Dictamen de Consejo de Estado 1535/2003 de 25 de septiembre de 2003

Cuestión

Expte. de responsabilidad patrimonial promovido por ...... , Secretario General de ...... , en nombre de ...... y ......

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de septiembre de 2003, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V.E. de fecha 8 de mayo de 2003 (registro de entrada 9 de mayo), el Consejo de Estado ha examinado el expediente de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, instruido como consecuencia de la reclamación presentada por ...... , Secretario General de la ...... , actuando en nombre y representación de las entidades ...... y ...... , por los daños y perjuicios que considera que han sido ocasionados a sus representadas, especialmente, por las disposiciones contenidas en la Ley 9/2001, de 4 de junio, por la que se modifica la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y determinados artículos de las Leyes 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia y 46/1998, de 17 de diciembre, sobre Introducción del Euro.

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Con fecha 4 de junio de 2002, ...... , Secretario General de la ...... , actuando en nombre y representación de las entidades ...... y ...... presentó escrito por el que formulaba reclamación por responsabilidad patrimonial derivada de acto legislativo, por considerar "que las disposiciones contenidas en la citada Ley 9/2001, en particular en su artículo primero, resultan especialmente lesivas para los legítimos intereses de mis representadas".

Comienza el escrito con un análisis de las sucesivas modificaciones legislativas realizadas en relación con los llamados "costes de transición a la competencia" en el sector eléctrico, modificaciones que son las siguientes:

- En primer lugar, la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, cuya disposición transitoria sexta reguló determinados costes que habrían de producirse por el paso del anterior régimen al del "mercado competitivo" previsto en la propia Ley. En relación con esta primera redacción de la disposición transitoria citada, afirma el reclamante que ésta comportaba el reconocimiento de un derecho de crédito (los costes de transición a la competencia: CTCs, en adelante) a favor de las compañías eléctricas, derecho que se incorporó al patrimonio de las empresas favorecidas como un activo más, y "lo que igualmente comportó, desde el lado del pasivo, la consiguiente obligación de la Administración de habilitar los medios necesarios para su satisfacción". Asimismo, subraya el reclamante que la citada disposición fijaba una cantidad máxima de CTCs, en valor a 31 de diciembre de 1997, de 11.951,5 millones de euros (1.988.561 millones de pesetas).

- En segundo lugar, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, cuyo artículo 107 dio nueva redacción a la citada disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997. Entiende el reclamante que esta nueva redacción configura también los CTCs como un verdadero derecho de contenido patrimonial y, además, o

Acentúa la obligación que pesaba sobre la Administración "al existir un reconocimiento expreso a que en el caso de producirse cambios en el régimen tarifario o cualquier otra circunstancia que pudiera afectar negativamente a la satisfacción de la compensación, o de desaparición de aquel régimen (el tarifario, se entiende) el Estado tomará (imperativo) las medidas necesarias para asegurar tal satisfacción".

- Reconoce expresamente la posibilidad de ceder este derecho a terceros. Afirma también el reclamante que la Ley 50/1998 "redujo la cantidad total de Costes de Transición a la Competencia en una parte considerable (alrededor de 250.000 millones de pesetas) a cambio de ver consagrada en la tarifa la afectación del 4,5% para su satisfacción.

- Finalmente, esta nueva redacción de la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997 fue nuevamente modificada mediante la Ley 9/2001. A juicio del reclamante, aunque aparentemente con esta modificación se vuelve a la situación anterior al texto de la Ley 50/1998, esto no es así por varias razones:

- En primer lugar, porque desaparece el régimen de afectación de una parte de la tarifa (4,5%), pero sin volver al importe base estipulado en la redacción inicial, lo que supone privar a las empresas de su facultad de ceder a terceros los referidos CTCs, así como de la garantía que suponía la afectación de una parte fija de la tarifa para satisfacerlos, sin que a su vez se señale, como valor a 31 de diciembre de 1997, el importe reconocido originariamente, sino que éste se había visto reducido en alrededor de 250.000 millones de pesetas.

- En segundo lugar, porque la nueva redacción "introduce otras severas limitaciones al derecho de crédito anteriormente reconocido": se obliga al titular del derecho a percibir los CTCs a transmitir los correspondientes a la instalación que se venda; y se establece que si la empresa que vende una instalación con derecho a CTCs obtiene por ello plusvalías, dicha diferencia se deducirá de su saldo pendiente de CTCs por el resto de instalaciones de su titularidad.

Por todo lo anterior, considera el reclamante que "se ha producido una verdadera expropiación de derechos sin compensación, ya que se eliminan los consagrados en la Ley 50/1998 (afectación del 4,5% de la tarifa eléctrica para su cobro; posibilidad de cesión a terceros) y se establece el régimen originario previsto en la Ley del Sector Eléctrico de 1997, pero con una reducción de alrededor de 250.000 millones de pesetas".

A continuación, bajo el título "reconocimiento jurisprudencial de los Costes de Transición a la Competencia como derecho consagrado en la Ley", hace referencia el reclamante a la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2001, consecuencia del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 2066/1999, de 30 de diciembre, por el que se aprobó la tarifa eléctrica para el año 2000. Analiza el interesado los fundamentos jurídicos octavo y noveno de dicha sentencia, entendiendo que de ellos se concluye que si bien no fue obligado para la Administración establecer los CTCs para compensar las posibles pérdidas económicas por el paso del anterior régimen al nuevo que se consagra, es obvio que, si fueron adoptados, el Legislador no es libre para modificar su cuantía o incluso suprimirlos.

Menciona también el interesado la decisión adoptada por la Comisión Europea el día 25 de julio de 2001, por la que manifiesta su conformidad con los CTCs, considerándolos como una ayuda estatal que no suponía ningún tipo de quiebra de los artículos 87 y 88 del Tratado CE.

En fundamento de su pretensión resarcitoria, invoca el reclamante el artículo 9.3 de la Constitución española, la doctrina de diversos autores sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, y varias sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

Afirma que, en el presente caso, "se ha producido una expropiación de sus derechos de las empresas eléctricas sin la adecuada compensación, legitimador consecuentemente de la pertinente indemnización según la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, o, para el caso de que se estime que la Ley 9/2001 no tiene carácter expropiatorio, un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ex artículo 139.3 de la Ley 30/1992"; y, en este sentido, señala lo siguiente:

"... la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado para 1999, redactaba nuevamente la referida Disposición Transitoria, rebajando la cantidad de 250.000 millones de pesetas a cambio de afectar el 4"5% del porcentaje de la facturación por venta de energía eléctrica a los consumidores (según justificación de la enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Popular) pero recalcando inmediatamente a continuación de esa afectación que "sin perjuicio de lo establecido en el párrafo precedente, en caso de producirse cambios en el régimen tarifario o cualquier otra circunstancia que pueda afectar negativamente a la satisfacción de la compensación o de desaparición de aquél régimen, el Estado tomará las medidas necesarias para asegurar tal satisfacción". ¿No supone la rebaja de 250.000 millones de pesetas y la supresión de la afectación -que no se olvide es una auténtica garantía para su cobro-, operadas por la Ley 9/2001, de 4 de junio, una circunstancia que afecta negativamente a la satisfacción de la compensación en que se materializan los Costes de Transición a la Competencia? Y, correlativamente, en este caso, ¿no tenía el Estado el deber de adoptar las medidas aseguratorias o precautorias necesarias, lo que no ha hecho? o, lo que es lo mismo, ¿no supone este último deber un reconocimiento de su propia responsabilidad en los términos del artículo 139.3 de la Ley 30/1992?".

En relación con el plazo para la presentación de la reclamación, establece el escrito que "fue exclusivamente en el momento de la publicación y entrada en vigor de la Ley 9/2001 cuando se manifestó y se consagró en nuestro ordenamiento jurídico, con plena validez y vigencia, el efecto lesivo (...) consistente en la supresión de la afectación del 4,5% de la tarifa al pago de CTC y la imposibilidad de su titulización, es decir, la compensación a cambio de la reducción del importe total de los CTC en alrededor de 250.000 millones de pesetas operada en la Ley 50/1998. Es, por tanto, la fecha de entrada en vigor de la Ley 9/2001 la que debe ser considerada como dies a quo a efectos del cómputo del plazo para la interposición de la acción objeto del presente escrito".

El reclamante evalúa el daño producido en la cantidad de 251.783 millones de pesetas, "según se deduce de la mera operación matemática consistente en restar al importe inicialmente reconocido en 1997, el importe recogido en la nueva Ley 9/2001". Por otra parte, "para determinar o proceder a la individualización del daño en relación con cada una de las empresas eléctricas afectadas es preciso realizar una operación aritmética, partiendo de los porcentajes asignados por CTC a cada uno de los grupos de empresas afectados ( ...... y ...... ) en el Anexo III del Real Decreto 2017/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad del abastecimiento". De acuerdo con lo anterior, la disminución de CTC correspondientes a cada empresa (y, por tanto, la parte del daño que se les ha producido) es la que se refleja en el siguiente cuadro:

EMPRESA % Diferencia CTC (mill. PTA) Diferencia CTC (miles de euros) ...... 47,38 119.295 716.976 ...... 27,10 68.223 410.090 ...... 12,90 32.480 195.209 ...... 5,70 14.352 86.255 ...... 3,82 9.618 57.806 ...... 3,10 7.805 46.911 TOTAL 100,00 251.783 1.513.246

SEGUNDO. Con fecha 18 de junio de 2002 emitió informe, en relación con el presente expediente de responsabilidad patrimonial, la Subdirección General de Energía Eléctrica - Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Economía.

TERCERO. En sesión celebrada el día 17 de octubre de 2002, el Consejo de Administración de la Comisión Nacional de Energía emitió su informe, de conformidad con su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio. Concluye este informe la extemporaneidad de la reclamación y, en todo caso, la no procedencia de la indemnización, con argumentos idénticos a los que recoge la propuesta de resolución.

CUARTO. Consta en el expediente propuesta de resolución en la que se concluye que procede "inadmitir por extemporánea la solicitud de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado derivada de acto legislativo formulada por ...... , en la representación ostentada".

En relación con la extemporaneidad de la reclamación, considera la propuesta que el dies a quo para el cómputo del plazo de un año para reclamar debe situarse en la fecha de entrada en vigor de la Ley 50/1998, dado que "si observamos el contenido de la solicitud deducida por las diferentes empresas, éste vendría a coincidir exactamente con la repetida reducción del 20% efectuada por la Ley 50/1998"; o, en todo caso, en la fecha de publicación y entrada en vigor del Real Decreto-ley 2/2001, "en la medida en que la Ley 9/2001 no supuso más que la convalidación de tal texto" y que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, "aprobado por el Gobierno un Decreto-ley y publicado en el Boletín Oficial del Estado empieza a surtir efectos en el Ordenamiento Jurídico en el que provisionalmente se inserta como una norma dotada con valor y fuerza de ley". El mencionado Real Decreto-ley, por tanto, "surtió efectos desde el momento de su publicación y entró en vigor el citado día 3 de febrero de 2001, constituyendo esta fecha el momento en que las empresas afectadas podían haber ejercitado su pretensión ya que tenían conocimiento de los eventuales daños que la nueva regulación, no es que les fuesen a producir, sino que efectivamente ya les producía". En consecuencia, el escrito de reclamación, interpuesto el 4 de junio de 2002, fue presentado fuera del plazo legal.

Pese a esta conclusión de la extemporaneidad de la reclamación, entra la propuesta de resolución a analizar el fondo del asunto, llegando a una conclusión desestimatoria con los argumentos que, resumidamente, se exponen a continuación:

- En primer lugar, afirma la propuesta que, para determinar la concurrencia de responsabilidad patrimonial por publicación de actos legislativos, el Tribunal Supremo viene utilizando dos criterios: a) por una parte, la necesidad de consolidación patrimonial de los derechos relevantes económicamente (no de meras expectativas) para que su desaparición por obra de la nueva regulación pueda ser considerada como una privación singular susceptible de generar derecho a una indemnización; y b) si ha existido observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, seguridad jurídica y equilibrio de prestaciones, esto es, cumplimiento del principio de confianza legítima.

- En relación con el primero de estos dos criterios, es decir, "si ha existido para las empresas reclamantes aquella consolidación patrimonial", es necesario previamente determinar la naturaleza jurídica de los CTCs. Entiende la propuesta que en ningún momento dichos CTCs. se han configurado como un derecho adquirido cuya modificación supusiese una lesión resarcible para el patrimonio de las empresas eléctricas. En este sentido, invoca la propuesta las manifestaciones contenidas en la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2001, en la que se niega a los CTCs. la naturaleza de derechos de crédito en los siguientes términos: "(...) el Estado no tenía obligación, en términos estrictamente jurídicos, de reconocer a las empresas eléctricas de generación el derecho a la compensación CTC, por el mero hecho de acometer la transición del Sector eléctrico al mercado competitivo (...)". "Ni unos ni otros costes puede decirse con rigor que hayan generado en los titulares de aquellas instalaciones un verdadero derecho de crédito consolidado, pues, no respondiendo la generación eléctrica a un esquema contractual ni a otro de naturaleza concesional, sino tan solo a la aplicación de un marco regulatorio unilateralmente determinado por los poderes públicos, en el que insertan las relaciones y del que derivan las situaciones jurídicas de los distintos agentes que intervienen en el proceso de producción de electricidad, éstos son, o deberían ser, conscientes de que están en todo momento sujetos y vinculados a las decisiones del poder legislativo que introduzcan modificaciones en aquel marco normativo, máxime cuando estas decisiones traen causa a su vez de exigencias derivadas de la adhesión a un ordenamiento jurídico supranacional como es el comunitario (...)".

- Respecto a la vulneración del principio de confianza legítima que invoca el reclamante, entiende la propuesta que dicha vulneración no se ha producido, partiendo de la interpretación de dicho principio que realiza la jurisprudencia. ..DICT:

- Finalmente, respecto al argumento empleado por el reclamante de que existe una responsabilidad por aplicación de acto legislativo, con apoyo en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, concluye la propuesta que tampoco puede prosperar, afirmando, entre otras cosas que, a la vista del precepto citado, "si la norma no contiene previsión indemnizatoria, fuera del supuesto de que fuera declarada inconstitucional por tener carácter expropiatorio, el particular no tendría derecho a indemnización alguna".

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

I. La cuestión sometida a dictamen consiste en determinar si procede indemnizar a ...... y ...... por los daños y perjuicios que considera les han sido ocasionados por las disposiciones contenidas en la Ley 9/2001, de 4 de junio, por la que se modifica la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.

II. El Consejo de Estado informa este expediente con carácter preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 22.13 de su Ley Orgánica de 22 de abril de 1980.

III. En primer término, considera el Consejo de Estado que la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado planteada por las reclamantes ha sido presentada fuera del plazo legal, lo que, sin perjuicio de las observaciones que se han realizado en relación con el fondo del asunto, podría llevar directamente a su desestimación.

Con arreglo al artículo 142.5 de la Ley 30/1992, "el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo".

Consideran las reclamantes que la manifestación del efecto lesivo cuyo resarcimiento solicitan se produjo con la reforma operada en la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997 por la Ley 9/2001, pues si bien ya una modificación anterior (la operada por la Ley 50/1998) redujo en un 20% el importe global máximo de los CTCs, el daño no sólo se deriva de esta circunstancia, sino del hecho de que la reducción, que la reforma de 2001 mantuvo, se vio en este caso acompañada por la eliminación de la afectación del 4,5% de la tarifa al pago de los CTCs que había establecido la Ley 50/1998 y la imposibilidad de su titulización. En consecuencia, entienden las reclamantes que "fue exclusivamente en el momento de la publicación y entrada en vigor de la Ley 9/2001 cuando se manifestó y se consagró en nuestro ordenamiento jurídico, con plena validez y vigencia, el efecto lesivo".

Aun tomando en consideración estas afirmaciones, entiende el Consejo de Estado que el dies a quo para el cómputo del plazo de reclamación no puede fijarse, como pretenden las reclamantes, en la fecha de entrada en vigor de la Ley 9/2001, pues ésta no hace sino reproducir, en lo que afecta al daño aquí invocado, la regulación ya contenida en una norma anterior, el Real Decreto-ley 2/2001. Dicho Real Decreto-ley fue sometido por el Gobierno a debate y votación de totalidad por el Congreso en su sesión de 22 de febrero de 2001, acordándose su convalidación y posterior tramitación como proyecto de Ley (que sería finalmente aprobada como Ley 9/2001).

En consecuencia, ya en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 2/2001 (3 de febrero de 2001) las empresas afectadas pudieron determinar el alcance del daño cuyo resarcimiento ahora reclaman, no pudiendo estimarse que la consolidación del daño no se produjo hasta la entrada en vigor de la Ley 9/2001, en la medida en que la regulación de los CTCs contenida en el Real Decreto-ley desplegó todos sus efectos.

Fijado, por tanto, el dies a quo el 3 de febrero de 2001, la reclamación, presentada el 4 de junio de 2002, debe entenderse interpuesta fuera del plazo legal.

IV. Sin perjuicio de la anterior conclusión sobre la extemporaneidad de la reclamación, se analizará a continuación, a mayor abundamiento, el fondo del asunto. Con carácter previo a dicho análisis debe precisarse la naturaleza de la acción ejercitada por las empresas eléctricas reclamantes, en cuyo escrito se afirma que se ha producido una expropiación de sus derechos "sin la adecuada compensación, legitimador consecuentemente de la pertinente indemnización según la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, o, para el caso de que se estime que la Ley 9/2001 no tiene carácter expropiatorio, un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador ex artículo 139.3 de la Ley 30/1992".

El presente dictamen tiene por objeto determinar, por tanto, si la modificación de la disposición transitoria sexta de la Ley del Sector Eléctrico operada por la Ley 9/2001 es constitutiva de una expropiación legislativa de derechos o si implica para las entidades reclamantes un perjuicio indemnizable en virtud de responsabilidad del Estado legislador.

Bajo la expresión responsabilidad del Estado legislador se viene refiriendo la doctrina de este Consejo de Estado a "la responsabilidad por perjuicios causados por una ley constitucionalmente legítima pero de cuya aplicación se siga para el particular un daño de carácter individualizado que, por estar más allá del deber general de sometimiento a las obligaciones y cargas públicas, dicho particular no estaría en la obligación de soportar y, por tanto, de dicho daño podría el particular pedir al Estado la correspondiente indemnización" (entre otros, dictamen 375/98, de 16 de abril).

La doctrina de este Consejo y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional vienen subrayando que este concepto de responsabilidad del Estado legislador no resulta equivalente al concepto de expropiación legislativa. La expropiación legislativa implica una privación de bienes o derechos totalmente consolidados, surgiendo en este caso la obligación de indemnizar en aplicación de la obligación constitucional de pagar el justiprecio que establece el artículo 33.3 de la Constitución. El concepto de responsabilidad del Estado legislador, por el contrario, tiene un ámbito de aplicación más amplio; al incluir la indemnización de cualesquiera daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar, se extiende también a las privaciones de expectativas de derechos o intereses legítimos, siempre que estén debidamente justificados.

V. Sobre la existencia de expropiación legislativa.

Debe examinarse en primer lugar, por tanto, si las modificaciones introducidas en el régimen de los CTCs por la Ley 9/2001 han supuesto, como afirman las reclamantes, una expropiación de derechos sin la debida compensación económica.

El criterio que la jurisprudencia suele utilizar para delimitar si una norma legal tiene eficacia expropiatoria ha sido ya indicado en el apartado anterior: la norma debe llevar a cabo una privación singular de bienes o derechos totalmente consolidados, incorporados al patrimonio del particular. Así se desprende, entre otras, de la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de abril de 2002, que dispone lo siguiente:

"La determinación de que una norma con rango de Ley tiene contenido expropiatorio deberá efectuarse en cada caso concreto, para ello habrá de tenerse especialmente en cuenta el contenido del artículo 1 de la Ley de Expropiación, siendo de especial importancia resolver la cuestión de si la posible privación de derechos o intereses de relevancia patrimonial, se refiere efectivamente a derechos o intereses incorporados al patrimonio del particular, o, por el contrario, constituyen meras expectativas de derecho o, son valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico".

En el presente caso, el análisis de este requisito obliga a examinar la naturaleza jurídica de los CTCs, para determinar si, como afirman las empresas reclamantes, la Ley 54/1997, primero, y la Ley 50/1998, después, reconocieron a las compañías eléctricas un auténtico derecho de crédito que se incorporó a su patrimonio como un activo más, de modo que la alteración de las condiciones de tal derecho que llevó a cabo la Ley 9/2001 deba ser calificado como una expropiación legislativa merecedora de la correspondiente compensación.

Antes de entrar en ese análisis, sin embargo, resulta necesario hacer un breve resumen del iter legislativo seguido desde la creación de los llamados Costes de Transición a la Competencia.

a) En primer lugar, debe recordarse (como hace la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2001, a la que luego se hará referencia) que la transición del sector eléctrico al régimen de mercado competitivo, teórico fundamento de los CTCs, no es fruto de una decisión unilateral del legislador español, sino directa consecuencia del Derecho comunitario, concretamente de la aplicación de la Directiva 96/92/CE, de 19 de diciembre de 1996, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Precisión ésta importante, dice la citada sentencia, "pues la medida legislativa se debe enmarcar en un contexto caracterizado por la apertura, al menos tendencial, de mercados de dimensión comunitaria en el que las empresas eléctricas participantes resultan, en principio, igualmente afectadas y en el que, junto a los eventuales costes o sacrificios que el nuevo marco conlleva, deben también computarse los beneficios inherentes a la ampliación y liberalización del mercado, ya a nivel comunitario".

b) Pues bien, los CTCs se configuraron en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulación del Sector Eléctrico, como una compensación por la teórica pérdida de ingresos de las compañías eléctricas como consecuencia del paso del anterior régimen tarifario a un nuevo régimen de precios liberalizados.

La Ley 54/1997 fijó el período temporal máximo de duración de los CTCs en diez años. Además, inicialmente se estableció para esa compensación un tope global máximo, en valor a 31 de diciembre de 1997, de 1.988.561 millones de pesetas.

Esta cantidad máxima de compensación, sin embargo, no tenía por qué coincidir necesariamente con la compensación anual efectiva, pues si el coste medio de generación a que se refiere el artículo 16.1 de la Ley 54/1997 (la retribución de la generación de electricidad a los precios reales del mercado mayorista) a lo largo del período transitorio resultara en media anual superior a 6 pesetas por kWh(que es el precio que parece que se tomó como referencia para fijar el importe máximo global), los pagos compensatorios por CTC debían deducirse proporcionalmente.

c) La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, dio una nueva redacción a la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, modificando el régimen de los CTCs en tres aspectos principales, que han sido analizados por la Sentencia de 11 de junio de 2001:

- En primer lugar, se modifica el sistema o mecanismo de pago "por diferencias" antes descrito: "En el sistema establecido por la Ley 50/1998, el mecanismo de liquidación por diferencias se limita al veinte por ciento de la cuantía de CTC pendiente de recuperar, mientras que para la compensación del ochenta por ciento restante se asigna o afecta un porcentaje (el 4,5%) de lo recaudado, fijando como cláusula de salvaguarda que en ningún caso se superará la cantidad máxima que correspondería si la totalidad de los CTCs se hubiera liquidado por el mecanismo o procedimiento de diferencias".

- En segundo lugar, se "permitió la titulización -para la posterior cesión a terceros- del derecho de compensación que expresamente reconocía a las empresas eléctricas. Si en la Ley 54/1997 se admitía tan sólo la "existencia" de los CTCs, en la Ley 50/1998 se reconoce a aquellas sociedades "el derecho a percibir una compensación por tales costes" y se permite la titulización de este derecho". -

Finalmente, la reforma introducida por la Ley 50/1998 redujo un 20% el montante total de los CTCs (letra a) del apartado 3 de la nueva redacción de la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997).

d) Finalmente, el Real Decreto-ley 2/2001 (que luego fue sustituido, tras su convalidación en las Cortes, por la Ley 9/2001, de 4 de junio):

- Vuelve al sistema de pago "por diferencias" establecido en la redacción inicial de la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, suprimiendo el régimen de afectación de una parte de la tarifa (4,5%).

- Reduce el importe base global máximo, fijándolo, en valor a 31 de diciembre de 1997, en 1.736.778 millones de pesetas.

- Suprime la posibilidad de titulización del derecho a la compensación.

Vista esta evolución legislativa del tratamiento de los CTCs, el Consejo de Estado considera que en ningún momento el legislador configuró la compensación económica en que éstos consisten como un verdadero derecho de crédito titularidad de las empresas eléctricas afectadas. Ya desde la redacción originaria de la Ley 54/1997, los CTCs no se configuran como un derecho a percibir una retribución fija anual, sino que la Ley ha ido determinando en cada caso los criterios para la distribución de la cuantía máxima que éstos podían alcanzar, cuantía que ha ido variando con el tiempo, como también se han ido modificando los criterios de distribución.

A esta conclusión llegó la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2001 (en la que la Sala 3ª se pronunció sobre la conformidad a derecho de ciertos preceptos del Real Decreto 2066/1999, de 30 de diciembre, por el que se aprueban las tarifas eléctricas para el año 2000). A este respecto, señala la citada sentencia lo siguiente:

"A juicio de esta Sala el Estado no tenía obligación, en términos estrictamente jurídicos, de reconocer a las empresas eléctricas de generación el derecho a la compensación-CTC por el mero hecho de acometer la transición del sector eléctrico al mercado competitivo en el marco de aplicación de la Directiva 96/92/CE. Los eventuales costes "hundidos", "encallados" o "varados" de las empresas eléctricas (calificativos náuticos todos ellos empleados en el debate) que derivan del tránsito de una situación de monopolio geográficamente limitado y retribuido con tarifas que garantizaban a aquéllas una determinada tasa de rentabilidad, a otra situación de competencia - sujeta a ciertas obvias limitaciones- no son sino consecuencia de un cambio legal en el modelo regulatorio que, de suyo, no genera en los afectados el derecho a recibir una compensación obligatoria por parte del Estado cuando la nueva situación permite a aquellas empresas, a diferencia de lo que ocurría con la paralización nuclear, proseguir su actividad, si bien en condiciones de mercado distintas de las que estaban acostumbradas.

(...)

Ni unos ni otros costes puede decirse con rigor que hayan generado en los titulares de aquellas instalaciones un verdadero derecho de crédito consolidado pues, no respondiendo la generación eléctrica a un esquema contractual ni a otro de naturaleza concesional, sino tan sólo a la aplicación de un marco regulatorio unilateralmente determinado por los poderes públicos, en el que se insertan las relaciones y del que derivan las situaciones jurídicas de los distintos agentes que intervienen en el proceso de producción de electricidad, éstos son, o deberían ser, conscientes de que están en todo momento sujetos y vinculados a las decisiones del poder Legislativo que introduzcan modificaciones en aquel marco normativo, máxime cuando estas decisiones traen causa, a su vez, de exigencias derivadas de la adhesión a un ordenamiento jurídico supranacional como es el comunitario, y en concreto de una de sus normas (la Directiva 96/92/CE), que se constituye así en el auténtico centro de imputación de la apertura del mercado eléctrico a la competencia".

En la medida, por tanto, en que las empresas ahora reclamantes en ningún momento incorporaron a su patrimonio el derecho de crédito al cobro de los CTCs, no puede ahora afirmarse que la modificación de la cuantía y del régimen de distribución de éstos llevada a cabo por el Real Decreto-ley 2/2001 (la posterior Ley 9/2001) constituya una expropiación legislativa susceptible de indemnización.

En su Sentencia de 11 de mayo de 1990, ha señalado el Tribunal Supremo que no tienen el carácter de derechos "las meras condiciones previstas en las normas o las situaciones de ventajas o meras expectativas que pudieran derivarse potencialmente de aquéllas, si no van acompañadas de un acto jurídico singular que confiere los derechos subjetivos o las situaciones jurídicas individualizadas derivadas de la expresa norma objetiva".

En el caso sometido a dictamen, las condiciones de los CTCs que estableció la Ley 50/1998 pueden calificarse de "meras condiciones previstas en las normas o meras expectativas que pueden derivarse potencialmente de ellas", en la medida en que la propia Ley supedita su aplicación a los posteriores actos administrativos por los que se reconocería, anual e individualizadamente, la cuantía de CTC correspondiente en cada caso a cada empresa; y no hace sino fijar una cuantía máxima a distribuir por este concepto.

VI. Sobre la existencia de responsabilidad del Estado Legislador

Sentada la conclusión de que no se ha producido en el presente caso una privación singular de derechos patrimoniales de los reclamantes, debe examinarse a continuación si se da un supuesto de responsabilidad del Estado legislador.

A) La doctrina de la responsabilidad del Estado legislador.

Ha sido habitual en los dictámenes de este Consejo de Estado sobre la materia realizar un repaso de la doctrina de la responsabilidad del Estado legislador en otros Estados de ordenamiento constitucional próximo al nuestro, observando que el reconocimiento de una responsabilidad económica del Estado legislador estaba reservado al propio legislador, salvo alguna situación muy excepcional, como la reconocida en Francia por el Consejo de Estado, que ha admitido, para casos muy singulares e individualizados, una indemnización por perjuicios a particulares producidos por la aplicación de una norma legislativa (así, en los casos "La Fleurette", de 1938, y "Bovero", de 1963). En Italia, la doctrina sostiene que cabe una interpretación favorable a la responsabilidad del Estado legislador cuando pueda entenderse que ésta haya sido la voluntad implícita del propio legislador.

En aquellos dictámenes se decía que "si el legislador se pronuncia por la exclusión de la responsabilidad, ni el Consejo de Ministros podrá admitir una responsabilidad, porque traspasaría, violándolos, los límites que le impone la Constitución (artículo 97), ni el Juez podría, en tanto mantuviera su vigencia, resolver fuera del marco trazado por ella (artículo 163)". "La necesidad de ley que expresamente admita la responsabilidad no debe, sin embargo, llevarse a extremos tan excluyentes que, ante el silencio del legislador, no pueda el intérprete y aplicador de la ley llegar a una conclusión favorable, basado en un juicio razonable partiendo de la voluntad legislativa y de una interpretación de la norma en la forma más idónea para la efectividad de los principios constitucionales".

El Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en sus Sentencias de 30 de noviembre y de 1 de diciembre de 1992, examinó, por primera vez en cuanto al fondo, reclamaciones de responsabilidad del Estado legislador por la medida legislativa de adelanto de la edad de jubilación, sentencias que adoptan un criterio todavía más restrictivo que el contenido en los dictámenes del Consejo de Estado referidos. La doctrina de dichas sentencias ha sido luego reiterada en términos de mayor literalidad por un número importante de decisiones que ha seguido dictando la Sala. En ellas se dice que, negada por el Tribunal Constitucional la naturaleza expropiatoria de los preceptos que adelantan la edad de jubilación, "no parece que pueda ampararse en dichos preceptos artículos 1 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa) la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretenden adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las leyes que se modifican".

En este mismo sentido, las posteriores sentencias del Tribunal Supremo sobre los perjuicios causados a las empresas y agentes de aduanas por la supresión de las barreras arancelarias, las dictadas en relación con las peticiones formuladas por los antiguos agentes de cambio y bolsa, o las relativas a la liberalización de los servicios funerarios (así, por ejemplo, Sentencias de 10 de julio de 1999, 8 de septiembre de 1997, 11 de febrero de 1999 y 18 de abril de 2002) han concluido la desestimación de las pretensiones indemnizatorias formuladas, dando prevalencia a "la potestad de innovación normativa, con el fin de que no queden petrificadas regulaciones al margen de la evolución real de los intereses generales y del ejercicio de las facultades de apreciación de los órganos llamados a velar por ellos según las competencias reconocidas por la Constitución y la Ley".

Sólo en algunos casos concretos, en atención a las circunstancias singulares concurrentes, la jurisprudencia ha admitido la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Así, por ejemplo, en el caso de las reclamaciones por eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivados del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea (Sentencias de 5 de marzo de 1993 y 27 de junio de 1994).

Afirma la jurisprudencia que: "Del mismo modo que la responsabilidad patrimonial de Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia está sujeta a la configuración legal (pues así lo disponen los artículos 106 y 121 de la Constitución), no puede construirse por los tribunales una responsabilidad de la Administración por acto legislativo partiendo del principio general de responsabilidad de los poderes públicos consagrado en el artículo 9.3 de la norma fundamental ni tampoco mediante la aplicación analógica de los preceptos legales que regulan la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento de los servicios públicos. Por otra parte, se ha puesto de manifiesto en las expresadas sentencias que, acudiendo a soluciones de derecho comparado, se ofrecen en primer lugar las seguidas en países sin control de constitucionalidad de las leyes, en que se ha apreciado responsabilidad por acto legislativo sólo en casos muy individualizados en cuanto a las personas y con la exigencia de que los daños sean de naturaleza especial, no cuando resultan afectadas con carácter general meras expectativas de derecho. En segundo término, se observan las soluciones seguidas en países con control de constitucionalidad de las leyes y que, dentro de ellos, unos limitan la responsabilidad del Estado a los casos en que la ley ha sido declarada inconstitucional; y otros, a los casos en que la propia ley haya establecido dicha responsabilidad. Esta última es precisamente la solución (...) que sigue la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

B) El marco legal: el artículo 139.3 de la Ley 30/1992

La situación actual del principio jurídico de responsabilidad del Estado legislador en nuestro Derecho es, por tanto, la establecida en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de acuerdo con el cual:

"Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos".

Este precepto atribuye exclusivamente al legislador la facultad de determinar los eventuales casos y cuantías de indemnización por actos legislativos que puedan comportar situaciones de privación de expectativas o de intereses legítimos sin alcanzar a la privación de bienes o derechos totalmente consolidados, que tendría carácter expropiatorio.

Teniendo en cuenta lo expuesto, parece claro que en el presente caso no concurre el presupuesto básico que el artículo 139.3 de la Ley 30/1992 exige para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, pues la Ley 9/2001 (que es la norma a la que las empresas reclamantes atribuyen eficacia expropiatoria de sus derechos o, cuando menos, la que consideran causante de los daños patrimoniales sufridos) nada prevé acerca de sus eventuales consecuencias lesivas.

A juicio de las reclamantes, esta previsión se contenía en el cuarto párrafo del apartado 3 de la redacción de la disposición transitoria sexta dada por la Ley 50/1998, que dispone lo siguiente: "Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo precedente, en caso de producirse cambios en el régimen tarifario o cualquier otra circunstancia que puedan afectar negativamente a la satisfacción de la compensación o de desaparición de aquel régimen, el Estado tomará las medidas necesarias para asegurar tal satisfacción".

No cabe, sin embargo, entender que esta previsión pueda identificarse con la regulación de mecanismos indemnizatorios a que se refiere el artículo 139.3 de la Ley 30/1992. En primer lugar, porque tal previsión no se contiene en la norma a la que las reclamantes achacan los efectos lesivos (la Ley 9/2001), sino en otra anterior, que contendría, a su juicio, un régimen de los CTCs más favorable para sus intereses. En segundo lugar, porque el párrafo reproducido no hace sino prever la articulación de mecanismos indemnizatorios en caso de que se viese afectada negativamente la propia satisfacción de la compensación CTC, pero no establece la procedencia de indemnizaciones en caso de simples modificaciones en la cuantía de aquéllos o sus condiciones de pago.

A la vista de la Ley 30/1992, lo antes indicado sería en principio suficiente para desestimar la reclamación objeto del presente dictamen. Sin embargo, debe tenerse en cuenta aquí que, con arreglo a algunas de las sentencias del Tribunal Supremo antes citadas, no cabe descartar que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos que nada establezcan al respecto, cuando la producción del daño revista caracteres suficientemente singularizados e imprevisibles.

C) La supuesta vulneración del principio de confianza legítima

Entre los criterios que ha manejado la jurisprudencia para determinar si se ha producido ese sacrificio patrimonial singular indemnizable por la vía de la responsabilidad patrimonial del Estado cabe destacar el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, dice -entre otras- la Sentencia de 18 de abril de 2002, "están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima enunciado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario, de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias económicas habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja".

En Sentencias como las de 5 de marzo de 1993 ó 27 de junio de 1994 (reclamaciones por eliminación de los cupos de pesca exentos de derechos arancelarios derivados del Tratado de Adhesión a la Comunidad Europea), el Tribunal Supremo estimó la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por entender que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradas- fundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno que a ello estimulaban, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos contrario al principio de buena fe que debe regir las relaciones de la Administración con los particulares, así como al principio de seguridad jurídica y de equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

El principio de confianza legítima, incorporado desde el Derecho alemán al Derecho comunitario por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y recibido después en el ordenamiento jurídico español por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina de este Consejo de Estado, puede resumirse en los siguientes términos: cuando el proceder de la Administración genera una apariencia y, confiando en ella y actuando de buena fe, un ciudadano ajusta su conducta a esa apariencia, pesa sobre la Administración la obligación de no defraudar esa confianza y estar a las consecuencias de la apariencia por ella creada (dictamen de 8 de octubre de 1998, expediente 3.845/98). Su finalidad es, por tanto, proteger al particular frente al cambio brusco y por sorpresa, ante la alteración sensible de una situación en cuya durabilidad podía legítimamente confiarse, sin dar tiempo ni medios al afectado para reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación (dictamen de 27 de abril de 1995, expediente 646/95).

Las empresas reclamantes invocan expresamente, en fundamento de su pretensión resarcitoria, una presunta vulneración de este principio de confianza legítima, por lo que procede analizar si dicha vulneración se ha producido.

En su Sentencia de 11 de junio de 2001, el Tribunal Supremo subrayaba que "las empresas que actuaban en regímenes cerrados eran conscientes, o debían serlo, de que existía, al menos desde 1986 en que el Reino de España se adhirió a las Comunidades Europeas, un cierto "riesgo" regulatorio de que el mercado eléctrico se abriera a la competencia. A lo largo de once años (1986-1997) la previsibilidad del cambio del régimen jurídico hacia un modelo más competitivo, sobre la base de los principios inspiradores del mercado interior comunitario, no podía ser ignorada por unas empresas que, aun cuando sólo fuera por la calidad de sus servicios internos, y, en todo caso, por sus relaciones con el poder regulador (...) estaban en condiciones idóneas para prever la evolución futura de aquel régimen jurídico". Estas afirmaciones, añade la sentencia, "desactivan la apelación al principio de confianza legítima como fundamento de un hipotético derecho a la indemnización derivada del cambio normativo. Los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación normativa -menos aun si es de ventaja para ellos- preexistente sin variaciones, máxime cuando éstas son previsibles, correspondiendo a los poderes públicos en el marco de sus respectivas facultades de apreciación adaptar los modelos normativos en función de las diversas opciones políticas que representen y hayan obtenido el refrendo de la voluntad general de los ciudadanos, consideraciones que resultan especialmente aplicables a los sectores económicos que disfrutaban de una posición previa inmune a las exigencias de la política de competencia".

Estas consideraciones son, en cierta medida, aplicables a la presente reclamación de responsabilidad, pues si bien no se refieren a las variaciones que ha sufrido, desde 1998, el régimen de los CTCs, sino a las reformas consistentes en el tránsito del régimen tarifario al de libre competencia en el sector eléctrico, existen factores que permiten afirmar que las modificaciones del régimen y del montante de los CTCs operadas por la Ley 9/2001 no eran totalmente imprevisibles para las empresas del sector y no determinaron, por tanto, una vulneración del principio de confianza legítima.

De una parte, la variabilidad del mercado de la energía en la situación transitoria propia del proceso de liberalización o desregulación hacía difícil considerar como totalmente definitivo el régimen de los CTCs fijado en la redacción de la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997 dada por la Ley 50/1998.

Además, la propia Comisión Nacional del Sistema Eléctrico se refirió, en su informe de 10 de diciembre de 1997, a la previsible modificación de dicha redacción a la vista de las dificultades que pudiera ocasionar en su relación con las normas comunitarias. Señala el citado informe lo siguiente (el informe original no figura en el expediente, por lo que se reproducen los párrafos recogidos en el informe de la Comisión Nacional de Energía de 17 de octubre de 2002, éste referido al expediente de responsabilidad):

"... los problemas que puede tener la modificación propuesta en la Unión Europea .... sobre todo si se tiene en cuenta que el Comisario Europeo de la Competencia ha declarado que la Comisión fijaría criterios globales sobre los CTCs para todas las empresas comunitarias ... Por estos motivos recomendamos que las modificaciones legales no comenzasen antes de que se hubieran fijado los criterios anunciados por el Comisario Europeo de la Competencia, para asegurar así que la modificación que se apruebe esté de acuerdo con las normas comunitarias".

Subrayaba el citado informe los problemas que la nueva redacción podía suponer de cara a la Unión Europea, ya que "se está dando dinero a las empresas eléctricas no sólo por encima del precio de competencia y del precio de las actividades reguladas sino incluso por encima del necesario para recuperar las inversiones hechas en el pasado".

Pronto fue interpuesta una denuncia ante la Comisión Europea, en la que se consideraba que el nuevo régimen de los CTCs previsto en la Ley 50/1998 era constitutivo de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87.1 del Tratado de la CE, ayuda que debía ser considerada ilegal al no haber sido notificada previamente y haberse aplicado antes de su ratificación por la Comisión.

Todas estas circunstancias llevan a pensar que las empresas eléctricas no podían confiar totalmente en la perdurabilidad de la situación jurídica creada por la Ley 50/1998 y sus nuevas disposiciones en torno a los CTCs. La propia Comisión Nacional del Sistema Eléctrico avisó de la previsibilidad de la modificación, y la presentación de la denuncia ante la Comisión no hizo sino incrementar esa posibilidad de nueva reforma.

Este procedimiento finalizó mediante Decisión de la Comisión de 25 de julio de 2001, que tomó en cuenta para el análisis de la compatibilidad de los CTCs con el Tratado la nueva modificación introducida por la Ley 9/2001. A juicio de la Comisión Nacional de Energía (informe de 17 de octubre de 2002), a la vista de la "Metodología Común para el Estudio de los CTCs" adoptada por la Comisión Europea paralelamente a su Decisión de 25 de julio de 2001, "de haber continuado la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 54/1997 con la redacción dada por la Ley 50/1998, se hubiesen tenido problemas para que la Comisión considerase que se trataba de Costes de Transición a la Competencia elegibles y, por tanto, reconocidos por la Comisión", por lo que "la modificación de la normativa no sólo era previsible sino necesaria".

Por último, hay que tener en cuenta que las empresas eléctricas no han acreditado haber realizado inversión alguna al amparo de la confianza que en ellas generó el régimen de CTCs establecido por la Ley 50/1998, lo que, unido a la falta de consolidación en su patrimonio del derecho a la percepción de los CTCs en la cuantía y por el mecanismo establecido en dicha Ley 50/1998, impide hablar de efectividad de la lesión cuyo resarcimiento ahora solicitan.

VII. Conclusión

A la vista de todo lo anterior, concluye el Consejo de Estado que, aunque hubiera sido presentada dentro de plazo, procede desestimar la reclamación formulada.

En primer lugar, debe recordarse que la norma legislativa presuntamente causante de daños a las empresas reclamantes no ha sido declarada inconstitucional y, aun cuando el principio de confianza legítima haya sido invocado por el Tribunal Constitucional como límite a la retroactividad de las normas, no existen en su doctrina precedentes de anulación de una Ley por vulneración de tal principio.

Excluido el supuesto de daños causados por leyes declaradas inconstitucionales y la existencia de una expropiación legislativa, se ha concluido que tampoco cabe en este caso declarar la responsabilidad del Estado legislador, dado que la norma legislativa en cuestión no prevé indemnización alguna frente a sus eventuales efectos lesivos, lo que impide la aplicación del artículo 139.3 de la Ley 30/1992; y, por otra parte, la presunta vulneración del principio de confianza legítima tampoco parece constituir una base suficiente para declarar dicha responsabilidad.

Nacido -en el Derecho alemán y en el Derecho comunitario- como principio que debía inspirar la actuación administrativa, gran parte de la doctrina actual sigue poniendo en cuestión la aplicación del principio de confianza legítima a la actuación del legislador soberano, a mayor abundamiento su utilización como fundamento de una eventual responsabilidad patrimonial por actos legislativos válidos.

Por último, ha llevado también a la desestimación de la presente reclamación el hecho de que el legislador en ningún momento configuró un derecho de las empresas eléctricas al cobro de una cantidad determinada en concepto de CTCs, de tal forma que la posterior minoración de esa cantidad pudiera ser ahora solicitada por las reclamantes en concepto de indemnización. Como se señala en los apartados precedentes de este dictamen, la Ley no fijó una retribución fija anual a percibir por las entidades afectadas, limitándose a fijar una cuantía máxima global y remitiendo su determinación a posteriores actos administrativos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación formulada por ...... , Secretario General de la ...... , actuando en nombre y representación de las entidades ...... y ...... , por los daños y perjuicios que considera que han sido ocasionados a sus representadas, especialmente, por las disposiciones contenidas en la Ley 9/2001, de 4 de junio, por la que se modifica la disposición transitoria sexta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y determinados artículos de las Leyes 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia y 46/1998, de 17 de diciembre, sobre Introducción del Euro."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de septiembre de 2003

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE PRIMERO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE ECONOMÍA.