oficio por la dirección de ANECA y no tendrá naturaleza disciplinaria". Pero su tramitación "se realizará de acuerdo con lo dispuesto en el título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas". Que, entre otras cosas, regula especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora.

La solución adoptada no es correcta. La naturaleza de este procedimiento es disciplinaria, porque se funda en incumplimientos del código ético (artículo 11 del Proyecto) y debe tratarse como tal.

Los principios éticos (artículo 53) y de conducta (artículo 54) tienen su propio tratamiento en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, y como dice su artículo 52, "los principios y reglas establecidos en este capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos".

Por lo mismo, cuando el Proyecto dice que "el Consejo de Universidades podrá dar traslado del expediente a los órganos competentes para que, en su caso, adopten las medidas disciplinarias que pudieran resultar procedentes", genera un bis in idem. En consecuencia, si se permite interpretar que el Consejo de Universidades puede incoar también un expediente disciplinario, se produce una evidente infracción del principio bis in idem.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Artículo 12

El artículo 12 lleva por rúbrica "renuncia, abstención y recusación" y señala en su apartado primero las causas por las que los miembros de la comisión "podrán renunciar". Sin embargo, en el segundo párrafo de este mismo apartado señala que "la solicitud de excusa, en los supuestos del artículo 9.1, párrafo segundo, o de renuncia deberá ser presentada a ANECA ...". Y el referido párrafo segundo del artículo 9.1 del Proyecto dispone que la "participación como miembro de una comisión, en el caso a que se refiere el párrafo anterior, será obligatoria, salvo cuando concurra alguna de las causas justificadas de excusa previstas en el artículo 12.1, párrafo primero, debiendo procederse según lo allí dispuesto".

A juicio del Consejo de Estado, en lugar de referirse a "renuncia" y "excusa" sería más adecuado el empleo de uno solo de los términos, preferentemente el de renuncia tal y como se ha articulado en el Proyecto.

Artículo 14.4

El artículo 14 trata de la constitución y funcionamiento de las comisiones. El apartado 3 dispone que los miembros de las comisiones de acreditación percibirán los emolumentos, asistencias e indemnizaciones que les correspondan, según las reglas y procedimientos de la ANECA, que los abonará con cargo a los presupuestos. Sin embargo, el apartado cuarto genera cierta confusión al indicar que los miembros de estas comisiones "no podrán devengar indemnizaciones por razón del servicio por alojamiento, transporte, manutención o cualesquiera otros gastos de desplazamiento". La habilitación a la ANECA en el 14.3 se limita de forma extensa en cuanto a su alcance por el 14.4 sin que esté explicitadas en la memoria de esta sustancial modificación del régimen contenido en el vigente artículo 11 del Real Decreto 1312/2007.

Artículo 20

Conforme a las previsiones generales del artículo 69 de la LOSU, este precepto del Proyecto regula la instrucción del procedimiento de acreditación que se inicia por medio de las solicitudes presentadas por los interesados como resulta de los preceptos precedentes.

Su apartado 2 contiene una remisión al artículo 21 ("... con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21") que no parece adecuada, habida cuenta de que dicho precepto del Proyecto solo habla de resolución en su apartado 4; la remisión correcta debería efectuarse, entiende el Consejo de Estado, al artículo 24.

En su apartado 5 establece el precepto proyectado:

"5. La inexactitud o falsedad, de cualquier dato o información esencial, determinarán el sentido negativo de la resolución y la imposibilidad de presentar una nueva solicitud hasta transcurridos veinticuatro meses desde la presentación de la solicitud, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar".

Cabe señalar que esta regla, que es una novedad con respecto al régimen contenido en el Real Decreto 1312/2007, es una consecuencia lógica de la previsión del proyectado artículo 20.1 que hace referencia a la aportación por los interesados, junto con su solicitud, de una declaración responsable sobre la veracidad del contenido de aquella. Una regla como la proyectada en el transcrito artículo 20.5 del Proyecto está alineada con el régimen del artículo 69.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pero ha de destacarse que el segundo párrafo del artículo 69.4 de la Ley 39/2015 establece lo siguiente:

"Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación".

Pues bien, la LOSU no contiene previsión alguna al respecto, esto es, no delimita un período de tiempo en el que se impida a los solicitantes que incurriesen en falsedad o inexactitud acreditada instar un nuevo procedimiento, por lo que el Proyecto carece de cobertura legal en este punto.

Como se ha hecho notar, la declaración responsable del proyectado artículo 20.1, y su complemento del artículo 20.5, son novedades que complementan el régimen de solicitud de acreditación con respecto al contenido en el vigente Real Decreto 1312/2007. Su engarce en el sistema proyectado podría servir para la finalidad perseguida, consistente en la exclusión temporal del acceso a estos procedimientos de quienes falseen o incluyan datos inexactos en sus solicitudes; pero esa posibilidad ha de contar con una delimitación por norma con rango de ley que no contiene la LOSU, por lo que debe suprimirse del Proyecto el referido inciso, de modo que el artículo 20.5 se limite a indicar que "La inexactitud o falsedad, de cualquier dato o información esencial, determinarán el sentido negativo de la resolución, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar".

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Artículo 21

En este precepto se emplea la expresión "especialidad de conocimiento", en tanto que la LOSU utiliza la de "ámbito del conocimiento". A este respecto señala la memoria (página 12) que "las especialidades de conocimiento, que sustituyen a las áreas de conocimiento previstas en el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, se ha decidido modificar su denominación para evitar la confusión con los ámbitos de conocimiento previstos en la LOSU, ya que el significado de área y ámbito puede considerarse similar, siendo el término "especialidad" más adecuado ya que se utiliza para perfilar las plazas de profesorado, lo que requiere que el término utilizado obedezca más a una especialización que una pertenencia a un área o ámbito de conocimiento concreto".

Dichas áreas se contemplan en el anexo I del Real Decreto 1312/2007, que no será derogado expresamente hasta que se apruebe la orden ministerial prevista en la disposición transitoria segunda del Proyecto.

En definitiva, el Proyecto se acomoda en este punto a la LOSU, por lo que ha de reputarse correcto.

Artículo 22

Se dedica este artículo a los "méritos y competencias evaluables y criterios de evaluación", en términos similares a los del artículo 14 del Real Decreto 1312/2007, si bien el apartado 5 de este artículo 22 no encuentra su cobertura legal tanto en la LOSU, cuando en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, en concreto, en el párrafo final del artículo 22 bis, apartado 1 ("En el ámbito universitario, dicha compensación o exención de la evaluación de méritos investigadores para las personas que estén en posesión del certificado R3 se llevará a cabo en el proceso de acreditación a las figuras de profesorado contratado doctor o de profesorado titular de universidad") y su disposición adicional decimosexta ("Personal investigador de los Programas Ramón y Cajal, Miguel Servet, Juan Rodés, y otros programas y subprogramas de ayudas postdoctorales").

Allí donde la Ley 14/2011 emplea la expresión "compensación o exención de la evaluación de méritos investigadores", el Proyecto utiliza la de "reconocimiento automático de los méritos de investigación y transferencia e intercambio del conocimiento necesarios para la acreditación", que pueden considerarse equivalentes.

La regulación es por ello conforme con el marco normativo vigente.

Artículo 25

Este precepto lleva por rúbrica "internacionalización", cuando puede considerarse que se trata del desarrollo del artículo 88 de la LOSU, dedicado al "Profesorado de la Unión Europea", por lo que se sugiere su acomodación a este precepto legal.

El análisis de este artículo 25 motiva dos observaciones del Consejo de Estado.

El proyectado artículo 25.1 recoge las reglas del artículo 88.2 de la LOSU con una diferencia; allí donde la ley orgánica (último párrafo del artículo 88.2) emplea la expresión "las personas nacionales de terceros países miembros de la familia de personas españolas o de nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea en los términos establecidos por la normativa específica en esta materia", el Proyecto utiliza la de "las personas nacionales de terceros países que sean familiares en primer grado de personas españolas o de nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea en los términos establecidos en la normativa específica sobre la materia".

Esa acotación que emplea el reglamento proyectado ("primer grado") no se encuentra en la LOSU y considera el Consejo de Estado que la referencia a la "normativa específica en la materia" no puede entenderse hecha al desarrollo reglamentario de la LOSU, sino a la relativa al régimen jurídico de "las personas nacionales de terceros países que sean familiares en primer grado de personas españolas o de nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea", que en el caso de nuestro ordenamiento es el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

Pues bien, esta norma dispone en su artículo 3.4 que "todos los ciudadanos de la Unión que residan en España conforme a lo dispuesto en el presente Real Decreto gozarán de igualdad de trato respecto de los ciudadanos españoles en el ámbito de aplicación del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. Este derecho extenderá sus efectos a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro de la Unión Europea o de un Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente".

Entiende el Consejo de Estado que el Proyecto no es la sede normativa adecuada para acotar el ámbito de familiares a que se refiere el artículo 88.2 de la LOSU, porque este remite a otra normativa específica a la que ha de estarse.

Por ello, debe suprimirse dicho inciso del proyectado artículo 25.1.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

En segundo término, el artículo 25.2 dispone que "ANECA dispondrá de un procedimiento simplificado para reconocer como acreditado al profesorado de las universidades de Estados miembros de la Unión Europea que haya alcanzado en aquéllas una posición comparable a la de Catedrático o Catedrática de Universidad, Profesor o Profesora Titular de Universidad o Profesor o Profesora Permanente Laboral. Con carácter general, estos reconocimientos de acreditación estarán sujetos al principio de reconocimiento mutuo".

Por su parte, el artículo 88.1 de la LOSU establece en su primer inciso:

"1. El profesorado de las universidades de los Estados miembros de la Unión Europea que haya alcanzado en aquéllas una posición comparable a la de Catedrático/a de Universidad, Profesor/a Titular de Universidad o Profesor/a Permanente Laboral será considerado acreditado a los efectos previstos en esta ley orgánica, según el procedimiento y condiciones que se establezcan por orden de la persona titular del Ministerio de Universidades, previo informe del Consejo de Universidades".

Como puede apreciarse, existe una discordancia entre ambos preceptos, en cuanto a la regulación del procedimiento de acreditación. Entiende el Consejo de Estado que, en virtud de la habilitación para el desarrollo del Proyecto por el ministro del ramo -disposición final segunda-, debe articularse, primero, el desarrollo por orden ministerial a que se refiere el artículo 88.2 de la LOSU y, después, la regulación del procedimiento simplificado por parte de la ANECA contemplado en el proyectado artículo 25.2. Así coexistirían un procedimiento ordinario y otro simplificado.

En cualquier caso, a fin de habilitar esta posible solución, debe incluirse una expresa mención en el proyectado artículo 25.2 a la previa regulación por orden ministerial del procedimiento específico de acreditación del artículo 88.2 de la LOSU, sin perjuicio de la regulación de un procedimiento simplificado por la ANECA.

Esta observación tiene carácter esencial, de conformidad con el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Finalmente, por lo que se refiere a este artículo 25 se sugiere revisar su coherencia con la disposición adicional tercera, pues no contemplan del mismo modo la participación de los sectores afectados en la determinación por la ANECA de los criterios de evaluación.

Artículo 26

Este artículo del Proyecto se dedica a las "reclamaciones", en términos similares a los del vigente artículo 16 del Real Decreto 1312/2007, regulando la intervención de comisiones de revisión creadas en el seno de la ANECA, a las que, en su caso, corresponden emitir informes vinculantes (vigente artículo 16.8 del Real Decreto 1312/2007 y proyectado artículo 26.5 in fine).

Ello no obstante, debe destacarse que en el artículo 26.2 del Proyecto se prevé que el plazo para resolver y notificar las resoluciones es de seis meses, cuando en el vigente artículo 16.2 es de tres meses, plazo que también contempla el artículo 11.3 del Reglamento del Consejo de Universidades, aprobado por el Real Decreto 1677/2009, de 13 de noviembre.

Ninguna previsión de reforma de este Reglamento de 2009 contiene el Proyecto, lo que debería incluirse en este, en caso de que se apruebe con esa nueva regla de plazo de resolución y notificación del procedimiento de reclamación.

Esa ampliación del plazo está relacionada con la modificación del procedimiento de reclamación que opera el Proyecto con respecto a la regulación en el Real Decreto 1312/2007 y, en menor medida, en el Reglamento del Consejo de Universidades de 2009. En estos, se prevé que la fase de revisión por las comisiones de la ANECA solo opera tras la estimación o la aceptación de la reclamación por el Consejo de Universidades, en tanto que en el Proyecto se prevé lo siguiente:

"3. Una vez admitida a trámite, la Comisión de Reclamaciones del Consejo de Universidades determinará si cuenta con elementos de juicio suficientes para resolver la reclamación o si, por el contrario, estima procedente remitir de nuevo el expediente a ANECA para que sea revisado por las comisiones a que se refiere el apartado 4. En este caso, deberá indicar de forma concreta los aspectos de la evaluación que deben ser revisados por dichas comisiones, así como el plazo para hacerlo".

Es decir, que la fase de revisión se abrirá sin haberse estimado la reclamación por parte de la Comisión de Reclamaciones del Consejo de Universidades; esta dictará la resolución que ponga fin al procedimiento tras la conclusión de la fase de revisión por la ANECA.

Esta configuración del procedimiento se considera adecuada, al insertarse dentro de las posibilidades de configuración que la LOSU permite a su desarrollo reglamentario.

Dentro de ese diseño se mantienen los informes vinculantes de las comisiones de revisión de la ANECA, que se elevan al Consejo de Universidades para que adopte la resolución definitiva. A este respecto cabe indicar que esos informes han de pronunciarse, en exclusiva, sobre aquellos aspectos que se indiquen por el propio Consejo de Universidades (proyectado artículo 26.5 y vigente artículo 16.4 del Real Decreto 1312/2007), por lo que dichos informes vinculantes se han de entender referidos a concretos aspectos de la evaluación efectuada de una concreta solicitud, sin alcanzar a aquellos otros aspectos que no han sido cuestionados, ni condicionar, más allá de su estricto ámbito, la potestad decisora del Consejo de Universidades.

A fin de dejar clara esta cuestión, se sugiere que en el analizado artículo 26.4, en el inciso final, se precise que los informes vinculantes de las comisiones de revisión se circunscriben a los aspectos concretos de la evaluación que han sido previamente determinados por la Comisión de Reclamaciones (apartado 3 del propio precepto).

Artículo 33.4

Además de las causas de renuncia que se recogen en este precepto, podría incluirse una remisión a las de abstención y recusación que se contemplan en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

Es cierto que el Real Decreto 1313/2007 no contiene un régimen como el del vigente artículo 10 del Real Decreto 1312/2007 en materia de "aceptación, renuncia, abstención y recusación" de los miembros de las comisiones de selección; pero la LOSU prevé en el segundo párrafo del artículo 86.1 que "la composición de las comisiones de selección garantizará los principios de objetividad, imparcialidad, neutralidad, transparencia y cualificación".

Esa referencia a la imparcialidad justifica la regulación proyectada en el artículo 33.4.

Por lo que se refiere a su contenido concreto, la inclusión de un límite temporal de seis años que figura en diversos puntos no aparece justificado en el expediente, por lo que debería motivarse su inclusión en la memoria, porque el paso del tiempo no elimina por lo menos algunos de los vínculos que allí figuran.

La causa "d) Tener o haber tenido relación familiar cercana" debe concretarse haciendo mención expresa del parentesco.

Un mayor énfasis ha de ponerse en el análisis de las causas e) y f).

La causa "e) Tener amistad o enemistad manifiesta o haber sido recusado" debe eliminar el "haber sido recusado". Ha de tenerse en cuenta que el régimen de la recusación que contiene el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen jurídico del Sector Público, no opera sobre la base de la solicitud de recusación como elemento determinante, sino que entraña bien una decisión del sujeto recursado, aceptando o rechazando la causa alegada, bien una decisión del superior jerárquico del recusado, en caso de que este no aceptase la concurrencia de dicha causa. Por ello ha de revisare el precepto, porque de otro modo la mera recusación produce el efecto pretendido, aunque no prospere.

La causa "f) Encontrarse en cualquier otra situación que pueda comprometer o poner en duda su capacidad para evaluar la propuesta imparcialmente" es demasiado genérica. Los términos excesivamente amplios con los que se formulan impiden, incluso, que sea concebida como una cláusula de cierre, pues sus términos abiertos desvirtúan en realidad todas las causas anteriores que recoge el precepto analizado. En definitiva, debe concretarse más, plantearse como cláusula de cierre para casos de duda de los supuestos que le anteceden, o eliminarse.

Disposición adicional segunda.

Regula la constitución de las comisiones de acreditación e indica que las comisiones de acreditación (artículo 7.3 del Proyecto) y las de revisión (artículo 26), "deberán estar constituidas el 1 de enero de 2024". Hasta el momento de constitución de las nuevas comisiones continuarán desarrollando sus funciones las comisiones de acreditación existentes.

Esta previsión contiene esta regla de derecho transitorio: "la resolución en la que se constituyan estas comisiones y extingan las anteriores podrá establecer criterios para garantizar la continuidad en la tramitación de los procedimientos pendientes. Hasta el momento de constitución de las nuevas comisiones continuarán desarrollando sus funciones las comisiones de acreditación constituidas antes de la entrada en vigor del presente real decreto".

Por esa condición, debería reubicarse en una nueva disposición transitoria del Proyecto.

Disposición adicional cuarta

En el apartado 1 de esta disposición, que incorpora al Proyecto el contenido de la disposición adicional primera del Real Decreto 1312/2007, se sugiere suprimir la coma entre "universidad" y "del profesorado".

Disposición transitoria primera.1

En su apartado 1 contiene dos reglas. Dice que "las acreditaciones obtenidas de acuerdo con las normas vigentes y procedimientos aplicables con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto conservarán su validez y eficacia" y que "las personas candidatas podrán optar a la exención de pertenecer al cuerpo de Profesoras y Profesores Titulares de Universidad en las condiciones que establece el artículo 6".

En cuanto a la primera, no es una disposición transitoria, sino el efecto natural de la acreditación misma, como acto declarativo de derechos, por lo que no resulta necesaria.

En cuanto a la segunda, debería efectuarse la remisión al artículo 6.3 del Proyecto, que recoge la regla que antes contenía el artículo 60.1 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades.

Por lo que este apartado debe ser disposición adicional.

Disposición transitoria primera

Señala que "2. Las solicitudes de acreditación presentadas antes de la entrada en vigor de este real decreto y hasta el 1 de abril de 2024 se resolverán de acuerdo con las normas y procedimientos regulados en el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre".

En primer lugar, cuando dice "y hasta el 1 de abril de 2024", debe decir "2. Las solicitudes de acreditación presentadas antes de la entrada en vigor de este real decreto y las que se presenten hasta el 1 de abril de 2024, se resolverán de acuerdo con las normas y procedimientos regulados en el Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre".

Así redactada, es claro que el Real Decreto surtirá efectos respecto al modo en que se tramitan las solicitudes de acreditación, a partir del 1 de abril de 2024, porque antes no tendrá aplicación.

Por lo que se refiere a su apartado cuarto, cuando dice que "quienes hubieren formalizado solicitudes de acreditación conforme a lo dispuesto con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, y obtengan una resolución negativa, no estarán sometidos a la restricción temporal prevista en el artículo 15.7 del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, para la presentación de una nueva solicitud", no está permitiendo la aplicación del derecho derogado después de la entrada en vigor del derecho nuevo, sino aclarando que la derogación del Real Decreto permite a quienes no hubieran sido acreditados formalizar nueva solicitud.

Es disposición adicional y debe tratarse como tal.

Por su parte, el apartado 6 de esta disposición transitoria primera establece que "ANECA deberá poner a disposición de las personas candidatas a la acreditación el procedimiento para su solicitud, así como para la exposición y justificación de los méritos evaluables, como máximo el 1 de enero de 2024".

Entiende el Consejo de Estado que esta regla carece de carácter transitorio y debería reconfigurar como disposición adicional.

Disposición transitoria segunda

Tampoco esta disposición transitoria es transitoria. Señala que "1. En el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto, la persona titular del Ministerio de Universidades establecerá por orden ministerial un listado de las especialidades de conocimiento a las que hace referencia este real decreto". No estamos ante vigencia transitoria del derecho derogado, sino ante una disposición final.

Cuando dice "hasta la entrada en vigor de dicho listado, las referencias en este real decreto a las especialidades de conocimiento se entenderán realizadas a las áreas de conocimiento relacionadas en el anexo I del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre", y cuando dice que hasta la entrada en vigor del listado de especialidades de conocimiento, las universidades podrán perfilar la descripción de la plaza en los concursos de acceso a los cuerpos docentes universitarios, así como en los concursos para el acceso a las plazas de profesorado laboral de acuerdo con la normativa vigente en la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto, sí genera un régimen transitorio, debiendo separarse una disposición de otra.

Disposición derogatoria

Cuando dice "1. Quedan expresamente derogados: (...)", el adverbio no es necesario. Es claro que la derogación es expresa.

Disposición final tercera

La disposición final tercera, que impone al Consejo Rector de ANECA la revisión del Código Ético actualmente en aplicación para que en tres meses desde la fecha de entrada en vigor de este Real Decreto lo actualice a lo dispuesto en el artículo 11, tiene naturaleza de disposición adicional.

El anexo.

Es propio de los anexos referir conceptos, reglas o requisitos técnicos que no puedan expresarse mediante la escritura (como planos o gráficos); relaciones de personas, bienes o lugares respecto de los cuales se haya de concretar la aplicación de las disposiciones del texto; acuerdos o convenios a los que el texto dota de valor normativo, u otros documentos en análoga situación. Pero no son ámbitos para situar preceptos normativos descolocados o a los que se pretende otorgar una más fácil modificación por orden ministerial.

El Consejo de Estado pone un especial énfasis en el hecho de que parte del anexo tiene contenido normativo y que, por ello, debería reubicarse en la parte dispositiva de la norma proyectada. En concreto, se aprecia este carácter normativo en el apartado A del anexo, que se entiende debería extraerse de él para incorporarse en el articulado -en el propio artículo 22 o en un nuevo precepto o en aquellos con los que se coordine de forma lógica-. El resto del contenido del anexo puede mantenerse como tal.

IX. Recapitulación

A juicio del Consejo de Estado, se valora positivamente la adopción en el Proyecto de medidas destinadas a facilitar los procedimientos de acreditación, mejorar la calidad de las evaluaciones y continuar impulsando la internacionalización de la universidad española.

Pero el Consejo Estado deja constancia y lamenta que la extrema premura en la tramitación del Proyecto haya afectado de manera decisiva a la participación en el procedimiento de entes especialmente concernidos por la materia regulada como las comunidades autónomas y el Consejo de Universidades.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones de carácter esencial que se realizan a los artículos 5.2, 10.4, 20.5, 25.1 y 25.2, y consideradas las restantes, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el Proyecto de Real Decreto por el que se regula la acreditación estatal para el acceso a los cuerpos docentes universitarios y el régimen de los concursos de acceso a plazas".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de julio de 2023

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE UNIVERSIDADES.