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09/02/2023
Dictamen de Consejo de Estado 885/2014 de 20 de noviembre de 2014
Relacionados:
Órgano: Consejo de Estado
Fecha: 20/11/2014
Num. Resolución: 885/2014
Cuestión
Proyecto de real decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por elContestacion
TEXTO DEL DICTAMEN
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de noviembre de 2014, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular del Consejero Sr. Manzanares que se copia a continuación:
"En virtud de la Orden de V. E. de fecha 12 de septiembre de 2014, con registro de entrada del mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la
De los antecedentes resulta:
Primero. Contenido del proyecto
El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se hace referencia al Reglamento General de Circulación, para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la
El preámbulo destaca que la movilidad de las personas evoluciona de forma constante y que en los últimos tiempos asistimos a una pérdida del protagonismo del vehículo a motor acompasada al auge de otros medios de transporte, como las bicicletas. Añade que los peatones adquieren, por otra parte, mayor protagonismo, al igual que los vehículos eléctricos y los aparatos para la movilidad personal. Este cambio cultural exige, señala el preámbulo, trasformar las normas para favorecer e impulsar este fenómeno, ya que el Reglamento General de Circulación se centraba en los vehículos a motor.
La reforma dará cumplimiento al mandato de diferentes proposiciones no de Ley aprobadas tanto por la Comisión de Seguridad Vial del Congreso de los Diputados, como por el Pleno del Senado, que instaban al Gobierno a diferentes modificaciones de la norma. Destacan, entre ellas, la moción aprobada por el Pleno del Senado el 27 de abril de 2011, instando al Gobierno a la adopción de medidas normativas para promover el uso de la bicicleta en las ciudades y para mejorar la seguridad de las personas que utilizan la bicicleta como medio de transporte, que se plasma en la incorporación de un nuevo título VI, y la proposición no de ley aprobada por la Comisión de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes del Congreso de los Diputados, el 16 de diciembre de 2009, que se refiere a la circulación de bicicletas con remolque para el transporte de personas en ámbito urbano.
Remitiéndose al concepto de movilidad sostenible, entiende el preámbulo que ha de favorecerse un uso compartido de las vías que permita fomentar el uso de las bicicletas, uso que permitirá, señala, una "pacificación" del tráfico urbano. Y con este objetivo se introduce un límite de velocidad de 30 km/h en muchas de las calles de nuestras ciudades. El límite se justifica en razón de los datos de siniestralidad, aclara la norma: el fallecimiento de los peatones se produce en función de la velocidad del vehículo de motor: a 80 km/h fallece el 95% de los peatones atropellados, a 50 km/h, el 50% y a 30 km/h el 5%. Es precisamente este límite de velocidad el que permitirá una zona de coexistencia compartida entre peatón, bicicleta y vehículo de motor, en la que los usuarios de los medios de transporte no motorizados no serán percibidos como un peligro.
También se reducirán los límites de velocidad en las "carreteras convencionales", al ser en este tipo de vías donde tienen lugar las tres cuartas partes de los accidentes con víctimas, según el patrón estadístico de los últimos años. Es necesaria una nueva clasificación de estas vías, señala el preámbulo, superando la tradicional diferencia que existía en base al arcén practicable de 1,5 metros de anchura y optando por diferenciar aquellas vías que disponen de marcas viales de separación entre sentidos y de 6 metros de "plataforma de calzada". Este concepto, se expone, es más intuitivo.
Se modifican también los preceptos relativos al uso del casco, suprimiendo la exención médica para no utilizar el casco de protección y la posibilidad de uso de cascos "certificados" pero no homologados, en relación con el mandato contenido en la proposición no de ley, aprobada por la Comisión de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes del Congreso de los Diputados, el 2 de diciembre de 2010, que afecta a los conductores de ciclomotores y bicicletas. Asimismo, se da cobertura legal a las denominadas zonas de espera adelantada y se modifican los preceptos relativos a los cinturones de seguridad, prohibiendo, en general, que menores de edad de estatura igual o inferior a 135 centímetros ocupen los asientos delanteros e incorporando a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva de ejecución 2014/37/UE, de la Comisión, de 27 de febrero de 2014, por la que se modifica la Directiva 91/671/CEE del Consejo, relativa al uso obligatorio de cinturones de seguridad y dispositivos de retención para niños en los vehículos.
Se adapta, por otra parte, el Reglamento a las recientes modificaciones de la
También se modifica el Reglamento General de Conductores, aprobado por el
En el preámbulo se añade que la norma ha sido sometida a informe del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, de la Agencia Española de Protección de Datos y de la Comisión Nacional de Administración Local, y se dicta al amparo de la habilitación prevista en la disposición final primera del
Consta en el texto un artículo único que incluye las modificaciones previstas en estos términos:
* El apartado uno modifica el nombre del Reglamento General de Circulación y lo simplifica.
* El apartado dos pretende redactar de nuevo el apartado 3 del artículo 4 en relación con los aparatos y construcciones que pueden instalarse en las vías y la necesidad de comunicación para su uso.
* El apartado tres modifica el artículo 5 y se refiere a los servicios de urgencia y las situaciones de emergencia.
* En el apartado cuatro se regula la posición del personal de los servicios municipales de recogida de residuos.
* En el quinto apartado se regulan los sidecares de ciclomotores y motocicletas y las condiciones en que pueden transportar ocupantes.
* El apartado seis redactará de nuevo el artículo 18 para regular aquellas actividades que se consideran incompatibles con la obligatoria atención permanente a la conducción. Se prohibirá la utilización de pantallas y monitores, los cascos y los dispositivos de telefonía móvil, salvo algunas excepciones como los dispositivos de navegación. Se prohibirá asimismo el uso de inhibidores de radares o cinemómetros y de dispositivos de detección de estos sistemas.
* A la investigación de la alcoholemia se dedica el apartado siete, que dará nueva redacción al artículo 21, incluyendo entre las personas obligadas a someterse a las pruebas para la detección de alcohol a los conductores de los vehículos y el resto de usuarios de la vía que estén implicados en accidentes de tráfico. Se incluyen también quienes sean requeridos dentro de los programas de controles preventivos para la detección de alcohol. Y se entiende que los peatones son, a estos efectos, usuarios de las vías.
* Las pruebas de detección de alcohol mediante el aire espirado se regulan en el apartado ocho, así como los análisis de sangre.
* Las normas sobre drogas constan en el apartado nueve, que dará nueva redacción al artículo 27.
* El apartado diez se refiere a las pruebas para la detección de drogas, que se basan en una prueba salival y un posterior análisis toxicológico.
* En el apartado once se regula el uso de los carriles reservados por parte de los vehículos de policía, extinción de incendios, protección civil, salvamento y asistencia sanitaria en servicio de urgencia, así como los equipos de mantenimiento de las instalaciones y de la infraestructura de la vía.
* La nueva redacción del artículo 36 consta en el apartado doce, que se refiere al uso de los arcenes y la forma en que se debe circular por ellos.
* El apartado trece afecta al artículo 37 y regula la ordenación especial del tráfico por razones medioambientales, de seguridad o fluidez de la circulación, el cierre de las vías y las restricciones o limitaciones a la circulación por diversas razones.
* Se añade además un artículo 37 bis en el apartado catorce sobre el cierre de la vía por uso excepcional, que abarca cualquier actividad sobre el dominio público, regulando su "comunicación" a las autoridades de tráfico.
* En el apartado quince se modifica el artículo 38 para prohibir la circulación en autopistas y autovías de vehículos de tracción animal, ciclos, ciclomotores y vehículos para personas de movilidad reducida. La modificación supone que se permite circular a las bicicletas por el arcén de las autovías. * La circulación en sentido contrario al habitual se regula en el apartado dieciséis, que lo permitirá para las bicicletas en algunos casos.
* El apartado diecisiete se dedica a las velocidades máximas en vías interurbanas fijando la máxima en 120 km/h en autopistas y autovías, 100 en carreteras convencionales multicarril (con varios carriles por sentido de circulación y con separación o delimitación de sentidos), 90 en carreteras convencionales con marcas viales longitudinales de separación entre sentidos y de delimitación de calzada, 70 en carreteras convencionales con marca vial de eje o con marca vial de bordes y 50 en carreteras convencionales sin marcas viales longitudinales. Para las vías sin pavimentar el límite de velocidad máximo será de 30 km/h. Se prevé también que en autopistas y autovías con limitación de velocidad máxima de 120 km/h se podrá aumentar el límite de velocidad, mediante paneles de mensaje variable, hasta un máximo de 130 km/h. Junto con estas normas generales se regulan las velocidades máximas para vehículos especiales.
* El apartado dieciocho tiene por objeto los límites mínimos de velocidad para algunos tipos de vehículos, regulados en el artículo 49 del Reglamento.
* En el apartado diecinueve se regulan las velocidades máximas en vías urbanas y travesías que se fijan en 30 km/h con carácter general, para las vías urbanas con un solo carril de circulación o con un solo carril de circulación por sentido. Si el carril fuera doble, el límite será de 50 km/h y para las vías urbanas con plataforma única de calzada y acera será de 20 km/h.
* El apartado veinte se dedica a los criterios de prevalencia de señales para la regulación de la velocidad.
* El apartado veintiuno regula de modo distinto al vigente la celebración de pruebas deportivas en las "vías o terrenos objeto de la legislación sobre tráfico", objeto del artículo 55.
* El artículo 56 regulará ahora las intersecciones con línea de detención.
* En el apartado veintitrés se regulan las normas generales sobre la prioridad de paso de ciclistas, concediendo a éstos prioridad de paso respecto a los vehículos de motor y ciclomotores en determinadas circunstancias.
* El apartado veinticuatro dará nueva redacción al apartado 1 del artículo 68 que regula la conducción de vehículos prioritarios.
* El artículo 69 regulará el comportamiento de los conductores respecto de los vehículos prioritarios y vehículos quitanieves, tras la nueva redacción prevista en el apartado veinticinco. Regula también las señales luminosas V-1.
* En el apartado 26 se dictan normas sobre la circulación de los vehículos especiales y su señalización, redactando de nuevo el artículo 71.
* Paradas y estacionamientos son objeto del apartado 27, que regula también las señales V-2 y V-4.
* El apartado veintiocho suprime el apartado 3 del artículo 98, que regula los elementos reflectantes y la obligación de llevar, por parte de los conductores de bicicletas, alguna prenda reflectante si circulan por vías interurbanas.
* En el apartado veintinueve se propone una nueva redacción para el artículo 117 que regula los cinturones de seguridad, dedicando especial atención a los sistemas de retención homologados para menores de dieciocho años de estatura igual o inferior a 135 centímetros.
* El uso de cascos se regula en el apartado treinta, que dará nueva redacción al artículo 118.
* Las exenciones para el uso de los cinturones de seguridad son objeto del apartado treinta y uno, que modifica el artículo 119.
* El apartado treinta y dos redacta de nuevo el artículo 121 que fija normas para la circulación de los peatones, para quienes transiten en silla de ruedas y para quienes utilicen monopatines, patines o aparatos similares. Se refiere igualmente a los "aparatos mecánicos de movilidad personal".
* La retirada de vehículos accidentados se reserva a otros vehículos específicamente destinados al servicio de auxilio en carretera y provistos de las señales V-2 y V-24 en el apartado treinta y tres.
* El apartado treinta y cuatro se refiere a la señalización y las competencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en los controles policiales en la vía pública.
* La señal S-128, que describe los puntos de vaciado de caravanas y autocaravanas, se regula en el apartado treinta y cinco
* El apartado 36 regula las marcas de paso para peatones y para ciclistas, así como la marca de zona de espera adelantada.
* El artículo 171 será objeto de nueva redacción en el párrafo treinta y siete, regulando las marcas viales de otros colores.
* El apartado treinta y ocho modifica las señales V-2, V-15 y V-21, y regula la señal V-24.
* El apartado treinta y nueve tiene por objeto crear un nuevo Título VI: "De la circulación de las bicicletas", que consta de seis artículos, a partir del 174. Se remite en general, con carácter supletorio, a lo dispuesto en el Reglamento respecto a los vehículos de motor y delimita las obligaciones generales de los ciclistas, su lugar y posición en la vía, la circulación por autovías y vías urbanas y la circulación en grupo o en paralelo. Se permite a los menores de catorce años (y los adultos que les acompañen) circular en bicicleta por las aceras respetando siempre la prioridad de paso de los peatones y a una velocidad máxima de 10 km/h. Se regula la circulación por las aceras-bici. Las bicicletas podrán transportar carga y pasajeros, incluso menores de cinco años, y utilizar remolques y semirremolques. Los ciclistas están obligados a llevar casco y determinados dispositivos de señalización.
* El apartado cuarenta se dedica a la nueva redacción de la nueva disposición adicional tercera que se refiere a la transmisión de los datos personales de las personas sujetas a las pruebas de detección de alcohol y de presencia de drogas.
* La nueva disposición adicional cuarta se redactará por el apartado cuarenta y uno y se refiere a las autorizaciones especiales de circulación.
* El apartado cuarenta y dos se ocupa de la disposición final tercera, modificando las referencias al texto articulado de la
* En el apartado cuarenta y tres se modifica el anexo I sobre las "Señales de circulación".
* El apartado cuarenta y cuatro modifica el anexo II relativo a las pruebas deportivas. Regula las autorizaciones, los informes previos, y los requisitos de la solicitud, así como las obligaciones de los participantes y los vehículos de apoyo. Se refiere también al personal sanitario, las ambulancias, los responsables de seguridad vial y el personal auxiliar. Y regula los seguros obligatorios para estas actividades.
* En el apartado cuarenta y cinco se modifica el anexo III relativo a las "Normas y condiciones de circulación de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial", clasificando los vehículos en grupos y precisando algunas normas de circulación y las reglas para el acompañamiento por un vehículo piloto. Afecta también su sección segunda al régimen específico de circulación de convoyes y columnas militares y a los transportes especiales de material militar en vehículos pertenecientes al Ministerio de Defensa o al servicio de los Cuarteles Generales Militares Internacionales de la OTAN.
* La disposición adicional primera de la norma proyectada se refiere a las drogas y señala que "El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico constituirá grupos técnicos de expertos que permitan, a la vista de las circunstancias y los estudios de prevalencia, determinar las sustancias prohibidas que deben ser objeto prioritario de control en las pruebas de detección de drogas, las cuestiones relativas a los niveles objeto de prohibición, así como cualquier otra cuestión técnica derivada de esta materia".
* La disposición adicional segunda señala que las modificaciones no supondrán incremento de gasto público.
* El uso de cascos de protección no certificados se permite en el plazo de un año por la disposición transitoria primera.
* La disposición transitoria segunda se dedica a los vehículos matriculados con anterioridad a la entrada en vigor del real decreto, en lo que se refiere a la señal V-1.
* La disposición transitoria tercera permite realizar funciones de personal auxiliar de pruebas deportivas y personal de acompañamiento de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial a quienes las vinieran realizando hasta el momento, en espera de que se regulen las condiciones, formación y habilitación.
* La derogatoria única afecta a varios preceptos del Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la
* La disposición final primera fija el título competencial, que resulta ser la competencia exclusiva atribuida al Estado por el artículo 149.1.21ª de la
* La disposición final segunda, relativa a la incorporación del derecho comunitario, invoca la Directiva de ejecución 2014/37/UE de la Comisión, de 27 de febrero de 2014, por la que se modifica la Directiva 91/671/CEE del Consejo, relativa al uso obligatorio de cinturones de seguridad y dispositivos de retención para niños en los vehículos.
* La disposición final tercera modifica el anexo I del texto articulado de la
* El objeto de la disposición final cuarta es la modificación del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el
* La disposición final quinta modifica el Reglamento General de Conductores, aprobado por el
* Y la disposición final sexta se ocupa de la entrada en vigor de la norma, que tendrá lugar a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, salvo, señala, en lo que se refiere a las tarjetas de inspección técnica en soporte electrónico.
Segundo. Contenido de la memoria de impacto normativo.
La memoria expone, en síntesis, que son cinco los objetivos que se persiguen: reducir la siniestralidad para proteger a los usuarios de la vía (con cita de la Estrategia de Seguridad Vial (ESV 2011-2020), reducir la siniestralidad mediante la reducción de los límites de velocidad, crear un sistema de movilidad sostenible (de acuerdo con el Plan AIRE), reducir el consumo de alcohol y drogas entre los conductores y favorecer la seguridad vial mediante la mejor identificación de los vehículos. Se añade, además, un sexto objetivo que consiste en agilizar la resolución de los procedimientos administrativos de matriculación mediante la exigencia de la tarjeta ITV en soporte electrónico.
La memoria aclara que el proyecto tiene como base competencial el artículo 149.1.21ª de la
Se dedica después la memoria a justificar la oportunidad de la norma y se refiere a:
* La necesidad de adaptar las normas a las demandas sociales que optan por una movilidad sostenible, objetivo encarnado por las bicicletas y reflejado en el Plan AIRE 2013-2016. Reconoce la memoria que "compete a los Municipios, conforme al artículo 7.b), del texto articulado de la
* La necesidad de elevar el nivel de protección de los conductores, pasajeros y, en general, de los usuarios de las vías, objetivo que trata de conseguirse con la nueva regulación de los cinturones de seguridad, de los cascos de protección, de las normas que regulan la ocupación de vehículos por menores y, sobre todo, de los límites de velocidad. En relación con este aspecto se parte del supuesto de que cerca del 80% de los accidentes y las víctimas se producen en las carreteras convencionales, donde será reducida sustancialmente la velocidad. También lo pretende la norma para las vías urbanas, tratando de "pacificar" el tráfico.
* La necesidad de adecuar el Reglamento a la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la
* La necesidad de adaptar las normas a los requerimientos y recomendaciones parlamentarias, entre ellos, la moción aprobada por el Pleno del Senado el 27 de abril de 2011, instando al Gobierno a la adopción de medidas normativas para promover el uso de la bicicleta en las ciudades y para mejorar la seguridad de las personas que utilizan la bicicleta como medio de transporte, la moción aprobada por la Comisión de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes del Congreso de los Diputados, el 16 de diciembre de 2009, instando al Gobierno a permitir la circulación de bicicletas con remolque para el transporte de personas en el ámbito urbano, y la moción que insta al Gobierno a suprimir la exención del uso del casco de protección por razones médicas, y la posibilidad de usar cascos "certificados", no homologados, aprobada por la Comisión de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes del Congreso de los Diputados, el 2 de diciembre de 2010. Por otra parte se señala que es "imprescindible establecer unas fechas a partir de las cuales será obligatorio para la matriculación expedir la tarjeta de inspección técnica en soporte electrónico, toda vez que la utilización de esta vía es minoritaria, a pesar de que desde el 4 de agosto de 2006, fecha de entrada en vigor de la Orden ITC/2536/2006, de 26 de julio, se permite, con carácter voluntario, la emisión de la tarjeta de inspección técnica tipo B en soporte electrónico".
* La necesidad de optimizar el uso de los recursos públicos en relación con las "pruebas deportivas, y eventos sociales, religiosos, culturales, etc., que implican afectación a las vías de circulación". Es precisa, además, una regulación de los dispositivos que ayudan en la conducción, diferenciándolos de aquellos que no son compatibles con la conducción.
La memoria analiza después todos y cada uno de los artículos que recibirán nueva redacción. En cuanto al análisis de impactos se señala lo siguiente:
* La norma se adecua al régimen de distribución de competencias en cuanto se base en el artículo 149.1.21ª de la
* Su impacto económico general será positivo, en cuanto contribuye a la movilidad sostenible y reduce el gasto público al simplificar y reducir señalización fija y "contribuir a reducir el tránsito de vehículos a motor". Entiende la memoria, con cita de un estudio de la Organización Mundial de la Salud, que el uso de bicicletas en una ciudad como Madrid puede generar 3.700 puestos de trabajo entre vendedores de bicicletas, talleres especializados, empresas que gestionan alquiler de ciclos, consultoras y empresas.
* Por lo que se refiere al gasto para los particulares, se calcula que un 5% de los usuarios de ciclomotores tendrán que comprar un casco homologado, es decir, unas 424.310 personas tendrán que cambiar sus cascos certificados por los homologados. Calculando que el coste de un casco de protección homologado es de unos 20 euros, tendrán que gastar unos 8.486.200 euros. Los conductores y el personal auxiliar de las grúas de servicio de auxilio en carretera tienen que utilizar un chaleco reflectante de alta visibilidad, obligación que ya se fijó en la Instrucción 10/V-84 de la Dirección General de Tráfico, de 21 de julio de 2010. El coste será de 40.776 euros, calculando que cada chaleco cuesta unos 2 euros. Las empresas privadas de asistencia sanitaria y las organizaciones particulares de protección civil y salvamento se verán obligadas a cambiar la señal del amarillo al azul. Se calcula que el coste es de 30 euros por vehículo y existen unos 21.150 vehículos de asistencia sanitaria propiedad de empresas privadas, de modo que el coste total será de 634.500 euros. Por otra parte, hay unos 1.320 vehículos pertenecientes a las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la protección civil y salvamento, de manera que el coste total para las mismas será de 39.600 euros. Disponen, en todo caso, de cinco años. De este modo el impacto económico que implicará la norma será de 8.486.200 + 40.776 + 674.100 = 9.201.076 euros.
* Los efectos del proyecto en la competencia en el mercado se limitan, expone la memoria, a la nueva exigencia de la formación y habilitación del personal de acompañamiento de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial. Se ha entendido que la autoridad de tráfico debe conceder autorizaciones complementarias de circulación para estos vehículos y sus conjuntos, que serán escoltados por agentes encargados de la vigilancia y el control del tráfico. Se pretende que este personal de acompañamiento lleve a cabo "funciones de regulación en intersecciones o estrechamientos de calzada, debiendo, si es preciso, retener el tráfico durante breves instantes mientras el transporte maniobra en dichas intersecciones o atraviesa los estrechamientos". Se hace constar que las empresas del sector han manifestado, en diversas ocasiones, que existe la necesidad de regular una formación que habilite al personal de acompañamiento.
* La memoria se detiene también en un análisis de las cargas administrativas que se derivan del proyecto. La primera afecta a la nueva comunicación prevista en el nuevo artículo 37 bis, sobre "cierre de la vía por uso excepcional", que se valora en 2 euros por comunicación, sin que pueda cuantificarse a priori el número de actividades que deberán ser comunicadas. Por otra parte, se prevé disminuir las cargas en la medida en que la autorización para gran parte de las marchas cicloturistas (80 euros) se regirán por un régimen de comunicación (2 euros), de modo que la medida supondrá una reducción de cargas administrativas por cada comunicación de 78 euros. La obligación de expedir la tarjeta de la ITV en formato electrónico supone, señala la memoria, una reducción de las cargas ya que la tarjeta en papel se valora en 30 euros y la realizada electrónicamente tiene un coste de 2 euros, de lo que resulta un ahorro de 30.704.800 euros.
* En lo que afecta al impacto presupuestario se estima en un total de 971.850 euros. El uso de las bicicletas y la disminución de la velocidad reducirán las importaciones de petróleo por parte del Estado, con el consiguiente impacto indirecto en los Presupuestos Generales del Estado, a medio y largo plazo. El incremento del límite de la velocidad en autopistas y autovías no supone incremento del gasto ya que se anunciará con paneles de mensaje variable. Sin embargo, la modificación de las luces en los vehículos prioritarios de asistencia sanitaria, extinción de incendios, protección civil y salvamento supone un gasto para las Fuerzas Armadas y la Administración General del Estado ya que tendrán que instalar las luces de color azul, cambio que se valora en 30 euros y supone 86.700 euros. Y el cambio de color amarillo a rojo en los vehículos de la policía afecta a unos 450 vehículos de la Administración General del Estado y se valora en 30 euros, por lo que el coste total será de 13.500 euros. En el caso de las Comunidades Autónomas, los cambios en las señales supondrán un gasto total de 184.800 euros y en las Entidades Locales de 654.000 euros. Por otra parte la gestión de las tarjetas electrónicas para la ITV supone para la Dirección General de Tráfico un coste anual de 30.000 euros. Se prevé también un ahorro en el gasto sanitario que corresponde a las Comunidades Autónomas ya que las nuevas medidas disminuirán los accidentes, como se deduce del anuario de accidentes de la Dirección General de Tráfico. Se estima que el coste por víctima mortal es de 1.400.000 euros y en 2012, la Dirección General de Tráfico registró 1.906 peatones heridos graves en accidentes de tráfico en vía urbana y 8.859 heridos leves, 72 ciclistas fallecidos y 572 heridos graves. La seguridad de todos ellos se verá reforzada. Los nuevos límites de velocidad en las vías urbanas permitirán a los Ayuntamientos prescindir de las señales verticales (que cuestan 130 euros) y la nueva forma de señalizar los pasos de peatones permitirá un ahorro de 240 euros por paso. Se ha calculado que los municipios pueden "retirar" hasta 200 señales y simplificar las marcas de hasta 120 pasos de peatones, en función de su población. La cifra resultante es un ahorro de 17.002.500 euros en los municipios con menos de 5.000 habitantes (6.801 municipios), de 8.775.000 euros en los municipios con más de 5.000 y menos de 50.000 habitantes (1.170), de 2.058.400 euros en los municipios con más de 50.000 y menos de 100.000 habitantes (83) y de 3.106.200 euros en los municipios con más de 100.000 habitantes (62 municipios).
* La norma no tiene impacto por razón de género.
* Y finalmente se entiende que las nuevas medidas reducirán los accidentes, disminuirán el uso de combustibles fósiles y contribuirán a rebajar la contaminación. El objetivo final de la norma es evitar las víctimas mortales en accidentes en los que existe presencia de alcohol o drogas. Erradicar el consumo de alcohol y drogas permitiría evitar 1.000 muertos lo que supone un ahorro de 1.400.000.000 euros, calculando que el coste por fallecido es de 1.400.000 euros.
Tercero. Contenido del expediente
Constan entre los documentos enviados al Consejo de Estado varias versiones del proyecto, la memoria del análisis de impacto normativo, los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior, de Defensa, de Fomento, de Industria, Energía y Turismo, de Hacienda y Administraciones Públicas, de Justicia, de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de Educación, Cultura y Deporte y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Han participado también en la tramitación del expediente la Comisión Nacional de Administración Local, la Agencia Española de Protección de Datos, el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, y varias dependencias del Ministerio del Interior, entre ellas la Secretaría de Estado de Seguridad y las Direcciones Generales de la Policía, de la Guardia Civil y de Protección Civil y Emergencias. El texto cuenta con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
La primera versión de la norma, preparada por la Dirección General de Tráfico fue enviada en petición de informe a la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior y al Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible en marzo de 2013. Una segunda versión, con fecha de 9 de mayo de 2014 se sometió a los mismos trámites. A través del Consejo se ha dado una amplísima audiencia que incluye a las Comunidades Autónomas, varios Ayuntamientos y Diputaciones, dependencias y organismos de las Administraciones públicas y empresas del sector de la automoción, los seguros, las autoescuelas y la seguridad vial, con los resultados de los que luego se dará cuenta. Consta también que el proyecto fue incluido en la sesión del Pleno de la Comisión Nacional de Administración Local, de 25 de junio de 2014, como se deduce de la certificación expedida por su Secretario.
El proyecto fue sometido a trámite de información pública en la página web de la Dirección General de Tráfico, publicando el anuncio de este trámite en el BOE del lunes 19 de mayo de 2014. Se han recibido 534 escritos de alegaciones en plazo y 13 más fuera de plazo.
La norma que ahora se somete al Consejo de Estado comenzó su tramitación en 2012. Las primeras versiones y trámites no constan en el expediente ahora remitido, aun cuando queda reflejo de ellos en muchos de los documentos enviados.
Cuarto. Los informes emitidos en el ámbito de la Administración General del Estado.
La Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior hizo llegar el texto preparado por la Dirección General de Tráfico a los departamentos ministeriales. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente no formuló observaciones. Tampoco lo hizo el Ministerio de Defensa, ni el de Empleo y Seguridad Social.
La Agrupación de Tráfico de la Dirección General de la Guardia Civil presentó su informe el 27 de mayo de 2014, sugiriendo una nueva redacción del texto que modificará el artículo 5 y señalando que los agentes de la autoridad deben quedar exentos de las prohibiciones relativas al uso de dispositivos y aparatos de telefonía móvil. Entiende que la nueva redacción del artículo 69 debe tener en cuenta las competencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuya actuación no debe regularse en una norma de este rango. Sugiere que los peatones deben utilizar chalecos reflectantes cuando utilicen la calzada o el arcén (artículo 118) y propone una nueva redacción para el anexo II en relación con las marchas cicloturistas. La Dirección General de la Policía hace constar, en semejante sentido al expuesto por la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, que es preciso respetar el ámbito competencial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Añade que en la regulación de la obligatoriedad del cinturón de seguridad en los vehículos es necesario tener en cuenta la gran heterogeneidad del parque de automóviles del Cuerpo Nacional de Policía que incluye vehículos para el Grupo de Menores, traslado de detenidos y todo tipo de incidencias.
El 30 de mayo de 2014 la Secretaria General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas hizo constar que sobre el proyecto había recaído la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. Señaló que era preciso insertar en la norma una previsión sobre la necesidad de que la norma no supusiera incremento en el gasto y era necesario valorar con mayor precisión las nuevas cargas impuestas a los ciudadanos. La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no formuló observaciones.
Las observaciones de la Secretaria General Técnica del Ministerio de Justicia tienen fecha de 4 de junio de 2014. Tras una descripción de la norma y su contenido, el informe se refiere a las modificaciones en materia de drogas que se reflejarán en el artículo 28. Sugiere que el coste de las pruebas de detección de drogas corran a cargo del sujeto pasivo siempre que el resultado de la prueba fuera positivo y hace constar que existen discrepancias entre el
En un escrito de 28 de junio de 2014 la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior hace llegar a la Dirección General de Tráfico las observaciones presentadas por la Subdirección General de Comercio Interior del Ministerio de Economía y Competitividad. Esta dependencia entiende que deben regularse los estacionamientos de autocaravanas en un nuevo artículo 92. El precepto, que ha sido la causa de la presentación de centenares de escritos de alegaciones, no consta en la versión definitiva del proyecto enviada al Consejo de Estado. Propone, además, una solución para el problema que, entiende, representa el estacionamiento de vehículos en la vía pública para su venta o reparación, al margen de los circuitos comerciales legales.
El Ministerio de Industria, Energía y Turismo presentó sus consideraciones en un informe de 23 de julio de 2014. Recoge las observaciones formuladas por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa que precisan las normas aplicables a los asientos para niños en bicicletas y los remolques para ciclos y bicicletas. Añade que el uso de cascos de protección certificados solo está permitido a los conductores de ciclomotores y no a los conductores de motocicletas, motocicletas con sidecar, de vehículos de tres ruedas y cuadriciclos y de vehículos especiales tipo "quad", y aclara, con respecto a la disposición adicional cuarta, que si el vehículo importado procede del Espacio Económico Europeo no es precisa la presentación del DUA (documento único administrativo). La Secretaría de Estado de Turismo se refiere también a las autocaravanas y pretende que se introduzca un precepto distinguiendo entre su estacionamiento y su uso como vivienda. Finalmente la Secretaría General Técnica formula algunas consideraciones formales al proyecto.
Por su parte, la Dirección General de Protección Civil dedica su atención a la nueva regulación de la señal V1 para vehículos prioritarios y estima que no existe razón amparada en la ley para que algunas de las señales luminosas sean azules y otras amarillas.
En el Ministerio Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad emitieron su informe la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad y la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación de la Secretaría General de Sanidad y Consumo. La primera entiende que este proyecto es la norma idónea para incluir las prescripciones relativas a las tarjetas de estacionamiento para las personas con discapacidad. La segunda señala que la nueva redacción prevista para el artículo 117 no aclara de qué forma deben viajar los niños menores de tres años y estima que el nuevo régimen para circular con monopatines, patines y aparatos semejantes puede comprometer la seguridad de los peatones, especialmente de los mayores, cuando circulen por las aceras (artículo 121). Entiende que la nueva redacción para el artículo 176 es de difícil aplicación práctica en cuanto resulta difícil circular por las aceras en bicicleta respetando a los peatones. Señala también que la obligación de uso de casco en las bicicletas es un gran avance en materia de seguridad de modo que no se comprenden las excepciones previstas por el proyecto en el artículo 179.
Consta en el expediente el informe de la Agencia Española de Protección de Datos, de 25 de julio de 2014, que se refiere en particular a dos aspectos, la regulación de las obligaciones del conductor que se establece el artículo 18 del Reglamento y las nuevas previsiones en materia de pruebas de detección de drogas que constan el artículo 28. En lo relativo al primer aspecto, la Agencia manifiesta su preocupación por el posible tratamiento de datos de carácter personal de quienes suban y bajen de los vehículos. En relación con el segundo aspecto, se hace constar que las pruebas de detección de alcohol o drogas afectan a la salud de las personas y deben ser, sin duda, protegidas, en atención a lo previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de datos de Carácter Personal. El proyecto señala que se prevé que estos datos procedentes de los análisis habrán de ser comunicados al Jefe de Tráfico de la provincia o a los órganos competentes en materia de seguridad vial, de modo que la Agencia Española de Protección de datos recuerda que estos datos solo pueden ser tratados en atención a una finalidad explícita, legítima y determinada. En el mismo sentido, añade que los datos relativos a los análisis que hubieran arrojado un resultado negativo deben ser inmediatamente cancelados y no pueden ser objeto de tratamiento. Señala finalmente que todos estos datos están protegidos por las normas de la
El oficio del 5 de julio de 2014 del Secretario General Técnico del Ministerio del Interior se dirige al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, reiterando la petición de informe sobre el proyecto sometido a consulta y señalando que las competencias del departamento pueden verse afectadas por las disposiciones relativas a la formación del personal habilitado para las pruebas deportivas. Se hizo constar que si en quince días no se hubiera recibido respuesta se entendería que no existía objeción al proyecto. No se recibió el informe del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.
En el mismo sentido, el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior se dirigió, el 5 de junio de 2014, a la Secretaría de Estado de Seguridad, en demanda de sus consideraciones sobre la nueva regulación de la señal V-1 y de la circulación de vehículos prioritarios. No se recibió el informe de la Secretaría de Estado de Seguridad.
Quinto. Los informes emitidos por el Ministerio de Fomento.
Merece especial atención en este extracto de antecedentes el informe emitido por el Ministerio de Fomento, que tiene fecha de 21 de julio de 2014 e incorpora, junto con el informe de la Secretaria General Técnica, el de la Dirección General de Carreteras y el de la Dirección General de Transporte Terrestre. Una consideración de carácter general late en el informe: las carreteras son bienes de dominio público, afectas a un uso público, y su construcción, tutela y conservación están atribuidas al Ministerio de Fomento, aunque sobre ellas determinadas competencias en materia de policía de vehículos correspondan a la Dirección General de Tráfico.
Se expone que buena parte de las modificaciones proyectadas afectan a competencias propias del Ministerio de Fomento, entre ellas las que se refieren a la seguridad en la circulación (artículo 4), la señalización de obstáculos y peligros (artículo 5), la utilización de los arcenes (artículo 36), los cierres de las vías (artículo 37), la circulación por autopistas (artículo 38), las velocidades máximas (artículos 48 y 50), los vehículos prioritarios (artículo 69), la señalización (artículo 71), las marcas viales (artículos 161, 168 y 171) y las indicaciones precisas para la circulación de bicicletas (nuevo título IV), así como los anexos en cuanto afectan a la señalización.
El informe señala que las competencias sobre la técnica de señalización y balizamiento de carreteras se delimitan por el artículo 4 del
"Artículo 4.1. Son carreteras estatales las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma".
Este precepto se completa con la disposición adicional segunda de la Ley de Carreteras que se refiere a la normativa técnica y al sistema internacional de señales de carretera. Por su parte, el Reglamento General de Carreteras, aprobado por
"Artículo 50. Competencias Corresponden al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que las ejercerá a través de la Dirección General de Carreteras: a) La explotación de las carreteras estatales, así como su señalización, balizamiento y defensa. b) La dirección control y vigilancia de las actuaciones y obras de explotación de carreteras estatales, así como su señalización, balizamiento y defensa".
Queda, pues, claro que la competencia para señalización y balizamiento corresponde a la Dirección General de Carreteras, como se desprende del artículo 50 del Reglamento General de Carreteras y del artículo 57 del texto articulado de la
Por su parte, la Dirección General de Transporte Terrestre centra sus observaciones en dos aspectos en particular. El primero de ellos consiste en la posibilidad de arbitrar un acceso directo de los empresarios al Registro de Conductores, para saber si sus empleados conductores tienen o no puntos en el permiso de circulación, el segundo consiste en LA posibilidad de implantar la Formación Profesional de Conducción de Vehículos de Transporte por Carretera, prevista por la Directiva 2003/59/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio, transpuesta en el Real Decreto 1032/2007, de 20 de julio.
Consta en el expediente el informe de la Dirección General de Carreteras, que se remite a otro emitido en abril de 2013 sobre el mismo proyecto (informe que no consta en el expediente remitido al Consejo de Estado). Insiste en que la regulación del uso y mantenimiento del dominio público viario corresponde al titular de la vía y se rige por la Ley de Carreteras, de modo que no es el Reglamento General de Circulación el instrumento propio para atribuir a la Dirección General de Tráfico competencias para la autorización de instalaciones o estructuras en la vía (artículo 4) o para la regulación de los pasos de peatones, los resaltos o las bandas transversales (artículo 5). Tampoco cabe impedir el uso de los arcenes a los equipos de mantenimiento de la vía (artículo 36). Y en lo que se refiere a las limitaciones al tráfico por razones medioambientales, de seguridad o fluidez (artículo 37) será necesario contar con el acuerdo de las Administraciones implicadas.
Con respecto al artículo 48, que se refiere a los límites de velocidad, la Dirección General de Carreteras señala que ya se argumentó en su momento que no era conveniente reducir el límite de la velocidad a 90 km/h en las carreteras convencionales. Las razones son varias, empezando porque muchas de ellas han sido diseñadas precisamente pensando en este límite. Las restricciones a la velocidad han de ser pensadas teniendo en cuenta las vías y sus características: limitar la velocidad a 90 ó 50 km/h en una carretera construida para el límite de 100 km/h hará suponer a los usuarios que puede latir en la medida una finalidad recaudatoria. Finalmente se arguye que se producen menos accidentes en estas vías que en aquellas que tienen un límite de 90 km/h. A estos argumentos técnicos se suma otro de carácter económico: sería preciso cambiar la señalización con el coste que implica, coste que, por cierto, no se ha cuantificado. Y la medida afecta a 85.000 kilómetros de carreteras, muchos de ellos sin señalización específica y diseñados para conducir a una velocidad máxima de 100 km/h. Insiste, por tanto, el informe, en que esta medida debe ser reconsiderada.
Por lo que se refiere a la medida proyectada de incrementar el límite de velocidad en las autopistas hasta los 130 km/h, el informe señala que cualquier medida en este sentido disminuye la conciencia del riesgo por parte de los conductores y, en todo caso, incrementará el número de accidentes al modificarse la distancia de frenada. Como ya se señaló, las autopistas han sido construidas en relación al límite fijado actualmente y no se ha tenido en cuenta el margen de seguridad que suponen esos diez kilómetros por hora adicionales. Por otra parte, la sociedad española no reclama una medida como esta. Añade, finalmente, que es improcedente que la modificación sea gestionada por la Dirección General de Tráfico sin la participación de los titulares de las vías: los límites de velocidad han de basarse en la infraestructura y no en el tráfico.
El proyectado artículo 161 crea una señal para los "puntos de vaciado de caravanas y autocaravanas". Se debe tener en cuenta que el Catálogo Oficial de señales de circulación se encuentra a cargo del Ministerio de Fomento. Se está actualizando este catálogo de señales para incorporar ésta, entre otras muchas.
El nuevo artículo 176 permitirá a los ciclistas circular por las autovías. La Dirección General de Carreteras se muestra contraria a esta modificación y señala que la heterogeneidad de los vehículos es un factor de riesgo en la circulación. Podría ser, de aprobarse, que camiones circulando a 120 km/h pasaran al lado de bicicletas que no llegan a los 20 km/h. Es evidente que el arcén no es un espacio seguro. Pero, en todo caso, resulta incomprensible que se permita a las bicicletas y se prohíba a los ciclomotores (que pueden llegar a 45 km/h) y más incomprensible todavía que se permita en autovías y se prohíba en autopistas, si se tiene en cuenta que las autopistas suelen tener carreteras convencionales paralelas.
La Dirección General de Carreteras ha formulado también observaciones sobre las disposiciones adicionales que se refieren a señalización y balizamiento y las que afectan a las marchas cicloturistas.
Sexto. Alegaciones emitidas en el trámite de consulta en el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible.
En el trámite de audiencia en el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible presentaron alegaciones el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, el Ministerio de Economía y Competitividad, el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil (ATGC). Ya se han reflejado en antecedentes.
Constan también las presentadas por la Región de Murcia (Dirección General de Carreteras), el Principado de Asturias, la Comunidad de Madrid, la Generalidad de Cataluña (Servicio Catalán de Tráfico), el Gobierno Vasco, el Gobierno de Navarra, la Junta de Galicia, el Ayuntamiento de Zaragoza, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria y el Consejo de Consumidores y Usuarios.
Formularon consideraciones, además, la Federación Nacional de Asociaciones de Empresas de Auxilio en Carretera-Asociación Nacional de Empresas de Auxilio en Carretera, la Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional (SEOPAN), el Real Automóvil Club de España (RACE), la Asociación Española de Fabricantes de Equipos y Componentes para Automoción (SERNAUTO), el Comité Nacional del Transporte por Carretera (Departamento de Mercancías), la Asociación Empresarial del Seguro (UNESPA), la Asociación Española de la Carretera (AEC), la Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE), que presentó dos documentos, el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, la Asociación de Ciclistas Profesionales, la Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC), AECA ITV y la Asociación Nacional de Empresas del Sector Dos Ruedas (ANESDOR), que presentó dos documentos.
De entre ellas se extractarán las de mayor relevancia en relación con el objeto del dictamen:
* La Comunidad de Madrid entiende que el cambio radical del modelo de movilidad debería basarse en datos objetivos sobre el número de personas que recurren a la bicicleta. Si bien la bicicleta tiene un gran arraigo en otras latitudes la climatología y la orografía en España pueden condicionar su uso. Por lo que se refiere a los cambios en las velocidades, califica de arbitrarias las medidas, entiende que no aparece clara su justificación y señala que generarán confusión en los conductores; por ejemplo, no se entiende la razón por la que se limita la velocidad de los autobuses a 80 km/h en las vías convencionales, ya que no hay razonamiento o estudio que lo ampare. El aumento en el límite de la velocidad a 130 km/h, de tener alguna ventaja, habrá de valorarse a la vista del gasto que supone instalar los paneles en las vías afectadas y producirá inseguridad jurídica. Y añade que exigir el pago de una tasa, que seguirá a la comunicación o autorización, para todas las ocupaciones de las vías puede causar efectos no deseados en procesiones, romerías y actos populares.
* El Servei Catalá de Transit se remite a las observaciones ya enviadas (que no constan en el expediente) y reitera su disconformidad con la regulación en la norma en cuanto invade las competencias de las entidades locales. Formula objeciones sobre la regulación del uso de los arcenes y estima que debe aclararse la normativa sobre el uso del cinturón de seguridad en menores. Señala que las normas sobre autorización de marchas y eventos invaden las competencias de la Generalitat de Cataluña. Con respecto a la modificación de los límites máximos de velocidad estima que la propuesta no está fundamentada en razones de seguridad vial, dado el número de accidentes que se producen en las carreteras convencionales, y presenta una propuesta alternativa.
* En relación con los límites de velocidad, entiende la Dirección General de Carreteras de la Región de Murcia que deben ser fijados en atención al trazado de la vía, su firme y sus características, que son los elementos que afectan a la seguridad de los conductores. Añade que para los conductores no resulta fácil apreciar cúal es la anchura de la plataforma y esta apreciación puede conducir a error en cuanto a la velocidad permitida, con indeseadas consecuencias.
* El Gobierno de Navarra formuló algunas consideraciones sobre las reglas de circulación y las preferencias de paso para los ciclistas y se detuvo en la previsión de la necesidad de apoyo sanitario para las marchas cicloturistas.
* El Principado de Asturias entiende que permitir a las bicicletas circular por las autovías no es una medida oportuna y estima que lo mismo ocurre con la circulación de bicicletas por las aceras.
* El Gobierno Vasco recuerda que la señalización de las vías en el ámbito de la Comunidad Autónoma está atribuida al gestor de las carreteras y las infraestructuras. Cuestiona la adecuación del proyecto a la ley vigente en lo que se refiere a la práctica de pruebas de detección de drogas y se plantea si las comunicaciones previstas en el nuevo artículo 37 bis) son tales o tienen naturaleza de autorizaciones. Se refiere también a la nueva regulación de los cinturones de seguridad. Y estima que la nueva formación del personal de seguridad deberá respetar las competencias de las Comunidades Autónomas, al igual que el régimen de autorización de usos especiales de las vías del nuevo artículo 37 bis).
* El Ayuntamiento de Zaragoza manifestó su queja, ya reiterada en el seno de la Red de Ciudades por la Bicicleta, por la invasión de las competencias municipales que supone el proyecto. Entiende que limita sus posibilidades para regular el tráfico en la ciudad en aspectos tan esenciales como la circulación de bicicletas por las aceras y zonas peatonales o la circulación de ciclistas por la calzada. Estima que el transporte de cargas y personas provocará accidentes graves y constantes. Sugiere, además, varias modificaciones relativas al uso del casco.
* El Ayuntamiento de las Palmas de Gran Canaria recuerda que existen competencias locales en la materia y se muestra disconforme con la posibilidad de que las bicicletas circulen por las autovías. Señala, finalmente, que el nuevo artículo 143 podría ser inconstitucional en cuanto limita las competencias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
* El Real Automóvil Club estima que las bicicletas, protagonistas de la nueva norma, obligarán a adoptar nuevas políticas para evitar el incremento de los accidentes. En todo caso, no parece posible que mediante el transporte público y las bicicletas se cubran todas las necesidades de transporte diario que una gran ciudad. Por otra parte, relegar el vehículo privado tiene consecuencias económicas difíciles de prever, tanto en el sector industrial como en la recaudación tributaria. Se plantea también la duda acerca de que se esté creando una infracción administrativa nueva en relación con la negativa de someterse a las pruebas de detección de drogas, cuando lo cierto es que el tipo consta en el artículo 383 del
* La Federación Nacional de Asociaciones de Empresas de Auxilio en Carretera-Asociación Nacional de Empresas de Auxilio en Carretera propone algunas modificaciones en relación con la señalización de los vehículos de auxilio en carretera y el uso de los chalecos reflectantes.
* La Mesa Nacional de la Bicicleta, integrada por la Asociación de Ciclistas Profesionales (ACP), la Asociación de Marcas y Bicicletas de España (AMBE), la Coordinadora en defensa de la Bicicleta (ConBici), la Plataforma Empresarial de la Bicicleta (PEB), la Real Federación Española de Ciclismo (RFEC), la Red de Ciudades por la Bicicleta (RCB) y la Red de Ciclo Juristas (RCJ), presentó sus observaciones señalando que, a pesar de lo pretendido, el automóvil sigue constituyendo el eje central de toda la regulación y la bicicleta solo un injerto y señala que no pueden olvidarse, como se hace, las competencias municipales en la materia. Señala que el uso de dispositivos de escucha integrados en los cascos ha demostrado ser un elemento importante para la organización y seguridad de las marchas ciclistas. Añade que el nuevo límite de velocidad de 130 km/h es contradictorio con la posibilidad de que las bicicletas circulen por las autovías, ya que incrementa los riesgos para los ciclistas. Considera que los límites de velocidad establecidos para las bicicletas son absurdos ya que no tienen dispositivos que midan esta velocidad. Entiende que el objetivo de introducir la bicicleta como modo de transporte en zonas urbanas obliga a que en las ciudades exista siempre un "carril de tráfico calmado" con límite de 30 km/h. En cuanto a las normas de preferencia expone que los conductores de bicicletas deben tener prioridad de paso con respecto a los vehículos de motor y los peatones en los carriles de plataforma única de calzada y acera (artículo 64) y cuando unas vías se fusionen con otras. Y entiende que los grupos de ciclistas deberían ser considerados como una "única unidad móvil" a efectos de adelantamientos. Propone que les sea prohibido a los peatones "transitar por vías ciclistas" y presenta varias propuestas que permiten, a su juicio, conciliar la circulación de vehículos, el tránsito de peatones y la circulación en bicicletas.
* AECA-ITV, la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos (AECA-ITV), que agrupa a 66 empresas, que gestionan 403 centros de ITV, señala que no tiene objeciones que formular.
* SEOPAN estima que los límites de velocidad deben tener en cuenta, además de las circunstancias del tráfico, las características de las vías, las condiciones climatológicas y los aspectos de seguridad. Entiende, además, que debe tipificarse como infracción la falta de pago del peaje en las vías concesionales.
* SERNAUTO señala que el proyectado artículo 18 debe tener en cuenta que el tacógrafo es un dispositivo de uso obligatorio. Su uso no puede ser sancionado.
* El Comité Nacional del Transporte por Carretera reitera la observación presentada por SERNAUTO con respecto al tacógrafo y añade que los vehículos de auxilio en carretera cuando cumplen con sus funciones se convierten en vehículos de transporte especial sin que sea posible, en estos casos, solicitar una autorización administrativa previa, como se prevé en el proyecto.
* UNESPA sugiere una mayor precisión en la redacción de los preceptos que se refieren a la obligación de aseguramiento en marchas ciclistas y se refiere a los seguros obligatorios de responsabilidad civil y al seguro obligatorio deportivo, regulado por el
* La Asociación Española de la Carretera estima que la calificación de la bicicleta como medio de transporte preferente es más un deseo que una realidad social. En muchos casos lo impiden las condiciones climatológicas y topográficas del país. De existir algún transporte preferente debería serlo el colectivo. En cuanto a la limitación de la velocidad en zonas urbanas expone que recientes estudios han demostrado que la pérdida de tiempo asociada a la limitación de velocidad disminuye la productividad, como puede apreciarse fácilmente en el caso de los autobuses escolares o las líneas regulares. Por otra parte hay dudas acerca de la relación entre la velocidad y los accidentes con peatones implicados. Por todo ello estima que las medidas deben justificarse con un estudio de movilidad serio y razonado. Entiende que las limitaciones de velocidad "corresponden a la Administración titular de la carretera, distinta de la Administración explotadora y sancionadora que promueve la modificación del Reglamento" y discrepa de la supuesta relación automática entre velocidad y accidentalidad, añadiendo que las carreteras convencionales, construidas a mediados del siglo pasado en aplicación del Plan REDIA, han tenido un excelente comportamiento en materia de seguridad vial. Finalmente, considera un error permitir a las bicicletas circular por las autovías.
* El Comité Nacional del Transporte por Carretera centra sus observaciones en los límites de velocidad previstos para los autobuses, haciendo constar que no hay justificación a estos nuevos límites, ya que han demostrado que son los vehículos que menos accidentes sufren. La nueva velocidad impedirá el cumplimiento de las rutas previstas, tanto las escolares como las del transporte discrecional, salvo que se lleven a cabo mayores inversiones.
* La Confederación Nacional de Autoescuelas se pregunta si existe una demanda ciudadana para aumentar la velocidad a 130 km/h y se plantea cómo podrán los conductores saber en qué tramos exactamente está permitida esta velocidad. Entienden que muchos de los preceptos propuestos no son de fácil interpretación, refiriéndose entre ellos a los dispositivos electrónicos y al concepto plataforma de la vía, que resulta desconocido para la mayor parte de la población. Añaden que los profesores de autoescuelas y directores de los centros deben ser considerados como personal de seguridad a efectos de la nueva regulación de las marchas cicloturistas.
* El Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos presentó sus observaciones al proyecto de Real Decreto haciendo constar que los cambios en las velocidades permitidas deben adecuarse a las características de las vías, de modo que se garantice la seguridad de los usuarios. En un detallado informe técnico cuestiona las propuestas y entiende que todas ellas deben someterse a los resultados de un informe de movilidad. Estima que el modelo de transportes basado en el vehículo a motor no podrá sustituirse por un modelo basado en las bicicletas si no existe una modificación previa en las infraestructuras.
* El Consejo de Consumidores y Usuarios pone de manifiesto que el proyecto no respeta los márgenes fijados por la ley en lo que se refiere a las pruebas de alcoholemia, ya que entiende que la prueba puede ser obligatoria para cualquier peatón, entendido como usuario de la vía. La norma no respeta la seguridad jurídica, ya que por el hecho de haber cruzado la calzada incorrectamente se le puede imponer a cualquier ciudadano una sanción si hubiera bebido, aunque no conduzca un vehículo a motor. El Real Decreto deja a elección de los agentes decidir qué personas deben someterse a las pruebas de alcoholemia. Añade que las pruebas de contraste (artículo 22) deben realizarse con un margen de diez minutos, como se fija en el artículo 23 del
* La Asociación Española de Fabricantes de Automóviles y Camiones (ANFAC) manifiesta su preocupación por el uso de la vía pública para la venta de vehículos y su reparación.
* La Asociación Nacional de Empresas del Sector Dos Ruedas (ANESDOR) sugiere una serie de modificaciones en el Reglamento de Vehículos.
Séptimo. Alegaciones emitidas en el trámite de información pública.
Como ya se expresó, el proyecto fue sometido a trámite de información pública en la página web de la Dirección General de Tráfico. Se han recibido 534 escritos de alegaciones en plazo y 13 más fuera de plazo. Entre ellos se encuentran Ayuntamientos, hospitales, clubes deportivos, asociaciones, fundaciones, federaciones deportivas, empresas y cientos de particulares. Muchos de los escritos reproducen los que se presentaron en trámites anteriores, sobre un primer proyecto del Real Decreto que no ha sido enviado al Consejo de Estado. Y otros muchos son escritos idénticos firmados por asociaciones, fundaciones, empresas y particulares con interés en las nuevas normas que afectan a dos concretos aspectos: las autocaravanas y los vehículos históricos.
En el primer caso se han formulado críticas y objeciones al proyectado artículo 92 que limitaba el estacionamiento de las autocaravanas. Son centenares los particulares, propietarios de estos vehículos, que se oponen a que el estacionamiento de estos vehículos sea sometido a mayores límites que cualquier otro. Añaden que, en todo caso, esta limitación sería competencia de los Ayuntamientos y citan la proposición no de ley aprobada por el pleno del Senado en 9 de mayo de 2006, instando al Gobierno a favorecer este modo de turismo y la Instrucción 08/V75 de la Dirección General de Tráfico, que se refiere al estacionamiento de estos vehículos. En el mismo sentido han presentado alegaciones decenas de empresas y asociaciones. En el último texto remitido a este Consejo de Estado ya no consta la propuesta de modificación del artículo 92.
Por otra parte, centenares de propietarios de vehículos históricos, de automóviles y motocicletas históricas y antiguas, así como decenas de asociaciones, fundaciones y clubes ponen de manifiesto que la nueva regulación de los usos especiales de las vías (artículo 37.bis)) supondrá, en la práctica, la prohibición de sus actividades y exhibiciones. Destacan, además, la nula siniestralidad en estos eventos y señalan que sus actividades no son deportivas sino lúdicas y cumplen con todas las normas vigentes. A ellas concurren vehículos de toda Europa y generan importantes ingresos en otros sectores. El proyecto de Real Decreto había previsto que las exhibiciones de vehículos históricos (siempre que fueran más de 10) deberían contar con autorización expresa de la autoridad de tráfico, que podría expedirse si entregaran un reglamento de la prueba y un croquis del itinerario, señalaran e identificaran un director ejecutivo y un responsable de seguridad, acompañaran una propuesta de señalización y de identificación de los centros médicos cercanos y contrataran personal auxiliar de seguridad. Deberían, además, contratar seguros de responsabilidad civil. El régimen previsto en la norma es el artículo 37 bis), al que se dedica una consideración después.
Es oportuno reseñar en antecedentes el contenido de algunos de los restantes escritos de alegaciones, extractando las más relevantes. Entre todas ellas cabe citar las siguientes:
* La Mesa de Directores Generales de Carreteras y Diputaciones Forales presentó un informe técnico con propuestas sobre la modificación de las velocidades máximas en carreteras convencionales elaborado por su grupo de trabajo en mayo de 2014.
* El Gobierno de Aragón estima que la reducción de los límites de velocidad en carreteras convencionales afectará gravemente a la movilidad en la región y no se justifica en razón del número de accidentes que se producen en este tipo de vías. Se muestra contrario a la medida.
* La Asociación Nacional de Transportes Urbanos Colectivos de Superficie, que emplea de forma directa a 22.000 trabajadores, entiende que los nuevos límites de velocidad colapsarán el tráfico en las ciudades y destaca la importancia del tiempo en los desplazamientos.
* La Asociación Nacional de Empresas Concesionarias de la Explotación de Terminales de Autobuses (FENEBUS) cuestiona las ventajas de la reducción del límite de velocidad en las ciudades y sugiere que se reflexione sobre las consecuencias de la medida en el transporte de los escolares y los tiempos previstos recorridos en el transporte discrecional. Cuestiona la nueva regulación de los cinturones de seguridad, ya que supone una carga adicional para los usuarios. Y se muestra partidaria de que las empresas puedan conocer los datos sobre los puntos del permiso de conducir de sus empleados.
* La Asociación Nacional de Empresarios de Transporte en Autocares se opone a la reducción de velocidad fijada para los autobuses y autocares, que afectará a más de medio millón de escolares en España. Entiende que no está suficientemente justificado el cambio de los límites de velocidad.
* Stop-Accidentes opina que la nueva velocidad máxima de 130 km/h generará distracciones entre los conductores e inseguridad jurídica. Estima que no existe demanda social de una medida como esta.
* Segway PT, empresa dedicada a la fabricación de aparatos mecánicos de movilidad, hace constar que su vehículo eléctrico personal se comporta como un peatón y es utilizado por Cuerpos de Policía, empresas turísticas y servicios públicos. La nueva regulación propuesta es excesivamente restrictiva.
* Don José Cerato sugiere que se permita a los padres utilizar las motocicletas para llevar a sus hijos al colegio, aunque sean menores de siete años, ahorrando tiempo y combustible. Se ha de considerar que se permite en la norma llevar menores en las bicicletas.
* El Ayuntamiento de Valencia estima que permitir a las bicicletas circular en sentido contrario al de la circulación (nuevo artículo 176) causará accidentes y problemas de seguridad.
* La Federación Española de Familias Numerosas estima que se debe permitir que los niños de menos de 135 cm viajen en el asiento del copiloto ya que en los vehículos no se pueden instalar tres sistemas de retención en las plazas traseras. Otra cosa supondría que se verían obligadas a comprar otro automóvil o hacer varios viajes para llevarlos al colegio.
* La Asociación de Prevención de Accidentes de Tráfico estima que permitir la circulación a 130 km/h supondrá el incremento de los accidentes. En apoyo de su argumento se refiere a un estudio de la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) que asegura que bajar un 5% la velocidad podría reducir un 20% los accidentes mortales.
* El Ayuntamiento de Castro Urdiales entiende que la modificación reglamentaria proyectada en las señales V-1 no se acomoda a la ley vigente.
* Don estima que debe ser regulada la situación de los vehículos que se dedican al transporte de personalidades.
* Don y don destacan que el sueño es esencial para la seguridad en la conducción. No debe permitirse, por tanto, que se prohíba dormir dentro del vehículo, como ocurre por aplicación de las ordenanzas municipales de ayuntamientos como el de Vélez-Málaga. * La Asociación Mutua Motera se muestra radicalmente contraria a la posibilidad de que las bicicletas circulen por las autovías o en sentido contrario a la circulación. Entiende que si se permitiera debería también permitirse a los ciclomotores, aspecto sobre el cual también muestran su oposición ya que estiman que puede incrementar de forma sustancial el número de accidentes. No comparte el criterio según el cual los vehículos extreman su atención en caso de encontrar ciclistas en sentido contrario, ralentizando la circulación en general. De ser así, bastaría para ralentizar la circulación permitir a los peatones y animales circular por la calzada. Cita el ejemplo de las vacas en las ciudades del tercer mundo, en las que el caos circulatorio es general y constante.
* La ONCE señala que el Reglamento suprime el carácter esencial peatonal de las aceras y perjudica la seguridad y comodidad de los peatones. Señala que las bicicletas son difíciles de percibir por las personas con discapacidad, de modo que se producirán accidentes y atropellos.
* El Ayuntamiento de Vitoria señala que la convivencia entre peatones y vehículos en ciudad es competencia de las Entidades Locales.
* Izquierda Unida se muestra contraria a la elevación de los límites de velocidad en autopistas y autovías. Manifiesta también que la regulación del uso de los espacios urbanos es competencia de los Ayuntamientos.
* El Foro ANDANDO reivindica la acera como espacio propio de los peatones. Señala que la acera no es un carril, es el espacio de la conversación, del juego y de la convivencia ciudadana. Propone que se respete la prioridad del peatón, es decir, del ciudadano.
Octavo. La formulación del texto final.
El último informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior tiene fecha de 9 de julio de 2014 e insiste en recordar que las competencias sobre la regulación del tráfico en zonas urbanas corresponden a las Entidades Locales, cuya autonomía está protegida por el artículo 137 de la Constitución. Así lo dispone el
Junto con esta observación de carácter general se formulan otras particulares, al título de la norma y a muchas de las afirmaciones contenidas en el preámbulo, a la nueva redacción prevista para el artículo 12 que se refiere a los remolques en bicicletas y ciclomotores, al artículo 22 (en lo que se refiere a la necesidad de precisar el lugar en que se llevarán a cabo las pruebas de detección de alcohol mediante el aire espirado) y al artículo 28 (sugiriendo mayor precisión). Formula también varias consideraciones con respecto a las previsiones para el cierre de las vías al tráfico (artículo 37 y nuevo artículo 37 bis)).
La Secretaría General Técnica se plantea también si es posible someter a autorización previa los usos de las vías como romerías o procesiones (nuevo artículo 55) y señala que no existe un cálculo del impacto presupuestario que supondrá el cambio de las luces amarillas por rojas en los vehículos policiales (nuevo artículo 69). Pone de manifiesto que en el nuevo artículo 117 (cinturones de seguridad u otros sistemas de retención homologados) no se establece ni regula nada con respecto a los menores de tres años y tampoco se obliga con carácter general a los menores de 18 años con estatura igual o inferior a 135 centímetros a ocupar los asientos traseros por lo que, a diferencia de los vehículos de menos de nueve plazas, parece que en los de más de nueve sí podrán ir en los asientos delanteros. Por lo que afecta a los cascos de protección (nuevo artículo 118) destaca que no se ha cuantificado esta nueva carga que recaerá sobre los ciudadanos
En el nuevo artículo 121, relativo a la circulación de los peatones, se permite a determinados vehículos circular por las aceras. Podrán hacerlo las bicicletas cuando las conduzcan menores de 14 años y los adultos que los acompañen. En principio, las bicicletas podrán circular por la acera, el andén y el paseo y esta alteración de la distribución del espacio urbano afecta directamente a los intereses de los municipios y a la seguridad de los peatones.
Destaca la Secretaría General Técnica que el nuevo título IV, relativo a las bicicletas, se refiere a su condición de vehículo. Siendo la bicicleta un medio de transporte deberían ser objeto de regulación cuestiones como la edad mínima para poder circular en la bicicleta por la calzada o el carácter preferente de unas zonas frente a otras (los carriles bici, las aceras bici, las calzadas o las vías de circulación compartida limitada a 30 km/h de velocidad máxima). Las bicicletas, en otro caso, podrían circular por cualquier zona a su elección.
La Dirección General de Tráfico formuló un nuevo texto que fue enviado al Ministerio de Fomento. En escrito de 12 de septiembre de 2014 el Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento "otorga su conformidad para solicitar el preceptivo dictamen del Consejo de Estado".
Ya el expediente en el Consejo de Estado tuvieron entrada el 15 de septiembre de 2014 nuevos documentos, versiones finales del índice y la memoria de impacto normativo.
Solicitó audiencia el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI) y le fue concedida. En escrito de 16 de octubre de 2014 expresó su preocupación por distintos aspectos de la norma y señaló que las aceras deben ser reservadas a los peatones: los usuarios de sillas de ruedas y bastones, los ciegos y sordomudos se verán en peligro si comparten espacio con monopatines, patines y otros artefactos. Sugiere que las preferencias de paso deben favorecer al peatón y se muestra en contra de la regulación de las aceras-bici.
Y, en tal estado de tramitación, se emite el dictamen del Consejo de Estado
I. Objeto
El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la
En el proyecto, por otra parte, se pretende incorporar a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva de ejecución 2014/37/UE, de la Comisión, de 27 de febrero de 2014, por la que se modifica la Directiva 91/671/CEE del Consejo, relativa al uso obligatorio de cinturones de seguridad y dispositivos de retención para niños en los vehículos.
El dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado resulta ser doblemente preceptivo, conforme a lo dispuesto por la
II. Tramitación del expediente
Respecto de la tramitación del proyecto es preciso destacar que constan en el expediente los informes de los diversos órganos administrativos que han intervenido en su elaboración y los escritos de alegaciones presentados en los trámites de audiencia a los que la norma proyectada ha sido sometida. El texto ha sido enviado al Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible y a la Agencia Española de Protección de Datos. Obra también la memoria del análisis de impacto normativo y la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Formalmente, pues, constan los documentos precisos. Otra cosa es su contenido: el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior no es favorable a la aprobación de la norma proyectada y otro tanto se puede decir de los informes presentados por el Ministerio de Fomento, que, en principio, es coproponente, junto con los Ministerios de Defensa y de Industria, Energía y Turismo. En lo que afecta a las dos decisiones normativas básicas del texto, la que se refiere a los límites de velocidad y la que se relaciona con el uso de las bicicletas no se ha alcanzado, como se desprende de los antecedentes, un consenso mínimo. A estas opciones se han opuesto tanto las Administraciones implicadas (el Ministerio de Fomento, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales) como los particulares, asociaciones y empresas que han participado en la tramitación
No consta en el expediente un informe de la Dirección General de Tráfico con una valoración de las sugerencias y observaciones presentadas por las distintas dependencias, ni de las emitidas ante el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible , ni de los centenares de ellas enviadas en el trámite de información pública. En el dictamen 982/97, de 10 de abril de 1997, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores, el Consejo de Estado señaló: "La audiencia de los ciudadanos, prevista en la Constitución, no puede convertirse en un rito democrático vacío. Podría decirse que no se trata sólo de oír sino de escuchar. La finalidad última de la audiencia es la de mejorar la calidad técnica de la norma, no tanto desde el punto de vista técnico cuando de su adecuación a la realidad económica y social que trata de configurar. Todo lo cual requiere prestar atención a las alegaciones con mentalidad receptiva y se traduce, a veces, en la obligación de explicar los motivos por los que determinadas propuestas no han sido tenidas en cuenta".
Y por lo que afecta a la justificación de la oportunidad de la norma se citan en la memoria de impacto datos, cifras, documentos e informes que han sido contradichos por muchos otros a lo largo de la tramitación, sin que este cruce de documentos se refleje en las opciones adoptadas por el Reglamento. En este sentido han de citarse los informes presentados por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, la Comunidad de Madrid, la Asociación de Prevención de Accidentes de Tráfico, el Servei Catalán de Tránsit, el Real Automóvil Club de España, la Mesa Nacional de la Bicicleta o la Asociación Española de la Carretera, entre otros. La memoria aporta cifras de difícil comprensión, por ejemplo, aquel que se refiere a la valoración de una muerte por accidente en 1.400.000 euros, y se apoya en otros datos que no ofrece, como es el caso de la afirmación según la cual la mayor parte de los accidentes tiene lugar en las carreteras convencionales, sin aval estadístico. Valora, por ejemplo, la importancia para la economía del sector de las bicicletas, olvidando valorar el mismo dato para los automóviles. Resulta, por todo ello, insuficiente. Debe recordarse que los proyectos normativos, como han tenido ocasión de afirmar reiteradamente la jurisprudencia -vid., Sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de junio de 2012, que recopila el criterio de la Sala 3ª- y el Consejo de Estado, deben ir acompañados de un estudio económico suficiente, que permita valorar el impacto de esa índole que puede tener la iniciativa normativa concreta.
El Consejo de Estado estima que la solicitud del dictamen de este órgano consultivo debe recaer sobre textos meditados, sobre los cuales los departamentos ministeriales proponentes hayan llegado, en ejercicio de sus respectivas competencias, a un acuerdo básico. Es anómalo someter a consulta una propuesta no compartida, ya no por los demás departamentos ministeriales, sino también por buena parte del propio ministerio proponente en el que algunas unidades se muestran claramente contrarias a las propuestas. El cauce propio para la solución de estas discrepancias de criterio se encuentra en el principio de jerarquía o en el seno del Consejo de Ministros, al que corresponde la decisión sobre el modo de mejor servir a los intereses generales. Ello no significa que el dictamen del Consejo de Estado no pueda ser emitido, ya que el artículo 2 de la Ley Orgánica de este supremo órgano consultivo determina que el Consejo de Estado ha de velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, valorando los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto, así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines. Pero lo cierto es que la labor consultiva, en lo que afecta a los proyectos normativos, no debe tener por objeto propuestas no consolidadas y opciones cuyas ventajas o inconvenientes no se han madurado suficientemente.
Ha de hacer constar el Consejo de Estado que si, tras valorar las observaciones contenidas en este dictamen, la Administración decidiera formular otro proyecto considerándolas, éste debería ser sometido a este Consejo para su dictamen preceptivo.
III. Consideraciones
El Consejo de Estado considera muy positiva la intención que anima el proyecto consultado de promover un hábitat ciudadano sostenible que asegure la completa efectividad de los Principios Rectores de la Política Social y Económica enunciados en el Título Y, Capítulo III de la Constitución, entre otros y muy especialmente el derecho "a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona así como el deber de conservarlo", proclamado en el artículo 45.1, derecho al que según la doctrina del Tribunal Constitucional aparece vinculada la calidad de vida a la que se refiere tanto el citado artículo 45.2 como el Preámbulo de la propia Constitución (desde la Sentencia 64/1982, Fundamento jurídico II, reiterada entre otras en las Sentencias 329/1993 y 102/1995).
A tan alto y laudable empeño puede contribuir muy mucho una ordenada sostenibilidad del tráfico rodado, extremo al que lógicamente debe ceñirse el proyecto consultado en cuanto Reglamento ejecutivo del
Aun cuando podría pensarse que el texto sometido al Consejo de Estado tiene como finalidad sustancial el desarrollo reglamentario de la muy reciente Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la
En desarrollo directo de la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la
Sin relación con la ley citada ni con ninguna otra, el Reglamento presenta desde su preámbulo una tesis sobre la "movilidad sostenible" que consiste en el abandono de los vehículos a motor y el fomento del uso de las bicicletas, modelo que se trata de implantar en todas las ciudades de España. Este sistema, a falta de las infraestructuras necesarias, ya que en muchos casos no se cuenta con los carriles-bici o las anchas aceras precisas, exige el sacrificio de los automóviles y sus conductores, que habrán de reducir sustancialmente la velocidad (a 30 km/h) y el sacrificio de los peatones, que habrán de acomodarse a la presencia de las bicicletas en las aceras y zonas peatonales. Las ciudades se verán así ralentizadas o, como señala la memoria, "pacificadas". Nada consta, sin embargo, sobre las consecuencias económicas de este cambio sustancial o sus costes para la economía en general y los ciudadanos. Con ser graves estos datos, lo es más la puesta en práctica de la idea, ajena a la garantía institucional y los intereses de las Entidades Locales implicadas que, legítimamente, han reclamado respeto a su posición competencial. El Consejo de Estado ha de adelantar que estima que este cambio sustancial en el modo de vida en las ciudades y pueblos exige una profunda reflexión, la elaboración de los correspondientes estudios previos -habida cuenta de que incide no solo en los hábitos de los ciudadanos sino también en la economía-, que no parece haberse llevado a cabo, y, en todo caso, es una opción normativa de una trascendencia tal que corresponde al legislador.
La segunda modificación sustancial propuesta por el texto es el cambio en los límites de velocidad de las carreteras convencionales, que disminuyen (hasta en 40 km/h en algunos casos) y aumentan, paradójicamente, en las autovías (hasta los 130 km/h cuando lo permitan los paneles de las autovías). No hay decisión del legislador sobre este aspecto, de tan gran impacto, ni un consenso mínimo entre los sujetos, las empresas y las Administraciones implicadas.
Y, finalmente, se ocupa el proyecto de Real Decreto de otros muchos aspectos como la posibilidad de sujetar a autorización previa cualquier actividad que tenga por escenario el espacio público, la regulación de la señalización de las vías y los dispositivos de los vehículos, y la creación de una nueva cualificación profesional de auto escoltas para los transportes. Incide de este modo en dos materias cercanas a la policía de vehículos pero bien diferenciadas de ésta, como son el dominio público viario y el transporte por carretera.
El Consejo de Estado ha de señalar que el título habilitante de la legislación en la materia se deriva del artículo 149.1.21 de la Constitución, que se refiere al tráfico y la circulación de vehículos a motor, pasando por la
"Finalmente, debe también recordarse que, en esa materia, confluyen, al menos, tres grupos normativos, cuales son el que aborda la misma desde la óptica de la seguridad vial, el que lo hace desde la perspectiva del régimen dominical de las vías de comunicación y, finalmente, el que se ocupa del régimen de la principal actividad económica desarrollada sobre esas vías, es decir, el transporte".
El texto sometido a consulta parte de un concepto extensivo de este título de policía del tráfico que pretende incluir todos los acontecimientos que se desarrollen en el dominio público y sujetar a sus preceptos a los conductores y a quienes no son más que simples paseantes. Se habrá de recordar que todas las potestades, incluidas las de policía, han de sujetarse a determinados límites en su ejercicio.
Una consideración adicional debe presidir el juicio del Consejo de Estado. En el desarrollo reglamentario de una ley es preciso optar, de entre todas las posibles, por la interpretación que más se acomode a la Constitución y respete los fundamentos del orden político y de la paz social que son, a tenor de su artículo 10, la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás. Los reglamentos ejecutivos han de tener en cuenta no solo los preceptos legales que sirven de habilitación y base a las normas concretas, sino también el ordenamiento jurídico en su conjunto y el grupo normativo afectado, incluyendo el resto de las normas reglamentarias que afectan a materias conexas. La potestad reglamentaria ha de ejercerse teniendo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución, en particular en cuanto se refiere a la configuración restrictiva de las normas que limitan o dificultan el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas.
Con estos parámetros se abordará el estudio de varias cuestiones en relación con el índice que consta a continuación, en el que se precisará cuáles de los preceptos proyectados son objeto de una observación calificada como esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado. Este índice consta de los siguientes apartados:
1. Los ciudadanos como usuarios de la vía: los efectos del alcohol y las drogas en los peatones. Los nuevos artículos 21 y concordantes del Reglamento de Circulación. Estos preceptos son objeto de una observación de carácter esencial.
2. Los tipos penales y las infracciones administrativas: las sanciones y penas relacionadas con el consumo de drogas y alcohol en la conducción de vehículos a motor. Los artículos 27 y 28. Los preceptos relativos a las infracciones y sanciones por la mera presencia de drogas en el organismo son objeto de una observación esencial.
3. Las pruebas para la detección de alcohol y su práctica y contraste. Artículos 22 y 28.
4. Un nuevo régimen de autorización previa para todos los eventos y actividades que hagan preciso el uso de las vías públicas: el apartado 3 del artículo 4 en relación con el nuevo artículo 37.bis). El precepto es objeto de una objeción esencial.
5. Los nuevos límites máximos de velocidad en vías interurbanas: las modificaciones propuestas en los artículos 48 y concordantes del Reglamento General de Circulación. La disminución del límite máximo de velocidad en las carreteras y el incremento del límite máximo de velocidad en las autovías y autopistas. Se aconseja, por razones de oportunidad, reconsiderar las medidas proyectadas.
6. Los límites a la velocidad en zona urbana: el nuevo límite general de 30 km/h y la "movilidad sostenible". La modificación del artículo 50 del Reglamento de Circulación. El Consejo de Estado estima que el nuevo sistema de movilidad sostenible lesiona la autonomía local y es, por tanto, objeto de una observación esencial.
7. Las bicicletas: el nuevo título VI y los preceptos concordantes. Son objeto las normas proyectadas de una observación esencial.
8. Las competiciones deportivas en las vías: el nuevo artículo 55. El nuevo régimen de los seguros obligatorios que modificará el Anexo II es objeto de una observación esencial.
9. La nueva titulación del personal auxiliar de los agentes de la autoridad: los Anexos II y III del proyecto de Real Decreto. Es objeto, igualmente, de una consideración esencial.
10. Las innovaciones del proyectado Reglamento de Circulación en materia de señalización. Son objeto de una consideración de oportunidad.
11. El cambio de color en los dispositivos luminosos de los vehículos policiales. Los artículos 69 y 143.
12. La Directiva de ejecución 2014/37/UE de la Comisión, de 27 de febrero de 2014, por la que se modifica la Directiva 91/671/CEE del Consejo, relativa al uso obligatorio de cinturones de seguridad y dispositivos de retención para niños en los vehículos.
13. Los cascos homologados y certificados: el nuevo artículo 118. La nueva regulación será objeto de una consideración de oportunidad.
14. Los aparatos mecánicos de movilidad personal: la nueva redacción del artículo 121. El precepto es objeto de una consideración esencial.
15. La obligatoriedad de emitir las tarjetas de inspección técnica en formato electrónico. La modificación del anexo XIII del
Consideraciones particulares.
1. Los ciudadanos como usuarios de la vía: los efectos del alcohol y las drogas. Los nuevos artículos 21 y concordantes del Reglamento de Circulación.
El objeto del Reglamento de Circulación son los vehículos a motor y sus conductores y el bien jurídico protegido es la seguridad vial. Así se desprende de la legislación en la materia, que arranca de la Constitución, que especifica que la competencia estatal exclusiva recae sobre "tráfico y circulación de vehículos a motor" (149.1.21ª), y se deduce de sus antecedentes legislativos, desde la Ley 47/1959, de 30 de julio, sobre regulación de la competencia en materia de tráfico en el territorio nacional, hasta la
"Base 1. Objeto Establecer una regulación legal en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial."
La última reforma del texto articulado, llevada a cabo por la Ley 6/2014, de 7 de abril, ha modificado su redacción en este sentido:
"Artículo 12. Bebidas alcohólicas y drogas. 1. No podrá circular por las vías objeto de esta ley el conductor de cualquier vehículo con tasas de alcohol superiores a las que reglamentariamente se establezcan. (...) 2. Todos los conductores de vehículos quedan obligados a someterse a las pruebas para la detección de alcohol o de la presencia de drogas en el organismo, que se practicarán por los agentes encargados de la vigilancia del tráfico. Igualmente, quedan obligados los demás usuarios de la vía cuando se hallen implicados en un accidente de tráfico o hayan cometido una infracción conforme a lo tipificado en esta Ley."
El proyecto de Reglamento General de Circulación estima que la nueva Ley confiere habilitación suficiente para extender la competencia sancionadora de la Administración a los usuarios de la vía, identificando este concepto con el muy amplio que incluye peatones, jinetes, ciclistas, deportistas que utilicen monopatines o "aparatos de movilidad personal", usuarios de sillas de ruedas, pasajeros de los automóviles o autobuses y viandantes que se muevan con cualquier adminículo. Así lo sostiene la memoria del texto enviado al Consejo de Estado, que señala que las nuevas normas tienen su causa en la necesidad de adaptar el Reglamento a las modificaciones introducidas por la Ley y dice expresamente que:
"En el apartado siete, se modifica el artículo 21, relativo a las personas obligadas a someterse a las pruebas para la detección de alcohol. El cambio más relevante es que se amplía el grupo de los obligados a someterse a las pruebas, al incluir también a los "usuarios de las vías" -básicamente peatones- que han cometido una infracción a la normativa de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Este cambio se debe a la necesidad de adaptar el precepto a la redacción del artículo 12 del texto articulado, conforme a lo dispuesto en la
El proyecto de Reglamento enviado al Consejo de Estado entiende que el concepto de "usuarios de la vía" incluye a los peatones, de modo que quedan sometidos a la obligación de someterse a pruebas de detección de alcohol o drogas los ciudadanos que, aún sin ser conductores de vehículos a motor, se vean implicados (sea de forma directa o indirecta) en un accidente de tráfico y todos aquellos paseantes que cometan una infracción tipificada en la "normativa" de tráfico. Repárese en que se amplía notoriamente el texto literal de la Ley tanto en lo que afecta al sujeto pasivo de la infracción (del usuario al peatón) como en lo que afecta a las normas infringidas (desde las tipificadas en la Ley a todas aquella a las que se refiere la normativa, incluidas por tanto las ordenanzas locales en materia de tráfico).
Y este es el texto propuesto en el Reglamento para los nuevos artículos 21, 22, 27 y 28, que modifican el vigente Reglamento de Circulación, aprobado por
Siete. El artículo 21 "Investigación de la alcoholemia. Personas obligadas", pasa a titularse "Personas obligadas a someterse a las pruebas para la detección de alcohol" y queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 21. Personas obligadas a someterse a las pruebas para la detección de alcohol. Todos los conductores de vehículos quedan obligados a someterse a las pruebas que se establezcan para la detección de alcohol. Igualmente quedan obligados los demás usuarios de la vía cuando se hallen implicados en un accidente de tráfico o hayan cometido una infracción a lo previsto en la normativa de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico podrán someter a dichas pruebas: a) A cualquier usuario de la vía o conductor de vehículo implicado en un accidente de tráfico. b) A quienes conduzcan cualquier vehículo con síntomas evidentes, manifestaciones que denoten o hechos que permitan razonablemente presumir que lo hacen bajo la influencia de bebidas alcohólicas. c) A cualquier usuario de la vía o conductor de vehículo que sean denunciados por la comisión de alguna de las infracciones a las normas contenidas en la normativa de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. d) A los que, con ocasión de conducir un vehículo, sean requeridos al efecto por los citados agentes dentro de los programas de controles preventivos para la detección de alcohol ordenados por el Jefe Provincial o Local de Tráfico o, cuando proceda, por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas que tengan transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o por las autoridades municipales competentes".
"Artículo 22. Pruebas de detección de alcohol mediante el aire espirado. 1. Los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico practicarán las pruebas para la detección de alcohol a los conductores y al resto de usuarios obligados a ello, que consistirán en la verificación del aire espirado mediante etilómetros oficialmente autorizados, que determinarán de forma cuantitativa el grado de impregnación alcohólica. A petición del interesado, y a la mayor brevedad posible, se podrán repetir las pruebas a efectos de contraste, que consistirán preferentemente en análisis de sangre en el centro más próximo que disponga de los medios adecuados para realizar este tipo de pruebas, salvo que éste no pueda realizarse por causas excepcionales debidamente justificadas. 2. Cuando las personas obligadas sufrieran lesiones, dolencias o enfermedades cuya gravedad impida la práctica de las pruebas, o cuando concurra otra causa excepcional debidamente justificada que impida la realización de las mismas, se podrá ordenar el reconocimiento médico del sujeto o la realización de los análisis clínicos que los facultativos del centro sanitario más próximo que disponga de los medios adecuados para realizar este tipo de pruebas, al que sea trasladado, estimen más pertinentes para los fines del presente reglamento".
Nueve. El Capítulo V, titulado "NORMAS SOBRE ESTUPEFACIENTES, PSICOTROPICOS, ESTIMULANTES U OTRAS SUBSTANCIAS ANÁLOGAS", pasa a titularse, "NORMAS SOBRE DROGAS", y el artículo 27 queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 27. Drogas. 1. No podrá circular por las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial el conductor de cualquier vehículo con presencia de drogas en el organismo. Se excluyen aquellas substancias que se utilicen bajo prescripción facultativa y con una finalidad terapéutica, siempre que el conductor se encuentre en condiciones de utilizar el vehículo conforme a la obligación de diligencia, precaución y no distracción establecida en el artículo 3. 2. Las infracciones a las normas de este precepto tendrán la consideración de muy graves, conforme se prevé en el artículo 65.5.c) del texto articulado."
Diez. El artículo 28 queda redactado de la siguiente manera:
"Artículo 28. Pruebas para la detección de drogas. 1. Toda persona que se encuentre en una situación análoga a cualquiera de las enumeradas en el artículo 21, respecto a la investigación del alcohol, queda obligada a someterse a las pruebas para la detección de drogas. En los casos de negativa a efectuar dichas pruebas, el agente podrá proceder a la inmediata inmovilización del vehículo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 84.1.d) del texto articulado, la cual se llevará a cabo en la forma prevista en el artículo 25. (...) 7. Las infracciones a este precepto relativas a la conducción con presencia en el organismo de drogas, así como la infracción de la obligación de someterse a las pruebas para su detección, tendrán la consideración de infracciones muy graves, conforme se prevé en el artículo 65.5.c) y d) del texto articulado".
Como es evidente, la mayor parte de las infracciones tipificadas en la norma se refieren a los conductores de vehículos a motor pero el régimen de derechos y deberes de los peatones incluye algunas previsiones como, por ejemplo, la obligación de observar las prioridades de paso (artículo 21), la obligación de usar la acera o zona (artículo 49), o la de respetar semáforos y otras señales. Estas normas son precisadas por las ordenanzas locales, con variado contenido. De hecho, el proyecto sometido a consulta pretende introducir un límite a la velocidad máxima de los peatones en una nueva previsión que consta en el artículo 48.5 ("5. Los vehículos en los que su conductor circule a pie no sobrepasarán la velocidad del paso humano, y los animales que arrastren un vehículo, la del trote"), precepto que podría suponer la prohibición de correr, un deporte extendido en estos tiempos. El incumplimiento de estas normas no es objeto de tipificación expresa, ya que las sanciones se reservan a los conductores de vehículos a motor en razón de la peligrosidad que suponen las máquinas.
De sostenerse la interpretación que se pretende, es decir, que los viandantes son el nuevo sujeto pasivo de la norma, quedarían, desde entonces, sujetos a las previsiones sancionadoras que definen los dos nuevos tipos que pasan a formar parte del artículo 65.5, dedicado a las infracciones muy graves:
"65.5 Son infracciones muy graves, cuando no sean constitutivas de delito, las siguientes conductas: (...) c) Conducir por las vías objeto de esta ley con tasas de alcohol superiores a las que reglamentariamente se establezcan, o con presencia en el organismo de drogas. d) Incumplir la obligación de todos los conductores de vehículos, y de los demás usuarios de la vía cuando se hallen implicados en algún accidente de tráfico o hayan cometido una infracción, de someterse a las pruebas que se establezcan para la detección de alcohol o de la presencia de drogas en el organismo".
La sanción prevista para las infracciones muy graves es la multa de 200 euros, con otras consecuencias accesorias. Sin embargo, la prevista para las infracciones de los artículos 65.5 apartados c) y d) es de 1.000 euros, sumada a la retirada de puntos en el permiso para conducir junto con otras sanciones accesorias. Las dos infracciones coexisten con tipos penales, ya que así lo tipifica el artículo 379 del
El Consejo de Estado es consciente de que lo que se somete a su consideración es el proyecto del nuevo Reglamento de Circulación y no la Ley 6/2014, de 7 de abril, por la que se modifica el texto articulado de la
A los efectos del desarrollo reglamentario, por tanto, lo esencial es el concepto de usuario de la vía, que habrá de ser interpretado en relación con EL sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas (artículo 3 del
No hay indicio en la
Se habrá de tener, por tanto, en cuenta que el fundamento de la norma que ocupa al Consejo de Estado tiene su base en la Ley 47/1959, de 30 de julio, sobre regulación de la competencia en materia de tráfico en el territorio nacional, publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 182, de 31 de julio de 1959. La Ley se dicta en atención al aumento de los "vehículos de tracción mecánica" y considera elementos esenciales "la carretera y el vehículo". Su artículo primero dispone:
"Artículo primero 1. La vigilancia y disciplina del tráfico, circulación y transporte por carreteras y demás vías públicas corresponden al Ministerio de la Gobernación, y en relación con los mismos, la sanción gubernativa de las infracciones que se cometan a los Gobernadores Civiles. 2. Seguirá atribuido al Ministerio de Industria cuanto se relaciona con las condiciones técnicas que han de cumplir todos los vehículos de tracción mecánica que circulen por aquellas vías y al de Obras Públicas la reglamentación, ordenación, coordinación e inspección del transporte por carretera".
En el mismo sentido, la Base 1 de la
"Base 1.Objeto Establecer una regulación legal en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial".
Y la base 6 añade:
"Base 6. Autorizaciones administrativas. Se someterán al régimen de autorización administrativa previa las siguientes actividades: circulación de vehículos, conducción de los mismos, reconocimientos de aptitudes psicofísicas de los aspirantes a conductores y ejercicio de la enseñanza de las normas y técnicas de conducción".
El texto articulado de la
Su objeto y ámbito de aplicación se define de este modo:
"Artículo 1. Objeto de la Ley. 1. La presente Ley tiene por objeto establecer una regulación legal en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. 2. A tal efecto, la presente Ley regula: a) El ejercicio de las competencias que, de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de Autonomía, corresponden en tales materias a la Administración del Estado, así como la determinación de las que corresponden en todo caso a las Entidades Locales. b) Las normas de circulación para los vehículos, así como las que por razón de seguridad vial han de regir para la circulación de peatones y animales por las vías de utilización general; estableciéndose a tal efecto los derechos y obligaciones de los usuarios de dichas vías. c) (...) d) (...) e) Las autorizaciones que, para garantizar la seguridad y fluidez de la circulación vial, debe otorgar la Administración con carácter previo a la realización de actividades relacionadas con la circulación de vehículos, especialmente a motor, así como las medidas cautelares que puedan ser adoptadas en orden al mismo fin. f) Las infracciones derivadas del incumplimiento de las normas establecidas y las sanciones aplicables a las mismas, así como las peculiaridades del procedimiento sancionador en este ámbito".
"Artículo 2. Ámbito de aplicación Los preceptos de esta Ley serán aplicables en todo el territorio nacional y obligarán a los titulares y usuarios de las vías y terrenos públicos aptos para la circulación, tanto urbanos como interurbanos, a los de las vías y terrenos que, sin tener tal aptitud sean de uso común y, en defecto de otras normas, a los titulares de las vías y terrenos privados que sean utilizados por una colectividad indeterminada de usuarios".
"Artículo 3. Conceptos utilizados A los efectos de esta Ley y sus disposiciones complementarias, los conceptos básicos sobre vehículos, vías públicas y usuarios de las mismas, se entenderán utilizados en el sentido que para cada uno de ellos se concreta en el anexo al presente texto".
El Anexo II no define el concepto de usuario de las vías pero define el de peatón de este modo: "2. Peatón. Persona que, sin ser conductor, transita a pie por las vías o terrenos a que se refiere el artículo 2. Son también peatones quienes empujan o arrastran un coche de niño o de impedido o cualquier otro vehículo sin motor de pequeñas dimensiones, los que conducen a pie un ciclo o ciclomotor de dos ruedas, y los impedidos que circulan al paso en una silla de ruedas, con o sin motor". Así las cosas, es preciso determinar si la habilitación concedida en la
En resumen, se trata de aclarar si la modificación del Reglamento pretendida puede convertir a los ciudadanos, que no otra cosa son los peatones, en usuarios de la vía, a los efectos de someter a cualquiera de ellos si cometiera una infracción en materia de tráfico (como cruzar la calzada por un lugar no señalizado, tirar una colilla de un cigarrillo o incumplir cualquiera de las múltiples previsiones de las ordenanzas locales ) o se encontrara en las inmediaciones de un accidente, a una prueba de alcoholemia o de drogas, sea o no conductor de un vehículo a motor.
El Consejo de Estado estima que esta conclusión es insostenible. La interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico ha de estar presidida por los preceptos constitucionales y, en particular, por el respeto a los derechos fundamentales. Los derechos a la libertad y seguridad (artículo 17 de la Constitución), a circular libremente por el territorio nacional (artículo 19 de la Constitución) y a la intimidad personal, (artículo 20) verían lesionado su contenido esencial si el simple hecho de pasear por las vías públicas se sometiera a estas restricciones.
No hay ley, sea orgánica u ordinaria, que prohíba a un ciudadano español beber alcohol, ya que sigue siendo un bien de lícito comercio, o pasear después de haber consumido una copa de vino o una bebida alcohólica. Y en lo que se refiere a las drogas no hay en la norma precisión alguna de lo que debe entenderse como tal (el concepto que maneja el Reglamento es tan amplio que abarca desde la heroína hasta la codeína, que es la base del jarabe para la tos, pasando por los antidepresivos, los relajantes musculares y los ansiolíticos) como se expresará después.
No existe título habilitante para la intervención que se pretende: ni los paseantes utilizan "vehículos", ni el simple hecho de utilizar el dominio público puede suponer que un ciudadano pueda convertirse en un peligro potencial para la seguridad vial. De llevarse a cabo una interpretación como la pretendida los españoles habrían de abstenerse de participar en fiestas populares o de asistir a bodas y celebraciones en las que se consume habitualmente alcohol, ya que podrían verse sometidos a un control de alcoholemia si en las inmediaciones un vehículo sufre un accidente. Y las personas que toman habitualmente medicinas que contengan codeínas, benzodiacepinas, opiáceos o semejantes solo podrían aventurarse a salir de sus casas con las correspondientes recetas médicas.
A lo expuesto se suman tres datos adicionales: por una parte, que el ciudadano que se niegue a realizar la prueba será sancionado con 1.000 euros y, si solicita una prueba de contraste y esta tiene un resultado positivo, será obligado a pagarla.
Por otra, que la sanción impuesta por caminar bajo los efectos de las drogas (sea lo que sea droga) o el alcohol y cometer cualquier infracción prevista en la normativa de tráfico, supone detracción de puntos en el permiso o licencia de conducir. Podría ocurrir, por tanto, que una persona que cruzara la calzada indebidamente y no pudiera presentar la correspondiente receta médica sería sancionada por caminar bajo los efectos de las drogas y perdería, además, todos los puntos de su permiso de conducir sin haber llegado a utilizar su vehículo. Lo que no aclara la norma proyectada es cómo proceder en el caso de que el sancionado no tuviera permiso de conducir, bien porque no ha alcanzado la edad requerida para adquirirlo (menores de 18 años) o bien porque nunca llegó a tenerlo.
En todo caso, resulta que a la misma conducta, cruzar indebidamente la calzada si se encuentran en su cuerpo rastros de drogas o medicamentos, se asocian dos sanciones distintas: si el peatón tiene un permiso para conducir vehículos a motor será sancionado con una multa y la pérdida de hasta 6 puntos. De no tenerlo su sanción se limita a la multa. Esta conclusión es manifiestamente contraria al artículo 14 de la Constitución.
Las conclusiones anteriores han de ser extrapoladas a otros casos: un niño de 14 años que utilice un monopatín no puede ser considerado un "usuario de las vías" a los efectos de someterle a una prueba de alcoholemia, ni un anciano en silla de ruedas puede ser considerado un "usuario de las vías" a idénticos efectos en relación con la presencia de drogas (presencia segura, por otra parte) en su organismo.
En resumen, entiende el Consejo de Estado que la interpretación pretendida por el proyecto que se somete a consulta resulta contraria a los principios generales de interpretación del ordenamiento conforme con la Constitución. El artículo 9.3 de la Constitución dispone que "3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos". Adoptar mediante un Reglamento una política cuyos efectos prácticos suponen impedir los usos permitidos y habituales del espacio público en España no parece jurídicamente adecuado: ni los títulos competenciales (uso de vehículos a motor) ni los bienes jurídicos (seguridad vial) que se arguyen habilitan para establecer tales limitaciones en la libertad, la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad de los ciudadanos.
Estima por todo ello el Consejo de Estado que las previsiones del proyectado reglamento han ampliado el ámbito de las normas que desarrolla: los peatones no pueden ser considerados "usuarios de las vías" a los efectos de la aplicación de las normas sancionadoras que se refieren al alcohol y a las drogas. Solo pueden ser considerados usuarios de las vías, a estos efectos, los conductores de vehículos a motor y en este sentido deben redactarse los proyectados nuevos artículos 21, 22, 27 y 28.
La consideración expuesta tiene carácter de esencial en relación con lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
2. Los tipos penales y las infracciones administrativas: las sanciones y penas relacionadas con el consumo de drogas y alcohol en la conducción de vehículos a motor. Los artículos 27 y 28.
El
"Artículo 379 2. Con las mismas penas será castigado el que condujere un vehículo de motor o ciclomotor bajo la influencia de drogas tóxicas, estupefacientes, sustancias psicotrópicas o de bebidas alcohólicas. En todo caso será condenado con dichas penas el que condujere con una tasa de alcohol en aire espirado superior a 0,60 miligramos por litro o con una tasa de alcohol en sangre superior a 1,2 gramos por litro. (...) Artículo 383 El conductor que, requerido por un agente de la autoridad, se negare a someterse a las pruebas legalmente establecidas para la comprobación de las tasas de alcoholemia y la presencia de las drogas tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas a que se refieren los artículos anteriores, será castigado con la penas de prisión de seis meses a un año y privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a uno y hasta cuatro años. (...)
Artículo 385 ter En los delitos previstos en los artículos 379, 383, 384 y 385, el Juez o Tribunal, razonándolo en sentencia, podrá rebajar en un grado la pena de prisión en atención a la menor entidad del riesgo causado y a las demás circunstancias del hecho".
Es preciso hacer constar que la conducta ahora prevista en el artículo 383 del
Por su parte, la
Como puede apreciarse en relación con el consumo de alcohol el tipo penal y la infracción administrativa tienen una definición clara: si la tasa de alcohol en aire espirado supera los 0,60 miligramos por litro o la tasa de alcohol en sangre es superior a 1,2 gramos por litro, la sanción corresponde a los Tribunales del orden penal. En caso de resultar inferior, la sanción compete a la Administración.
A estos efectos se prevé que para las pruebas en aire espirado se utilizarán etilómetros oficialmente autorizados. Las características y márgenes de error de estos aparatos se regulan por Orden ITC/3707/2006, de 22 de noviembre, por la que se regula el control metrológico del Estado de los instrumentos destinados a medir la concentración de alcohol en el aire espirado.
Por otra parte, el artículo 72 del texto articulado prevé que cuando en un procedimiento administrativo de carácter sancionador se ponga de manifiesto un hecho que ofrezca apariencia de delito o falta perseguible de oficio, la Autoridad administrativa lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, por si hubiere lugar al ejercicio de la acción penal y acordará la suspensión de las actuaciones.
La sanción prevista por la norma penal es de prisión de tres a seis meses, multa de seis a doce meses, o trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa días, y, en cualquier caso, la de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a uno y hasta cuatro años, y puede ser moderada por el Juez tanto en el caso de la prisión (artículo 385 ter) como en el caso de la multa, como dispone el artículo 50 del
La sanción prevista por la norma administrativa es de 1.000 euros (artículos 65.5, incisos c y d). En el supuesto de conducción con tasas de alcohol superiores a las que reglamentariamente se establezcan, esta sanción únicamente se impondrá al conductor que ya hubiera sido sancionado en el año inmediatamente anterior por exceder la tasa de alcohol permitida, así como al que circule con una tasa que supere el doble. Llevan aparejada la pérdida de entre 4 y 6 puntos (en función de que el conductor sea profesional o su permiso tenga más o menos antigüedad) y pueden verse incrementadas en un 30% de su cuantía en razón de las circunstancias agravantes (artículo 68).
Existe, además, en la materia una detallada jurisprudencia constitucional, tanto sobre la delimitación de la sanción administrativa en relación con el tipo penal, como acerca del valor probatorio de las pruebas de detección de alcohol, que puede extraerse de las cinco Sentencias esenciales en la materia: 107/1985, 161/1997, 111/1999, 188/2002 y 2/2003. Así, la Sentencia el Tribunal Constitucional 188/2002, de 14 de octubre de 2002, ha precisado que: "el delito no consiste en un determinado grado de impregnación alcohólica, sino en la conducción de un vehículo de motor bajo la influencia de bebidas alcohólicas" y la Sentencia 111/1999, de 14 de junio de 1999, analiza el valor de las pruebas de detección como pruebas de cargo o presunciones legales.
En resumen, cabría discutir la proporcionalidad de las sanciones, pero, al menos, el sistema se acomoda a los principios de tipicidad y seguridad jurídica.
Sin embargo, por lo que se refiere a las drogas, el sistema propuesto por el proyecto resulta claramente contrario a los principios esenciales del derecho sancionador.
Para empezar, el
Es evidente que circular (término definido por la Real Academia Española como andar o moverse en derredor) no es lo mismo que conducir (llevar un vehículo automóvil). Como ya se ha expresado en el apartado anterior, los títulos habilitantes de la legislación sobre tráfico y seguridad vial se limitan a la circulación de vehículos a motor, de modo que el Consejo de Estado entiende que los peatones no pueden ser considerados usuarios de las vías a los efectos de la aplicación de sanciones relacionadas con las drogas y el alcohol. Las consideraciones que se exponen en este apartado se refieren, por tanto, a los conductores de vehículos a motor, ya que los peatones han de ser excluidos del ámbito de estas normas sancionadoras.
Pero lo más grave es la indefinición del concepto de "drogas", que la Real Academia Española precisa de este modo:
"droga. 1. f. Sustancia mineral, vegetal o animal, que se emplea en la medicina, en la industria o en las bellas artes. 2. f. Sustancia o preparado medicamentoso de efecto estimulante, deprimente, narcótico o alucinógeno. 3. f. medicamento".
Procede, por tanto, evaluar si el desarrollo que el proyecto de Reglamento sometido a consulta se propone, responde a las exigencias de los principios de tipicidad y proporcionalidad propias del derecho sancionador. Y este análisis se ha de llevar a cabo teniendo en cuenta la existencia de un tipo penal que se refiere a la conducta de conducir un vehículo a motor bajo la influencia de las drogas.
En primer lugar, sería preciso que el Reglamento delimitara el ámbito de la sanción administrativa con relación a la sanción penal y que precisara, dentro del concepto genérico de drogas, aquellas cuya mera presencia en el organismo determina la aplicación de una sanción. Es necesario, por otra parte, especificar qué cantidad de droga supone el umbral de la sanción y con qué instrumento se medirá, a semejanza de lo previsto para el alcohol. Téngase en cuenta que la sanción prevista es de 1.000 euros con sus consecuencias accesorias.
La redacción prevista es la que sigue:
"Nueve. El Capítulo V, titulado "NORMAS SOBRE ESTUPEFACIENTES, PSICOTROPICOS, ESTIMULANTES U OTRAS SUBSTANCIAS ANÁLOGAS", pasa a titularse, "NORMAS SOBRE DROGAS", y el artículo 27 queda redactado de la siguiente manera:
Artículo 27. Drogas. 1. No podrá circular por las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial el conductor de cualquier vehículo con presencia de drogas en el organismo. Se excluyen aquellas substancias que se utilicen bajo prescripción facultativa y con una finalidad terapéutica, siempre que el conductor se encuentre en condiciones de utilizar el vehículo conforme a la obligación de diligencia, precaución y no distracción establecida en el artículo 3. 2. Las infracciones a las normas de este precepto tendrán la consideración de muy graves, conforme se prevé en el artículo 65.5.c) del texto articulado".
Diez. El artículo 28 queda redactado de la siguiente manera:
Artículo 28. Pruebas para la detección de drogas. 1. Toda persona que se encuentre en una situación análoga a cualquiera de las enumeradas en el artículo 21, respecto a la investigación del alcohol, queda obligada a someterse a las pruebas para la detección de drogas. En los casos de negativa a efectuar dichas pruebas, el agente podrá proceder a la inmediata inmovilización del vehículo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 84.1.d) del texto articulado, la cual se llevará a cabo en la forma prevista en el artículo 25. 2. Las pruebas para la detección de drogas consistirán en una prueba salival mediante un dispositivo autorizado para ello, y en un posterior análisis toxicológico de una muestra salival en cantidad suficiente. (...) 5. El Jefe Provincial de Tráfico, los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas que tengan transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o, en su caso, las autoridades municipales competentes, determinarán los programas para llevar a efecto los controles preventivos para la comprobación de la presencia de drogas en el organismo del conductor. (...) 7. Las infracciones a este precepto relativas a la conducción con presencia en el organismo de drogas, así como la infracción de la obligación de someterse a las pruebas para su detección, tendrán la consideración de infracciones muy graves, conforme se prevé en el artículo 65.5.c) y d) del texto articulado".
Llama la atención, en primer lugar, el uso de la analogía en un precepto sancionador. Las circunstancias en que puede ser obligado el ciudadano a someterse a las pruebas de detección deberían precisarse con claridad y no por remisión a otra norma.
Por otra parte, como se aprecia, el proyecto sometido a consulta no establece la línea fronteriza entre la sanción penal y la sanción administrativa. La memoria justificativa señala que se persigue "erradicar el consumo de alcohol y drogas" (finalidad que no corresponde perseguir a una dependencia administrativa como la Dirección General de Tráfico, sino, en su caso, al Estado en su conjunto) e insiste en que el deslinde se encuentra en que la sanción administrativa se fundamenta en la mera presencia de drogas en el organismo y la sanción penal se relaciona con la influencia de las drogas en la conducción. Este precepto, señala la memoria, responde al principio de "tolerancia cero".
En todo caso, el Consejo de Estado entiende que debe establecerse adecuadamente la relación entre los términos del bien jurídico protegido (la seguridad vial), y la infracción administrativa. Si la presencia de drogas en el organismo afecta a la conducción y lesiona o puede lesionar la seguridad vial, será objeto de sanción penal, como dispone el
El concepto utilizado en el
"Artículo 371 1. El que fabrique, transporte, distribuya, comercie o tenga en su poder equipos, materiales o sustancias enumeradas en el cuadro I y cuadro II de la Convención de Naciones Unidas, hecha en Viena el 20 de diciembre de 1988, sobre el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, y cualesquiera otros productos adicionados al mismo Convenio o que se incluyan en otros futuros Convenios de la misma naturaleza, ratificados por España, a sabiendas de que van a utilizarse en el cultivo, la producción o la fabricación ilícitas de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas, o para estos fines, será castigado con la pena de prisión de tres a seis años y multa del tanto al triplo del valor de los géneros o efectos...".
En esta Convención de 20 de diciembre de 1988 de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, ratificada por España el 30 de julio de 1990, se definen de este modo los estupefacientes y las sustancias psicotrópicas:
"Artículo 1. Definiciones Salvo indicación expresa en contrario o que el contexto haga necesaria otra interpretación, las siguientes definiciones se aplicarán en todo el texto de la presente Convención: (...). n) Por "estupefacientes" se entiende cualquiera de las sustancias, naturales o sintéticas, que figuran en la lista I o la lista II de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes y en esa Convención enmendada por el Protocolo de 1972 de modificación de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes. (...). r) Por "sustancia sicotrópica" se entiende cualquier sustancia, natural o sintética, o cualquier material natural que figure en las listas I, II, III o IV del Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971".
Los cuadros I y II de la Convención incluían una serie de sustancias a las que se han incorporado otras tras la revisión de 2010. La Convención de 1961 incluye 118 estupefacientes, el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 se refiere a 116 sustancias, y la Convención de 1988 incluye además los productos intermedios o precursores.
Así las cosas, y a los efectos de delimitar las conductas susceptibles de sanción penal, por Acuerdo del Pleno no jurisdiccional de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de 24 de enero del 2003, se unificaron los criterios, tras solicitar un informe al Instituto Nacional de Toxicología sobre las dosis mínimas psicoactivas de las principales sustancias tóxicas objeto de tráfico de drogas. El Informe del Servicio de Información Toxicológico del Instituto Nacional de Toxicología 12691, de 22 de diciembre del 2003, se refiere a opiáceos y sustancias farmacológicamente relacionadas, heroína, morfina, metadona, bupremorfina, destropropoxifeno, pentazocina, fentanilo, dihidrocodeína, levoacetiletadol, petidina, tramadol, derivados de cocaína, derivados de cannabis, marihuana, hachís, aceite de hachís, LSD (dietilanima de ácido lisérgico), sulfato de anfetamina, MDMA (éxtasis), anfepramona, clobenzorex, fenproporex y D. metanfetamina.
En Acuerdo no jurisdiccional de la Sala Segunda del 3 de febrero del 2005 se decidió: "continuar manteniendo el criterio del Instituto Nacional de Toxicología relativo a las dosis mínimas psico-activas, hasta tanto se produzca una reforma legal o se adopte otro criterio o alternativa". El contenido de estos acuerdos e informes se refleja en las Sentencias del Tribunal Supremo 126/2004, de 19 de enero, y 1168/2009, de 12 de noviembre, que incorporan estos criterios en su fundamentación.
Como se aprecia, el concepto de drogas ha sido precisado por la jurisdicción penal de manera que no cabe sostener que la línea que define la infracción administrativa se encuentre en la mera presencia de drogas en el organismo sin mayor precisión, ni de cantidades ni de tipos de sustancias, ya que esta descripción no cumple los mínimos elementales del principio de tipicidad.
Una posible interpretación sería entender que, al excluirse las sustancias que se utilizan con finalidad terapéutica, queda fuera del ámbito de la sanción el consumo de medicamentos con principios activos que pudieran ser calificados como drogas, pero lo cierto es que el proyectado artículo 27 solo excluye las "usadas bajo prescripción facultativa". Como ya se ha expuesto, dentro de este amplísimo concepto se encuentran gran cantidad de sustancias, y muchas de ellas se suministran en las farmacias sin prescripción médica (somníferos suaves, relajantes musculares, calmantes, jarabes para la tos). Por el contrario, muchas de las que se han de usar con prescripción médica incluyen una advertencia sobre el uso de vehículos a motor, de modo que quienes se encuentran sometidos a tratamiento médico podrían ser igualmente sancionados, a pesar de haber recibido esa indicación terapéutica o, quizá, como alternativa, privados de la posibilidad de conducir cualquier vehículo a motor mientras estén sometidos a tratamiento.
A pesar de lo expuesto en cuanto a las carencias del sistema, la memoria del proyecto da cuenta de que: "No en vano en 2012 se realizaron 5,6 millones de controles preventivos, que deben realizarse con estricto control legal." Se han venido realizando pruebas para la detección de sustancias estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes u otras sustancias análogas que pudieran afectar a la conducción dentro del marco de los varios proyectos dirigidos por la Dirección General de Tráfico. Por Instrucción 07/S-94 DGT del Director General de Tráfico, de 23 de octubre de 2007, se describió el procedimiento a seguir y las sanciones aplicables. La Instrucción fue aclarada por otra del 29 de septiembre de 2008. La última en la materia procede de la Directora General de Tráfico y tiene fecha de 30 de noviembre de 2012. En ella se fijaron criterios para los controles y detección de sustancias estupefacientes, psicotrópicas y análogas y para la imposición de las sanciones que procedan.
Las pruebas actuales se practican tomando muestras de saliva que se introducen en un aparato llamado Dräger-Drug Test 5000 y las muestras son enviadas para su análisis toxicológico. El aparato detecta codeína, anfetaminas, benzodiacepinas, cocaína, metanfetaminas, opiáceos, morfina, y metadona y otras muchas sustancias, algunas de ellas principios activos de medicamentos de uso habitual y que se expiden sin receta. El aparato no está homologado y no existe norma que regule su control metrológico.
El Consejo de Estado entiende que la Administración autora del proyecto es consciente de lo evanescente del concepto de drogas que, por ahora, no ha sido capaz de precisar con las exigencias propias de un precepto sancionador. Precisamente por ello, en la disposición adicional primera prevé:
"Disposición Adicional Primera. Drogas. El organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico constituirá grupos técnicos de expertos que permitan, a la vista de las circunstancias y los estudios de prevalencia, determinar las sustancias prohibidas que deben ser objeto prioritario de control en las pruebas de detección de drogas, las cuestiones relativas a los niveles objeto de prohibición, así como cualquier otra cuestión técnica derivada de esta materia". Estima el Consejo de Estado, por todo lo expuesto, que la tarea propia del Reglamento proyectado, que consiste en especificar y completar los aspectos a los que se refiere la Ley 6/2014, de 7 de abril, no se ha llevado a cabo. La argumentación de la Administración autora del proyecto, que señala que estos aspectos son "cuestión técnica" no puede ser aceptada. El Reglamento no puede remitir los aspectos esenciales de la norma sancionadora al criterio de unos grupos de expertos, con grave daño para la seguridad jurídica de los ciudadanos que pueden verse sometidos a este tipo de control (y las sanciones que le siguen) sin conocer los extremos que definen la conducta infractora. Así se ha hecho en el marco propio de la jurisdicción penal y así debe hacerse, con las mismas garantías, en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración.
El Reglamento debe, a semejanza de lo expuesto en el ámbito del Poder Judicial, definir las sustancias que considera drogas, ciñéndose a lo previsto en el
Habrán de ser excluidas aquellas sustancias que se usen por prescripción médica y que tengan los mismos principios activos. Y debe, después, existir una diferencia entre el tipo penal y la infracción administrativa mediante la fijación de un límite cuantitativo para cada sustancia, necesariamente inferior al definido por la jurisdicción penal.
Una vez comprobado que el aparato destinado a detectar estas drogas mide su presencia con garantías suficientes, procedería homologarlo. Y finalmente todos estos aspectos deberían pasar a formar parte de una norma con rango suficiente para definir con precisión la infracción administrativa.
En resumen, el Consejo de Estado estima que existen dos opciones. La primera consiste en que se encomiende a los jueces y magistrados la aplicación de los tipos penales relativos a la conducción bajo la influencia de las drogas, a la vista de las dificultades que suscita la precisión del supuesto de hecho. La segunda pasa por la tipificación de una infracción administrativa en relación con esta conducta, infracción que debe ser delimitada de acuerdo con los márgenes y principios esenciales del derecho sancionador.
En cuanto a la primera opción el Consejo de Estado entiende que aporta la gran ventaja de que las posibles carencias del sistema pueden ser superadas en la jurisdicción penal, que encomienda a Jueces y Magistrados la aplicación de un precepto en el seno de un proceso. En el ámbito del derecho comparado estos comportamientos están tipificados en normas en cuya aplicación interviene el poder judicial. Así, por ejemplo, el artículo 187 (Guida in stato di alterazione psico-fisica per uso di sostanze stupefacenti) del Codicce della strada italiano de 1992 o los preceptos del Capítulo 5, sobre el comportamiento del conductor, (Conduite après usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants, artículos L235-1 a L235-5) del Code de la Route francés.
En este caso, se tienen en cuenta la culpabilidad del infractor, la magnitud del daño causado y la lesión del bien jurídico protegido. Y el resultado de la prueba pericial preconstituida mediante el análisis de sustancias puede ser desvirtuado por otras pruebas. Sin embargo, estas formalidades y garantías no están presentes en el procedimiento administrativo sancionador, en el que la sanción es poco menos que automática y sujeta, además, a la posibilidad de una rebaja en la cuantía si el interesado renuncia al recurso.
Si, por el contrario, la Administración optara por la segunda opción sería preciso que el Reglamento se acomodara a lo ya expresado, es decir, fijara el concepto de drogas y la concentración susceptible de ser sancionada, excluyera las sustancias que no deben ser consideradas tales, homologara el aparato de medición, precisara el valor de la prueba preconstituida y estableciera con claridad la línea divisoria entre el tipo penal y la infracción administrativa.
Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado estima que deben ser reconsiderados los preceptos que modifican los artículos 27 y 28 del proyectado Reglamento, para acomodarlos a los principios de tipicidad, legalidad y proporcionalidad. En todo caso deben ser excluidos los peatones. Y, por lo que afecta a los conductores de vehículos a motor, si la Administración no se encuentra, a la vista de los avances de la técnica, en condiciones de proceder a esta labor, el desarrollo reglamentario de los preceptos legales habrá de esperar por el momento.
Esta consideración tiene carácter de esencial a los efectos de lo previsto en la Ley Orgánica del Consejo de Estado.
3. Las pruebas para la detección de alcohol y su práctica y contraste. Artículos 22 y 28.
El
La innovación propuesta por la Ley 6/2014 y que pretende desarrollar el Reglamento consiste en la nueva previsión sobre las pruebas de contraste. Se practicarán a instancia del interesado y si arrojan un resultado positivo serán pagadas por él. A lo largo de la tramitación se había sugerido que fueran pagadas por el interesado, por el sancionado, todas las pruebas practicadas que dieran resultados positivos, incluso las iniciales, pero esta posibilidad se ha descartado porque carece de cobertura legal.
Así se dispone:
"Artículo 12. Bebidas alcohólicas y drogas (...) 5. A efectos de contraste, a petición del interesado, se podrán repetir las pruebas para la detección de alcohol o de drogas, que consistirán preferentemente en análisis de sangre, salvo causas excepcionales debidamente justificadas. Cuando la prueba de contraste arroje un resultado positivo será abonada por el interesado.
El personal sanitario vendrá obligado, en todo caso, a dar cuenta del resultado de estas pruebas al Jefe de Tráfico de la provincia donde se haya cometido el hecho o, cuando proceda, a los órganos competentes para sancionar en las Comunidades Autónomas que tengan transferidas las competencias ejecutivas en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, o a las autoridades municipales competentes".
En los proyectados artículos 22 y 28 se regulan las pruebas y su verificación, disponiendo que consistan preferentemente en un análisis de sangre en el centro más próximo que disponga de los medios adecuados para realizar este tipo de pruebas. Del mismo modo, si la práctica de las pruebas iniciales no fuera posible se podrá ordenar el reconocimiento médico del sujeto o la realización de los análisis clínicos que los facultativos del centro más próximo que disponga de los medios adecuados para realizar este tipo de pruebas, al que sea trasladado, estimen más pertinentes para los fines de este reglamento, siendo preferente el análisis de sangre.
Como ya se ha expresado, el Tribunal Constitucional ha entendido que la prueba de contraste, que debe ser ofrecida al interesado, forma parte esencial de las garantías propias del sistema sancionador. Así se refleja en las Sentencias 107/1985, 161/1997, 111/1999, 188/2002 y 2/2003. En el mismo sentido lo hizo constar el Consejo de Estado en su dictamen 54.317, de 22 de febrero de 1990, sobre el anteproyecto de texto articulado de la
"La cuestión de la llamada prueba de alcoholemia (y lo mismo podría decirse de las otras sustancias que dice el art. 12.1) ha sido objeto de estudio, consideración y enjuiciamiento, desde la perspectiva de los derechos fundamentales, por el Tribunal Constitucional. (...)La realización de indicada prueba, sin embargo, ha de ajustarse, para ser constitucionalmente legítima, a unas garantías, de las que la Sentencia del Tribunal Constitucional 100/1985, de 3 de octubre, destaca, en el caso resuelto, el informar al interesado de la posibilidad de solicitar la práctica de una segunda medición".
Y, por otra parte, en relación con este particular asunto de la retención es oportuno recordar las consideraciones del Consejo de Estado en su Dictamen 557/2014, de 26 de junio, sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana. Señalaba el Consejo de Estado que:
"a) La retención como figura intermedia entre el estado general de libertad del ciudadano y la detención -sujeta a estrictas condiciones conforme a la legislación aplicable y, especialmente, a la Ley de Enjuiciamiento Criminal- está admitida - tras rechazarse inicialmente de plano por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional- por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la Sentencia 341/1993, de 18 de noviembre.
b) La retención consiste en una inmovilización provisionalísima que sólo puede mantenerse durante el tiempo imprescindible para realizar una determinada diligencia policial, de ahí que quede excluida del marco jurídico de la detención. Su legitimidad deriva de que exista una cobertura legal expresa.
c) En la vigente Ley 2/1986, de 13 de mayo, y en el Anteproyecto consultado, la retención se contempla para tres supuestos: el cacheo -esto es el registro superficial de los efectos personales de un determinado sujeto-, las pruebas de alcoholemia y la identificación policial -actuaciones encaminadas a averiguar el nombre, apellidos y demás datos personales de un individuo cuando los agentes lo consideran necesario en el desempeño de sus tareas de investigación y prevención del crimen o para sancionar infracciones administrativas-. (...) Todas las modalidades de retención deben limitarse a la realización, en brevísimo tiempo, de las diligencias policiales".
Dispone además el proyecto sometido a consulta, en desarrollo de la ley, que el personal sanitario y el de los laboratorios homologados al efecto vendrá obligado, en todo caso, a dar cuenta del resultado de las pruebas practicadas al Jefe de Tráfico de la provincia donde se haya cometido el hecho o, cuando proceda, a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o municipales.
Sobre este particular el informe de la Agencia Española de Protección de Datos, emitido el 25 de julio de 2014 y del que queda constancia en antecedentes, manifestó su preocupación en cuanto los datos obtenidos en las pruebas de detección de alcohol o drogas afectan a la salud de las personas y son datos protegidos, en atención a lo previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. La Agencia señala que los datos recogidos habrán de ser utilizados con el único fin de tramitar el procedimiento sancionador o, en su caso, el proceso penal, y añade que los datos relativos a los análisis que hubieran arrojado un resultado negativo deben ser inmediatamente cancelados y no pueden ser objeto de tratamiento. El Consejo de Estado coincide con estas consideraciones.
4. Un nuevo régimen de autorización previa para todos los eventos y actividades que hagan preciso el uso de las vías públicas: el apartado 3 del artículo 4 en relación con el nuevo artículo 37.bis.
La legislación en materia de tráfico y seguridad vial regula el uso de las carreteras y la conducción de vehículos. En razón de esta competencia se han sometido a autorización los usos alternativos y excluyentes de las vías, incluyendo entre ellos las competiciones deportivas de vehículos (sean bicicletas o automóviles) y las marchas cicloturistas organizadas. El artículo 4 del Reglamento General de Circulación se refiere a las actividades que afectan a la seguridad de la circulación en estos términos:
"Artículo 4. Actividades que afectan a la seguridad de la circulación 1. La realización de obras, instalaciones, colocación de contenedores, mobiliario urbano o cualquier otro elemento u objeto de forma permanente o provisional en las vías o terrenos objeto de aplicación de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial necesitará la autorización previa de su titular y se regirán por lo dispuesto en la legislación de carreteras y en sus reglamentos de desarrollo, y en las normas municipales. Las mismas normas serán aplicables a la interrupción de las obras en razón de las circunstancias o características especiales de tráfico, que podrán llevarse a efecto a petición del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico (artículo 10.1 del texto articulado). 2. Se prohíbe arrojar, depositar o abandonar sobre la vía objetos o materias que puedan entorpecer la libre circulación, parada o estacionamiento, hacerlos peligrosos o deteriorar aquélla o sus instalaciones, o producir en ella o en sus inmediaciones efectos que modifiquen las condiciones apropiadas para circular, parar o estacionar (artículo 10.2 del texto articulado). 3. No se instalará en vías o terrenos objeto del ámbito de aplicación de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial ningún aparato, instalación o construcción, ni se realizarán actuaciones como rodajes, encuestas o ensayos, aunque sea con carácter provisional o temporal, que pueda entorpecer la circulación".
El apartado dos del proyecto modifica el artículo 4 del Reglamento incorporando un nuevo apartado 3 en estos términos:
"Dos. El apartado 3 del artículo 4 queda redactado de la siguiente manera: "3. No se instalará en las vías o terrenos objeto del ámbito de aplicación de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial ningún aparato, instalación o construcción, aunque sea con carácter provisional o temporal, que pueda entorpecer la circulación, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa de carreteras respecto de la regulación del dominio público. La realización de cualesquiera eventos o actividades, tales como rodajes, encuestas o ensayos, que pudieran afectar a las condiciones de la circulación, se regirán por lo dispuesto en el artículo 37 bis. Se exceptúan las encuestas y ensayos que realice el gestor de la infraestructura para el cumplimiento de las funciones que le son propias".
Por su parte, en el nuevo artículo 37 bis del Reglamento se pretende introducir un texto con el siguiente tenor:
"Catorce. Se añade un artículo 37 bis, con la siguiente redacción:
"Artículo 37 bis. Cierre de la vía por uso excepcional. 1. La celebración de cualquier clase de evento o actividad que haga necesario el cierre total, parcial o de algún tramo de la vía para garantizar la seguridad y fluidez del tráfico, deberá ser comunicado al organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, a la autoridad autonómica o local responsable de la regulación y gestión del tráfico, excepto cuando se trate de pruebas deportivas a las que sea de aplicación lo dispuesto en el artículo 55 o constituya el ejercicio de un derecho fundamental, en cuyo caso se estará a lo previsto en su normativa específica. Dicha comunicación no eximirá del cumplimiento de la normativa de carácter autonómico o municipal que, en su caso, regule el evento o la actividad. 2. La comunicación se hará por el organizador con, al menos, 30 días hábiles de antelación o 45 días hábiles, si va a tener una duración superior a un día o si va a discurrir por el territorio de más de una provincia. La comunicación se presentará en el modelo que podrá descargarse por medios electrónicos con todos los datos debidamente cumplimentados. 3. La autoridad competente para acordar el cierre de la vía notificará al organizador, en el plazo de 15 días hábiles desde la entrada de la comunicación en el registro del órgano competente, si procede o no el cierre de la vía. También se indicarán las instrucciones y condiciones de circulación que, en su caso, adoptará el organizador como responsable de su estricto cumplimiento, debiendo obedecer en todo momento cuantas medidas le sean indicadas por los agentes de la autoridad que supervisen el cierre de la vía o controlen y ordenen el desarrollo del evento o de la actividad. 4. Los agentes encargados de la vigilancia y regulación del tráfico cuando observen incumplimientos graves que pongan en riesgo la seguridad de los participantes o del resto de usuarios de la vía, podrán ordenar que se reanude la circulación, poniéndolo en conocimiento del responsable del evento o de la actividad, así como de la autoridad que haya comunicado el cierre de la vía. 5. Las infracciones a este precepto tendrán la consideración de infracción grave, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 65.4.c) del texto articulado".
La memoria justificativa presentada por la Dirección General de Tráfico trata de someter a autorización previa todas las actividades que afectan a los usuarios de las vías y deben ser conocidas por la autoridad que gestiona el tráfico, para minimizar su impacto y cita expresamente las siguientes: "Pruebas deportivas, y eventos sociales, religiosos, culturales, etc. que implican afectación a las vías de circulación".
Añade la memoria del análisis de impacto normativo que la comunicación previa supondrá una reducción de las cargas administrativas, ya que la comunicación previa se podrá realizar por medios telemáticos. Sobre este particular ha señalado la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, con buen criterio, que difícilmente puede considerarse una reducción de cargas la imposición de una obligación de comunicación que no existía, aunque esa comunicación sea por medios telemáticos.
Sobre el primer aspecto, las obras, el Ministerio de Fomento hizo constar en su informe que el texto propuesto (al parecer se reitera el presentado en una versión anterior en el año 2012) resulta contrario a la Ley General de Carreteras ya que la instalación de cualquier aparato, instalación o construcción tiene que ser autorizada por el gestor de la infraestructura. A su instancia, por lo que parece, se ha incorporado un inciso que prevé que "Se exceptúan las encuestas y ensayos que realice el gestor de la infraestructura para el cumplimiento de las funciones que le son propias." Por su parte las Comunidades Autónomas y entidades locales han señalado en los trámites de alegaciones que sus competencias sobre las carreteras no pueden ser obviadas.
Efectivamente el artículo 15 de la Ley General de Carreteras dispone: "Artículo 15 La explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, ordenación de accesos y uso de las zonas de dominio público, de servidumbre y de afección".
Y el artículo 21 precisa que
"Artículo 21 1. Son de dominio público los terrenos ocupados por las carreteras estatales y sus elementos funcionales y una franja de terreno de ocho metros de anchura en autopistas, autovías y vías rápidas, y de tres metros en el resto de las carreteras, a cada lado de la vía, medidas en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación (...). 3. Sólo podrán realizarse obras o instalaciones en la zona de dominio público de la carretera, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija. Todo ello sin perjuicio de otras competencias concurrentes y de lo establecido en el artículo 38".
Parece evidente que el gestor de la infraestructura, del dominio, ya sea la Administración General del Estado, ya sean las Comunidades Autónomas o las entidades locales, resulta ser el competente para la autorización de obras e instalaciones y la práctica de ensayos o encuestas en cuanto titular dominical.
Sin embargo hay un segundo aspecto. Se trata de aclarar si la Dirección General de Tráfico puede establecer, como pretende, un régimen de "comunicación previa" para "cualesquiera eventos o actividades" que pudieran afectar a la circulación, requisito que se sumará a los previstos en la legislación sectorial y que se impondrá con carácter general a los ciudadanos. Así, por ejemplo, será precisa autorización para los rodajes de cine en las vías públicas que habitualmente gestionan los Ayuntamientos, para la ocupación de la vía pública para procesiones (las Entidades Locales cuentan con planes de movilidad para estos supuestos como puede ser la Semana Santa) o cualquier otra expresión religiosa colectiva, para los encierros de toros (encierros y festejos taurinos que se someten ya a autorización), para las romerías, para las verbenas o conciertos en plazas y vías públicas, para los desfiles militares, etc. Se ha de tener en cuenta que este régimen pretende aplicarse a todas las actividades no deportivas (salvo en el caso de que crucen una vía, como se verá después). De este modo, el Ayuntamiento de cualquier ciudad debería obtener el permiso de la Administración competente en materia de policía de vehículos para una verbena y las Fuerzas Armadas conseguir la de la Comunidad Autónoma competente para un desfile o unas maniobras militares.
En el sistema vigente se sujetan a autorización de la autoridad competente para la policía de tráfico las actividades deportivas practicadas sobre vehículos, ya sean automóviles o bicicletas, mediante el régimen previsto en el artículo 55, al que se aludirá después. Este régimen de autorización, desarrollado por el Anexo II del Reglamento, resultaba aplicable a tres supuestos: las pruebas deportivas, las marchas ciclistas o cicloturistas y los eventos en los que participan vehículos históricos, regulados en el
Por otra parte, la llamada comunicación, como han puesto de manifiesto el Gobierno Vasco y la Secretaría General Técnica, no es tal, ya que como señala el apartado 3 del proyectado artículo 37 bis: "La autoridad competente para acordar el cierre de la vía notificará al organizador, en el plazo de 15 días hábiles desde la entrada de la comunicación en el registro del órgano competente, si procede o no el cierre de la vía", de modo que resulta ser una autorización en los términos previstos por el artículo 1.2 del
La imposición de un régimen de autorizaciones a expedir por la Dirección General de Tráfico para cualquier actividad que se desarrolle sobre el dominio público viario ha de regirse por los principios fijados en la
"Artículo 39 bis. Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad 1. Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. 2. Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que se produzcan".
En el mismo sentido la nueva redacción de la ya citada
Y finalmente resulta aplicable la
Se trata, por tanto, de comprobar si se ha justificado suficientemente la sujeción a una nueva autorización de cualquier actividad que se desarrolle en el dominio público viario, teniendo en cuenta que todas ellas ya se encuentran sometidas a la legislación sectorial que incluye las medidas de verificación de su compatibilidad con el interés público relacionadas con la protección del dominio público y que en muchas de las previstas no participan conductores sino peatones, es decir, simples ciudadanos. Otras muchas tienen un indudable contenido económico como puede ser la organización de desfiles, fiestas o encierros. Y muchas de ellas guardan relación directa con la libertad religiosa. En todo caso, esta justificación debe encontrarse, necesariamente, en una norma con rango de ley.
Esta justificación quizá podría venir determinada por la legislación sectorial en materia de tráfico. Pero no es así. La Base 1 de la
"Base 1.Objeto Establecer una regulación legal en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial".
Y la base 6 añade:
"Base 6. Autorizaciones administrativas. Se someterán al régimen de autorización administrativa previa las siguientes actividades: circulación de vehículos, conducción de los mismos, reconocimientos de aptitudes psicofísicas de los aspirantes a conductores y ejercicio de la enseñanza de las normas y técnicas de conducción".
Tampoco se encuentra su habilitación en la
En el artículo 5 atribuye al Ministerio del Interior una nueva competencia que se suma a las ya previstas, la competencia para:
"n) Cerrar a la circulación carreteras o tramos de ellas por razones de seguridad o fluidez del tráfico o restringir en ellas el acceso de determinados vehículos por motivos medioambientales, en la forma que se determine reglamentariamente".
Y en el artículo 10, titulado obras y actividades prohibidas, se ha insertado este párrafo : "Asimismo, la realización de obras en las vías deberá ser comunicada con anterioridad a su inicio al organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, a la autoridad autonómica o local responsable de la gestión y regulación del tráfico que, sin perjuicio de las facultades del órgano competente para la ejecución de las obras, dictará las instrucciones que resulten procedentes en relación a la regulación, gestión y control del tráfico, teniendo en cuenta el calendario de restricciones a la circulación y las que se deriven de otras autorizaciones a la misma".
De lo expuesto hasta ahora se desprende que no existe cobertura para la nueva autorización que trata de imponer el proyecto de Real Decreto a cualquier actividad que se desarrolle sobre el dominio público. La cobertura legal para la norma proyectada alcanza, por un lado, la "realización de obras, instalaciones, colocación de contenedores, mobiliario urbano o cualquier otro elemento u objeto de forma permanente o provisional" y por otro, la ocupación de la vía en exclusiva por los vehículos para competiciones deportivas, como es el caso de las pruebas ciclistas o las carreras de velocidad. Pero no existe título habilitante para someter a autorización cualquier actividad que se desenvuelva en el dominio público viario.
Lo cierto es que probablemente esta pretensión de la Dirección General de Tráfico tiene su origen en una confusión de títulos habilitantes. Es preciso, por tanto, recordar que las competencias de policía atribuidas al Ministerio del Interior se limitan a la circulación de vehículos a motor y la seguridad vial, lo que en modo alguno convierte a la Dirección General de Tráfico en un cotitular del dominio público.
Resulta necesaria una última precisión. Tampoco existe un título habilitante general sobre los ciudadanos, que pudiera en hipótesis basarse en la identificación del ciudadano con el peatón. Si lo que se pretende es el ejercicio de una supuesta potestad de policía general sobre el espacio público, este papel está reservado a otra norma. En efecto, la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, se ocupa del catálogo de infracciones y sanciones en relación con la coexistencia de distintos intereses de los ciudadanos en el espacio público y regula los límites del derecho de manifestación y reunión en relación con el derecho de los ciudadanos a circular libremente por el territorio nacional.
Entiende por tanto el Consejo de Estado que el proyecto no tiene cobertura legal para someter a un régimen de autorización cualquier uso del dominio público por parte de los ciudadanos, autorización que hipotéticamente pudiera sujetarse a una tasa. En muchos casos esta pretensión podría lesionar el contenido esencial de derechos constitucionalmente garantizados, como es el caso de la libertad religiosa en el caso de romerías y procesiones, o afectar a las competencias de otras Administraciones sobre festejos taurinos, fiestas populares y desfiles o maniobras militares.
La habilitación concedida al Reglamento se limita a la potestad para sujetar a comunicación previa la realización previa de obras en las vías, en los términos previstos en la legislación vigente, comunicación de la que están exceptuados, en todo caso, los titulares del dominio.
Esta consideración tiene el carácter de esencial, a los efectos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
5. Los nuevos límites máximos de velocidad en vías interurbanas: las modificaciones propuestas en los artículos 48 y concordantes del Reglamento General de Circulación. La disminución del límite máximo de velocidad en las carreteras y el incremento del límite máximo de velocidad en las autovías y autopistas.
Los límites de velocidad se regulan con carácter general en el artículo 19 del texto articulado de la
"Diez. Los apartados 2 y 5 del artículo 19 quedan redactados del siguiente modo:
2. Las velocidades máximas y mínimas autorizadas para la circulación de vehículos serán las fijadas de acuerdo con las condiciones que reglamentariamente se determinen, con carácter general, para los conductores, los vehículos y las vías objeto de esta ley, en función de sus propias características. Los lugares con prohibiciones u obligaciones específicas de velocidad serán señalizados con carácter permanente, o temporal en su caso. En defecto de señalización específica, se cumplirá la genérica establecida para cada vía.
5. Se podrá circular por debajo de los límites mínimos de velocidad en los casos de los ciclos, vehículos de tracción animal, transportes y vehículos especiales, o cuando las circunstancias de tráfico impidan el mantenimiento de una velocidad superior a la mínima sin riesgo para la circulación, así como en los supuestos de protección o acompañamiento a otros vehículos, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan".
Como se aprecia la modificación consiste en sustituir la expresión "vehículos a motor" por "vehículos" en el apartado segundo y en incorporar al apartado quinto los "ciclos" y "los vehículos de tracción animal". Ni en el Preámbulo de la
Sin embargo, en el proyecto de Reglamento enviado al Consejo de Estado se alteran todos los límites genéricos de velocidad en vías interurbanas, modificando los artículos 45 a 52 del Reglamento.
La memoria de impacto señala que se reducirán los límites de velocidad en las carreteras convencionales porque se entiende que el 80 % de los accidentes se produce en ellas, accidentes que se atribuyen a la velocidad excesiva. Este dato ha sido contradicho por informes técnicos y estadísticos enviados, entre otros, por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, el Real Automóvil Club de España (RACE), el Comité Nacional del Transporte por Carretera y la Asociación Española de la Carretera (AEC). Como se ha expresado en antecedentes la memoria se propone "pacificar el tráfico", disminuir el uso de combustibles y erradicar los accidentes, entendiendo que se puede calcular el coste de cada fallecido en 1.400.000 euros. Se estima que nuestra balanza de pagos se beneficiará del ahorro en combustibles.
Se modifica también el criterio de definición para el cálculo de la velocidad, si hasta ahora la diferencia estriba en que la carretera dispusiera de un arcén transitable de 1,5 metros de anchura, ahora el límite se calculará en función de la "plataforma de la vía". El criterio anterior se califica de "obsoleto" y el actual de "más intuitivo", de modo que se clasifican las carreteras del siguiente modo:
* Carretera convencional multicarril (con varios carriles por sentido de circulación y con separación o delimitación de sentidos). * Carretera convencional con marcas viales longitudinales de separación entre sentidos y de delimitación de calzada. * Carretera convencional con marca vial de eje o con marca vial de bordes. * Carretera convencional sin marcas viales longitudinales.
De este modo la memoria presenta un cuadro comparativo de velocidades permitidas y pretende aclarar el nuevo sistema, del que se han de destacar algunos de los aspectos que han suscitado más observaciones. Para los turismos, prototipo de los vehículos a motor, las velocidades máximas quedarían fijadas como se expone en el cuadro que sigue, aunque se ha de tener en cuenta, no obstante, que en autopistas y autovías se permitirá, en determinadas circunstancias, circular a 130 km/h, aspecto al que después se aludirá. Como puede apreciarse, en algunos casos la velocidad permitida disminuye hasta en 40 km/h (de 90 a 50) y se fijan cinco límites genéricos en vez de tres. Dos son los datos relevantes: el primero que la velocidad general en carreteras convencionales disminuye de 100 km/h a 90 km/h. El segundo que en buena parte de la red secundaria de carreteras la velocidad actual 90 km/k, se reduce, en algunos casos hasta los 50 km/h, disminución radical que puede suponer un cambio en el modelo actual de transporte y ralentizará, necesariamente, todos los desplazamientos en España. Esta última modificación afectará en particular al medio rural en el que el tráfico es menos intenso, sin que existan razones que avalen la medida o se basen en los datos de accidentalidad.
Vehículo
Autopista Autovía
Carretera convencional multicarril (con varios carriles por sentido de circulación y con separación o delimitación de sentidos)
Carretera convencional con marcas viales longitudinales de separación entre sentidos y de delimitación de calzada
Carretera convencional con marca vial de eje o con marca vial de bordes
Carretera convencional sin marcas viales longitudinales
Nuev o
actu al
Nuev o
actual
Nuev o
actual
Nue vo
actual
Nuev o
actual Turismos 120 120 100 100 90 100 70 90 50 90
La norma fija, además, nuevos límites de velocidad para las autocaravanas, los vehículos de tres ruedas, los autobuses autorizados a transportar pasajeros de pie y aquellos que no lleven instalados cinturones de seguridad, y los autobuses destinados al transporte escolar. El cuadro completo se inserta al final de este apartado.
Y señala, de forma manifiestamente incorrecta en el innovador apartado cinco: "5. Los vehículos en los que su conductor circule a pie no sobrepasarán la velocidad del paso humano, y los animales que arrastren un vehículo, la del trote." Quien circula a pie es un peatón, de manera que mal puede ser un "conductor" pero, en todo caso, quien circula a pie siempre se mueve a la velocidad de su propio paso. El precepto debe, por tanto, suprimirse.
Contrasta con estas previsiones de disminución generalizada de los límites de velocidad la recogida en el proyecto en el nuevo artículo 48.3, que dispone:
"3. En autopistas y autovías con limitación de velocidad máxima de 120 km/h se podrá aumentar dicho límite de velocidad, mediante paneles de mensaje variable, hasta un máximo de 130 km/h para los turismos, motocicletas y vehículos de tres ruedas asimilados a éstas. Este aumento del límite de velocidad será autorizado y gestionado exclusivamente por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o, en su caso, por la autoridad autonómica competente para la gestión del tráfico, de forma temporal y en tramos en los que existan índices contrastados de seguridad, buenas condiciones de trazado y pavimentación, y óptimas condiciones meteorológicas y ambientales".
A lo largo de la tramitación las objeciones a la nueva regulación han sido constantes. La primera y más relevante procede del Ministerio de Fomento, cotitular en teoría de la iniciativa, que ha señalado que la regulación del uso y mantenimiento del dominio público viario corresponde al titular de la vía y se rige por la Ley de Carreteras.
Ha argumentado que no es conveniente reducir el límite general de velocidad a 90 km/h en las carreteras convencionales, por varias razones, entre ellas, el propio diseño de las infraestructuras, preparadas para la circulación a 100 km/h. Añade que en estas carreteras hay menos accidentes que en aquellas que tienen la velocidad limitada a 90 km/h. La medida, por otra parte, afectaría a 85.000 kilómetros de carreteras, muchos de ellos sin señalización específica, diseñados para conducir a una velocidad máxima de 100 km/h. La memoria no ha calculado, ni siquiera de forma aproximada, el coste de instalar una nueva señalización. Añade, finalmente, que limitar la velocidad a 90 km/h en una carretera construida para el límite de 100 km/h hará suponer a los usuarios que en la medida puede latir una finalidad recaudatoria.
Entiende el Consejo de Estado que las mismas consideraciones pueden ser ampliadas al resto de los supuestos y, en particular, a la disminución de los límites de velocidad en la red secundaria de carreteras, que sirve preferentemente al medio rural.
Por lo que se refiere al nuevo límite de 130 km/h en las autovías y autopistas, los razonamientos son semejantes: estas carreteras se han diseñado para conducir a 120 km/h y el incremento puede producir una mayor accidentalidad. Se trata de una medida excepcional que se adoptará por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico o por la autoridad autonómica con competencia en gestión y regulación del tráfico y que se señalizará con paneles de mensaje variable. La medida supone una disminución de la "conciencia del riesgo por parte de los conductores" y, añade el Ministerio de Fomento, no se percibe que la sociedad española reclame una medida como esta. Finalmente, estima que este modelo de gestión "exclusiva" por parte de la Dirección General de Tráfico sin la participación de los titulares de las vías desatiende el objetivo fundamental de las normas, que es la seguridad vial.
En el mismo sentido la Comunidad de Madrid, la Generalitat de Cataluña, la Región de Murcia, el Gobierno Vasco, SEOPAN, la Asociación Española de la Carretera, el Comité Nacional de Transporte por Carretera y el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos la Mesa de Directores Generales de Carreteras y Diputaciones Forales, por citar algunos de entre muchos, se han manifestado en contra de las medidas propuestas.
Se arguye, en general, que las carreteras convencionales a las que se refiere la más sustancial de las modificaciones, la disminución a 90 km/h del límite de velocidad, son carreteras seguras en las que se producen pocos accidentes y se señala que la velocidad debe fijarse en atención a las características de las infraestructuras. Resulta, además, desconocido el concepto de "plataforma de la vía", como ha hecho constar entre otros, la Confederación Nacional de Autoescuelas. Y la nueva limitación de velocidad para los autobuses puede producir, estiman el Comité Nacional del Transporte por Carretera, la Asociación Nacional de Transportes Urbanos Colectivos de Superficie y la Asociación Nacional de Empresas Concesionarias de Explotación de Terminales de Autobuses (FENEBUS), un colapso en el tráfico y, en particular, en el transporte escolar.
En lo que afecta al incremento de la velocidad en autopistas y autovías se han pronunciado muchos de los participantes en los trámites de audiencia señalando que no es preciso incrementar la velocidad o modificar las normas ya interiorizadas por los conductores. Muchos de ellos añaden que la seguridad jurídica puede verse afectada por esta norma y otros señalan el enorme coste que puede suponer la señalización por paneles y señales verticales, que tampoco se ha evaluado en la memoria.
Las Administraciones, empresas, asociaciones y organizaciones que han participado en los trámites de audiencia e información pública han acompañado a sus alegaciones informes sobre la relación entre la velocidad y la accidentalidad, datos técnicos sobre las infraestructuras y cálculos sobre la incidencia económica de las medidas propuestas en la economía, relacionados con la pérdida de tiempo en los desplazamientos, la productividad, el coste de la nueva señalización y la capacidad recaudatoria de las Administraciones.
A todas estas alegaciones y observaciones no se ha dado respuesta alguna, como se hizo constar en este dictamen. Ni siquiera se ha elaborado un informe que resuma las presentadas y mucho menos que las valore.
Así las cosas, el Consejo de Estado estima que no se ha justificado de forma suficiente la oportunidad de la medida: no se han valorado las alegaciones presentadas en audiencia, no se ha calculado el impacto que producirá la necesidad de acomodar la señalización de las carreteras a los nuevos límites de velocidad, no se ha tenido en cuenta el criterio de los titulares de las vías, ya sea el Ministerio de Fomento, ya sean las Comunidades Autónomas, que casi unánimemente se han opuesto al cambio, y no se ha tenido en cuenta el impacto de la norma en los criterios de conducción segura aprendidos y asumidos por los ciudadanos desde hace mucho tiempo.
En efecto, desde el momento en que fue aprobado el
En el caso sometido a consulta no es que no conste la existencia de un acuerdo del Consejo de Ministros o de una encomienda del Parlamento a través de una ley de bases, es que ni siquiera consta que las distintas Administraciones implicadas hayan llegado a un mínimo consenso sobre las medidas que se proponen.
A estas consideraciones el Consejo de Estado ha de sumar otra, que afecta de forma directa a la seguridad jurídica. Conducir un vehículo a motor excediendo la velocidad permitida puede suponer un delito penal o una infracción administrativa. Así se dispone en el
"Artículo 379 1.El que condujere un vehículo de motor o un ciclomotor a velocidad superior en sesenta kilómetros por hora en vía urbana o en ochenta kilómetros por hora en vía interurbana a la permitida reglamentariamente, será castigado con la pena de prisión de tres a seis meses o con la de multa de seis a doce meses o con la de trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa días, y, en cualquier caso, con la de privación del derecho a conducir vehículos a motor y ciclomotores por tiempo superior a uno y hasta cuatro años".
En este momento la velocidad general para los turismos está limitada a 90 km/h. De aprobarse el Reglamento en los términos propuestos disminuye, en algunos casos y en función del tipo de carretera, hasta los 50 km/h, de manera que sobrepasar en 60 Km/h la velocidad permitida supone conducir a 110 km/h. Los 20 km/h determinarán que lo que era una sanción por exceso de velocidad pasa a convertirse en un delito, lo que ccomportará incrementar la carga de trabajo de una jurisdicción que se estima ya sobrecargada. Esta modificación no debe acometerse sin tener en cuenta este relevante dato.
Por otra parte no hay mención alguna en la norma acerca de las posibilidades que tienen los conductores para probar que cuando circulaban a 130 km/h en autopista o autovía lo hacían en cumplimiento de las normas fijadas en un panel de mensaje variable. El único medio probatorio válido sería una certificación expedida por la Administración que gestiona estos tablones, que es la propia Dirección General de Tráfico, organismo encargado a su vez de la tramitación del procedimiento sancionador.
Por todo lo expuesto el Consejo de Estado estima que no sería prudente una modificación de los artículos 48 y 49 del Reglamento General de Circulación en los términos propuestos. Es precisa una reflexión general sobre el sistema de velocidad y las consecuencias e impactos de su modificación, reflexión que no se ha llevado a cabo con acomodo a un entendimiento sustancial del procedimiento de elaboración de las normas.
Velocidades máximas en vías interurbanas
Vehículo
Autopista Autovía
Carretera convencional multicarril (con varios carriles por sentido de circulación y con separación o delimitación de sentidos)
Carretera convencional con marcas viales longitudinales de separación entre sentidos y de delimitación de calzada
Carretera convencional con marca vial de eje o con marca vial de bordes
Carretera convencional sin marcas viales longitudinales
Nuev o
actu al
Nuev o
actual
Nuev o
Actual
Nue vo
actual
Nuev o
actual Turismos 120 120 100 100 90 100 70 90 50 90 Motocicletas 120 120 100 100 90 100 70 90 50 90 Vehículos de tres ruedas asimilados a motocicletas
120
120
100
100
90
100
70
90
50
90 Autocaravana s con masa máxima autorizada hasta 3.500 kg (1)
120
100
100
90
90
90
70
80
50
80 Autocaravana s con masa máxima autorizada superior a 3.500 kg (1)
100
90
100
80
90
80
70
70
50
70 Autobuses que lleven instalados cinturones de seguridad y no realicen transporte escolar y de menores
100
100
100
90
90
90
70
80
50
80 Derivados de turismo
100
100
100
90
90
90
70
80
50
80 Vehículos mixtos adaptables
100
100
100
90
90
90
70
80
50
80 Autobuses que lleven instalados cinturones de seguridad y realicen transporte escolar y de menores
90
90
90
80
80
80
70
70
50
70
Camiones
90
90
90
80
80
80
70
70
50
70
Vehículos articulados
90
90
90
80
80
80
70
70
50
70 Tractocamion es 90 90 90 80 80 80 70 70 50 70 Furgones
90 90 90 80 80 80 70 70 50 70 Automóviles con remolque 90
90/8 0 (2) 90 80 80 80 70 70 50 70 Autobuses con pasajeros de pie o que no lleven instalados cinturones de seguridad
80
80/1 00(3 ) (4)
80
80/90 (3) (4)
70
80/90 (3) (4)
70
80 (4)
50
80 (4)
Autobuses que lleven instalados cinturones de seguridad y realicen transporte escolar y de menores
90
90
90
80
80
80
70
70
50
70
Camiones
90
90
90
80
80
80
70
70
50
70
Vehículos articulados
90
90
90
80
80
80
70
70
50
70 Tractocamion es 90 90 90 80 80 80 70 70 50 70 Furgones
90 90 90 80 80 80 70 70 50 70 Automóviles con remolque 90
90/8 0 (2) 90 80 80 80 70 70 50 70 Autobuses con pasajeros de pie o que no lleven instalados cinturones de seguridad
80
80/1 00(3 ) (4)
80
80/90 (3) (4)
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6. Los límites a la velocidad en zona urbana: el nuevo límite general de 30 km/h y la "movilidad sostenible". La modificación del artículo 50 del Reglamento de Circulación.
Otra de las medidas más destacadas de la norma sometida a consulta es la disminución de los límites de velocidad en la circulación urbana. La Dirección General de Tráfico entiende que es necesario implantar en España un modelo de "movilidad sostenible" que pasa por "apaciguar el tráfico urbano" para permitir la convivencia de peatones, ciclistas y automóviles y fomentar el abandono de los vehículos automóviles. Señala que esta demanda es sentida por un "porcentaje significativo de la población".
La memoria justifica las medidas en razón de la relación entre la velocidad del vehículo y la posible muerte del peatón en caso de atropello y señala que a 50 km/h fallece el 50% de los peatones atropellados, mientras que a 30 km/h tan solo fallece el 5%. En lo que se refiere a los ciclistas estima que la única manera de que no sean percibidos como un obstáculo pasa por reducir la velocidad de los automóviles a 30 km/h. Esta reducción de la velocidad a 30 km/h permite ahorrar en el número de señales de tráfico y disminuirá el consumo de combustibles y la emisión de gases contaminantes. Se valora igualmente el precio por cada fallecido en 1.400.000 euros, lo que podría suponer otros ahorros significativos.
Los ahorros a medio plazo en combustible permitirán disminuir las importaciones de petróleo y beneficiarán a la economía en general. Por otra parte, cada señal vertical cuesta unos 130 euros y entiende la memoria que los Ayuntamientos podrán, a la vista de los nuevos límites, retirar hasta 200 señales. Este "ahorro" se evalúa en 17.002.500 euros en los municipios con menos de 5.000 habitantes (6.801), de 8.775.000 euros en los municipios con más de 5.000 y menos de 50.000 habitantes (1.170), de 2.058.400 euros en los municipios con más de 50.000 y menos de 100.000 habitantes (83) y de 3.106.200 euros en los municipios con más de 100.000 habitantes (62). El Consejo de Estado no puede compartir este cálculo: la retirada de una señal ya comprada en modo alguno es un ahorro. Es más, supone un coste cuando ya está instalada, como es el caso. Con estos datos se propone el apartado diecinueve del texto proyectado modificar el artículo 50 del Reglamento de Circulación, fijando también velocidades máximas en vías urbanas y travesías. El límite genérico será de 30 km/h para las vías con un solo carril por sentido, aunque el de 50km/h se aplicará a las vías con dos carriles por sentido. En las vías con plataforma única de calzada y acera existirá un límite de 20 km/h. El objetivo fundamental es reducir la velocidad en ciudad a 30 km/h para facilitar la convivencia de ciclistas y automóviles, dentro de este modelo pacificador. Se permitirá, no obstante, que los municipios puedan aumentar el límite de la velocidad en las zonas en que no pueda haber ciclistas ni peatones.
En este momento, el artículo 50 establece un límite general de 50 km/h, sin distinguir el tipo de vía, en travesías y vías urbanas, límite que puede ser rebajado o ampliado por la autoridad municipal. En el caso de travesías, autopistas y autovías dentro de poblado se fija en 80 km/h si la autoridad municipal no dispusiera otro.
Ya ha quedado constancia en antecedentes de las observaciones formuladas al proyecto a lo largo de la tramitación. Baste ahora señalar que el proyecto fue incluido en la sesión del Pleno de la Comisión Nacional de Administración Local de 25 de junio de 2014 y consta la oposición de los Ayuntamientos de Zaragoza, Las Palmas de Gran Canaria, Valencia, Vitoria, la Mesa Nacional de la Bicicleta y varias federaciones y asociaciones. Todos ellos señalan que el proyecto invade competencias propias de las Entidades Locales, argumento en que coincide la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior en todos los informes que ha presentado a lo largo de la tramitación. Se han formulado también objeciones de carácter práctico, señalando que esta drástica disminución de los límites de velocidad puede provocar el colapso de algunas ciudades. La circulación en las autovías de circunvalación, por poner algún ejemplo, debería reducirse a 50 km/h y en la inmensa mayoría de las calles a 30 km/h.
El
"Artículo 7 Competencias de los Municipios Se atribuyen a los Municipios, en ámbito de esta Ley, las siguientes competencias: a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración. b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social. c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no se hallen provistos de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la identificación de su conductor. La retirada de los vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquéllos cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo. Las bicicletas solo podrán ser retiradas y llevadas al correspondiente depósito si están abandonadas o si, estando amarradas, dificultan la circulación de vehículos o personas o dañan el mobiliario urbano. Igualmente, la retirada de vehículos en las vías interurbanas y el posterior depósito de éstos, en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen. d) La autorización de pruebas deportivas cuando discurran íntegra y exclusivamente por el casco urbano, exceptuadas las travesías. e) La realización de las pruebas a que alude el apartado o) del artículo 5º, de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca. f) El cierre de vías urbanas cuando sea necesario. g) La restricción de la circulación a determinados vehículos en vías urbanas por motivos medioambientales".
Esta disposición de carácter general se complementa con otras muchas a lo largo del texto legal, como las de los artículos 19 (19.3 "Se establecerá también reglamentariamente un límite máximo, con carácter general, para la velocidad autorizada en las vías urbanas y en poblados. Este límite podrá ser rebajado en travesías especialmente peligrosas, por acuerdo de la autoridad municipal con el titular de la vía, y en las vías urbanas, por decisión del órgano competente de la Corporación Municipal"), 23 (que regula las prioridades de paso), 38 (38.4 "El régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se regulará por Ordenanza Municipal, pudiendo adoptarse las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, entre ellas, limitaciones horarias de duración del estacionamiento, así como las medidas correctoras precisas incluida la retirada del vehículo o la inmovilización del mismo cuando no se halle provisto de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la identificación del conductor") y 39 (relativo a paradas y estacionamientos). Por otra parte, el artículo 25 de la
"Artículo 25. 1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo. 2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: (...) d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad. (...) f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios. g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano. (...) 3. Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera".
Así las cosas, es preciso aclarar si la implantación de un modelo de "movilidad sostenible" que implica la "pacificación" del tráfico en las ciudades puede ser llevada a cabo por norma de rango reglamentario. El Consejo de Estado estima que no es posible por dos razones. La primera es que invade las competencias de las Entidades Locales, reconocidas tanto por el
"El límite que en todo caso deben observar tanto el legislador estatal como el autonómico a la hora de desarrollar el sistema de atribución de competencias a los Municipios es el de la referida garantía institucional, en el bien entendido de que esta "no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de la institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre (...). En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace". Existe, pues, un núcleo básico e indisponible que define la autonomía local en cuanto tal, más allá del cual corresponde al legislador básico configurar el ámbito concreto al que se extiende tal autonomía, pudiendo hacerlo con mayor o menor amplitud en función de los criterios que en cada caso deban considerarse".
En aplicación de esta doctrina se habrá de concluir que la regulación del tráfico y el modelo de movilidad forman parte indudable del diseño de las ciudades y afecta de forma directa a los intereses locales. El Consejo de Estado no ignora que diversos municipios preparan "Planes 30" y conoce de la existencia de iniciativas ciudadanas que persiguen la implantación de esta medida, entre ellas la "Red de Ciudades por la Bicicleta", pero entiende que habrán de ser sus respectivos Ayuntamientos quienes decidan los modelos de movilidad aplicables en las ciudades, con el apoyo de sus votantes.
La memoria de impacto del proyecto enviado al Consejo de Estado reconoce que la competencia para la regulación del tráfico en las ciudades es de los municipios, pero estima que muchos de ellos encuentran dificultades para implantar el sistema de "movilidad sostenible", de modo que cabe allanar el camino mediante las modificaciones que el Reglamento propone. Alude, por otra parte, a la moción aprobada por el Pleno del Senado el 27 de abril de 2011, instando al Gobierno a la adopción de medidas normativas para promover el uso de la bicicleta en las ciudades y para mejorar la seguridad de las personas que utilizan la bicicleta como medio de transporte y a la proposición no de ley presentada ante la Comisión de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes del Congreso de los Diputados, el 16 de diciembre de 2009, que se refiere a la circulación de bicicletas con remolque para el transporte de personas en el ámbito urbano. El Consejo de Estado es consciente del valor de estas proposiciones y mociones pero no puede dejar de considerar que no son instrumentos con rango legal, sino el cauce mediante el que los Grupos Parlamentarios formulan propuestas de resolución a las Cámaras (artículo 193 del
Entiende, por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, que la modificación de los límites de velocidad, en cuanto supone la implantación de un modelo de movilidad en las ciudades que no tiene respaldo legal, lesiona el contenido de la autonomía local. La modificación prevista, de llevarse a cabo, sería objeto de una inmediata impugnación por parte de los Ayuntamientos que se han visto desposeídos de sus competencias, de modo que, si efectivamente el Gobierno quiere implantar un nuevo modelo de ciudad, debe recurrir a los instrumentos normativos previstos en la Constitución y las leyes, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional. Un cambio de esta trascendencia requiere, como se ha señalado, un marco legal claro, marco que no se fija en la Ley 6/2014, de 7 de abril, ni en ninguna otra.
Esta observación se considera esencial, en atención a lo previsto en el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
7. Las bicicletas: el nuevo título VI y los preceptos concordantes.
La norma sometida a consulta plantea como novedad sustancial un nuevo modelo de "movilidad sostenible". De los datos que constan en la memoria de impacto normativo parece deducirse que el interés general de los ciudadanos pasa por el abandono de los vehículos a motor y su sustitución por las bicicletas, lo que supone un cambio de paradigma en la mayor parte de nuestras ciudades. Esta opción normativa se sustenta en la memoria de impacto de la norma y en su preámbulo por relación a dos causas. La primera es, al decir de la memoria, que existe una "necesidad de adecuar el marco regulatorio de las bicicletas en el ámbito urbano a las demandas sociales y municipales, y de hacerlo en condiciones de seguridad adecuadas", ya que "los colectivos de usuarios han demandado al Estado un marco regulatorio claro que se contenga en la norma básica de circulación". Esta demanda de los usuarios, se entiende de los usuarios de bicicletas, se traduce en una demanda social general, sin que esta ampliación se sustente en dato alguno. La segunda causa de la nueva regulación se encuentra en el cumplimiento o ejecución de una serie de proposiciones no de ley y planes de distinta índole (se citan expresamente el Plan AIRE 2013- 2016 y la Estrategia de Seguridad Vial (ESV) 2011-2020 junto con las proposiciones no de ley a las que se ha hecho referencia) que persiguen esta finalidad, instrumentos todos ellos sin valor legal.
Consciente, sin embargo, la Administración autora del proyecto de que la puesta en marcha de este nuevo modelo es compleja, se prevén varias modificaciones en el Reglamento de Circulación para facilitar la convivencia de bicicletas, peatones y vehículos a motor.
La primera de las modificaciones, acerca de la cual el Consejo de Estado ya ha expresado una serie de consideraciones, se encuentra en la disminución a 30 km/h del límite de velocidad en las zonas urbanas. Este límite permite, señala la memoria, una coexistencia entre las bicicletas y los vehículos a motor, que habrán de circular a una velocidad muy inferior a la que hasta ahora se permite, de modo que no se perciba la bicicleta como un estorbo. Al expresar su parecer sobre el artículo 50 del Reglamento de Circulación el Consejo de Estado ha señalado que la implantación de un nuevo modelo de movilidad en las ciudades, sin apoyo en una norma de rango legal, lesiona la autonomía local garantizada por la Constitución.
Pero son muchos otros los preceptos que se ven afectados por esta opción reglamentaria que, se insiste, no tiene apoyo legal. Por un lado, se añade un nuevo título VI, "De la circulación de bicicletas" (artículos 174 a 179), por otro, se alteran muchos otros artículos. Así, por ejemplo, la modificación del artículo 64 del Reglamento, que regula las normas generales de prioridad de paso, en el que el proyecto propone incluir expresamente a los ciclomotores en el mismo grupo que los vehículos a motor en general, a los efectos de que los ciclistas tengan prioridad sobre "vehículos a motor y ciclomotores", o el proyectado artículo 176.10 que permite que en las vías urbanas con velocidad a 30 km/h, la autoridad municipal podrá permitir la circulación de las bicicletas en contrasentido. Destacan sobre todas ellas la nueva regulación de la circulación por autovías (artículo 176.1) que permite a los ciclistas utilizar el arcén de forma habitual (una posibilidad vedada a los ciclomotores), la posibilidad de que los ciclistas transporten menores de hasta cinco años en sillas homologadas o un remolque con equipaje (para favorecer un fenómeno que la memoria ha llamado el "ciclo-turismo") y la autorización concedida a las bicicletas para circular por las aceras de las ciudades, hasta ahora reservadas a los peatones. Se habrá de analizar cada una de estas innovaciones teniendo en cuenta que todas ellas se orientan al mismo objetivo.
* El artículo 38.1 del Reglamento de Circulación prohibía circular por autopistas y autovías a los "vehículos de tracción animal, bicicletas, ciclomotores y vehículos para personas de movilidad reducida". Sin embargo, el nuevo artículo 176.1 permite a los ciclistas mayores de edad circular por las autovías utilizando el arcén. * Prevé en su nueva redacción el artículo 56.3 que los conductores de bicicletas que se aproximen a una intersección regulada por semáforos se podrán adelantar hasta situarse en la línea de detención, regulando las zonas de espera adelantada reservadas para estos vehículos y los ciclomotores. * Las nuevas normas del artículo 64 disponen que los ciclistas tienen prioridad de paso respecto a los vehículos de motor y ciclomotores si circulan por un carril bici, paso para ciclistas o arcén debidamente señalizados; si para entrar en otra vía el vehículo de motor o el ciclomotor gira a la derecha o izquierda, en los supuestos permitidos, y hay un ciclista en sus proximidades; y cuando, circulando en grupo, el primero haya iniciado ya el cruce o haya entrado en una glorieta. * En el artículo 121, dedicado a la circulación de los peatones se dispone que los peatones gozan de prioridad en las zonas con plataforma única de calzada y acera, salvo en aquellas zonas en donde la señalización específica indique otra cosa. Se añade, por otra parte, que los vehículos no podrán circular por las aceras y demás zonas peatonales, salvo las excepciones previstas en este reglamento, es decir, las bicicletas conducidas por menores de 14 años y los adultos que acompañen a estos menores. * El nuevo inciso d) del artículo 168 crea una marca vial de paso para ciclistas, que consiste en dos líneas transversales discontinuas y paralelas sobre la calzada, donde éstos tienen preferencia. Y en el inciso e) se regula la marca de zona de espera adelantada para bicicletas y ciclomotores. * El nuevo artículo 176.1 permite a los conductores de bicicletas mayores de edad circular por las autovías. La circulación deberá tener lugar por el arcén, sin invadir la calzada en ningún caso. * El artículo 176.3 permite a los ciclistas adelantar a otros vehículos por la izquierda o por la derecha y el 176.5 circular en paralelo (en columna de a dos) y en grupo. * El artículo 176.6 permite a los ciclistas menores de catorce años "circular en bicicleta por las aceras, respetando siempre la prioridad de paso de los peatones y a una velocidad máxima de 10 km/h. Un mayor de edad podrá circular por la acera acompañando a uno o a varios menores, en las mismas condiciones descritas. Añade el precepto que: "En las demás zonas peatonales se permitirá la circulación de bicicletas, salvo prohibición o restricción por parte de la autoridad municipal, respetando la limitación de velocidad y la prioridad de los peatones indicadas en el párrafo anterior". * El artículo 176. 7 dispone que los peatones no pueden circular por las aceras-bici salvo para atravesarlas. * Se otorga preferencia a los ciclistas en la circulación dentro de las glorietas en el artículo 176.9 y se permite que circulen en contrasentido en las vías urbanas con limitación donde esté limitada la velocidad a 30 km/h o inferior (artículo 176.10) * Los límites de velocidad se regulan en el artículo 177. * El artículo 178 permite a los ciclistas transportar cargas y personas, incluyendo niños menores de cinco años en sillas homologadas. * El artículo 179 regula los cascos de protección, los chalecos reflectantes, el alumbrado y el modo en que los ciclistas pueden ser transportados o arrastrados por otros vehículos.
El texto propuesto es, por otra parte, notablemente impreciso. Por ejemplo, no es fácil saber que se entiende por mayor de edad en el artículo 176.6 (¿mayor de catorce o mayor de dieciocho?) ni cuántos menores o adultos pueden formar el grupo autorizado a circular por las aceras. Tampoco es posible saber cómo se medirán los límites de velocidad para las bicicletas o qué dimensiones han de tener los remolques que pueden transportar o acarrear.
Finalmente, se ha de destacar que la disposición final tercera del proyecto pretende la modificación del anexo I del texto articulado de la
Así, la acera, que era la "zona longitudinal de la carretera elevada o no, destinada al tránsito de peatones" pasa a ser la "zona longitudinal de la calle o carretera, elevada o no, destinada al tránsito de peatones y a los vehículos a los que se autorice". Y la zona peatonal, que era "parte de la vía, elevada o delimitada de otra forma, reservada a la circulación de peatones. Se incluye en esta definición la acera, el andén y el paseo" se definirá como "parte de la calle, elevada o delimitada de otra forma, reservada al tránsito y estancia de los peatones, y a los vehículos cuya circulación se autorice. Se incluyen en esta definición las aceras, plazas, bulevares, paseos, andenes y demás zonas similares".
Sobre el concepto jurídico de "acera" es precisa la cita de la Sentencia de 8 de noviembre de 2010, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que estimó parcialmente el recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Sevilla contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 20 de noviembre de 2008. La sentencia de instancia había anulado parcialmente la Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas en cuanto no respetaba los conceptos de acera y zona peatonal. El Tribunal Supremo señala:
"Esta premisa de la que parte el Tribunal "a quo" para anular los preceptos que hemos señalado es errónea, pues no podemos olvidar que según expresa la Exposición de Motivos de la Ordenanza, esta Disposición en atención a los cambios que se han producido en la ciudad en materia de movilidad con la ejecución de las vías ciclistas, tuvo por finalidad evitar las posibles fricciones que pudieran producirse entre usuarios de los carriles bici y peatones, delimitando así, los derechos y obligaciones de ambos. De esta forma, al acotar un espacio lateral o parte de las aceras que antes era del exclusivo uso de los peatones para que puedan circular por un nuevo pasillo las bicicletas, no se conculcó con esta delimitación la zona peatonal, pues, aunque pueda quedar un poco reducida, en modo alguno significa que se deba compartir el paso de los peatones y el de los ciclistas, ya que para ello, se establece en los artículos anulados una zona específica para el carril-bici, que por ello, necesariamente deja de ser peatonal".
En el mismo sentido se expresan las Sentencias del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2011, 28 de febrero de 2012 y 22 de enero de 2013. La Ordenanza de Circulación de Peatones y Ciclistas del Ayuntamiento de Zaragoza fue enjuiciada por Sentencia de 10 de abril de 2014 y el recurso de casación desestimado ya que:
"Conviene señalar, asimismo, que las sentencias de esta Sala que el recurrente invoca no sirven para apoyar su tesis, pues parten del presupuesto contrario, a saber: que una ordenanza municipal reguladora del uso de las bicicletas está sometida a la legislación estatal sobre tráfico y circulación. En el caso entonces examinado, relativo a una ordenanza municipal sevillana, la razón por la que aquélla fue considerada ajustada a derecho fue precisamente su conformidad con la legislación estatal, concretamente en la medida en que preveía la existencia de un específico "carril-bici" desgajando una franja de acera y, por tanto, manteniendo la separación espacial entre peatones y bicicletas; algo que no sucede en el presente caso, en que la ordenanza municipal permite que las bicicletas circulen por el mismo espacio que los peatones".
El Consejo de Estado estima que el diseño de este modelo de movilidad, no puede imponerse mediante un Reglamento sin que padezca la autonomía local garantizada por la Constitución a los Ayuntamientos. El artículo 7 del texto articulado de la
De haber querido el legislador implantar un modelo como el previsto, la recientemente aprobada
Junto a estas consideraciones jurídicas, se han de tener en cuenta algunos datos adicionales: no hay edad mínima para montar en bicicleta, de modo que cualquier niño podría desplazarse sobre una de ellas (ya sea por la calzada, por el carril bici o por la acera); las bicicletas no se sujetan al régimen de seguro obligatorio de modo que las consecuencias lesivas de los atropellos de peatones en las aceras (más que previsibles) quedarán a cargo del erario público; resulta absurdo fijar límites de velocidad a las bicicletas porque no tienen aparatos de medición; la autorización para transportar niños de menos de cinco años a cualquier ciclista contradice las regulaciones sobre las medidas de seguridad vial de los menores (en motocicletas la edad se fija en siete años); y finalmente, alteran el modelo urbano en España, en EL que la acera y la zona peatonal no son un carril de circulación sino un espacio de convivencia de los ciudadanos.
Tan es así, que para acomodar la realidad a la norma el proyecto entiende que procede cambiar la definición de acera, con una más que discutible técnica normativa, ya que la modificación de los Anexos del Real Decreto Legislativo que se refieren a las definiciones tiene como efecto alterar los conceptos fijados en una norma con rango de ley. En todo caso, una acera es lo que define la Real Academia Española como "orilla de la calle o de otra vía pública, generalmente enlosada, sita junto al paramento de las casas, y particularmente destinada para el tránsito de la gente que va a pie".
Entiende, por tanto, el Consejo de Estado que el nuevo Título VI debería ser suprimido o, en otro caso, reconsiderado en su conjunto y sometido a una nueva reflexión en la que tuvieran parte todas las Administraciones que tienen interés constitucionalmente garantizado en el asunto.
Esta observación tiene carácter de esencial.
Resta una consideración adicional. La supresión del Título VI permitirá resolver la contradicción, patente, entre los artículos 38.1 y 176.1 del proyecto del Reglamento de Circulación sometido a consulta. En el texto propuesto, el artículo 38 prohíbe la circulación por el arcén de las autovías a los ciclos (concepto que incluye a las bicicletas) y el artículo 176.1 se lo permite a las bicicletas. Quedará, por tanto, prohibido circular por autopistas y autovías a los vehículos de tracción animal, ciclos, bicicletas, ciclomotores y vehículos para personas de movilidad reducida.
8. Las competiciones deportivas en las vías: la nueva redacción del artículo 55.
Como ya se expuso en las consideraciones que se refieren al artículo 4.3 en relación con el nuevo artículo 37.bis), ha sido práctica habitual someter a autorización previa las pruebas deportivas competitivas que se celebran en las vías públicas. Ya desde su redacción original, el Reglamento General de Circulación ha regulado estos aspectos dedicando un precepto de la norma, el artículo 55, a someter la actividad a un régimen de autorización previa, cuyo procedimiento y requisitos se precisaban después en el Anexo II del Real Decreto.
Quizá consciente de lo poco satisfactorio que resultaba el sistema, la
"Disposición adicional decimoséptima. Marchas cicloturistas El Gobierno, en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, llevará a cabo las modificaciones reglamentarias necesarias para dar nueva regulación a las marchas cicloturistas".
Ninguna de las previsiones de la
En todo caso, cabe encontrar el fundamento de esta habilitación en la Base 6 de la
Con estos parámetros debe acometerse el examen del proyecto que propone una nueva redacción para el artículo 55, en estos términos:
Veintiuno. El artículo 55 queda redactado de la siguiente manera: "Artículo 55. Pruebas deportivas. 1. La celebración de pruebas deportivas cuyo objeto sea competir en espacio o tiempo y/o destreza por las vías o terrenos objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, requerirá autorización previa que será expedida conforme a las normas indicadas en el anexo II, las cuales regularán dichas actividades. Será preceptivo que la prueba deportiva cuente con informe del titular de la vía sobre su viabilidad y aquellos que se determinen en el anexo II. El informe del titular de la vía, relativo a la infraestructura de la vía, será vinculante cuando se oponga a la realización de la prueba o la condicione al cumplimiento de determinadas prescripciones técnicas. Aquellas pruebas deportivas que no utilicen las vías a que se refiere el párrafo primero, salvo para atravesarlas, deberán ser objeto de comunicación, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 bis. 2. Se prohíbe entablar competiciones de velocidad en las vías públicas o de uso público, salvo que, con carácter excepcional, se hubieran acotado para ello por la autoridad competente. 3. Las infracciones a las normas de este precepto tendrán la consideración de muy graves, conforme se prevé en el artículo 65.5.g) del texto articulado, sin perjuicio de las medidas que adopten los agentes encargados de la vigilancia y regulación del tráfico para suspender o interrumpir las pruebas deportivas no autorizadas".
Son varias las observaciones que el Consejo de Estado ha de formular sobre este texto. En primer lugar es preciso dejar constancia de que no se comprende por qué razón no consta la regulación completa en el propio Reglamento. La cuestión no es baladí ya que la modificación del Anexo puede hacerse por simple orden ministerial. A este dato se suma la detallada y completa regulación que consta en el Anexo II, cuya modificación también se propone. Este Anexo obliga a los organizadores de las pruebas deportivas a solicitar la autorización, presentar una memoria completa, suscribir un seguro de responsabilidad civil y responsabilizarse de que a la prueba acompaña médicos y ambulancias, entre otras previsiones.
En primer lugar, y sobre el contenido del proyectado artículo 55, debe hacer notar este dictamen que el Consejo de Estado considera que la posibilidad de someter a autorización previa cualquier actividad pública que se celebre sobre las vías no está suficientemente amparada por las habilitaciones legales concedidas, como se expresó en la observación relativa al artículo 37 bis). De atenderse a las consideraciones de este Consejo de Estado el precepto quedará sin contenido, de manera que no podrá ser aplicado a las marchas cicloturistas y los eventos de vehículos históricos ni a las "pruebas deportivas que no utilicen las vías a que se refiere el párrafo primero, salvo para atravesarlas".
El Consejo de Estado sugiere que se proceda a la mayor brevedad a cumplir el mandato legal sobre las marchas cicloturistas y dotar a la actividad de una nueva regulación acorde con los principios que ahora rigen en el ordenamiento administrativo, incluyendo el supuesto de las pruebas que no utilicen las vías pero las atraviesen. De tratarse de pruebas deportivas que precisen un uso especial del dominio público su régimen ha de ser el mismo que en el caso general, aunque, evidentemente la carga burocrática previa al otorgamiento de una autorización no puede ser la misma para la vuelta ciclista a España que para una carrera de escolares en campo abierto que cruza, eventualmente, una carretera comarcal.
En segundo lugar y en cuanto al contenido del Anexo II, también sometido a consulta, debe hacer constar este Consejo de Estado que son pocas las modificaciones que sobre el texto original se introducen en la Sección primera y la mayor parte se refieren a cuestiones técnicas sobre la señalización, que son objeto de tratamiento en otras consideraciones de este dictamen.
Hay, sin embargo, un aspecto muy relevante como es la obligación de contratar seguros para las pruebas deportivas. En el proyectado artículo 13 del Anexo II se dispone:
"Artículo 13. Seguros. La organización y los participantes de la prueba deben estar cubiertos por un seguro de responsabilidad civil que cubra los posibles daños a terceros hasta el límite mínimo de 350.000 para daños personales y hasta 100.000 para daños materiales y, en el caso de los participantes, por un seguro de accidentes que tenga, como mínimo, las coberturas del seguro obligatorio deportivo, sin cuya preceptiva contratación no se podrá celebrar prueba alguna. Asimismo, deberán contratar los demás seguros que exija la legislación de seguros. A este respecto, los conductores que participen con vehículos a motor, ya sea apoyando o compitiendo en pruebas deportivas, deberán disponer del seguro especial de pruebas deportivas a que se refiere la disposición adicional segunda del
La disposición no es nueva y ya estaba prevista la obligación de suscribir seguros para las pruebas deportivas. Ahora bien, a sugerencia de la patronal del sector el texto propuesto incorpora en el ámbito del seguro a la organización (antes se limitaba a los participantes) y fija la cuantía del seguro por remisión al
El
Así las cosas se habrá de considerar si mediante una norma susceptible de ser modificada por otra con rango de orden ministerial (como es el Anexo del Reglamento General de Circulación) puede imponerse a una actividad la obligación de suscribir un seguro más allá de lo dispuesto en las normas con rango legal, es decir, la
El Consejo de Estado entiende que no es posible sostener esta tesis. La
"Artículo 18 Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación 1. Cada autoridad competente se asegurará de que cualquier medida, límite o requisito que adopte o mantenga en vigor no tenga como efecto la creación o el mantenimiento de un obstáculo o barrera a la unidad de mercado. 2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen: (...) d) Requisitos de seguros de responsabilidad civil o garantías equivalentes o comparables en lo esencial en cuanto a su finalidad y a la cobertura que ofrezca en términos de riesgo asegurado, suma asegurada o límite de la garantía, adicionales a los establecidos en la normativa del lugar de origen, o que la obligación de que la constitución o el depósito de garantías financieras o la suscripción de un seguro deban realizarse con un prestador u organismo del territorio de la autoridad competente".
Como señaló el Consejo de Estado en el dictamen 841/2014, de 2 de octubre de 2014, una previsión de este tipo es considerada, en general, como una actuación que limita la libertad de establecimiento y su regulación debe acomodarse a lo previsto en la
En el mismo sentido se expresó el dictamen 321/2009, de 23 de abril, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores, señalando que: "Sin embargo, el ámbito del aseguramiento obligatorio de los vehículos a motor está configurado en la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, texto refundido aprobado por
En resumen, no cabe exigir la suscripción de seguros de responsabilidad adicionales a los ya fijados por el bloque normativo aplicable en una norma con este rango, equivalente al de orden ministerial. La consideración tiene carácter de esencial a los efectos de lo dispuesto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.
9. La nueva titulación del personal auxiliar de los agentes de la autoridad: los Anexos II y III del proyecto de Real Decreto.
Al hilo de la nueva regulación de las pruebas deportivas que se celebren en las carreteras el proyectado Anexo II incorpora una previsión exótica en una norma de este rango. El nuevo artículo 14 crea una nueva cualificación profesional y dispone:
"Artículo 14. Formación y habilitación del personal auxiliar. Por orden conjunta de los Ministros del Interior y de Educación, Cultura y Deporte se fijarán las condiciones, formación y habilitación del personal auxiliar de los agentes de la autoridad que pueda actuar en competiciones deportivas en carretera". Por otra parte, y al hilo de la regulación de las condiciones de circulación de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial, el Anexo III incorpora una nueva previsión sobre este asunto y dispone en la sección 1ª, relativa a las condiciones de circulación comunes para los grupos 1, 2 y 3 lo siguiente:
"3 . Por orden conjunta de los Ministros del Interior y de Educación, Cultura y Deporte se fijarán las condiciones, formación y habilitación del personal que pueda actuar en el acompañamiento de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial, singularmente en el caso de autoescolta".
El régimen jurídico de este "personal auxiliar de los agentes de la autoridad" se completa con la previsión de la disposición transitoria tercera que expresa:
"Disposición transitoria tercera. Personal auxiliar de pruebas deportivas y personal de acompañamiento de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial. Hasta que se regulen las condiciones, formación y habilitación del personal auxiliar de los agentes de la autoridad que pueda actuar en pruebas deportivas, así como del personal de acompañamiento de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial, puede seguir realizando esas funciones el personal que viene haciéndolo hasta el momento, aunque no tenga ninguna formación ni habilitación".
Sobre esta nueva previsión la memoria señala que tendrá efectos en la competencia, ya que la exigencia de la formación y habilitación del personal de acompañamiento de los vehículos especiales y de los vehículos en régimen de transporte especial es completamente nueva. Se remite a figuras semejantes reguladas en otros países de la Unión Europea y a la solicitud de algunas de las asociaciones y empresas de transporte especial de medidas como esta.
Se justifica, señala, por el impacto que producen los usos descritos en la fluidez del tráfico de modo que son necesarias unas autorizaciones complementarias de circulación para quienes desempeñen estas tareas de acompañamiento o autoescolta que implican "funciones de advertencia al resto de usuarios de la vía", "funciones de regulación en intersecciones o estrechamientos de calzada" y potestad para "si es preciso, retener el tráfico".
Precisamente en razón de la creación de esta nueva habilitación o capacitación profesional aparece como coproponente en el texto sometido al Consejo de Estado el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Sin embargo, como se ha hecho constar por oficio del 5 de julio de 2014, el Secretario General Técnico del Ministerio del Interior reiteró la petición de informe que en su momento fue dirigida al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, sobre el proyecto sometido a consulta. Este informe no se ha recibido. Las Comunidades Autónomas, por otra parte, se oponen a la norma en el entendimiento de que afecta a sus competencias sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Singularmente la Generalidad de Cataluña entiende que el precepto invade el marco de las competencias transferidas.
El Consejo de Estado entiende que la creación de esta nueva habilitación o capacitación profesional, previa a la obtención de una autorización complementaria, mediante un instrumento normativo con rango de anexo de un Real Decreto vulnera frontalmente la
Por otra parte la función de la "vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías públicas interurbanas" esta atribuida a la Guardia Civil por el artículo 11 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, norma que determina también que "En el ejercicio de sus funciones, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tendrán a todos los efectos legales el carácter de Agentes de la Autoridad" (artículo 7). Esta nueva autorización especial no podrá ser título habilitante para delegar las funciones que implican ejercicio de la autoridad en quienes pudieran lograr su tarjeta de cualificación, expedida tras la obtención del certificado de aptitud profesional, al que se llega tras aprobar un curso y un examen.
Finalmente se ha de considerar que la habilitación legal conferida por la legislación vigente al Reglamento de Conductores tiene su origen en las competencias exclusivas que al Estado atribuye el artículo 149.1.21ª de la Constitución sobre "tráfico y circulación de vehículos a motor" pero no abarca, en modo alguno, las actividades empresariales relacionadas con el transporte o con la regulación de los centros docentes que pudieran impartir esta nueva titulación.
Esta observación se formula con carácter esencial, a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, ya citado.
10. Las innovaciones del proyectado Reglamento de Circulación en materia de señalización.
La
"Base 5. Señalización 1. Los símbolos de señalización se acomodarán a los modelos establecidos por la Convención sobre señalización vial, abierta a la firma en Viena el 8 de noviembre de 1968, al Acuerdo Europeo complementario de dicha Convención, abierto a la firma en Ginebra el 1 de mayo de 1971 y a su Protocolo adicional sobre marcas viarias, abierto a la firma en Ginebra el 1 de marzo de 1973. 2. En todo caso, el orden de prioridad entre los distintos tipos de señalización será el siguiente: 1º Señales y órdenes de los agentes de la circulación. 2º Señales de balizamiento fijas o variables. 3º Semáforo. 4º Señales verticales de circulación. 5º Marcas viales. 3. Con carácter complementario de las señales permanentes, se podrán establecer, en función de las circunstancias del tráfico, otros tipos de señalizaciones variables y de sistemas electrónicos de seguimiento y señalización automáticos". A largo de la tramitación de la norma el Ministerio de Fomento se ha opuesto a varios preceptos de la norma proyectada, señalando que las competencias en materia de señalización de las vías están atribuidas por las normas vigentes a este departamento ministerial. Efectivamente, el artículo 4 del
"Artículo 4 Competencias de la Administración General del Estado Sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las Comunidades Autónomas a través de sus propios estatutos y, además, de las que se asignan al Ministerio del Interior en el artículo siguiente, corresponderá a la Administración del Estado: a) La facultad de determinar la normativa técnica básica que afecte de manera directa a la seguridad vial".
Y añade en el artículo 57:
"Artículo 57. Mantenimiento de señales y señales circunstanciales 1. Corresponde al titular de la vía la responsabilidad del mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales. También corresponde al titular de la vía la autorización previa para la instalación en ella de otras señales de circulación. En caso de emergencia, los Agentes de la autoridad podrán instalar señales circunstanciales sin autorización previa. 2. La autoridad encargada de la regulación del tráfico será responsable de la señalización de carácter circunstancial en razón de las contingencias del mismo y de la señalización variable necesaria para su control, de acuerdo con la legislación de carreteras. 3. La responsabilidad de la señalización de las obras que se realicen en las vías objeto de esta Ley corresponderá a los Organismos que las realicen o las Empresas adjudicatarias de las mismas, de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine. Los usuarios de la vía están obligados a seguir las indicaciones del personal destinado a la regulación del tráfico en dichas obras".
Los preceptos son concordantes con las disposiciones de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, que dispone, en su artículo 2.1 que:
"Artículo 2 1. Se consideran carreteras las vías de dominio público y uso público proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles".
y señala en su disposición adicional segunda que:
"Segunda 1. La Administración del Estado determinará la normativa técnica básica de interés general y, en particular, la relativa a la señalización y balizamiento de las carreteras, así como cualquier otra que se derive del cumplimiento de tratados, convenios, acuerdos y recomendaciones de carácter internacional suscritos por España. 2. El sistema internacional de señales de carretera se aplicará en todas las carreteras del territorio nacional con arreglo a la legislación del Estado sobre esta materia. 3. La identificación de las carreteras en las placas de ruta y las señales del balizamiento se ajustarán, en todo caso, a los criterios que al efecto determine la legislación del Estado".
Y se completan con las del Reglamento General de Carreteras, aprobado por
"Artículo 50 Competencias Corresponden al Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que las ejercerá a través de la Dirección General de Carreteras: a) La explotación de las carreteras estatales, así como su señalización, balizamiento y defensa. b) La dirección control y vigilancia de las actuaciones y obras de explotación de carreteras estatales, así como su señalización, balizamiento y defensa".
La misma norma precisa en su disposición adicional segunda que:
"Segunda. Determinación de la normativa técnica básica 1. La Administración General del Estado determinará la normativa técnica básica de interés general y, en particular, la relativa a la señalización y balizamiento de las carreteras, así como cualquier otra que se derive del cumplimiento de tratados, convenios, acuerdos y recomendaciones de carácter internacional suscritos por España. 2. El sistema internacional de señales de carretera se aplicará en todas las carreteras del territorio nacional, con arreglo a la legislación del Estado sobre esta materia. 3. La identificación de las carreteras en las placas de ruta y las señales del balizamiento se ajustarán, en todo caso, a los criterios que al efecto determine la legislación del Estado (disposición adicional segunda). 4. Las competencias atribuidas a la Administración General del Estado en los apartados anteriores se ejercerán por el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente".
Queda, pues, claro que la competencia para la señalización y balizamiento corresponde al Ministerio de Fomento, como se desprende de los preceptos citados.
Sin embargo, en el Real Decreto proyectado se introducen varias modificaciones en la materia, sin que conste la conformidad del Ministerio de Fomento. Como se hizo constar en el extracto de antecedentes, esta dependencia se ha limitado a dar su conformidad para que el proyecto fuera remitido al Consejo de Estado.
Así, por ejemplo, en su redacción actual el artículo 5 del Reglamento afecta a quienes hubieren creado sobre la calzada algún tipo de obstáculo o peligro, señalando que no se consideran tales los resaltos para peatones y bandas transversales, que cumplan la regulación básica establecida por el Ministerio de Fomento, pero la norma proyectada pretende sustituir el apartado 2 del artículo 5 por el que sigue:
"2. No se considerarán obstáculos en la calzada los resaltos en los pasos para peatones, bandas transversales y demás elementos físicos para calmar el tráfico, siempre que cumplan la regulación básica establecida al efecto por orden del Ministro de Fomento para la Red de Carreteras del Estado, y del Ministro del Interior para el resto de vías".
Como se aprecia, se limita el ámbito objetivo de las competencias sobre el dominio público, constriñéndolo en la Red de Carreteras del Estado.
El Reglamento proyectado, además, crea una nueva señal vertical, la señal "S-128. Punto de vaciado de caravanas y autocaravanas. Indica la situación de un punto de vaciado de aguas residuales para caravanas y autocaravanas" (apartado 35 del artículo único), establece nuevos criterios de las marcas de paso para peatones y ciclistas (apartado 36), regula las señales en las vías para delimitar el estacionamiento (apartado 37), altera las señales V-2, V-15 y V-21 y añade la nueva señal V- 24 (apartado 38). Todos estos preceptos se desarrollan en el nuevo Anexo I.
En alguno de los supuestos estas nuevas señales pueden resultar contrarias a las normas convencionales internacionales. Este es el caso, por ejemplo, de la nueva marca de paso para peatones en la que cabe, si hay semáforo, sustituir las líneas paralelas al eje de la calzada por dos líneas discontinuas de color blanco perpendiculares a la calzada. Sin embargo, en el artículo 27.4 de la Convención sobre la señalización vial hecha en Viena el 8 de noviembre de 1968, se dispone que:
"Artículo 27 (...) 4. Para marcar los pasos previstos para que los peatones atraviesen la calzada se emplearán preferentemente bandas bastante anchas, paralelas al eje de la calzada. (...) 5.22. Para marcar los pasos previstos para que los ciclistas atraviesen la calzada se emplearán ya sea líneas transversales, ya sea otras marcas que no puedan ser confundidas con las marcas fijadas en los pasos de peatones".
El Ministerio de Fomento ha hecho constar que se debe tener en cuenta que el Catálogo Oficial de señales de circulación, que se encuentra a cargo de esta dependencia , se está actualizando para incorporar algunas nuevas señales. Teniendo en cuenta que estas señales han de pasar por un trámite de homologación internacional, en organismos en que el Estado español está representado por quienes tienen a su cargo el dominio público viario, estima el Consejo de Estado que sería oportuno postergar las modificaciones previstas en espera de que el Catálogo Oficial del Ministerio de Fomento, único competente en la materia, fuera aprobado y pudiera incorporarse al Anexo I del Reglamento de Circulación.
11. El cambio de color en los dispositivos luminosos de los vehículos policiales. Los artículos 69 y 143.
La
Al amparo del Reglamento de Circulación los vehículos de los agentes de la autoridad, considerados vehículos prioritarios, deben indicar a los vehículos que deben detenerse activando un "dispositivo de emisión de luz amarilla hacia adelante de forma intermitente o destellante". Así lo prevé el artículo 69 del Reglamento de Circulación, que describe el comportamiento de los demás conductores con respecto a los vehículos prioritarios.
El proyecto enviado al Consejo de Estado dispone que este dispositivo deberá emitir, a partir de la entrada en vigor de las modificaciones previstas en el Reglamento, "una luz roja hacia adelante de forma intermitente o destellante". Así se regulará en el artículo 69:
"Artículo 69. Comportamiento de los demás conductores respecto de los vehículos prioritarios y vehículos quitanieves. (...). 2. Cuando un vehículo de los agentes de la autoridad (...), que manifiesta su presencia según lo dispuesto en el artículo 68.2 se sitúa detrás de cualquier otro vehículo y activa además un dispositivo de emisión de luz roja hacia adelante de forma intermitente o destellante, el conductor de éste deberá detenerlo con las debidas precauciones en el lado derecho, delante del vehículo policial, en un lugar donde no genere mayores riesgos o molestias para el resto de los usuarios, y permanecerá en su interior. En todo momento el conductor ajustará su comportamiento a las instrucciones que imparta el agente a través de la megafonía o por cualquier otro medio que pueda ser percibido claramente por aquél".
El proyecto modifica también el Anexo XI del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el
"5. Los vehículos de policía, además, podrán utilizar con carácter voluntario los siguientes dispositivos: a) Un sistema auxiliar constituido por dos fuentes luminosas (intermitentes o estroboscópicas) de color azul. Este sistema estará instalado en el frontal del vehículo, a la altura de las luces de cruce, o por encima de ellas en el caso de las motocicletas. También podrán utilizar un dispositivo luminoso de color azul ubicado en el salpicadero del vehículo, si la configuración de éste lo permite. b) Un dispositivo de emisión de luz roja hacia adelante de forma intermitente o destellante. La luz roja estará homologada de acuerdo con el Reglamento CEPE/ONU número 65. El dispositivo irá situado en la parte delantera del plano superior del vehículo".
Como se entiende que son vehículos de policía los pertenecientes a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la Nación (Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía), los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas, los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales y los pertenecientes a la Policía Militar, Naval y Aérea de las Fuerzas Armadas, todos ellos habrán de cambiar los dispositivos luminosos de sus vehículos.
La memoria ha evaluado de forma aproximada el coste de esta medida. El impacto presupuestario repercutirá en la Administración General del Estado, que habrá de cambiar los colores de la señal en unos 450 vehículos de la Administración General del Estado. Se estima que el precio por vehículo es de 30 euros, por lo que el coste total será de 13.500 euros. Para las Comunidades Autónomas de Cataluña y País Vasco, valorando de nuevo el cambio en 30 euros, el gasto asciende a 2.850 euros y para las Entidades Locales unos 90.000 euros. A estas cifras se han de sumar las que se refieren al gasto que supone el cambio al color azul de las señales V-1 en los vehículos de bomberos, asistencia sanitaria, protección civil y salvamento de todas las Administraciones con competencias en la materia, general, autonómica y local, que supone la cifra total de 835.500 euros.
La modificación no tiene causa en la
Se modifican también los apartados 3.e) y 4 del artículo 143, relativo a las señales y órdenes de los agentes de la circulación, que quedarán redactados del siguiente modo:
"Artículo 143. (...) 3.e) Luz roja intermitente o destellante hacia adelante: el agente desde un vehículo indica al conductor del que le precede que debe detener el vehículo con las debidas precauciones en el lado derecho, delante del vehículo policial, en un lugar donde no genere mayores riesgos o molestias para el resto de los usuarios, permaneciendo en su interior y siguiendo las instrucciones que imparta el agente mediante la megafonía o por cualquier otro medio". (...) 4. Cuando las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el ámbito de sus funciones, establezcan controles policiales de seguridad ciudadana en la vía pública, podrán regular el tráfico exclusivamente en el caso de ausencia de agentes encargados de la vigilancia y regulación del tráfico."
Sobre este particular, tanto la Guardia Civil como el Cuerpo Nacional de Policía han expresado que la regulación del modo para detener los vehículos y el uso de las correspondientes señales son competencias propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En el mismo sentido cabe la cita de la disposición final segunda del Reglamento General de Vehículos que dispone, sobre los vehículos de las Fuerzas Armadas, que se faculta a los Ministros de Defensa, del Interior y de Industria y Energía y, en su caso, a los demás ministros competentes, para regular las peculiaridades del régimen de autorizaciones de circulación y características técnicas de los vehículos pertenecientes a las Fuerzas Armadas, así como de sus partes y piezas y placas de matrícula. El Consejo de Estado estima que no se encuentran en la norma propuesta o en su memoria razones justificadas en los títulos habilitantes que permitan entender la necesidad de esta medida. Los conductores están perfectamente habituados a las señales luminosas de los vehículos policiales de manera que la seguridad vial no se ve perjudicada por el hecho de que la señal sea roja o amarilla. Sugiere, por tanto, reconsiderar estos preceptos sobre la señalización y el gasto que llevan consigo.
Y finalmente estima que el Reglamento de Conductores no es la sede adecuada para impartir instrucciones a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
12. La Directiva de ejecución 2014/37/UE de la Comisión, de 27 de febrero de 2014, por la que se modifica la Directiva 91/671/CEE del Consejo, relativa al uso obligatorio de cinturones de seguridad y dispositivos de retención para niños en los vehículos.
Uno de los objetivos del Real Decreto sometido a consulta es la trasposición al derecho español de la Directiva 91/671/CEE del Consejo, relativa al uso obligatorio de cinturones de seguridad y dispositivos de retención para niños en los vehículos. El proyecto pretende simplificar la regulación de los cinturones de seguridad y dispositivos de retención para niños, regulación harto confusa que tiene su origen en varias normas de la Unión Europea que arrancan de la Directiva 91/671/CEE del Consejo, de 16 de diciembre de 1991, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros sobre el uso obligatorio de cinturones de seguridad en vehículos de menos de 3,5 toneladas. La última modificación del Reglamento General de Circulación sobre la materia se produjo en el
El contenido propio de la Directiva de Ejecución 2014/37/UE de la Comisión, de 27 de febrero de 2014, se limita a amparar la aplicación de un nuevo Reglamento CEPE/ONU que establece disposiciones uniformes para la homologación de los dispositivos mejorados de retención de niños que se utilicen a bordo de los vehículos de motor, conocido como el Reglamento 129, que entró en vigor 9 de julio de 2013. En este sentido, la
La redacción propuesta para el artículo 117 resulta más confusa que la vigente en el Reglamento General de Circulación, ya que parece dar a entender que no existe obligación de usar aparatos de retención para los menores de altura inferior a 135 cm (mediante la Decisión 97/836/CE del Consejo, la Comunidad se adhirió al Acuerdo de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) sobre la adopción de prescripciones técnicas uniformes aplicables a los vehículos de ruedas y los equipos y piezas que puedan montarse o utilizarse en éstos, y sobre las condiciones de reconocimiento recíproco de las homologaciones concedidas conforme a dichas prescripciones). Estima, por tanto, el Consejo de Estado que puede valorarse la posibilidad de mantener la regulación vigente, más expresiva de las obligaciones de los usuarios, y que permite, además, cumplir con la obligación de la transposición de la norma, como se refleja en la disposición final segunda del proyecto sometido a consulta.
13. Los cascos homologados y certificados: la nueva redacción del artículo 118.
Hasta el momento era posible para los conductores de ciclomotores utilizar un casco de protección certificado. El proyecto sometido a consulta suprime esta posibilidad redactando de nuevo el artículo 118 y obliga a todos ellos a adquirir, en el plazo de un año (disposición transitoria primera), un casco homologado.
La norma tiene su origen en la proposición no de ley sobre exigencia del uso del casco homologado al usuario de motocicletas y ciclomotores, presentada el 4 de noviembre de 2010 por el Grupo Parlamentario Socialista y aprobada en la Comisión no permanente de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes de Tráfico. Como ya señaló en su momento el Consejo de Estado las proposiciones no de ley no tienen valor de norma. A este dato se suma que, como ha destacado el Ministerio de Fomento, la posibilidad de usar un casco no homologado solo cabe en el caso de ciclomotores y no de motocicletas.
La memoria de impacto del proyecto ha calculado el coste de la medida para los ciudadanos. Estima que un 5% de los usuarios de ciclomotores (2.121.550) tendrán que comprar un casco homologado y calcula el precio del nuevo casco en 20 euros. La cifra resultante es de unos 8.486.200 euros, plenamente justificada por el nivel de protección que se consigue. Sin embargo, no es posible encontrar un casco homologado por ese precio, ya que su coste oscila entre los 70 y los 900 euros. La cifra de ocho millones de euros, ya de por sí alta aun calculada únicamente sobre el 5% de los conductores de ciclomotores, no se adecua a la realidad del mercado.
Así las cosas, entiende el Consejo de Estado que pudiera reconsiderarse la medida: el ciclomotor es un vehículo con un público joven de escaso poder adquisitivo. Muchos de estos ciclomotores se producen en España y el sector es de gran importancia económica. Este dato se refleja en el dictamen 1.378/2008, de 30 de agosto, de este Consejo de Estado. El Real Decreto 64/2008, de 15 de enero, elevó de catorce a quince años cumplidos la edad mínima necesaria para obtener la licencia de conducción de ciclomotores. La entrada en vigor de la medida, prevista para el 1 de septiembre de 2008, hubo de ser suspendida por el
Varios de los participantes en el trámite de alegaciones e información pública se han referido a esta nueva obligación y la carga que supone sin obtener respuesta alguna por parte de la Dirección General de Tráfico. El Consejo de Estado estima que una valoración de impacto razonada debe ser la consecuencia de un procedimiento de tramitación con contenido sustancial y sugiere reconsiderar los beneficios e inconvenientes de la modificación propuesta.
14. Los aparatos mecánicos de movilidad personal: la nueva redacción del artículo 121.
En el artículo 121, titulado circulación de los peatones, el proyecto introduce una modificación que afecta a los llamados aparatos mecánicos de movilidad personal.
"6. Los aparatos mecánicos de movilidad personal únicamente podrán usarse en las vías, condiciones y supuestos que expresamente autorice la autoridad municipal, quedando prohibida su circulación por vías interurbanas y travesías".
El precepto establece una prohibición para la circulación de estos aparatos en vías interurbanas y travesías, remitiendo a las ordenanzas municipales la exención de dicha prohibición general para algunas vías, condiciones y supuestos.
Sobre las razones que justifican esta prohibición nada consta en la memoria, que se limita a afirmar que "responden a nuevas demandas de movilidad urbana y sobre las que es necesario dictar unas normas básicas que se complementen con las que puedan establecer los propios Ayuntamientos, que son quienes vienen demandando desde hace tiempo un marco de mayor seguridad jurídica".
El Consejo de Estado entiende que esta nueva realidad empresarial ha de tener su reflejo en el ordenamiento. En efecto, existen ahora nuevos modelos de ingenios para moverse, semejantes a patines o ciclos, con o sin batería, que coexisten con las sillas de ruedas, con o sin motor. Algunos de estos adminículos tienen finalidad deportiva o recreativa y otros, por el contrario, contribuyen a la movilidad de quienes por razones de salud la tienen limitada.
Que estos aparatos sean objeto de regulación en las normas sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial dependerá de su calificación (si son o no vehículos a motor), de la incidencia de su uso en la seguridad vial (en función de la zona por la que circulen) y de las necesidades a las que sirvan (la circulación de sillas de ruedas puede suponer un obstáculo para la movilidad de otros usuarios pero estará justificada por razones de integración de las personas con minusvalías). Así las cosas, la respuesta del ordenamiento a este fenómeno no puede limitarse a una prohibición, sobre todo si carece de un análisis razonado sobre los aspectos citados
Por otra parte, la norma sometida a consulta entiende que es posible modificar el Anexo I del
"Artículo 5 Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la
Esta observación, formulada al apartado 6 del proyectado artículo 121, tiene el carácter de esencial.
15. La obligatoriedad de emitir las tarjetas de inspección técnica en formato electrónico. La modificación del anexo XIII del
El proceso de matriculación de los vehículos se regula en los artículos 25 y siguientes del Reglamento General de Vehículos, cuyas previsiones se desarrollan en el Anexo XIII de este Reglamento. Por su parte, la disposición final tercera faculta para modificar los Anexos y se expresa así:
"Disposición final tercera. Habilitación para la modificación de los anexos del Reglamento General de Vehículos. Se faculta a los Ministros del Interior y de Industria y Energía para modificar por Orden los anexos al presente Reglamento".
El proyecto sometido a consulta prevé una modificación sustancial del proceso de matriculación al disponer que las tarjetas de inspección técnica que habilitan para matricular un vehículo sean expedidas necesariamente en formato electrónico a partir de determinadas fechas (11 de mayo de 2015, para las tarjetas de inspección técnica tipo B de los vehículos de categoría M o N y 11 de mayo de 2016, para las tarjetas de inspección técnica tipo BL).
Sobre estos aspectos técnicos la norma aplicable es el
"Artículo 12. Tarjetas de inspección técnica de vehículos. 1. El formato y contenido de la tarjeta de inspección técnica de vehículos, serán, en cada caso, los especificados en el anexo XI de este real decreto, sin que pueda ser objeto de cesión a un tercero ni firmada por persona no autorizada. Las firmas de las personas autorizadas a tal fin serán las recogidas en el registro que se menciona en el artículo 4.1 realizándose su tramitación de acuerdo a lo especificado en el párrafo 1.4 del anexo XII. En el anexo XII se detallan las instrucciones para la cumplimentación de dichas tarjetas. 2. La validez de la tarjeta de inspección técnica de vehículos expirará cuando nuevos requisitos que figuren en cualquier acto reglamentario aplicable al vehículo homologado sean obligatorios para la matriculación".
En su desarrollo se dictó la Orden ITC/2536/2006, de 26 de julio, por la que se regula el soporte electrónico para la tarjeta ITV y se modifican los anexos 10 y 11 del Real Decreto 2140/1985, de 9 de octubre, por el que se dictan normas sobre homologación de tipos de vehículos, remolques, semirremolques, así como de partes y piezas de dichos vehículos (norma vigente a pesar de que el
La razón por la que no se había podido crear un sistema de matriculación telemática para los vehículos estribaba precisamente en estas tarjetas de inspección técnica. Cuando son expedidas en formato papel permiten a los bancos y entidades financieras que otorgan créditos para la compra de automóviles intervenir en el proceso, asegurándose el pago de sus derechos sobre los vehículos disponibles en los concesionarios. Al parecer, la Dirección General de Tráfico ha creado un Servicio de Custodia de Fichas Técnicas Electrónicas de Vehículos que permite el proceso de matriculación electrónica.
Si este procedimiento de matriculación electrónica es factible, nada impedirá suprimir el formato papel para las tarjetas de inspección técnica necesarias para la matriculación, pero la modificación que se trata de llevar a cabo en el Reglamento General de Vehículos debe necesariamente acompasarse con las modificaciones precisas en el
En todo caso la modificación del Anexo XIII del Reglamento General de Vehículos ha de instrumentarse, como se prevé en la propia disposición final tercera de esta misma norma, por Orden conjunta de los Ministros del Interior y de Industria y Energía. Y debe corregirse la disposición final sexta del Real Decreto proyectado ya que la norma en su conjunto entrará en vigor a los tres meses de su publicación. Si se pretende postergar la eficacia de las medidas fijadas para estas tarjetas habrá de hacerse mediante una disposición transitoria.
Consideración final.
A la vista de lo expuesto el Consejo de Estado estima que el proyecto propuesto ha de ser reconsiderado, sin perjuicio de apreciar en todo su valor las metas perseguidas por el texto consultado de las que se hizo mención expresa al comienzo de este dictamen.
Finalmente entiende el Consejo de Estado que ha de procederse a una lectura atenta del texto, a los efectos de corregir errores y erratas. En particular se observa un abuso del empleo conjunto de las conjunciones copulativas y disyuntivas (y/o) que desaconseja la Real Academia Española.
Por lo expuesto el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:
I. Que el proyecto de Real Decreto sometido al Consejo de Estado debe ser reconsiderado.
II. Que han de ser tenidas en cuenta las observaciones formuladas a los preceptos por los que se modifican los artículos 21 y concordantes (en relación con los peatones), los artículos 27 y 28 (en relación con el concepto de drogas), el artículo 37. bis), el artículo 50 (límites de velocidad en ciudades) los anexos II y III (en cuanto se refieren a la formación y titulación del personal auxiliar), el artículo 13 del anexo II (en relación con los seguros obligatorios), el artículo 121.6 y el Título VI al completo, y consideradas las restantes."
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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON JOSÉ LUIS MANZANARES SAMANIEGO AL DICTAMEN MAYORITARIO 885/2014.
El presente voto particular se emite con el mayor respeto para el texto del dictamen aprobado por la Comisión Permanente y solo afecta a la reforma del artículo 27 del Reglamento. Como podrá verse, buena parte de las observaciones que se hacen a continuación no se alejan mucho de las recogidas en dicho informe. Se ha procurado más bien aligerar su redacción, quizá demasiado prolija, y poner más claramente el acento sobre los dos problemas fundamentales que este artículo plantea: el de la identificación de las sustancias allí contempladas como "drogas", el de la linde entre la infracción administrativa y el correspondiente tipo delictivo, y el del límite inferior de la infracción administrativa en su caso.
El artículo 379.2 del
La expresión "drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas", utilizada también en los artículos 368 y 371 del
Bueno sería por ello que el artículo 27 del Reglamento se remitiera simplemente al ordenamiento penal en esta materia. Bastaría entonces con atenerse a "la presencia de drogas tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas", sin perjuicio de añadir, si se considerara oportuno, una mención expresa a los Convenios Internacionales, según se hace en el artículo 371 del
Una ventaja adicional de tal proceder consistiría en confiar a la jurisdicción penal la respuesta acerca de si "las drogas tóxicas" son una categoría distinta de los estupefacientes o sustancias psicotrópicas y, en su caso, qué otros productos merecerían aquella denominación. Sabido es que el trinomio "drogas tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas" es relativamente reciente en nuestro derecho punitivo. Los textos penales españoles se refirieron a "sustancias nocivas a la salud" hasta que el
La renuncia a la sanción administrativa cuando las repetidas sustancias se utilizan bajo prescripción facultativa y con una finalidad terapéutica, no aparece en el
Más importancia y mayores dificultades para la redacción del precepto reglamentario presenta la delimitación de la infracción administrativa frente al delito del artículo 379.2 del
De otro lado, la opción por la tolerancia cero habría de matizarse, ya que la presencia de esas sustancias en el organismo puede remontarse a consumos en fechas muy lejanas y, por ende, sin incidencia alguna en la conducción. Tampoco parece correcto considerar siempre aquella presencia como infracción muy grave, sin distinguir supuestos intermedios entre la meramente testimonial y la que limita con el tipo delictivo del tan repetido artículo 379 del
La primera conclusión de las anteriores observaciones es que la referencia a "las drogas" en el apartado 1 del nuevo artículo 27 del Reglamento, debería sustituirse por la de "drogas tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas". La segunda es que la calificación de la infracción y la sanción correspondiente habrían de acomodarse a la entidad de la presencia en cada caso o grupo de casos, como demanda el principio de proporcionalidad. Y la tercera es que el límite superior de la infracción administrativa podría trazarse en pocas palabras. Por ejemplo: "siempre que los hechos no sean constitutivos de delito".
Conviene advertir finalmente que poco se ganaría cambiando, como se propone, la rúbrica del Capítulo V del Reglamento en el que se ubican sus artículos 27 y 28. La actual denominación, "Normas sobre estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes u otras sustancias análogas", peca de confusa, pero tampoco la de "Normas sobre drogas" resulta satisfactoria. Quizás lo más correcto fuera optar por la de "Drogas tóxicas, estupefacientes y sustancias psicotrópicas", reforzando así la relación entre los delitos contra la salud pública y estas infracciones administrativas. La inclusión de las "drogas tóxicas" sería una concesión formal a la terminología ya consagrada en el
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V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 20 de noviembre de 2014 LA SECRETARIA GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.
El nuevo nombre del Consejo procede del apartado uno del artículo único de la
Véase, por ejemplo, el caso citado de Vélez Málaga que prohíbe dormir en el vehículo o el supuesto de la ordenanza de movilidad del Ayuntamiento de Madrid que prohíbe a los peatones detenerse en las aceras "formando grupos", cuando ello obligue a otros usuarios a circular por la calzada (artículo 50) o "correr, saltar o circular de forma que moleste a los demás usuarios" (artículo 51). . El cuadro I incluía "ácido lisérgico, efedrina, ergometrina, ergotamina, 1-fenil-2 propanona, seudoefedrina" y las sales de estas sustancias y el cuadro II incluye "acetona, ácido antranílico, ácido denilacético, anhídrido acético, éter etílico y piperidina"
"Artículo 10 Obras y actividades prohibidas 1. La realización de obras, instalaciones, colocación de contenedores, mobiliario urbano o cualquier otro elemento u objeto de forma permanente o provisional en las vías objeto de esta Ley necesitará la autorización previa del titular de las mismas y se regirán por lo dispuesto en la Ley de Carreteras y su Reglamento, y en las normas municipales. Las mismas normas serán aplicables a la interrupción de las obras, en razón de las circunstancias o características especiales del tráfico que podrá llevarse a efecto a petición de la Jefatura Central de Tráfico (...)".
La norma incluye también una nueva infracción, en el párrafo i) del apartado 4 del artículo 65 (infracción grave, sancionada con multa de hasta 200 euros) que se refiere a: "Realizar obras en la vía sin comunicarlas con anterioridad a su inicio a la autoridad responsable de la gestión y regulación del tráfico, así como no seguir las instrucciones de dicha autoridad referentes a las obras".
Definido por el Anexo II de este modo "5. Ciclo: Vehículo de dos ruedas por lo menos, accionado por el esfuerzo muscular de las personas que lo ocupan, en particular mediante pedales o manivelas". "Artículo 20. 1. Los vehículos no deberán rebasar las velocidades siguientes: a) en autopistas: turismo y motocicletas, 120 kilómetros por hora; autobuses, camiones y vehículos articulados, 100 kilómetros por hora; automóviles con remolque, 80 kilómetros por hora b) en carreteras con dos o más carriles para cada sentido de circulación, o provistas de arcén de 1,50 metros de anchura mínima, o con carril adicional para vehículos lentos: turismos y motocicletas, 100 kilómetros por hora; autobuses, 90 kilómetros por hora; camiones, vehículos articulados y automóviles con remolque , 80 kilómetros por hora c)en el resto de las carreteras: turismos y motocicletas, 90 kilómetros por hora; autobuses, 80 kilómetros por hora; camiones, vehículos articulados y automóviles con remolque , 70 kilómetros por hora; (..)" "Artículo 50 Límites de velocidad en vías urbanas y travesías 1. La velocidad máxima que no deberán rebasar los vehículos en vías urbanas y travesías se establece, con carácter general, en 50 kilómetros por hora, salvo para los vehículos que transporten mercancías peligrosas, que circularán como máximo a 40 kilómetros por hora. Estos límites podrán ser rebajados en travesías especialmente peligrosas por acuerdo de la autoridad municipal con el titular de la vía, y en las vías urbanas, por decisión del órgano competente de la corporación municipal. En las mismas condiciones, los límites podrán ser ampliados mediante el empleo de la correspondiente señalización, en las travesías y en las autopistas y autovías dentro de poblado, sin rebasar en ningún caso los límites genéricos establecidos para dichas vías fuera de poblado. En defecto de señalización, la velocidad máxima que no deberán rebasar los vehículos en autopistas y autovías dentro de poblado será de 80 kilómetros por hora." Los autobuses que transporten pasajeros de pie con autorización no podrán superar en ninguna circunstancia la velocidad máxima establecida en el artículo 48.1.b) para los casos contemplados en el párrafo anterior. 2. Las infracciones a las normas de este precepto tendrán la consideración de graves conforme se prevé en el artículo 65.4.c), salvo que tengan la consideración de muy graves, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 65.5.e), ambos del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial".
Así ha ocurrido, por ejemplo, con las limitaciones de velocidad para conductores noveles, que han sido modificadas por la Orden PRE/629/2011, de 22 de marzo, por la que se modifican los Anexos XI y XII del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el
Puede consultarse en: http://www.fomento.gob.es/MFOM/LANG_CASTELLANO/DIRECCIONES_GENERALES/CA RRETERAS/NORMATIVA_TECNICA/EQUIVIAL/
"Veintinueve. El artículo 117 queda redactado de la siguiente manera: Artículo 117. Cinturones de seguridad u otros sistemas de retención homologados. 1. El conductor y los ocupantes de los vehículos estarán obligados a utilizar debidamente abrochados los cinturones de seguridad y otros sistemas de retención homologados adaptados a su talla y peso. Esta obligación no será exigible en los vehículos que no los tengan instalados. En los vehículos de más de nueve plazas, incluido el conductor, se informará de esta obligación a los pasajeros por el conductor, por el guía o por persona encargada del grupo, a través de medios audiovisuales o mediante letreros o pictogramas, de acuerdo con el modelo que figura en el anexo IV, colocado en lugares bien visibles de cada asiento. 2. La utilización de cinturones de seguridad y otros sistemas de retención homologados por menores de dieciocho años de estatura igual o inferior a 135 centímetros, se ajustará a las siguientes prescripciones: a) Vehículos de hasta nueve plazas, incluido el conductor: Los menores de dieciocho años y estatura igual o inferior a 135 centímetros deberán utilizar un sistema de retención homologado adaptado a su talla y peso. Deberán situarse en los asientos traseros del vehículo, si dispone de ellos. Excepcionalmente, podrán ocupar el asiento delantero, siempre que utilicen un sistema de retención homologado adaptado a su talla y peso, cuando todos los asientos traseros estén ya ocupados por menores de dieciocho años de estatura igual o inferior a 135 centímetros, o cuando no sea posible instalar en dichos asientos todos los sistemas de retención. En caso de que ocupen los asientos delanteros y el vehículo disponga de airbag frontal, únicamente podrán utilizar un sistema de retención orientado hacia atrás si el airbag ha sido desactivado. b) Vehículos de más de nueve plazas, incluido el conductor: Los mayores de tres años y menores de dieciocho años, con estatura igual o inferior a 135 centímetros, deberán utilizar un sistema de retención homologado adaptado a su talla y peso. Cuando no se disponga de este sistema de retención, utilizarán los cinturones de seguridad, siempre que sean adecuados a su talla y peso. c) Los sistemas de retención infantil se instalarán en el vehículo de acuerdo con las instrucciones que haya facilitado su fabricante a través de un manual, folleto o publicación electrónica. Las instrucciones indicarán de qué forma y en qué tipo de vehículos se pueden utilizar de forma segura. 3. La no utilización e instalación de los cinturones de seguridad u otros sistemas de retención homologados tendrá la consideración de infracción grave o muy grave, conforme a lo establecido en el artículo 65.4.h) y 5.ll) del texto articulado."
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